Botschaft zum Bundesgesetz über den Wasserbau

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Das Hochwasser von 1987 mit acht Todesopfern und sehr hohen Sachschäden war Anlass, die Schutzstrategie zu überprüfen und anzupassen. Es setzte sich die Erkenntnis durch, dass es keine absolute Sicherheit vor Naturgefahren gibt und dass sich der Fokus deshalb nicht nur auf die reine Gefahrenabwehr, sondern vermehrt auf den Umgang mit den Risiken durch Naturgefahren richten muss. Das heisst, dass nicht nur die Gefahr –z. B. das Hochwasser – betrachtet werden muss, sondern auch die möglichen Auswirkungen auf den Menschen und seine Nutzungen. Das Bundesgesetz vom 21. Juni 1991¹ über den Wasserbau (im Folgenden Wasserbaugesetz genannt) schaffte die Grundlage für einen damals modernen Hochwasserschutz in der Schweiz und gab insbesondere den ökologischen Aspekten des Wasserbaus sowie raumplanerischen Massnahmen mehr Gewicht.

Unter dem Eindruck von weiteren Schadensereignissen wurde das Konzept des integralen Risikomanagements (IRM) für den Umgang mit Naturgefahren entwickelt. Ein Risikomanagement umfasst die laufende systematische Erfassung und Bewertung von Risiken sowie die Planung und Umsetzung von Massnahmen zur Reaktion auf festgestellte Risiken. Integral ist das Risikomanagement, wenn alle Naturgefahren und alle Arten von Massnahmen betrachtet werden, wenn sich alle Verantwortlichen (Behörden, Versicherungen und Betroffene) an der Planung und Umsetzung beteiligen und wenn ökologische, wirtschaftliche sowie soziale Nachhaltigkeit angestrebt wird. Das Konzept des IRM findet breite Anwendung, beispielsweise auch bei technischen Risiken wie der Störfallvorsorge. 2007 wurde das IRM in die Richtlinie 2007/60/EG² der EU integriert.

Der Bericht «Umgang mit Naturgefahren in der Schweiz»³ in Erfüllung des Postulats Darbellay vom 14. Dezember 2012 (12.4271 «Besserer Infrastrukturschutz vor Steinschlägen, Erdrutschen, Fels- und Bergstürzen») hat den aktuellen Stand der Umsetzung des IRM bei Naturgefahren eingehend überprüft und identifizierte aktuelle und zukünftige Handlungsfelder. Er weist u. a. auf die unvollständigen rechtlichen Grundlagen für die Umsetzung des IRM in der Schweiz hin.

Die Lücken in der geltenden Wasserbaugesetzgebung lassen sich wie folgt zusammenfassen:

• – Beschränkung auf die Gefahr: Unter dem Eindruck der scheinbar gebannten Gefahr können neue Gebäude und Infrastrukturen entstehen oder die bestehende Nutzung wird intensiviert. Dadurch nimmt das Risiko weiter zu – d. h. die Möglichkeit, dass durch Ereignisse Schäden auftreten–, was teure Folgemassnahmen nach sich zieht. Der Anreiz, die Risiken zu berücksichtigen und zu begrenzen, fehlt.

• – Die Anforderung, Massnahmen integral zu planen und optimal aufeinander abzustimmen, ist nicht vorhanden.

• – Der finanzielle Anreiz, im Vergleich zu Schutzbauten kostengünstige Mass-nahmen zu wählen, fehlt teilweise. Zudem besteht ein finanzieller Fehlanreiz, die Schutzbauten regelmässig zu unterhalten und so deren Lebensdauer zu verlängern.

• – Der Bund ist in nationalen Zusammenarbeitsprojekten teilweise eingeschränkt, denn er kann sich im Bereich Hochwasserschutz nicht anteilsmässig finanziell beteiligen.

• – Der Hochwasserschutz ist nicht hinreichend abgegrenzt, was in der Vergangenheit den Vollzug erschwerte.

Ein Blick auf die heutige Risikolandschaft und die möglichen weiteren Entwicklungen zeigt, dass der Handlungsbedarf gross ist: Heute leben rund 20 Prozent der Schweizer Bevölkerung in Gebieten, die aufgrund ihrer Nähe zu Flüssen und Seen überschwemmungsgefährdet sind. In diesen Gebieten befinden sich auch rund 30 Prozent der Arbeitsplätze und ein Viertel der Sachwerte (840 Milliarden Franken) der Schweiz. Durch Oberflächenabfluss sind sogar rund zwei Drittel aller Gebäude potenziell betroffen. Es wird geschätzt, dass das Hochwasserrisiko – also die Überlagerung von Gefahren und Nutzungen – erheblich ansteigen wird:⁴ Die Szenarien einer nachhaltigen Siedlungs- und Infrastrukturentwicklung gehen von einer zunehmenden Wertekonzentration in einigen Alpentälern, im städtischen Umfeld und in den grossen Flusstälern aus.⁵ Dadurch kann sich die Exposition gegenüber Hochwasser erhöhen; die immer intensivere wirtschaftliche und technische Vernetzung macht die Gesellschaft ebenfalls verwundbarer. Gleichzeitig ist davon auszugehen, dass das Gefahrenpotenzial durch den Klimawandel ansteigt. Gemäss einem Bericht des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) wird es eine Zunahme der Wetterextreme und der damit verbundenen Schadensereignisse erwartet: Starkniederschläge werden häufiger und intensiver. Heftigere Niederschläge lösen mehr Überschwemmungen und Rutschungen aus.⁶

Ziel ist es, im Umgang mit Risiken durch Hochwasser und weitere gravitative Naturgefahren die Grundsätze des IRM anzuwenden. Dazu werden die entsprechenden rechtlichen Grundlagen soweit angepasst, dass die Voraussetzungen für ein risikobasiertes Handeln vorhanden sind. Das bedeutet, dass in der Gesetzgebung verankert wird, dass Risiken (statt nur Gefahren) zu betrachten und verschiedene Arten von Massnahmen zu berücksichtigen sind.

Die bewährte Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen wird dabei beibehalten.

Die angepassten Rechtsgrundlagen tragen dazu bei, dass der Schutz vor Naturgefahren – auf dem der volkswirtschaftliche Erfolg der Schweiz basiert – trotz der sich verschärfenden klimabedingten und sozioökonomischen Rahmenbedingungen auch langfristig gewährleistet und finanziert werden kann.

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Im Rahmen einer volkswirtschaftlichen Beurteilung⁷ wurden verschiedene Optionen geprüft, um dem Handlungsbedarf zu begegnen, der sich aus dem starken Risikoanstieg ergibt.

• – Option «Weiter wie bisher»

• Das bestehende Budget des Bundes und der Kantone für Investitionen in Hochwasserschutzbauten (rund 380 Millionen Franken pro Jahr) wird nicht erhöht und es werden keine ergänzenden Massnahmen gefördert. Das Risiko und damit die Möglichkeit, dass es zu Hochwasserschäden kommt, nimmt stark zu. Als Folge der zunehmenden Schäden durch Hochwasser-ereignisse werden die Versicherungsleistungen und letztlich auch die Prämien ansteigen. Damit steigen die Kosten der privaten Haushalte trotz gleichbleibender Investitionen der öffentlichen Hand.

