Message concernant l’initiative populaire «Oui à des rentes AVS équitables pour les couples mariés – Pour enfin en finir avec la discrimination du mariage!»

1.1 Texte de l’initiative

L’initiative populaire «Oui à des rentes AVS équitables pour les couples mariés – Pour enfin en finir avec la discrimination du mariage!» a la teneur suivante:

La Constitution¹ est modifiée comme suit:

Art. 112, al. 2, let. c^bis

² Ce faisant, elle se conforme aux principes suivants:

• cbis. les assurés mariés sont égaux aux autres assurés pour le calcul de la rente ordinaire; une réduction de la somme des deux rentes individuelles d’un couple marié n’est pas admise;

Art. 197, ch. 15²

15. Disposition transitoire ad art. 112, al. 2, let. c^bis (Égalité du mariage dans l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité)

¹ Si les dispositions législatives d’exécution n’entrent pas en vigueur trois ans après l’acceptation de l’art. 112, al. 2, let. c^bis, par le peuple et les cantons, le Conseil fédéral édicte à cette échéance les dispositions d’exécution nécessaires par voie d’ordonnance; celles-ci ont effet jusqu’à l’entrée en vigueur des dispositions législatives.

² Pour garantir l’égalité des assurés mariés avec les autres assurés, le Conseil fédéral dispose notamment dans l’ordonnance que la somme des rentes des assurés mariés n’est pas réduite en raison de leur état civil et que les assurés mariés n’exerçant aucune activité lucrative payent des cotisations.

1.2 Aboutissement et délais de traitement

L’initiative populaire «Oui à des rentes AVS équitables pour les couples mariés – Pour enfin en finir avec la discrimination du mariage!» a fait l’objet d’un examen préliminaire par la Chancellerie fédérale le 13 septembre 2022³, et elle a été déposée le 27 mars 2024 avec le nombre de signatures requis.

Par décision du 26 avril 2024, la Chancellerie fédérale a constaté que l’initiative avait recueilli 104 973 signatures valables et qu’elle avait donc abouti⁴.

L’initiative est présentée sous la forme d’un projet rédigé. Le Conseil fédéral ne lui oppose pas de contre-projet. Conformément à l’art. 97, al. 1, let. a, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement (LParl)⁵, le Conseil fédéral avait jusqu’au 27 mars 2025 pour soumettre à l’Assemblée fédérale un projet d’arrêté fédéral accompagné d’un message. Conformément à l’art. 100 LParl, l’Assemblée fédérale a jusqu’au 27 septembre 2026 pour adopter la recommandation de vote qu’elle adressera au peuple et aux cantons.

1.3 Validité

L’initiative remplit les critères de validité énumérés à l’art. 139, al. 3, de la Constitution (Cst.):

1. elle obéit au principe de l’unité de la forme, puisqu’elle revêt entièrement la forme d’un projet rédigé;

2. elle obéit au principe de l’unité de la matière, puisqu’il existe un rapport intrinsèque entre ses différentes parties;

3. elle obéit au principe de la conformité aux règles impératives du droit international, puisqu’elle ne contrevient à aucune d’elles.

2.1 Évolution de l’incidence de l’état civil dans l’AVS

L’état civil exerce un rôle majeur dans l’AVS depuis sa création en 1948. À l’époque, si les hommes célibataires et les femmes célibataires étaient traités de manière égale en ce qui concernait leurs obligations en matière de cotisations et leur droit à la rente, tel n’était pas le cas entre les hommes mariés et les femmes mariées ou les veuves. Ces dernières restaient essentiellement tributaires de la situation professionnelle de leur mari, qu’il soit en vie ou décédé.

