Rapport de politique extérieure 2025

Sommaruga Carlo · Mit-M · Conseil des Etats · Genève · Groupe socialiste

Le rapport de politique extérieure du Conseil fédéral est un document annuel d'une importance particulière, puisqu'il constitue chaque année à la fois le bilan de l'année écoulée et, depuis l'adoption de la stratégie de politique extérieure 2024-2027, une évaluation précise de sa mise en oeuvre. Cette année, le rapport contient également une réflexion programmatique sur le multilatéralisme. Le rapport 2025 a été adopté par le Conseil fédéral le 6 mars et traité en Commission de politique extérieure le 16 avril 2026.

Dans le chapitre thématique du rapport dédié à la mutation du multilatéralisme, le Conseil fédéral dresse le constat d'un environnement international marqué par une instabilité croissante. Les conflits armés, les tensions géopolitiques, la fragmentation des relations internationales et la remise en question des institutions multilatérales créent un contexte plus complexe et plus imprévisible pour l'action extérieure de la Suisse. Cette évolution interpelle particulièrement notre pays.

Depuis le XIXe siècle, la Suisse a accompagné l'émergence du multilatéralisme moderne, de la création du Comité international de la Croix-Rouge à l'installation de la Société des Nations, puis d'une part importante du système des Nations Unies à Genève, la Genève internationale. Notre pays a donc construit une part essentielle de son influence internationale sur sa capacité à favoriser le dialogue, la coopération et l'élaboration des règles communes.

Le rapport souligne toutefois que ce modèle est aujourd'hui soumis à de fortes tensions. Les grandes puissances privilégient davantage les rapports de force, les institutions internationales peinent parfois à remplir leur rôle et les règles communes sont plus fréquemment contestées. Dans ce contexte, le Conseil fédéral réaffirme son attachement au multilatéralisme tout en mettant l'accent sur ce qu'il qualifie de "multilatéralisme ciblé", c'est-à-dire une action concentrée sur cinq points concrets par lesquels la Suisse peut contribuer à préserver ses intérêts et apporter une réelle valeur ajoutée.

Le premier point est la préservation et la mise en oeuvre du droit international en se focalisant sur l'application et le respect des engagements plus que sur l'extension du corpus législatif international. L'on peut toutefois être étonnés du fait que ne soit pas évoquée expressément, pour la crédibilité à long terme de la Suisse, la nécessité de mettre fin à notre politique extérieure à double standard en matière d'application du droit international.

Le deuxième point est la cohérence et la prévisibilité de la politique extérieure avec pour objectif une coordination étroite entre la diplomatie bilatérale et multilatérale, entre la politique intérieure et la diplomatie multilatérale et autour de la politique de la Suisse en tant qu'État hôte avec le renforcement de la Genève internationale.

Le troisième point est le principe de subsidiarité avec pour objectif de ne limiter le transfert de compétences étatiques au niveau multilatéral que si les solutions nationales ou régionales ne suffisent pas.

Le quatrième point est la mise au centre des choix et des priorités de l'engagement de la Suisse quant à l'impact et l'efficience du multilatéralisme, ce qui conduit notamment à agir afin de ramener les organisations internationales à leurs mandats fondamentaux pour agir de manière efficiente.

Le cinquième point est un engagement en faveur d'un multilatéralisme tourné vers l'avenir en se concentrant sur les thématiques ayant une influence à long terme, en particulier le climat, la santé et les nouvelles technologies, avec comme épicentre la Genève internationale. On peut toutefois regretter que la promotion des droits de l'homme et de la démocratie ne soit pas mentionnée dans ces thématiques d'avenir, alors même qu'elles constituent des éléments centraux pour la dignité humaine et la coexistence pacifique et relèvent de la Charte des Nations Unies ainsi que du mandat de l'article 54 alinéa 2 de la Constitution fédérale en matière de politique extérieure.