• – Option «Verstärkte Investition in Schutzbauten»

• Dem Risikoanstieg wird mit einer Erhöhung der Investitionen der öffentlichen Hand um rund 60 Millionen Franken pro Jahr begegnet, insbesondere für den Neu‑ und den Ausbau von Schutzbauten. Allerdings bieten Schutzbauten in der Regel nur einen begrenzten Schutz vor sehr seltenen, aber umso schadenintensiveren Hochwasserereignissen. Es wird angenommen, dass gerade solche seltenen Ereignisse aufgrund der Siedlungsentwicklung und des Klimawandels häufiger werden.

• – Option «Förderung des integralen Risikomanagements mit optimaler Massnahmenkombination»

• Neben Schutzbauten sollen weitere Massnahmen zur Risikobegrenzung gleichwertig abgegolten werden, um Fehlanreize zu vermeiden. Insbesondere sollen durch die öffentliche Hand Massnahmen gefördert werden, die den Anstieg des Schadenpotenzials in Gefahrengebieten begrenzen und die Schadensempfindlichkeit senken. Die Investitionen bleiben gleich hoch und es kann ein gleichbleibender Schutz vor Hochwasser gewährleistet werden.

Mit der vorliegenden Teilrevision des Wasserbaugesetzes wird die Option «Förderung des integralen Risikomanagements mit optimaler Massnahmenkombination» weiterverfolgt.

Im Zusammenhang mit der Anpassung des Rechts für die gravitativen Naturgefahren wäre es eine Option, auch den Erdbebenschutz in eine einheitliche Bundesgesetzgebung über den Schutz vor Naturgefahren einzubeziehen. Dies würde jedoch einen Verfassungsauftrag erfordern, da der Bund heute keine Zuständigkeiten im Bereich des Erdbebenschutzes hat. 2003 lehnte die behandelnde Kommission den Vorentwurf zur parlamentarischen Initiative der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrats vom 13.November 2001 (02.401 «Verfassungsartikel über den Schutz vor Naturgefahren») ab. Damit signalisierte sie, dass es dem Bund im Erdbebenschutz keine Kompetenzen geben will. Beim Schutz vor Naturgefahren soll an der bestehenden Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen festgehalten werden.

Was gravitative Naturgefahren wie Hochwasser, Rutschungen oder Lawinen angeht, ist die Zusammenfassung der bestehenden Bundesgesetze zu einem einheitlichen Naturgefahrengesetz für die Zielerreichung nicht notwendig. Deshalb werden die Anpassungen in einer Teilrevision des Wasserbaugesetzes und in der Wasserbauverordnung vom 2. November 1994⁸ (WBV) vorgenommen. Das Waldgesetz vom 4. Oktober 1991⁹ (WaG) und das Gewässerschutzgesetz vom 24. Januar 1991¹⁰ (GSchG) werden in Anlehnung daran punktuell angepasst.

1.3 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien des Bundesrates

Die Vorlage wurde in der Botschaft vom 29. Januar 2020¹¹ zur Legislaturplanung 2019–2023 und im Entwurf des Bundesbeschlusses vom 29. Januar 2020¹² über die Legislaturplanung 2019–2023 angekündigt.

Sie stützt sich auf die Strategie «Sicherheit vor Naturgefahren» der Nationalen Plattform Naturgefahren (PLANAT)¹³, die der Bundesrat am 20. August 2004 und in einer aktualisierten Version am 4. Juli 2018¹⁴ zur Kenntnis genommen hat. Die Ziele, Akteure und Aufgaben des IRM sind hier formuliert. Die Strategie des Bundesrates «Anpassung an den Klimawandel»¹⁵ zielt auf eine Minimierung der Risiken des Klimawandels ab und bezieht sich im Teilsektor «Umgang mit Naturgefahren» auf die Naturgefahren-Strategie.

Ausserdem steht die Vorlage im Einklang mit der «Strategie Nachhaltige Entwicklung 2030»¹⁶, insbesondere mit deren Schwerpunktthemen Klima, Energie und Biodiversität. Zu den Zielen der «Strategie Biodiversität Schweiz»¹⁷ trägt die Vorlage insofern bei, als dass sie fordert, dass die ökologischen Funktionen bei Eingriffen in Oberflächengewässer wiederherzustellen bzw. zu erhalten sind. Ein ökologischer Gewässerunterhalt trägt zudem dazu bei, die Gewässer an den Klimawandel anzupassen, indem beispielsweise die Bestockung entlang der Gewässer gefördert und so die Beschattung erhöht wird. Der ökologische Unterhalt wertet die Gewässer auch ausserhalb der revitalisierten Abschnitte als Teil der ökologischen Infrastruktur auf. So werden die revitalisierten Abschnitte und damit die wertvollen Biodiversitätsgebiete besser vernetzt und zusätzlich in Wert gesetzt.

2.1 Vernehmlassungsvorlage

Die Ausarbeitung der Vernehmlassungsvorlage geht auf den Bericht «Umgang mit Naturgefahren in der Schweiz» in Erfüllung des Postulats Darbellay vom 14. Dezember 2012 (12.4271 «Besserer Infrastrukturschutz vor Steinschlägen, Erdrutschen, Fels- und Bergstürzen») zurück. Der Bundesrat nahm am 16. Juni 2017 ein Aussprachepapier zur Gesetzesanpassung im Naturgefahrenbereich zustimmend zur Kenntnis und beauftragte das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr Energie und Kommunikation (UVEK), eine Vernehmlassungsvorlage zu erarbeiten.

Kernpunkte der Vernehmlassungsvorlage waren:

• – Änderung des Titels in «Hochwasserschutzgesetz».

• – Verankerung des risikobasierten Umgangs mit der ausdrücklichen Nennung des Begriffes «Risiko» und der Aufforderung, die Risiken zu begrenzen.

• – Einführung der risikobasierten und integralen Massnahmenplanung.

• – Ausweitung der Abgeltungstatbestände: Damit schafft der Bund einen Anreiz, dass Massnahmen optimal aufeinander abgestimmt und die geeignetsten Massnahmen realisiert werden.

• – Erweiterung der Finanzhilfe und deren Verankerung auf Gesetzesstufe: Der Bund kann sich damit bei der nationalen Zusammenarbeit verschiedener verantwortlicher Akteure auch im Hochwasserschutz bei der Weiterbildung und bei Forschungsprojekten gemäss seinen Interessen anteilsmässig beteiligen.

• – Präzisierung des Zweckartikels des Wasserbaugesetzes: Das Recht stellt die Hochwassergefahren klarer dar.

• – Harmonisierung der Regelung auf Gesetzesstufe zum Einbezug von Dritten (Nutzniesser und Schadenverursacher).

• – Im GSchG wird eine Definition des «Gewässerunterhaltes» aufgenommen.

Am 14. April 2021 nahm der Bundesrat vom Vorentwurf und vom erläuternden Bericht Kenntnis und eröffnete die Vernehmlassung dazu.¹⁸ Diese dauerte bis am 14. Juli 2021.

2.2 Zusammenfassung der Ergebnisse der Vernehmlassung

Alle Kantone mit Ausnahme des Kantons Appenzell Ausserhoden, die Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz (zusammen mit weiteren kantonalen Konferenzen), vier politische Parteien, vier Dachverbände der Gemeinden, Städte und Berggebiete sowie Berufsverbände und weitere Organisationen reichten insgesamt 70 Stellungnahmen ein.