Les personnes mariées bénéficiaient d’un statut privilégié par rapport aux autres catégories d’assurés. L’homme marié, en tant que chef de l’union conjugale, bénéficiait habituellement d’une protection sociale plus élevée que le célibataire, car il était légalement tenu de pourvoir aux besoins de son épouse. À salaire égal, l’assuré célibataire et l’assuré marié versaient les mêmes cotisations, mais le montant de la rente de l’homme marié était au final plus élevé, puisque celui-ci bénéficiait d’une rente complémentaire pour son épouse ou d’une rente pour couple qui correspondait à 160 % de la rente revenant à un homme célibataire, et cela même si l’épouse n’avait versé aucune cotisation. Avec la 8^e révision de l’AVS⁶ de 1973, le plafonnement de la rente de vieillesse des couples mariés a été ramené de 160 % à 150 % de la rente simple. La raison de ce changement était une revalorisation des rentes simples au moyen d’une modification de la formule de calcul des rentes. Étant donné que la rente de vieillesse pour couple était déterminée, entre autres, par un pourcentage de la rente simple, cette amélioration aurait entraîné une surassurance injustifiée des couples mariés si ce pourcentage n’avait pas été adapté⁷.

La 10^e révision de l’AVS⁸, entrée en vigueur en 1997, met fin au système de la rente de vieillesse des couples mariés équivalente à 150 % de la rente simple de l’époux. Cette révision devait améliorer l’égalité de traitement des hommes et des femmes dans l’AVS et adapter cette assurance sociale aux changements familiaux et sociaux en donnant à chaque personne assurée le droit à une rente propre indépendamment de son état civil. Le plafond de 150 % a toutefois été conservé, la somme des rentes des deux conjoints étant dès lors limitée à 150 % de la rente AVS maximale.

L’introduction du système de rentes individuelles était politiquement contestée, de même que la règle du plafonnement à 150 %⁹. Ce sont principalement des considérations financières qui ont été à l’origine du plafonnement des rentes. En l’introduisant, le Parlement entendait équilibrer les prestations avec les nouveautés de cette même révision en faveur des couples mariés (comme le partage des revenus, l’exemption de cotisation pour le conjoint sans activité lucrative, ou encore, les bonifications pour tâches éducatives et le supplément pour veuves et veufs). Sans ce facteur de correction, le partage des revenus des conjoints aurait privilégié les couples mariés qui ont des revenus élevés et produit un effet contraire à la solidarité inhérente à l’AVS et à l’AI. Le plafonnement des rentes a permis d’éviter cela¹⁰.

2.2 Réglementation en vigueur dans le cadre de l’AVS et de l’AI

Le système actuel régissant l’AVS est fondé sur l’état civil dans plusieurs domaines. Les rentes de l’AVS et de l’AI étant calculées sur les mêmes bases, ce principe s’applique également à l’AI (cf. art. 29^bis à 29^septies de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants [LAVS]¹¹ et 36, al. 2 de la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité [LAI]¹²). Les diverses règles élaborées sur la base de l’état civil sont les suivantes:

Plafonnement des rentes

Le montant de la rente AVS ou AI dépend de la durée de cotisation et du revenu annuel moyen déterminant de l’AVS (RAM). Ce revenu, qui sert de base au calcul des rentes AVS, se compose des revenus de l’activité lucrative revalorisés et des bonifications pour tâches éducatives et pour tâches d’assistance (cf. art. 29^quater et 30 LAVS). Il représente le revenu AVS réalisé pendant la durée de l’obligation de cotiser à l’AVS. Comme les salaires nominaux étaient considérablement plus bas plusieurs décennies auparavant, le revenu pris en compte dans le calcul du revenu annuel moyen déterminant est revalorisé en y appliquant un facteur défini. Le revenu annuel moyen déterminant AVS n’est cependant pas comparable au salaire médian actuel.

Un revenu annuel moyen déterminant AVS de 90 720 francs et une durée de cotisation complète donnent droit à la rente maximale, soit 2520 francs (état: 2025). Au sein d’un couple marié, chacun des conjoints a droit, à titre individuel, à une rente de vieillesse ou d’invalidité. Si les deux conjoints ont droit à une telle rente, la somme des deux rentes est plafonnée dès lors qu’elle excède 1,5 fois la rente maximale. Ainsi, en 2025, le plafond de la rente complète maximale s’élève à 3780 francs. Si la somme des rentes des deux conjoints n’excède pas 3780 francs, ces rentes ne sont pas plafonnées. À l’heure actuelle, ce montant est atteint lorsque le revenu annuel moyen déterminant AVS du couple s’élève au total à 90 720 francs. Si l’un des conjoints ne présente pas une durée de cotisation complète et n’a donc pas droit à une rente entière, la rente maximale déterminante et la valeur de plafonnement sont proportionnellement réduites.

