Parlamentarische Initiative. Revision des Stiftungsrechtes. Bericht der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates

00.461

Parlamentarische Initiative Revision des Stiftungsrechtes Bericht der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates

vom 23. Oktober 2003

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen gemäss Artikel 21quater Absatz 3 des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) den vorliegenden Bericht. Gleichzeitig erhält der Bundesrat Gelegenheit zur Stellungnahme.

Die Kommission beantragt, dem beiliegenden Gesetzentwurf zuzustimmen.

23. Oktober 2003 Im Namen der Kommission Der Präsident: Fritz Schiesser

Übersicht

Das Ziel dieses Gesetzentwurfs ist die Liberalisierung des schweizerischen Stiftungsrechts mit der Absicht, die Stiftungsfreudigkeit zu erhöhen. Stiftungen können den Staat in vielen seiner Aufgaben massgeblich unterstützen und entlasten. Insbesondere sollen die Bereiche Kultur, Ausbildung, Forschung, Wissenschaft und Sozialhilfe durch Stiftungen von zusätzlichen Geldern profitieren. Die Schweiz kennt ohne Zweifel bereits viele Stiftungen; dennoch kann mit den im Entwurf vorgeschlagenen Massnahmen die Weggabe von Vermögen erleichtert werden, weil insbesondere die Interessen des Stiftenden besser berücksichtigt werden. Die Revision des Stiftungsrecht beinhaltet namentlich drei Revisionsbereiche: – Einführung eines Zweckänderungsvorbehalts, – Einführung einer obligatorischen Revisionsstelle, – Erhöhung der steuerlichen Abzugsfähigkeit. Mit der Einfügung eines Zweckänderungsvorbehalts bei der Errichtung der Stiftung kann eine Zweckänderung einfacher als heute erreicht werden. Die Interessen eines Stifters können sich im Lauf der Jahre verschieben oder neue Bedürfnisse werden für die Gesellschaft viel dringender. Der Stifter möchte diesen Veränderungen Rechnung tragen. Der Zweckänderungsvorbehalt eröffnet ihm diese Möglichkeit. Da jede Zweckänderung nur nach Ablauf einer beträchtlichen Zeitspanne (10 Jahre) möglich ist, bleiben die Interessen der Destinatäre gleichwohl geschützt. Die Kontrolle der Stiftungen und damit eine erhöhte Transparenz kann durch das Einsetzen einer obligatorischen Rechnungsrevisionsstelle erreicht werden. Diese Transparenz schafft Vertrauen gerade auch für Zuwendungen Dritter an die Stiftung. Durch die Erhöhung der Abzugsmöglichkeit gespendeter Beträge an juristische Personen mit öffentlichem oder gemeinnützigem Zweck bei der direkten Bundessteuer von 10 % auf 40 % des Reineinkommens (bei juristischen Personen des Reingewinns) kann die Stiftungsfreudigkeit am meisten gesteigert werden. Diese Erhöhung rechtfertigt sich dadurch, dass einerseits gemeinnützige Aufgaben unterstützt werden und dass anderseits auch direkte Zuwendungen an eine der staatlichen Ebenen (Bund, Kanton und Gemeinden) oder an deren Anstalten erfolgen können. Sind bestimmte einschränkende Voraussetzungen erfüllt, so können die Abzüge sogar bis zu 100 % des Reineinkommens bzw. des Reingewinns betragen. Die entsprechenden

steuerlichen Abzüge der Kantone und Gemeinden bleiben deren Tarifhoheit überlassen. Die steuerlichen Mindereinnahmen, welche durch die Gesetzesrevision entstehen, können nicht beziffert werden, werden aber auf Grund der heute in Abzug gebrachten Spendengelder als nicht erheblich eingeschätzt.