Die Vorlage stösst auf breite Zustimmung. Insbesondere die gesetzliche Verankerung des risikobasierten Ansatzes wird in allen Stellungnahmen unterstützt. Der Kanton Jura lehnt die Vorlage ab, weil er erhebliche finanzielle Auswirkungen für den Kanton befürchtet. Der Hauseigentümerverband Schweiz stimmt der Vorlage nur mit Vorbehalt zu.

In vielen Stellungnahmen werden zu den einzelnen Bestimmungen Ergänzungen, Präzisierungen oder Änderungen vorgeschlagen. Zu einzelnen Bestimmungen erfolgten kritische bis ablehnende Bemerkungen oder Anträge. So wird die Änderung des Titels in «Bundesgesetz über den Hochwasserschutz (Hochwasserschutzgesetz, HWSG)» von der Hälfte der Kantone, den Gebäudeversicherungen und weiteren Kreisen, die Stellung nahmen, abgelehnt. Sie finden, dass damit nur noch Hochwasserschutz im Zentrum stehe und nicht mehr der ganzheitliche Wasserbau. Zahlreiche kritische Stimmen gibt es zur Bestimmung, Nutzniesser an den Kosten zu beteiligen; entsprechend wird gefordert, diese Bestimmung zu streichen oder enger zu fassen. Dass der Bund neu regelmässige Unterhaltsmassnahmen subventionieren kann, wird begrüsst. Allerdings wird in vielen Stellungnahmen kritisiert – darunter auch von neun Kantonen –, dass sich die Abgeltungen nur auf den Unterhalt für den Hochwasserschutz beschränkten. In den entsprechenden Stellungnahmen wird gefordert, dass auch der ökologische Unterhalt subventioniert werden soll. Es wird dabei unter anderem auch argumentiert, dass in der Praxis der Unterhalt für die beiden Funktionen gemeinsam erfolge und eine Aufteilung der Abrechnungen mit grossem administrativem Aufwand verbunden wäre. Aus Sicht der beteiligten Umweltverbände und der SP sollte der Schwerpunkt nicht zu stark auf den risikobasierten Ansatz gelegt werden. Sie vermissen weitergehende ökologische Bestimmungen. Daher verlangen sie, dass ökologische Defizite, die aufgrund früherer Hochwasserschutzbauten entstanden seien, nun vollumfänglich beseitigt würden. Weiter fordern sie einen konsequenteren Vollzug der bestehenden ökologischen Anforderungen an Wasserbauprojekte und eine Förderung des Landerwerbes für den Wasserbau.

2.3 Würdigung der Ergebnisse der Vernehmlassung

Die Hautpanliegen aus der Vernehmlassung werden im Gesetz wie folgt berücksichtigt:

Titel des Gesetzes: Der Name «Bundesgesetz über den Wasserbau» wird beibehalten. Damit bleibt er mit dem Verfassungsauftrag für den Wasserbau konsistent. Mit der Beibehaltung des Namens unterstreicht der Bund, dass er weiterhin einen gesamtheitlichen Wasserbau fördert. Neu erhält das Gesetz den Kurztitel «Wasserbaugesetz» und die die Abkürzung «WBG».

Umfang der subventionsberechtigten Unterhaltsmassnahmen: In den Stellungnahmen wurde das Anliegen vorgebracht, dass sich der Bund neu an der Finanzierung von Unterhaltsmassnahmen zum Erhalt und der Wiederherstellung der ökologischen Funktionen der Gewässer beteiligt. Darauf wird aus finanzpolitischen Überlegungen verzichtet.

Ökologische Anliegen: Bezüglich der weiteren Förderung ökologischer Anliegen verweist der Bundesrat darauf, dass die ökologische Förderung der Gewässer bereits im Jahr 2011 mit den Renaturierungsbestimmungen im GSchG in einer politisch ausgewogenen Form aufgenommen wurde. Die Umsetzung der Revitalisierungen betrifft den Vollzug des GSchG und nicht die rechtlichen Grundlagen des Wasserbaugesetzes. Der Vollzug der bestehenden Anforderungen gemäss Artikel 37 GSchG und Artikel 4 des Wasserbaugesetzes werden mit einer in Erarbeitung befindlichen Vollzugshilfe gestärkt. Es wird zudem geprüft, ob weitere Präzisierungen in der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998¹⁹ (GSchV) notwendig sind.

Kostenbeteiligung von Nutzniessern und Schadenverursachern: In der Vernehmlassungsvorlage wurde eine Harmonisierung auf Gesetzesstufe angestrebt. Dazu sollte Artikel 35 Absatz 1 Buchstabe d WaG im Wasserbaugesetz und im GSchG übernommen werden. Aufgrund der kontroversen und mehrheitlich ablehnenden Stellungnahmen wird darauf verzichtet. Jedoch soll die Regelung der anrechenbaren Kosten auf Stufe Verordnung harmonisiert und präzisiert werden. Dabei soll das in der Praxis bewährte Kostenteilermodell Bund in der WBV, in der Waldverordnung vom 30. November 1992²⁰ (WaV) und darauf abgestimmt in der GSchV aufgenommen werden.

Zusammenarbeitsprojekte in den Bereichen Weiterbildung, Forschung sowie Information der Bevölkerung: In der Vernehmlassungsvorlage wurde die Finanzhilfe für Forschung und Entwicklung ergänzt sowie für die Weiterbildung von Fachleuten neben der Verordnung auch im Gesetz verankert. In verschiedenen Stellungnahmen wurde gefordert, dass auch im Bereich der Ausbildung und Information der Bevölkerung die finanzielle Beteiligung über die Finanzhilfe geregelt werden solle. Die Finanzhilfe wird dahingehend ergänzt, dass die Information der Öffentlichkeit in die Finanzhilfe eingeschlossen wird. Die Ausbildung der Fachleute wird hingegen nicht Bestandteil der Finanzhilfe sein. Der Kreis der Beitragsberechtigten wird nur um öffentlich-rechtliche Körperschaften erweitert.

Damit der Bund explizit eigene Aktivitäten in den Bereichen Weiterbildung sowie Information und Beratung der Behörden und der Öffentlichkeit entwickeln kann, werden diese Aufgaben neu in die Vorlage aufgenommen. Sie werden nur im Wasserbaugesetz ergänzt, da die gesetzlichen Bestimmungen im Wald‑ und im GSchG keine entsprechenden Lücken aufweisen.

Schutz des Kulturlandes: Der Schweizer Bauernverband, die SVP, Die Mitte, der Kanton Freiburg und die Dachorganisation der KMU setzen sich in unterschiedlicher Form für den Kulturlandschutz, für die landwirtschaftliche Nutzung und für Entschädigungen ein. Unter anderem wird verlangt, dass das Kulturland auch vor Hochwassern geschützt werden solle, dass es als Risiko mit einem Schadenpotential im Integralen Risikomanagement zu berücksichtigen sei und dass das Land, wenn Kulturland für Hochwasserschutzmassnahmen genutzt werde, zu entschädigen sei. Es wird weiter beantragt, dass die Verlegung von landwirtschaftlichen Bauten wie Schutzbauten angesehen und dass bei Überschwemmungen die Verluste entschädigt werden sollen. Viele der gestellten Forderungen sind bereits heute erfüllt. So werden das Kulturland und dessen Risiko bei Überschwemmungen bereits heute im Hochwasserschutz berücksichtigt. Für den Hochwasserschutz benötigtes Landwirtschaftsland wird bisher nach dem Verkehrswert entschädigt und allfällige Umsiedlungen im Landwirtschaftsgebiet werden nach den gleichen Grundsätzen entschädigt wie im Siedlungsgebiet. Gewisse Anträge können nicht berücksichtigt werden, weil diese die Hoheit der Kantone tangieren, wie die Forderung, dass das eidgenössische Enteignungsgesetz von den Kantonen als anwendbar erklärt wird. Weitere Forderungen betreffen nicht das Wasserbaugesetz, wie die allgemeine Entschädigung nach Ereignissen, welche über Versicherungen und insbesondere den Hilfsfond geregelt sind. Abschliessend ist zu beachten, dass bei Wasserbauprojekten neben dem Kulturlandschutz weitere Anforderungen aus verschiedenen Spezialgesetzgebungen bestehen. Alle werden in der Interessensabwägung angemessen berücksichtigt. Auf eine explizite Erwähnung des Kulturlandschutzes wird deshalb verzichtet.