Partage des revenus

Dans le calcul des rentes de vieillesse ou d’invalidité, les revenus que les conjoints ont réalisés pendant les années de mariage sont divisés et attribués pour moitié à chacun des conjoints. Le partage des revenus intervient lorsque les conjoints ont tous deux atteint l’âge de référence, lorsque le mariage est dissous par le divorce ou lorsqu’une veuve ou un veuf a droit à une rente de vieillesse (art. 29^quinquies, al. 3, LAVS).

L’introduction du partage des revenus lors de la 10^e révision de l’AVS était à l’époque déjà liée à l’exigence d’un droit à la rente indépendant de l’état civil. Il s’agissait d’introduire un système de rentes où chacun avait droit à sa rente individuelle, en supprimant les avantages et les désavantages découlant de l’état civil. Auparavant, seules les femmes célibataires, divorcées ou veuves avaient droit à une rente personnelle. Les femmes mariées ne touchaient une rente individuelle que durant la période où leur conjoint n’avait pas encore sa propre rente. Dès que l’époux avait droit à une rente, la rente de l’épouse s’éteignait pour faire place à la rente pour couple basée sur les cotisations et revenus de l’époux, auxquels s’ajoutaient, certes, les revenus de l’épouse, mais pas la durée de ses cotisations qui aurait pu compléter celle du mari. De toute manière, le revenu global du couple ne pouvait pas excéder une fois et demie la rente de base.

Si, avec le nouveau droit matrimonial entré en vigueur en 1988, on partait du principe que, dans le couple marié, chaque conjoint avait les mêmes droits et organisait librement le foyer familial selon ses besoins et ses désirs, le modèle familial traditionnel où la femme réduisait ou cessait son activité lucrative pour s’occuper des tâches éducatives et d’entretien était encore bien répandu il y a 30 ans. Dès lors, le partage des revenus a beaucoup amélioré la situation des femmes dans l’AVS. Étant donné qu’en général, les hommes réalisent des revenus plus élevés que les femmes, le partage des revenus a permis à bien des femmes de voir leur revenu AVS augmenter au détriment des hommes. Toutefois, le partage des revenus privilégie le couple, dans la mesure où l’utilisation des revenus de l’autre conjoint débouche en définitive sur l’octroi de rentes plus élevées.

Exemption de l’obligation de cotiser pour le conjoint sans activité lucrative

Toutes les personnes travaillant ou résidant en Suisse sont en général assujetties au paiement des cotisations. Les personnes n’exerçant pas d’activité lucrative doivent verser des cotisations à partir du 1^er janvier suivant leur 20^e anniversaire. Les personnes mariées sans activité lucrative sont toutefois exemptées de cotisation lorsque leur conjoint paye au moins le double de la cotisation minimale (soit 1060 francs en 2025; art. 3, al. 3, LAVS). En 2023, chez 13,9 % des couples mariés âgés de 25 à 64 ans¹³, le mari travaillait à plein temps et la femme n’exerçait aucune activité lucrative.

L’obligation généralisée de cotiser a également été introduite avec la 10^e révision de l’AVS, en 1997. L’exemption de cotisation pour le conjoint sans activité lucrative constituait le pendant du partage des revenus. Étant donné que les revenus obtenus pendant le mariage par les époux étaient désormais partagés et inscrits pour moitié sur le compte de l’autre, on a considéré qu’il n’était pas nécessaire que le conjoint sans activité lucrative verse des cotisations, pour autant que la personne assurée exerçant une activité lucrative ait versé le double de la cotisation minimale. De plus, il apparaissait qu’imposer une double charge au conjoint actif n’apporterait en principe aucune augmentation des prestations, notamment en raison du plafonnement des rentes des couples mariés.