Au-delà du positionnement de la Suisse sur le multilatéralisme, le rapport met en évidence plusieurs priorités de la politique extérieure suisse. Les relations avec l'Union européenne demeurent un dossier central, avec l'aboutissement des négociations du paquet d'accords en 2025, destiné à stabiliser et développer les relations bilatérales. Il souligne l'importance des bons offices, de la médiation, de l'action humanitaire et de la promotion de la paix, tout en relevant les difficultés croissantes auxquelles ces instruments sont confrontés dans le contexte international actuel.

Dans son rapport, le Conseil fédéral accorde par ailleurs une attention particulière à la place économique de la Suisse, à la diversification de ses partenariats avec la conclusion d'accords de libre-échange ainsi qu'au rôle de la Genève internationale, dont le Conseil fédéral entend préserver l'attractivité et la pertinence comme centre mondial de gouvernance internationale.

À mi-parcours de la stratégie de politique extérieure 2024-2027, le Conseil fédéral accorde une part importante du rapport à l'évaluation des 28 objectifs qui la constituent. Même si plusieurs domaines nécessitent encore des efforts particuliers en raison de l'évolution rapide de l'environnement international, le Conseil fédéral estime que la mise en oeuvre de la stratégie progresse globalement de manière satisfaisante, tout particulièrement en ce qui concerne la stabilisation de nos relations avec l'Union européenne et les rapports avec nos voisins.

La commission a pris acte de ce rapport de politique extérieure 2025 et vous propose d'en faire autant.

Cassis Ignazio · VPBR-M · Conseil fédéral · Tessin

Der Bundesrat erstattet Ihnen jährlich Bericht über seine aussenpolitischen Tätigkeiten. Der Bericht umfasst neben einer kurzen Einleitung zwei Teile, Sie haben es gehört: Kapitel 2 ist dem Multilateralismus gewidmet, und Kapitel 3 umfasst die Berichterstattung zu den aussenpolitischen Aktivitäten des Bundesrates.

Zuerst zwei Worte zum Multilateralismus im Wandel: Die internationale Ordnung befindet sich insgesamt in einem tiefgreifenden Wandel. Die USA wenden sich von der regelbasierten internationalen Ordnung ab; sie haben diese Ordnung bis anhin massgeblich geprägt. Aber auch der russische Krieg gegen die Ukraine sowie der Aufstieg Chinas haben die Ausgangslage massgeblich verändert. Die Globalisierung verschwindet nicht, aber sie wird politischer. Dieser Umbruch macht auch vor der multilateralen Zusammenarbeit nicht halt.

Zudem schwindet auch in der Schweiz der innenpolitische Rückhalt für multilaterale Politik. Nehmen wir das Beispiel des UNO-Migrationspaktes: Das Parlament lehnte 2024 einen Beitritt der Schweiz ab. Die Skepsis gegenüber Soft Law war hoch, der Nutzen des Paktes schien unklar. Ein weiteres Beispiel: Das Klimaseniorinnen-Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte im April 2024 machte das Spannungsfeld zwischen dem Rechtsstaat und dem Demokratieprinzip offensichtlich.

Es gibt aber weiterhin Probleme, deren Komplexität Zusammenarbeit verlangt; ich denke dabei an das Klima, an die Stabilität der Finanzmärkte oder an die Vorteile der internationalen Arbeitsteilung und des Handels. Auch viele Werte werden weiterhin weltweit geteilt: die Respektierung der menschlichen Würde, der Wunsch nach politischer Beteiligung - diese Werte sind allen Menschen gemeinsam, darauf lässt sich aufbauen.

Vor diesem Hintergrund zieht der Bundesrat fünf Schlussfolgerungen.

Erstens, Erhalt des Völkerrechts: Zentral ist dabei nicht die kontinuierliche Ausweitung der Verpflichtungen, sondern die Umsetzung bestehender Verpflichtungen.