In verschiedenen Stellungnahmen werden Konkretisierungen und Präzisierungen gefordert, die jedoch erst bei der Ausarbeitung der Verordnung und der Vollzugshilfen berücksichtigt werden können.

4.1 Die beantragte Neuregelung

Der risikobasierte Ansatz beim Schutz vor Hochwasser wird in den rechtlichen Grundlagen verankert. Die hier vorgeschlagenen Änderungen betreffen in erster Linie das Wasserbaugesetz. In Analogie werden auch das WaG bezüglich des Schutzes vor Rutschungen, Sturzprozessen und Lawinen sowie das GSchG hinsichtlich des Wasserbaus und des Gewässerunterhaltes angepasst.

Die Zuständigkeiten bleiben unverändert. Es wird daran festgehalten, dass der Hochwasserschutz eine kantonale Aufgabe ist. Die Kantone haben die Zuständigkeiten teilweise den Gemeinden, Privaten oder Dritten übergeben.

Im Wasserbaugesetz wird verankert, dass die Risiken zu erfassen, zu bewerten und mit geeigneten Massnahmen zu begrenzen und zu vermindern sind. Es wird gefordert, dass raumplanerische, organisatorische, ingenieurbiologische und technische Massnahmen optimal aufeinander abgestimmt werden. Mit ingenieurbiologischen Massnahmen sind Verbauungen mit lebenden pflanzlichen Materialien (z. B. ausschlagfähige Hölzer, Jungpflanzen oder Gräser) gemeint. Die vorgeschlagenen Änderungen beseitigen die bestehenden Fehlanreize. Das heutige Gesetz ist auf die Subventionierung von kostenintensiven technischen Massnahmen und deren Instandstellung ausgerichtet. Die Gesetzesanpassungen ermöglichen es, weitere Massnahmen zu fördern, die aus einer Gesamtsicht kostengünstiger und wirksamer sind. Massnahmen wie die Mitnutzung von Speicherseen im Hochwassermanagement sowie der regelmässige Gewässerunterhalt zum Schutz vor Hochwasser werden neu ebenfalls vom Bund subventioniert.

Der Gewässerunterhalt ist einerseits eine wichtige Massnahme, um den bestehenden Hochwasserschutz zu gewährleisten. Andererseits trägt er zu einer ökologischen Aufwertung der Gewässer bei. Die Kantone müssen sich im Vollzug auf eine gleichlautende Definition des Gewässerunterhalts sowohl im WBG als auch im GSchG stützen können. Das GSchG wird neu mit dieser Definition ergänzt. Weiter wird im GSchG spezifiziert, dass der Gewässerunterhalt auch ökologische Anforderungen zu erfüllen hat.

Der Bund arbeitet eng mit verschiedenen Akteuren wie schweizerischen Berufsverbänden, Hochschulen oder Dachorganisationen zusammen, um die Umsetzung des IRM zu fördern. Diese Akteure partizipieren sowohl inhaltlich als auch finanziell an den gemeinsamen Projekten. Damit sich der Bund künftig auch finanziell an Projekten von Partnern beteiligen kann, wird im Wasserbaugesetz ein Finanzhilfetatbestand für die Weiterbildung sowie für Forschungs- und Informationsprojekte eingeführt. Ausserdem wird die Aufgabe des Bundes, im Bereich Naturgefahren Weiterbildungen (z. B. Tagungen zum Vollzug) anzubieten und zu informieren, im Wasserbaugesetz explizit festgehalten. Die Aufgabe des Bundes zur Grundlagenbeschaffung ist schon heute im Wasserbaugesetz enthalten. Das WaG und das GSchG kennen bereits vergleichbare Bestimmungen; hier sind keine Anpassungen notwendig.

Des Weiteren zieht die Revision des Wasserbaugesetzes einige wenige Anpassungen in den folgenden Gesetzen nach sich: im Bundesgesetz vom 22. März 1985²² über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer und weiterer für den Strassen- und Luftverkehr zweckgebundener Mittel, im Bundesgesetz vom 1. Juli 1966²³ über den Natur- und Heimatschutz (NHG) und im Wasserrechtsgesetz vom 22. Dezember 1916²⁴.

4.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Im Naturgefahrenbereich fallen für den Bund mit dieser Vorlage nicht grundsätzlich neue Aufgaben an. Mit der leichten Ausweitung der Abgeltungs- und Finanzhilfe-tatbestände soll ein wirksamerer Mitteleinsatz erreicht werden.

Die geplanten Anpassungen im Wasserbaugesetz und im WaG können mittelfristig mit den bestehenden Bundesmitteln und ohne Mehrkosten für den Bundeshaushalt finanziert werden. Sollte sich in der zweiten Hälfte des 21. Jahrhunderts das Emissionsszenario ohne Klimaschutz gemäss den Schweizer Klimaszenarien CH2018²⁵ manifestieren, muss mit extremeren Wettereignissen gerechnet werden; diese würden die Risiken noch stärker erhöhen. In diesem Fall würden langfristig zusätzliche Mittel erforderlich sein.

4.3 Umsetzungsfragen

Nach Artikel 11 des Wasserbaugesetzes, Artikel 49 Absatz 3 WaG und Artikel 47 GSchG erlässt der Bundesrat die Ausführungsbestimmungen. Zur Umsetzung der vorliegenden Teilrevision sind die Ausführungsvorschriften in der WBV, in der WaV und in der GSchV anzupassen. Die Anpassungen auf Verordnungsstufe sollen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rechts vorliegen.

Gemäss Artikel 12 des Wasserbaugesetzes und Artikel 50 Absatz 1 WaG sowie Artikel 45 GSchG vollziehen die Kantone das Gesetz und erlassen die erforderlichen Vorschriften.

5.1 Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Gewässerschutz

Art. 4 Bst. n Gewässerunterhalt

Das GSchG enthält im Gegensatz zum Wasserbaugesetz eigenständige Begriffsbestimmungen. Mit dem Buchstaben n wird neu die Definition des Unterhaltes eingeführt, die auch für den Hochwasserschutz gilt. Unter «Gewässerunterhalt» sind regelmässig oder nach Schadenereignissen erforderliche Massnahmen zu verstehen, die darauf abzielen, die natürlichen Funktionen der Gewässer zu bewahren und wiederherzustellen sowie den Schutz vor Hochwasser zu erhalten. Der Gewässerunterhalt dient einerseits dazu, ökologische Werte zu erhalten und die Gewässer ökologisch aufzuwerten. Andererseits ist der Unterhalt erforderlich, um den funktionsfähigen Zustand von Schutzbauten zu gewährleisten und das Abflussprofil offen zu halten. Mit regelmässig erforderlichen Massnahmen sind Arbeiten gemeint, die in einem gewissen zeitlichen Rhythmus, beispielsweise alle ein bis fünf Jahre, erledigt werden sollten, um die erwünschte Wirkung zu entfalten. Unterhaltsmassnahmen können auch nach besonderen Ereignissen wie Hochwasser, Schneedruck oder Stürmen notwendig werden.