Supplément de veuvage

Les bénéficiaires d’une rente AVS ou AI perçoivent au décès de leur conjoint un supplément de veuvage équivalent à 20 % de leur propre rente, à concurrence du montant de la rente maximale, indépendamment du fait qu’ils aient ou non droit à une rente de veuve ou de veuf (art. 35^bis LAVS). Le supplément de veuvage fait aussi partie des innovations de la 10^e révision visant à réaliser l’égalité entre l’homme et la femme et à atténuer les conséquences défavorables du partage des revenus sur la situation des rentiers dont le conjoint est décédé. Cette mesure compense la perte de revenu que pourrait avoir le conjoint survivant dont le conjoint décédé a peu ou pas cotisé, d’autant plus s’il ne peut faire valoir des bonifications pour tâches éducatives. Le supplément de veuvage est lié à l’état civil du bénéficiaire de la prestation, en l’occurrence au statut d’état civil de veuve ou de veuf. Une personne divorcée, bénéficiaire d’une rente AVS, ne peut s’en prévaloir en raison du décès de son ex-conjoint. De même, une personne veuve retraitée qui se remarie perd le droit à ces 20 %.

Rentes de survivants

Les femmes mariées ont droit à une rente de veuve pour autant qu’elles aient des enfants au décès de leur conjoint. L’âge de l’enfant n’est pas déterminant. Les hommes dont l’épouse décède n’ont droit à une rente de veuf que tant qu’ils ont des enfants de moins de 18 ans. Les veuves sans enfant ont quant à elles droit à une rente même si, au moment du décès, elles sont âgées de 45 ans ou plus et qu’elles ont été mariées pendant 5 ans au moins (art. 23 ss LAVS).

Alors que pour les veuves, le droit à la rente est généralement acquis à vie, le droit à la rente de veuf s’éteint lorsque le dernier des enfants atteint l’âge de 18 ans. Toutefois, depuis le 11 octobre 2022, le régime transitoire prévoit que la rente de veuf continue d’être versée au-delà des 18 ans de l’enfant. Le montant de la rente de veuvage correspond à 80 % du montant de la rente de vieillesse à laquelle la personne décédée aurait eu droit. Si la rente de veuvage est plus élevée que la rente de vieillesse propre, elle est versée en lieu et place de la rente de vieillesse.

Il n’existe pas de droit aux prestations de survivants pour les concubins. Le message du 23 octobre 2024 relatif à la modification de la LAVS sur l’adaptation des rentes de survivants¹⁴ vise à éliminer les différences de traitement entre veufs et veuves, à octroyer des prestations de survivants pour les parents avec enfants à charge indépendamment de l’état civil et à verser une rente de veuvage transitoire aux personnes qui étaient mariées (voir ch. 2.6).

La rente de veuve a été créée dès l’introduction de l’AVS, en 1948, parce qu’il était nécessaire d’améliorer la couverture sociale des femmes mariées qui s’étaient consacrées entièrement au soutien de la famille et se retrouvaient, en cas de décès du mari, face à de sérieuses difficultés inhérentes à la recherche d’un emploi. La rente de veuf a été introduite en 1997 avec la 10^e révision de l’AVS pour répondre à l’évolution de la répartition des tâches au sein de la famille et accomplir un pas en faveur de l’égalité des sexes. Le modèle familial traditionnel encore largement répandu à l’époque ne semblait pas justifier une telle assimilation. Par ailleurs, un réaménagement des rentes de survivants était déjà annoncé pour une prochaine révision de l’AVS.

Les rentes de veuves et de veufs de l’AVS sont des prestations totalement liées à l’état civil. Elles ne sont accordées qu’au conjoint marié – ou qui a été marié – suite au décès de l’autre conjoint, pour autant que ce dernier fasse état d’au moins une année entière de cotisations à l’AVS.

Bonifications pour tâches éducatives et d’assistance

Les bonifications sont des revenus fictifs qui s’ajoutent au revenu de l’activité lucrative mais ne sont pris en compte qu’au moment du versement des prestations de l’AVS ou de l’AI. Elles correspondent, pour chaque année où elles sont prises en compte, au triple du montant de la rente de vieillesse annuelle minimale au moment de la naissance du droit à la rente (soit 45 360 francs en 2025).