Bericht

1 Entstehungsgeschichte

Am 14. Dezember 2000 reichte Ständerat Schiesser eine Parlamentarische Initiative in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs ein, mit dem Ziel, das geltende Stiftungsrecht, namentlich die Artikel 80 ff. des Zivilgesetzbuchs (ZGB) und die einschlägigen Bestimmungen des Steuerrechts, zu revidieren. Durch Verbesserungen der gesetzlichen Bestimmungen soll zum Wohl der Allgemeinheit eine Erhöhung der Stiftungsfreudigkeit erreicht werden. Der Ständerat folgte dem Antrag seiner Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK-S) und gab am 8. Juni 20011 der Initiative Schiesser einstimmig Folge. Die WAK-S setzte eine Subkommission unter der Leitung von Ständerat Wicki und mit den Ständeräten David, Hofmann Hans, Plattner und Schiesser ein, welche in Zusammenarbeit mit der Eidgenössischen Steuerverwaltung, dem Bundesamt für Justiz und der Abteilung Recht und Stiftungsaufsicht des Generalsekretariats des Departements des Innern eine Gesetzesvorlage ausarbeitete. Die Subkommission informierte sich vertieft an verschiedenen Hearings (Verwalter von Stiftungsvermögen, Dachverband der gemeinnützigen Stiftungen, Finanzdirektorenkonferenz) über die Vorschläge von Ständerat Schiesser und berücksichtigte bei der Ausarbeitung der Gesetzesvorlage die geäusserten Vorbehalte und Anregungen. Am 15. Mai 2003 nahm die Kommission Kenntnis vom Vorentwurf, der ihr von der Subkommission vorgelegt worden war. Gleichzeitig beschloss sie, eine Vernehmlassung bei den Kantonen durchzuführen. Diese dauerte vom 4. Juni bis 31. Juli 2003. Nachdem sie von den Ergebnissen des Vernehmlassungsverfahrens Kenntnis genommen hatte, bereinigte die Kommission den Vorentwurf und stimmte an ihrer Sitzung vom 23. Oktober 2003 dem vorliegenden Entwurf mit 9 gegen 1 Stimme zu.

2 Grundzüge der Vorlage

2.1 Handlungsbedarf In der Schweiz liegt grosses Potential für die Errichtung von Stiftungen mit einem gemeinnützigen Zweck brach. Mit dem wirtschaftlichen Aufschwung in der Nachkriegszeit konnten teilweise grosse private Vermögen erarbeitet werden. Die von Privaten gehaltenen Vermögenswerte sind in den letzten Jahren enorm gestiegen. Besitzer solcher Vermögen können sich oft vorstellen, der Allgemeinheit einen Teil des Erworbenen zu überlassen. Die Rahmenbedingungen zur Errichtung von Stiftungen müssen nun derart verbessert werden, dass der Einsatz privater Gelder für den Stiftenden attraktiver wird. Ein freiheitliches und freiheitlich gelebtes Stiftungsrecht, welches mit Transparenz ausgestattet ist und mit fiskalen Anreizen gepaart wird, fördert die Stiftungsfreudigkeit am besten. Es ist unbestritten, dass heute schon