Art. 37 Eingriffe in oberirdische Gewässer

Der Titel wird angepasst. Die ursprüngliche Bezeichnung «Verbauungen und Korrektion von Fliessgewässern» ist zu eng gefasst und wird neu durch «Eingriffe» ersetzt. Darunter fallen alle Massnahmen, die das Gewässer in seiner Gestalt oder ökologischen Funktion verändern. Eingriffe werden insbesondere zum Zweck der Revitalisierung, des Unterhaltes, des Hochwasserschutzes, der Gewässernutzung oder im Rahmen von Ersatzmassnahmen gemäss dem NHG vorgenommen. Es können aber auch Eingriffe im Zusammenhang mit Anlagen Dritter sein, beispielsweise Werkleitungsquerungen. Durch die Änderung des Fachbegriffs «Fliessgewässer» in «oberirdische Gewässer» wird verdeutlicht, dass neben den Erstgenannten auch stehende Gewässer gemeint sind, etwa Seen, nicht aber das Grundwasser (siehe auch Art. 4 Bst. a).

In den Absätzen 1 und 3 werden die «Fliessgewässer» ebenfalls durch «oberirdische Gewässer» ersetzt. In Absatz 1 werden zudem die Buchstaben neu durchgehend nummeriert (a bis d, damit wird Buchstabe b^bis ersetzt). In Buchstabe a wird der Verweis auf das Wasserbaugesetz angepasst. Eine weitere formale Änderung betrifft den Begriff «Hochwasserschutz» anstelle des Terminus «Schutz von Menschen oder erheblichen Sachwerten». In Buchstabe c wird der Begriff «Abraummaterial» gestrichen; damit entspricht die Terminologie derjenigen der Abfallverordnung vom 4. Dezember 2015³⁰. Nach dem Buchstaben c wird ein «oder» eingefügt.

Der bestehende Absatz 2 wird neu in zwei Absätze (2 und 3) aufgeteilt. Damit wird die übergeordnete Aufgabenstellung für den Eingriff klar vom Gestaltungsgebot bei Eingriffen getrennt. Absatz 3 wird zudem mit «unterhalten» ergänzt. Damit wird klar, dass beide neuen Absätze 2 und 3 auch für den Gewässerunterhalt gelten. Dieser ist in Artikel 4 Buchstabe n definiert.

Für die Ausführung von Ersatzmassnahmen gemäss dem NHG innerhalb des Gewässerraums von Oberflächengewässern gilt Artikel 37 Absätze 2 und 3 GSchG sinngemäss im Perimeter der Ersatzmassnahme. Die Festlegung des Umfangs der Ersatzpflicht richtet sich nach dem NHG und allein nach dem Ausmass der Beeinträchtigung am Eingriffsort. Der Perimeter einer solchen Ersatzmassnahme muss nicht den gesamten Gewässerraum umfassen. Letzterer ist bei der Planung jedoch zwingend zu berücksichtigen. Die Realisierung einer Ersatzmassnahme darf dabei nicht zur Verhinderung von Revitalisierungen führen, die gemäss der strategischen Revitalisierungsplanung (Art. 41d GSchV) einen hohen oder mittleren Nutzen für Natur und Landschaft aufweisen. Gegebenenfalls ist eine Ersatzmassnahme gemäss dem NHG mit einem vorgesehenen Revitalisierungsvorhaben zu koordinieren oder gleichzeitig wie dieses auszuführen (unter klarer Abgrenzung der jeweiligen Anteile und unter Anwendung eines entsprechenden Kostenteilers).

In Absatz 3 Buchstabe b wird das Adjektiv «weitgehend» der französischen Sprachversion angepasst: «so weit als möglich» (autant que possible).

Absatz 5 (bisheriger Absatz 4) wird um die «Instandstellung bestehender Schutzbauten nach Schadenereignissen» ergänzt; diese Bestimmung stammt aus Artikel 4 Absatz 4 des geltenden Wasserbaugesetzes; dort ist dieser Absatz aufgehoben.

5.2 Waldgesetz vom 4. Oktober 1991

Art. 19

Analog zur Änderung in Artikel 3 Absatz 3 E-WBG wird ergänzt, dass die Massahmen «integral und risikobasiert» zu planen sind. Mit einer integralen Planung werden die Massnahmen mit denjenigen aus anderen Bereichen abgestimmt. Artikel 17 Absatz 3 WaV nennt die Interessen der Bewirtschaftung des Waldes, des Natur- und Landschaftsschutzes, des Wasserbaus, der Landwirtschaft und der Raumplanung. Zudem wird mit der Einführung des Adjektivs «integral» auf Gesetzesstufe bekräftigt, dass die möglichen Schutzmassnahmen gegeneinander abgewogen, die Massnahmen optimal kombiniert und gemeinsam geplant werden müssen: Das Adjektiv «risikobasiert» bringt zum Ausdruck, dass sich die Massnahmenplanung auf Risikogrundlagen (wie Risikoanalysen und -bewertungen) zu stützen hat.

Art. 36

Artikel 36 wird in Anlehnung an Artikel 6 E-WBG formuliert. In Absatz 1 wird die Möglichkeit ergänzt, auch die Erstellung von Grundlagen abzugelten. Es handelt sich dabei, wie in Artikel 6 E-WBG, um eine formale Änderung. Der Bund finanziert bereits jetzt die Erstellung von Grundlagen (z. B. Gefahrenkarten). Ebenso werden bei der Umschreibung der Massnahmen die Adjektive «raumplanerisch», «organisatorisch», «biologisch» und »technisch» aufgeführt, um den Gedanken des IRM zu betonen. Der Schutz «von Menschen und erheblichen Sachwerten» wird auf den Terminus «Schutz vor Naturereignissen» verkürzt. Die Bedeutung bleibt dieselbe (siehe auch Art. 1 Abs. 2 WaG).

Das Wasserbaugesetz kennt bereits einen beispielhaften Katalog von Massnahmen, die abgeltungsberechtigt sind. Im geänderten Absatz 2 WaG werden die Buchstaben a–c um zwei weitere Buchstaben ergänzt und neu strukturiert. Die Buchstaben a–c sind im Wortlaut identisch mit dem E-WBG und die Massnahmen sind die gleichen (übertragen auf die Gefahrenprozesse Lawinen, Rutschungen, Erosion und Steinschlag). Bei Buchstabe d (vorher b) wird der Begriff «biologische Massnahmen» ergänzt. Bei Buchstabe e wird wie im Entwurf der «Unterhalt» ergänzt. Allerdings handelt es sich hier nicht um einen neuen Subventionstatbestand, sondern nur um eine explizite Nennung. Der Unterhalt von Schutzbauten wird als Daueraufgabe verstanden.³¹ Die Ergänzung des unter dem Buchstaben f formulierten Tatbestandes macht es dem Bund möglich, zum Ausgleich von Schäden in Entlastungsräumen (z. B. Auslaufgebiete von abgelenkten Lawinen) beizutragen.