Les bonifications pour tâches éducatives sont comptabilisées pour les années durant lesquelles les parents assurés exercent l’autorité parentale au sens du code civil (CC)¹⁵ sur un ou plusieurs enfants âgés de moins de 16 ans (art. 29^sexies LAVS). Pour les couples mariés, ces bonifications sont partagées pour moitié entre les deux conjoints pour chaque année civile de la durée du mariage, même s’il s’agit d’un enfant d’un autre lit. Les parents non mariés qui exercent l’autorité parentale conjointe ont la possibilité de conclure un arrangement sur la répartition des bonifications pour tâches éducatives. En l’absence d’arrangement ou de décision des autorités concernant l’attribution des bonifications pour tâches éducatives, ces dernières sont intégralement attribuées à la mère.

Une seule bonification est comptabilisée par année civile, indépendamment du nombre d’enfants. Pour les couples atteignant la rente maximale, la comptabilisation des bonifications n’a aucun effet. Le droit aux bonifications pour tâches éducatives prend naissance à partir de l’année civile suivant la naissance du premier enfant et s’éteint au plus tard à la fin de l’année civile durant laquelle le dernier enfant atteint l’âge de 16 ans.

Les bonifications pour tâches d’assistance sont accordées aux assurés qui prennent en charge des parents de ligne ascendante ou descendante ainsi que des frères et sœurs au bénéfice d’une allocation pour impotent de l’AVS, de l’AI, de l’assurance-accidents obligatoire ou de l’assurance militaire, à condition qu’ils puissent se déplacer facilement auprès de la personne prise en charge. Ils doivent faire valoir ce droit par écrit chaque année. Sont assimilés aux parents le conjoint, les beaux-parents, les enfants d’un autre lit et, depuis le 1^er janvier 2021, le ou la partenaire si la personne assurée fait ménage commun avec lui ou elle depuis au moins cinq ans sans interruption (art. 29^septies LAVS).

De même que les bonifications pour tâches éducatives, les bonifications pour tâches d’assistance sont partagées pour moitié entre les deux conjoints pour chaque année civile de la durée du mariage.

Rentes pour enfants recueillis

Les personnes auxquelles une rente de vieillesse a été allouée ont droit à une rente pour chacun des enfants qui, au décès de ces personnes, auraient droit à une rente d’orphelin. Les enfants recueillis par des personnes bénéficiant déjà d’une rente de vieillesse ne donnent pas droit à la rente, sauf s’il s’agit des enfants de l’autre conjoint (art. 22^ter, al. 1, LAVS). Ces derniers donnent droit à la rente même s’ils ont été recueillis après la naissance du droit à une rente de vieillesse.

Possibilité pour les conjoints accompagnants d’adhérer à l’assurance

Les conjoints sans activité lucrative de personnes travaillant à l’étranger pour la Confédération ou pour un employeur ayant son siège en Suisse peuvent s’affilier à l’AVS/AI/APG (art. 1a, al. 4, let. c, LAVS).

2.3 Conséquences financières des différentes réglementations spéciales applicables aux personnes mariées

Le tableau ci-dessous fournit un aperçu des conséquences financières de toutes les mesures concernant les personnes mariées. Ces conséquences se rapportent à l’année 2023. Bien que la 13^e rente de vieillesse ne soit pas encore en vigueur, elle a été prise en compte dans ce tableau, car elle amplifie l’impact financier du plafonnement des rentes puisque la 13^e rente serait également déplafonnée.

Le tableau montre que, du point de vue financier, les mesures en faveur des couples mariés prévues par le droit en vigueur dépassent les désavantages liés au plafonnement, et cela sans tenir compte des effets du partage des revenus qui n’ont pas pu être quantifiés avec précision. Les coûts du partage des revenus, estimés dans le cadre de l’étude de Buchmann/Budliger/Unterhofer/Triolo/Bütler (2024)¹⁶ (cf. ch. 4.5.5.1), se basent en effet sur un modèle de prévoyance vieillesse indépendant de l’état civil qui prévoit une suppression du partage des revenus uniquement pour les revenus futurs, c’est-à-dire ceux qui seraient réalisés après l’entrée en vigueur de la mesure. Par conséquent, les coûts estimés ne représentent qu’une partie des coûts du partage des revenus et non pas les coûts réels selon le droit en vigueur qui seraient bien plus importants, et ne peuvent pas être intégrés au tableau ci-dessous.