Zweitens möchte der Bundesrat die Kohärenz zwischen bi- und multilateraler Politik stärken und sicherstellen, dass seine multilaterale Politik innenpolitisch verstanden und getragen wird - das heisst vor allem von Ihnen.

Drittens achtet der Bundesrat verstärkt auf Subsidiarität im schweizerischen Sinne des Wortes: Internationale Organisationen müssen gegenüber nationalen oder regionalen Lösungen einen klaren Mehrwert schaffen und eben nur dort eingreifen, wo Lösungen auf einer tieferen Ebene ohne Nutzen bleiben.

Der Bundesrat möchte viertens vermehrt auf Wirkung und Effizienz multilateraler Prozesse und Organisationen achten. Hier sind wir insbesondere im Rahmen eines Reformkomitees der UNO tätig; Sie kennen ja die Reformen, die zurzeit laufen.

Schliesslich und fünftens sieht der Bundesrat die gegenwärtige Zeit des Umbruchs auch als Chance, um an der Grundlage einer erneuten internationalen Ordnung zu arbeiten, etwa in den Bereichen Klima, Gesundheit und Technologien.

Passons donc à la deuxième partie du rapport, sur les activités du Conseil fédéral en matière de politique étrangère au cours de l'année 2025. Le bilan s'est détérioré par rapport à l'année précédente ; seuls 16 des 28 objectifs fixés dans la stratégie de politique extérieure sont en voie de réalisation. Je vous renvoie au tableau synoptique à la fin du rapport pour une vue d'ensemble.

En ce qui concerne l'Europe, le Conseil fédéral est en bonne voie pour atteindre les objectifs fixés vis-à-vis de l'Union européenne, des pays voisins et de Schengen. La consultation relative au paquet de stabilisation et développement des relations Suisse-Union européenne a été effectuée l'année passée et a entre-temps été approuvée par le Conseil fédéral. Vous vous occupez de ce thème aujourd'hui.

En ce qui concerne les objectifs relatifs à l'Ukraine et à la sécurité européenne, la situation reste critique. En ce qui concerne les Balkans occidentaux, le Conseil fédéral a renforcé la coordination de ses instruments, également en vue d'une accélération de leur rapprochement vers l'Union européenne. Pour ce qui est des autres régions du monde, le contexte s'est avéré difficile en 2025. Le Conseil fédéral a été particulièrement sollicité par le conflit au Proche-Orient et par ses relations avec les États-Unis. Il a toutefois pu développer ses relations avec l'Asie et l'Amérique latine.

Le Conseil fédéral a renforcé la Genève internationale en adoptant le message sur l'État hôte ainsi qu'une série de mesures urgentes. La mise en oeuvre de l'Agenda 2030 reste ambitieuse. En matière de paix et de sécurité, la Suisse a pu renforcer son rôle dans la diplomatie des bons offices. Dans le même temps, les tensions géopolitiques entravent les progrès en matière de contrôle de l'armement et les besoins humanitaires continuent d'augmenter.

Dans les domaines de la prospérité, de la compétitivité ainsi que de la démocratie et de la gouvernance, le bilan est pour l'instant positif. La Suisse conserve sa position de meneuse internationale dans les domaines de la formation, de la recherche et de l'innovation et renforce la diversification de son économie. Dans le domaine de l'environnement, la réalisation des objectifs est en partie compromise, la fragmentation géopolitique ayant freiné les progrès faits jusqu'ici.

Avant de conclure, permettez-moi d'attirer votre attention sur la dernière partie de ce chapitre, dédiée à des informations sur le développement du réseau extérieur, sur les services consulaires très sollicités au cours de l'année passée, sur les activités de communication internationale et sur le développement de la cascade stratégique en matière de politique étrangère.

Engler Stefan · P-M · Conseil des Etats · Grisons · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

Vom Bericht wird Kenntnis genommen

Il est pris acte du rapport