5.3 Bundesgesetz über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer und weiterer für den Strassen- und Luftverkehr zweckgebundener Mittel vom 22. März 1985

Art. 32 Abs. 1

Der Verweis auf die «Bundesgesetzgebung betreffend die eidgenössische Oberaufsicht über die Forstpolizei» und die «Bundesgesetzgebung über die Wasserbaupolizei» wird durch den Verweis auf das WaG und das Wasserbaugesetz ersetzt. Zudem werden die Daten des Inkrafttretens des Wald‑ und des Wasserbaugesetzes ergänzt.

5.4 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz

Art. 22 Abs. 2

Anstelle der globalen Nennung der «Wasserbaupolizei- oder Gewässerschutzgesetzgebung» werden das Wasserbaugesetz und das GSchG einzeln aufgeführt.

5.5 Bundesgesetz über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte vom 22. Dezember 1916

Art. 17 Abs. 2

Die «wasserbaulichen Vorschriften» werden präzisiert; anstelle heisst es neu «in den Bereichen Hochwasserschutz und Wasserbaupolizei». Zudem wird ergänzt, dass es sich um kantonale und eidgenössische Vorschriften handelt.

Art. 21 Randtitel und Abs. 1

Der Randtitel wird mit «Hochwasserschutz» ergänzt: A. Aufsicht der Behörden / I. Wahrung des Hochwasserschutzes und der Wasserbaupolizei.

Auch in diesem Artikel werden die «wasserbaulichen Vorschriften» präzisiert; anstelle heisst es «in den Bereichen Hochwasserschutz und Wasserbaupolizei». Zudem wird ergänzt, dass es sich um kantonale und eidgenössische Vorschriften handelt.

Art. 30

Zu den Tätigkeitsfeldern kommt ergänzend «Hochwasserschutz» hinzu.

6.1 Finanzielle Auswirkungen

Aufwendungen für Grundlagen und Schutzmassnahmen gegen Naturgefahren

Bund und Kantone investieren jährlich rund 590 Millionen Franken³² für abgeltungsberechtigte Grundlagen und Massnahmen zum Schutz vor Naturgefahren. Davon entfallen 180 Millionen auf den Schutzwald. Die übrigen Mittel werden für Schutzbauten eingesetzt, wovon rund 320 Millionen auf den Hochwasserschutz (HWS) und 90 Millionen auf den Schutz vor Rutschungen, Steinschlag und Lawinen (RSL) entfallen. Zwei Drittel der Mittel für die Schutzbauten dienen dazu, die Funktionalität der Schutzbauten zu erhalten. Ein Drittel sind Investitionen in neue oder ergänzende Schutzbauten.

Im bisher nicht abgeltungsberechtigten Bereich wird der notwendige Aufwand für den regelmässigen Unterhalt auf rund 65 Millionen Franken geschätzt (60 Mio. HWS, 5 Mio. RSL). Der regelmässige Unterhalt ist einerseits für die Schutzwirkung bei Ereignissen unerlässlich, beispielsweise durch das Freihalten der Abflussprofile. Er trägt andererseits zur Verlängerung des Lebenszyklus der Schutzbauten bei. Das BAFU schätzt, dass bei Bund und Kantonen durch den regelmässigen Unterhalt der Schutzbauten rund 40 Millionen Franken pro Jahr eingespart werden können.

Entwicklung der Aufwendungen für Grundlagen

Die bestehenden Gefahrengrundlagen sollen ergänzt werden, insbesondere mit Risikoübersichten und Gesamtplanungen. Die Kosten für die erstmalige Erarbeitung der Grundlagen der Kantone werden auf 8,4 Millionen Franken innerhalb von fünf Jahren geschätzt (Anteil Bund: 3,5 Mio., Kantone 4,9 Mio.). Die wiederkehrenden Kosten für die Aktualisierung werden auf 0,6 Millionen Franken jährlich geschätzt und zur Hälfte durch den Bund abgegolten.

Entwicklung der Aufwendungen für Schutzmassnahmen

Die Entwicklung der Siedlungen und Infrastrukturen sowie der Klimawandel lassen das Risiko laufend ansteigen. Um der erwarteten Risikoentwicklung mit einer optimalen Massnahmenkombination zu begegnen, sollen mit der Gesetzesanpassung Fehlanreize beseitigt werden. Bestehende Lücken sollen geschlossen und alle Massnahmen gleich hoch abgegolten werden. Insbesondere sollen die Massnahmen zur Risikobegrenzung (raumplanerische Massnahmen und Erhalt der Schutzbauten), die bereits heute als prioritär im Gesetz verankert sind, gleich abgegolten werden wie Massnahmen zur Risikoreduktion. Die Begrenzung des Risikos trägt dazu bei, dass weniger häufig in kostenintensive neue Schutzbauten oder in Erweiterungen bestehender Schutzbauten investiert werden muss. Damit kann das Risiko mit den vorhandenen Mitteln mittelfristig auf einem tragbaren Niveau gehalten werden.

Mit der fortwährenden Zunahme der Häufigkeit und Intensität der Ereignisse infolge des prognostizierten Klimawandels sind allerdings langfristig zusätzliche Mittel erforderlich, um das Risiko auf einem tragbaren Niveau zu halten. Zwar wirken die mit der Gesetzesrevision angestrebten Risikobegrenzungen längerfristig, doch vermögen sie das durch den Klimawandel kontinuierlich steigende Risiko langfristig nicht hinreichend aufzufangen.

An dieser Stelle sei auch darauf hingewiesen, dass die Investitionen des Bundes in den Hochwasserschutz von 2020–2040 insgesamt ansteigen werden. Das ist allerdings grossen Einzelprojekten wie der Rhonekorrektion³³ oder dem Hochwasserschutzprojekt am Alpenrhein geschuldet und somit nicht auf die vorliegende Gesetzesanpassung zurückzuführen.

Auswirkungen auf den Vollzugsaufwand und auf den Aufwand für Grundlagen

Die einmaligen Mehrkosten durch die Gesetzesanpassungen werden für den Vollzug von Bund und Kantonen auf 6 Millionen Franken über einen Zeitraum von fünf bis zehn Jahren geschätzt. Sie ergeben sich vor allem aus der Erarbeitung zusätzlicher Grundlagen beim Bund (1 Mio.) sowie aus den Anpassungen beim Vollzug der Kantone (Personalkosten 5 Mio.). Die wiederkehrenden Aufwendungen, beispielsweise für die Nachführung von Risikoübersichten und für den Vollzug, belaufen sich auf rund 2,8 Millionen Franken jährlich (Grundlagenaktualisierungen Bund 0,1 Mio., Personalkosten der Kantone 2,7 Mio.).

6.2 Auswirkungen auf den Bund

Abgeltungen an die Kantone für Grundlagen und Schutzmassnahmen

Die jährlichen Abgeltungen für die ergänzenden Grundlagen der Kantone betragen 0,3 Millionen Franken zusätzlich. Im Bereich der Schutzmassnahmen stehen beim Bund den zusätzlichen Abgeltungen für den regelmässigen Unterhalt im Umfang von gut 20 Millionen Franken Kosteneinsparungen von rund 15 Millionen Franken durch die Verlängerung des Lebenszyklus der Schutzbauten gegenüber. Die Gesetzesanpassung ermöglicht es dem Bund, neben Schutzbauten auch weitere kostengünstigere Massnahmen zur Risikobegrenzung gleichwertig abzugelten. Die kostengünstigen organisatorischen und die raumplanerischen Massnahmen ersetzen teilweise teure zusätzliche Schutzbauten. Für den Bund fällt damit die Finanzierung im Naturgefahrenbereich kostenneutral aus. Die heutigen jährlichen Abgeltungen im Naturgefahrenbereich von rund 235 Millionen Franken (130 Mio. HWS, 35 Mio. RSL, 70 Mio. Schutzwald) sollen dank der verstärkten Risikobegrenzung mittelfristig erhalten bleiben.