Tableau 1

Conséquences financières pour l’AVS de toutes les mesures concernant les couples mariés en 2023

*L’impact du partage des revenus selon le droit en vigueur n’a pas pu être quantifié. Les coûts du partage des revenus, estimés dans le cadre de l’étude «Auswirkungen einer zivilstandsunabhängigen Altersvorsorge» (A22_02) de Buchmann/Budliger/Unterhofer/Triolo/Bütler (2024) se basent sur un modèle de prévoyance vieillesse indépendant de l’état civil qui prévoit une suppression du partage des revenus uniquement pour les revenus futurs, ce qui implique que l’importance du partage des revenus est sous-estimée.

Le message du Conseil fédéral du 23 octobre 2024 relatif à à la modification de la loi fédérale sur l’assurance‑vieillesse et survivants (adaptation des rentes de survivants)¹⁷ prévoit l’octroi de prestations pour les parents qui ont des enfants à charge et ce, indépendamment de leur état civil. En revanche, le versement d’une rente de veuvage transitoire reste maintenu en lien avec l’état civil. Cette révision a pour conséquence de réduire l’influence de l’état civil dans l’AVS et peut entraîner des modifications dans la balance des avantages et des inconvénients pour les personnes mariées. Les effets de cette révision ne se manifesteront toutefois qu’avec le temps, étant donné que la majorité des rentes de veuvage qui auront pris naissance avant l’entrée en vigueur de la révision et qui ne sont versées qu’aux personnes ayant été mariées continueront à être versées (droits acquis). Cela dépendra également de la manière dont le Parlement traitera cette révision.

2.4 Situation des personnes mariées dans les autres assurances sociales

Prestations complémentaires (PC)

La situation familiale et la composition du ménage sont toutes deux prises en compte dans les prestations complémentaires. Pour les couples mariés vivant à la maison, les prestations périodiques sont calculées sur la base des dépenses et des revenus des deux conjoints. À certaines conditions, un revenu hypothétique peut également être imputé à l’un des deux conjoints. Un bénéficiaire de PC vivant en concubinage est considéré comme une personne seule; par conséquent, seuls ses revenus et ses dépenses reconnues sont pris en compte dans le calcul de ses PC. Le montant maximal pris en compte à titre de loyer tient cependant compte du nombre de personnes partageant la même communauté de vie, indépendamment du fait qu’il s’agisse d’un concubin, d’un membre de la famille ou d’un colocataire.

Prévoyance professionnelle

Toutes les personnes salariées réalisant le revenu minimum défini sont assurées dans la prévoyance professionnelle obligatoire. Le 2^e pilier est financé par capitalisation, c’est-à-dire que chaque personne assurée constitue sa propre épargne. Les lacunes de prévoyance apparues lorsqu’une personne réduit ou interrompt son activité lucrative pendant un certain temps peuvent être partiellement ou totalement comblées ultérieurement, au moyen de rachats.

Le conjoint ou la conjointe d’une personne assurée reçoit des prestations dans deux cas: en cas de divorce, les fortunes de prévoyance sont équilibrées, à savoir que les avoirs de prévoyance constitués entre la date du mariage et celle de la fin de la procédure de divorce sont partagés pour moitié entre les époux. Cette règle s’applique aussi aux avoirs transférés à une institution de libre passage. De plus, les conjoints ont droit à une rente viagère de veuvage s’ils en remplissent les conditions requises. Lorsque les avoirs se trouvent dans une institution de libre passage, les bénéficiaires en sont les époux survivants.

Assurance-accidents (AA) et assurance militaire (AM)

Dans l’AA et l’AM, seul le conjoint survivant a doit à une rente ou à une indemnité en capital (art. 29 de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l’assurance-accidents [LAA]¹⁸; art. 51, al. 1, et art. 52 de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur l’assurance militaire [LAM]¹⁹).

Allocations pour perte de gain (APG)

Les prestations des APG en cas de service, de maternité, de paternité, d’adoption ou de prise en charge d’un enfant gravement atteint dans sa santé sont indépendantes de l’état civil du bénéficiaire.