1 AB 2001 S 261

in der Schweiz zahlreiche Stiftungen bestehen und stets neue hinzukommen2. Vergleiche mit Ländern wie den USA, Österreich oder Frankreich zeigen, dass die flexible oder eben wie im Falle Frankreichs die nicht flexible Ausgestaltung des Stiftungsrechts einen grossen Einfluss auf die Zahl der Stiftungen hat. Gemeinnützige Einrichtungen sollen staatliches Handeln nicht ersetzen, können dennoch in vielen Bereichen einen wesentlichen, ergänzenden Beitrag leisten. Die Unterstützung öffentlicher Aufgaben soll und darf einem Stifter durchaus Vorteile bringen. Durch die Revision des Stiftungsrechts und der davon betroffenen Artikel der Steuergesetzgebung erhofft man sich eine gesteigerte Attraktivität zur Errichtung von Stiftungen und dadurch eine Freisetzung von Geldmitteln zur Unterstützung öffentlicher oder gemeinnütziger Zwecke durch Private. Die Attraktivität von Vermögensübertragungen an Stiftungen soll durch neue Elemente in den Bestimmungen des Stiftungs- und des Steuerrechtes gesteigert werden. Im geltenden Stiftungsrecht legt ein Stiftungsgründer ein für allemal fest, wen oder was er mit dem gestifteten Vermögen unterstützen will. Verändern sich im Lauf der Jahre seine Interessen, kann er «seiner» Stiftung regelrecht entfremdet werden. Er hat auch keine Möglichkeit, neue, eventuell dringendere gesellschaftliche Bedürfnisse mit dem einst gestifteten Geld zu unterstützen. Eine Lücke herrscht auch bei der Gewährung der Transparenz und der Kontrolle von Stiftungen. Wer eine Stiftung errichtet oder Stiftungen unterstützt, möchte wissen, wie das gespendete Geld verwendet wird. Eine obligatorische Revisionsstelle, welche diese Transparenz gewährleistet, ist jedoch bis heute nicht Pflicht. Die Einführung obligatorischer Revisionsstellen wurde bereits in der Vernehmlassung zu einem Vorentwurf3 des Eidgenössischen Polizei- und Justizdepartements von 1993 von allen Seiten begrüsst. Das heutige Stiftungsrecht ist auch in steuerlicher Hinsicht wenig grosszügig, denn das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer lässt Abzüge von Zuwendungen an juristische Personen, die öffentliche oder gemeinnützige Zwecke verfolgen, nur bis zu 10 % des Reineinkommens bzw. des Reingewinns zu (die meisten Kantone haben diesen Ansatz übernommen). Für die Weggabe beträchtlicher Vermögenswerte ist somit der steuerliche Anreiz zu gering.

2 In der Schweiz sind etwas über 8000 klassische, dem Allgemeinwohl verpflichtete

Stiftungen errichtet. Seit Jahrzehnten führt die Eidgenössische Stiftungsaufsicht ein Eidgenössisches Stiftungsverzeichnis. Der Eintrag ist jedoch fakultativ. Das Verzeichnis widerspiegelt gleichwohl die Vielfalt privater Initiative und finanzieller Förderung im kulturellen, sozialen und wissenschaftlichen Bereich. Einige tausend gemeinnützige Stiftungen, die von den Kantonen oder Gemeinden beaufsichtigt werden, sowie die Personalvorsorgestiftungen sind hingegen nicht im Verzeichnis aufgeführt. 3 1993 wurde, gestützt auf eine Motion Iten, bereits einmal eine Revision des Stiftungsrechts durch das EJPD in Auftrag gegeben. Dieser Vorentwurf, welcher eine Arbeitsgruppe unter der Leitung von Professor Riemer ausarbeitete, wurde nach dem Vernehmlassungsverfahren sistiert, da die Vorschläge zu kontrovers aufgenommen wurden. Einige unbestrittene Punkte, wie die Einsetzung einer obligatorischen Revisionsstelle, wurden in der jetzigen Vorlage aufgegriffen.