Finanzhilfen

Neu kann sich der Bund dank Finanzhilfen für die Weiterbildung, Forschung und Information mit einer Teilfinanzierung an nationalen Zusammenarbeitsprojekten im Hochwasserschutz beteiligen. Dies entlastet ihn davon, die ganze Finanzierung zu übernehmen. Wie ein Vergleich mit dem Vollzug des WaG gezeigt hat, sind mit der Einführung der Finanzhilfe im Wasserbau keine höheren Aufwände zu erwarten. Da jedoch ein erheblicher Bedarf an Weiterbildung besteht, wird mit zusätzlichen Mitteln im Umfang von insgesamt 50 000 Franken pro Jahr gerechnet. Diese geringen Mehrkosten werden haushaltsneutral aus den bestehenden Hochwasserschutzmitteln finanziert.

Auswirkungen auf den Vollzugsaufwand des Bundes

Der Bund erstellt für die nationale Übersicht und Steuerung ebenfalls Risikoübersichten und Gesamtplanungen; zudem stellt er Vollzugsinstrumente bereit. Dafür wird mit Kosten für die erstmalige Erarbeitung in der Höhe von 1 Million Franken gerechnet. Die wiederkehrenden Kosten liegen unter 0,1 Millionen Franken jährlich. Diese geringen Mehrkosten werden durch eine Priorisierung und Etappierung der Aufgaben aufgefangen und sind somit ebenfalls haushaltsneutral.

Die Gesetzesanpassung führt zu einem höheren personellen Mehraufwand im Umfang von 80 Stellenprozenten. Die personellen Ressourcen sind für die Zusammenarbeit im IRM, die Umstellung des Vollzugs sowie die Bearbeitung von schweizweiten Risikoübersichten und Gesamtplanungen erforderlich. Dieser Mehraufwand wird innerhalb des bestehenden Personalkredites durch Priorisierungen haushaltsneutral aufgefangen.

Gesamte finanzielle Auswirkungen auf den Bund

Die Anpassungen sind für den Bund haushaltsneutral; dies dank der Priorisierung und des Wechsels zu kostengünstigeren und risikobegrenzenden Massnahmen. Aufgrund der zunehmenden Auswirkungen des Klimawandels gilt dies jedoch nur mittelfristig. Langfristig werden als Folge der zunehmenden Auswirkungen des Klimawandels voraussichtlich zusätzliche Mittel erforderlich sein.

6.3 Auswirkungen auf Kantone, Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete

Die Vorlage hat Auswirkungen auf die Kantone. Diese sind zum einen finanzieller, zum anderen administrativer und gesetzgeberischer Art.

Subventionen gewährt der Bund gemäss Artikel 7 Buchstaben c und d des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990³⁴ (SuG) nur unter der Voraussetzung, dass sich auch die Kantone angemessen beteiligen.

6.4 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die wesentlichen Neuerungen des vorliegenden Entwurfs wurden einer volkswirtschaftlichen Beurteilung³⁵ unterzogen. Die Analyse zeigt, dass das Hochwasserrisiko durch die fortschreitende Siedlungsentwicklung und den Klimawandel künftig stark ansteigt. Mit den bisherigen Anstrengungen zur Realisierung von Schutzbauten kann das Ziel, die wesentlichen Schutzdefizite zu beheben, nicht erreicht werden, da laufend neue Risiken entstehen. Je nach Klimaszenario, das eintritt, wird sich diese Entwicklung in der zweiten Hälfte des Jahrhunderts weiter verstärken. Es wird deutlich, dass die Auswirkungen v. a. in Bereichen mit zwar seltenen, aber umso schadenintensiveren Hochwasserereignissen sehr gravierend sind. Diese Bereiche liegen jedoch ausserhalb der Wirkung von Schutzbauten, da deren Wirkungsgrad begrenzt ist.

Es braucht folglich – neben den Schutzbauten – andere Massnahmen, um auch in diesen Bereichen das Risiko zu reduzieren. Die künftige Risikozunahme hat keine monokausale Ursache, sondern ist auf den Klimawandel sowie die weitere Siedlungs- und Infrastrukturentwicklung zurückzuführen. Daher ist dieser Risikozunahme auch nicht mit einer einzigen Massnahme wie zusätzlichen Schutzbauten zu begegnen. Der Einsatz unterschiedlicher Massnahmen wird, sofern diese optimal miteinander kombiniert werden, eine deutlich grössere Risikoreduktion bewirken.

Mit der Ausrichtung auf eine wirkungsvolle Umsetzung des IRM soll erreicht werden, dass das Risiko – bei gleichbleibenden Investitionen der öffentlichen Hand im Umfang von rund 380 Millionen Franken pro Jahr für den Hochwasserschutz – gegenüber heute nicht weiter ansteigt bzw. begrenzt werden kann. Damit kann gleichzeitig der Anstieg des Risikos infolge der seltenen Ereignisse gedämpft werden. Die Schadenstatistik³⁶ zeigt, dass seit 1972 die fünf grössten Ereignisse für fast die Hälfte der gesamten Schäden verantwortlich waren. Die drei grössten Hochwasserereignisse (1977, 1987 und 2005) verursachten gar über 30 Prozent der gesamten Schäden der letzten 45 Jahre. Das heisst, dass der Schaden im Ereignisfall und für den Einzelnen sehr viel höher und einschneidender sein kann als dies von den Durchschnittswerten suggeriert wird.

Der Nutzen der Gesetzesanpassung für die Betroffenen kann im Vergleich zu anderen Optionen wie folgt grob abgeschätzt werden:

• – Option «Weiter wie bisher»: Den Versicherten bzw. den Hauseigentümerinnen und ‑eigentümern entstehen Schäden in der Grössenordnung von zirka 12 Franken pro Jahr und Kopf.

• – Option «verstärkte Investitionen in Schutzbauten»: Den Steuerzahlerinnen und -zahlern entstehen mehr als 6 Franken pro Jahr und Kopf an Mehrausgaben für neue oder verbesserte Schutzbauten.

• – Option Gesetzesanpassung: Den Steuer Steuerzahlerinnen und -zahlern entstehen für den Vollzugsaufwand höherer Kosten von rund 30 Rappen pro Jahr und Kopf (Mehrkosten Bund und Kantone für Personal und ergänzende Grundlagen).

Somit weist die angestrebte Gesetzesanpassung aus volkswirtschaftlicher Sicht ein gutes Nutzen-Kosten-Verhältnis auf. Diese Zahlen beziehen sich auf Ereignisse mit einer häufigen und mittleren Wiederkehrperiode. Für seltene und sehr seltene Ereignisse ist der Nutzen noch grösser.