2.2 Heutiges Stiftungswesen

Das Bundesrecht enthält keine Legaldefinition der Stiftung, sondern sagt in Artikel 80 ZGB nur, dass es zur Errichtung einer Stiftung der Widmung eines Vermögens für einen besonderen Zweck bedarf. Das Stiftungsgeschäft erfordert drei unabdingbare Willensäusserungen (essentialia negotii), damit eine Stiftung entstehen kann: – die Absichtsäusserung, eine selbstständige Stiftung zu errichten; – die Bezeichnung des zu widmenden (Anfangs-)Vermögens der Stiftung; – die Umschreibung des Zwecks der Stiftung (Verwaltungsentscheide der Bundesbehörden, VPB 27 Nr. 42). Diese drei Punkte hat die Stifterin bzw. der Stifter selbst zu formulieren. Es ist somit nicht zulässig, dass ein Stifterwille in einem der erwähnten Punkte nachträglich durch eine Drittperson ausgedrückt wird, besonders was die Bestimmung des Zwecks anbelangt. Dies entspricht den Nachlassregelungen, wonach der wesentliche 4 Finanzielle Auswirkungen Wichtigste Neuerung im Hinblick auf die finanziellen Auswirkungen dieser Vorlage bildet der Vorschlag der Kommission, bei der direkten Bundessteuer die Grenze für die Abzugsberechtigung freiwilliger Leistungen an juristische Personen, die wegen ihrem öffentlichen oder gemeinnützigen Zweck steuerbefreit sind, von heute 10 % auf 40 % (unter gewissen Voraussetzungen sogar auf 100 %) des Reineinkommens (natürliche Personen) oder des Reingewinns (juristische Personen) zu erhöhen. Hinsichtlich der daraus resultierenden Ausfälle lassen sich folgende Überlegungen anstellen:

Natürliche Personen Eine Auswertung der Steuererklärungen der Steuerperiode 1995/96 (aktuellere Angaben stehen nicht zur Verfügung) durch die Eidg. Steuerverwaltung hat gezeigt, dass von den Steuerpflichtigen, welche einen Abzug für entsprechende Vergabungen

geltend machen, nur rund 2–3 % Abzüge beanspruchen, die sich in der Nähe der heute geltenden maximalen Limite von 10 % des Reineinkommens bewegen. Aus diesem Grund darf angenommen werden, dass nur 1–2 % der Steuerpflichtigen bei Festlegung einer höheren Grenze vom höheren zulässigen Abzug Gebrauch machen würden. Die genauen Auswirkungen auf den Steuerertrag bzw. die Mindereinnahmen bei der direkten Bundessteuer zufolge der in Aussicht genommenen Erhöhung der Abzugsfähigkeit können zwar nicht beziffert werden. Die Mindererträge dürften aber nicht erheblich sein. Hinweise auf mögliche Mindereinnahmen der Kantone lassen sich deshalb nicht geben, weil die Vorlage die Höhe der steuerlich zulässigen Abzüge für freiwillige Zuwendungen aus verfassungsrechtlichen Gründen wie bisher dem kantonalen Gesetzgeber überlässt.

Juristische Personen Für die juristischen Personen liegen der Eidgenössischen Steuerverwaltung keine statistischen Auswertungen vor, welche über die Ausschöpfung der heutigen Möglichkeiten zur Geltendmachung von Vergabungen Auskunft geben könnten. Folglich sind auch keine Aussagen zu den zu erwartenden Mindererträgen bei einer Erhöhung des zulässigen Abzugs bei der direkten Bundessteuer möglich. Zu den allfälligen Mindereinnahmen der Kantone lassen sich keine Beträge nennen, weil – wie bei den natürlichen Personen – die Festlegung der zulässigen Abzugsberechtigung ebenfalls in der Autonomie des kantonalen Gesetzgebers verbleibt.

5 Verhältnis zum europäischen Recht

Das europäische Recht enthält keine zivilrechtlichen Vorschriften zur Stiftung.

6 Verfassungsmässigkeit

Die Anpassung der Bestimmungen des Zivilgesetzbuchs betreffend Stiftungen (Art. 80 ff.) stützt sich auf Artikel 122 Absatz 1 der Bundesverfassung15, gemäss dem die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilrechts Sache des Bundes ist. Die Revision der steuerlichen Bestimmungen erfolgt im Rahmen der massgebenden Gesetze. Soweit die direkten Steuern angesprochen sind, betrifft dies das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer (SR 642.11) sowie das Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (SR 642.14). Hinzu kommen das Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer (SR 642.21) und das Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer (SR 641.20). Die verfassungsmässigen Grundlagen für die vier genannten Gesetze sind in den Artikeln 128, 129, 130 sowie 132 BV enthalten.

15 SR 101