6.5 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Die Auswirkungen auf die Gesellschaft wurden nicht mit einer separaten Studie geprüft. Aus früheren Umfragen wird jedoch ersichtlich, dass die Schweizer Bevölkerung insgesamt grosses Vertrauen in die Bemühungen der öffentlichen Hand zum Schutz vor Naturgefahren hat. Sie anerkennt zudem, dass dieser Schutz auch etwas kostet. Dem IRM und den verschiedenen Massnahmen steht sie grundsätzlich positiv gegenüber. So werden in der breiten Bevölkerung auch Massnahmen zur Stärkung der Risikokultur befürwortet, allerdings ist die Bereitschaft, diesbezüglich selbst aktiv zu werden, derzeit eher schwach ausgeprägt. Mit den optimal aufeinander abgestimmten Massnahmen kann der Schutz vor Naturgefahren gewährleistet werden. Dies wiederum wirkt sich auf das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung aus und treibt den Prämienanstieg der Elementarschadenversicherungen nicht weiter an.

6.6 Auswirkungen auf die Umwelt

Die Auswirkungen auf die Umwelt wurden nicht mit einer separaten Studie geprüft. Es kann jedoch festgehalten werden, dass der Schutz von erheblichen Sachwerten gemäss Artikel 1 auch die natürliche Lebensgrundlage des Menschen umfasst, so den Boden oder das Wasser. Gleichzeitig gehören die bei Naturereignissen ablaufenden Prozesse zur natürlichen Dynamik von Lebensräumen und sind Teil der Biodiversität. Die Vorlage fördert den naturnahen Wasserbau und trägt damit dazu bei, die natürlichen Funktionen der Gewässer zu erhalten oder wiederherzustellen. Die Präzisierung der ökologischen Anforderungen an den Gewässerunterhalt leisten einen Beitrag an die Anpassung an den Klimawandel (z. B. Beschattung der Gewässer), an die Aufwertung der Gewässerräume und damit an den Aufbau der ökologischen Infrastruktur.

6.7 Andere Auswirkungen

Es wurden keine weiteren Auswirkungen geprüft.

7.1 Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf Artikel 76 Absatz 3 BV, wonach der Bund Vorschriften über den Gewässerschutz, die Sicherung angemessener Restwassermengen, den Wasserbau, die Sicherheit von Stauanlagen und die Beeinflussung der Niederschläge erlässt. Es handelt sich dabei um eine umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes in den genannten Bereichen.

7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die vorliegende Gesetzesrevision ist mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar und stimmt mit der Stossrichtung der Entwicklungen im Umgang mit Naturgefahren auf internationaler Ebene überein. Zu nennen sind die Agenda 2030 der Vereinten Nationen und das Sendai-Rahmenwerk zur Minderung von Katastrophenrisiken.

7.3 Erlassform

Nach Artikel 164 BV sowie Artikel 22 Absatz 1 des Parlamentsgesetz vom 13. Dezember 2002³⁷ erlässt die Bundesversammlung wichtige rechtssetzende Bestimmungen wie die vorliegenden in der Form eines Bundesgesetzes.

7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

In der Vorlage wird in Artikel 6 E-WBG der Subventionstatbestand ausgeweitet. Gemäss der neuen Formulierung kann der Bund nicht nur wie bis anhin die Erstellung, Instandstellung und den Ersatz technischer Massnahmen oder die Verlegung von Gebäuden, sondern alle Massnahmen, wie sie in Artikel 3 E-WBG beschrieben sind, mitfinanzieren. Es entstehen dadurch keine Mehrausgaben, die Mittel werden innerhalb des bestehenden Hochwasserschutzkredits umgelagert. Die angestrebte kostengünstigere Massnahmenkombination wird mittelfristig die Aufwendungen für Schutzbauten reduzieren. Die Abgeltungsbestimmungen sind daher nicht der Ausgabenbremse zu unterstellen.

Mit Artikel 7 E-WBG wird mit den Finanzhilfen eine neue Subventionsbestimmung geschaffen. Die geplanten zusätzlichen Ausgaben von jährlich 50 000 Franken liegen jedoch deutlich unter dem Schwellenwert von 2 Millionen Franken, ab der neue Subventionsbestimmungen mit wiederkehrenden Ausgaben der Ausgabenbremse unterstellt werden müssen. Die neue Subventionsgrundlage ist daher nicht der Ausgabenbremse zu unterstellen.

7.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz

Die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen wird durch die Revision nicht verändert. Die operative Umsetzung des Hochwasserschutzes ist und bleibt eine Aufgabe der Kantone. Der Bund gewährt den Kantonen Subventionen und hat die Aufsicht über den kantonalen Vollzug. Man spricht daher auch von einer Verbundaufgabe. Da Schutzmassnahmen und ihre Auswirkungen häufig Kantonsgrenzen überschreiten, ist eine gesamtschweizerische Steuerung unumgänglich. Gleichzeitig wird mit der operativen Umsetzung durch die Kantone den regionalen Gegebenheiten Rechnung getragen. Das Subsidiaritätsprinzip wird folglich eingehalten.

Da die Kantone als massgebliche Nutzniesser der Schutzmassnahmen grundsätzlich im Bereich Hochwasserschutz auch den Grossteil der damit verbundenen Kosten tragen und indem der Bund im Rahmen der Abgeltungen an Schutzmassnahmen diese auch entsprechend beeinflussen sowie steuern kann, wird das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz in diesem Bereich eingehalten.

Die kantonsinterne Kostenbeteiligung und der allfällige Einbezug von Nutzniesser ist Sache der Kantone. Bundesbetriebe und vom Bund subventionierte Betriebe (wie die armasuisse, das Bundesamt für Bauten und Logistik, die SBB, die BLS) gelten gleichermassen als Nutzniesser bei Massnahmen zum Schutz vor Naturgefahren. Sie sind auf Basis ihres risikobasierten Nutzenanteils an den Kosten zu beteiligen. Diese Kosten beschränken sich auf den abgeltungsberechtigten Anteil der Gesamtkosten nach Abzug der Abgeltungen.

7.6 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Die Abgeltungs- und Finanzhilfebestimmungen richten sich nach den Voraussetzungen und Grundsätzen der Artikel 6 bis 10 SuG.

Artikel 6 E-WBG zu den Abgeltungen und Artikel 7 E-WBG zu den Finanzhilfen halten die Grundsätze gemäss SuG ein. Artikel 9 E-WBG zeigt die Voraussetzungen auf, wonach Abgeltungen oder Finanzhilfen gewährt werden können. Der Bund steuert über die Höhe der Beiträge und der anrechenbaren Kosten, welche Grundlagen und Massnahmen welche Abgeltungsbeiträge erhalten. So werden Grundlagen wie Gefahrenkarten oder Risikoanalysen höher entschädigt, damit auf dieser Wissensbasis wirtschaftliche und zweckmässige Schutzmassnahmen geplant werden. Mit den Mehrleistungen für Massnahmen werden Anreize für ein IRM gesetzt. Damit sollen die Investitionen im Bereich Schutzmassnahmen reduziert und der Risikoanstieg gebremst werden.

7.7 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

An der Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen wird nichts geändert.

7.8 Datenschutz

Die Umsetzung der Vorlage bringt weder die Bearbeitung besonders schützenswerter Personendaten noch ein Profiling oder ein sonstiges Risiko schwerwiegender Grundrechtseingriffe mit sich, so dass im Gesetz selbst keine Datenbearbeitungsregelung erforderlich ist (Art. 34 Abs. 2 des neuen Datenschutzgesetzes, das am 1. September 2023 in Kraft tritt³⁸).

Abkürzungsverzeichnis