Allocations familiales (AFam)

Le droit aux allocations familiales selon la loi du 24 mars 2006 sur les allocations familiales (LAFam)²⁰ et la loi fédérale du 20 juin 1952 sur les allocations familiales dans l’agriculture (LFA)²¹ est défini conformément à l’art. 4, al. 1, LAFam en fonction du lien de filiation avec l’enfant et ne dépend pas de l’état civil des parents. Ce n’est que dans les cas concernant les enfants du conjoint visés à l’art. 4, al. 1, let. b, LAFam que l’état civil est pris en compte, car les beaux-parents d’un enfant peuvent également avoir droit aux allocations familiales. L’enfant d’un conjoint, issu d’un autre lit ou adopté, donne droit aux allocations familiales. Il n’existe pas de droit aux allocations familiales pour l’enfant d’un concubin. De plus, une allocation de ménage de 100 francs par mois est allouée aux personnes salariées dans une exploitation agricole en vertu de la LFA. Cette prestation est également octroyée aux personnes mariées sans enfant.

Contrairement à l’AVS, les allocations familiales selon la LAFam sont réglementées et financées au niveau cantonal. Les employeurs sont tenus de payer des cotisations en vertu de l’art. 11, al. 1, let. a, LAFam, en relation avec l’art. 12 LAVS. Les indépendants assurés à l’AVS et les salariés d’employeurs non tenus de payer des cotisations à l’AVS s’acquittent eux-mêmes de leurs cotisations (art. 11, al. 1, let. b et c, LAFam). Les cotisations sont versées à la caisse de compensation pour allocations familiales à laquelle s’est affilié l’employeur. Les cantons peuvent exiger une cotisation des salariés (art. 17, al. 2, let. j, LAFam); ce n’est actuellement le cas que dans le canton du Valais. L’état civil n’a aucune incidence sur l’obligation de cotiser.

Le montant des allocations familiales est fixé indépendamment du salaire ou du revenu et des cotisations versées. Il n’existe par conséquent dans la LAFam et la LFA aucun plafonnement au sens de la LAVS.

Assurance-chômage (AC)

La loi du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage (LACI)²² comporte peu de dispositions réglementant l’octroi ou le refus de droits aux assurés en fonction de leur état civil. Les cas où l’état civil a un impact sur les prestations de l’assurance-chômage pour couples mariés ou en partenariat enregistré sont mentionnés exhaustivement dans la loi.

Les personnes employées dans l’entreprise de leur conjoint ou dans une entreprise où leur conjoint ou leur partenaire enregistré est décisionnaire ou occupe une position assimilable à celle d’un employeur n’ont pas droit aux indemnités de chômage ni aux indemnités pour réduction de l’horaire de travail (art. 31, al. 3, let. b et c, LACI). Cette disposition vise à éviter les abus et les conflits d’intérêts. La même règle s’applique aux indemnités en cas d’intempéries en vertu de l’art. 42, al. 3, LACI et aux indemnités en cas d’insolvabilité en vertu de l’art. 51, al. 2, LACI, lesquels renvoient tous deux à l’art. 31, al. 3, LACI.

De plus, les personnes contraintes d’exercer ou d’étendre une activité salariée à la suite d’une séparation, d’un divorce, ou du décès du conjoint sont libérées des conditions relatives à la période de cotisation (art. 14, al. 2, LACI).

2.5 Situation financière des bénéficiaires de rentes AVS

La situation financière des bénéficiaires de rente AVS, comme celle de l’ensemble de la population, repose en principe sur deux éléments: le revenu et la fortune. Certains éléments du revenu peuvent être décrits avec précision: le montant des rentes du 1^er pilier ainsi que le revenu du travail – pour la minorité des bénéficiaires de rente AVS qui exercent une activité lucrative. Les revenus des 2^e et 3^e piliers ainsi que la fortune personnelle sont en revanche connus avec moins de précision, car il n’existe pas de répertoire exhaustif pour ces informations. Sans un accès statistique aux données fiscales de l’ensemble de la Suisse, il est donc difficile de décrire de manière précise la situation financière des bénéficiaires de rente AVS. Certes, des données d’enquête permettent de renseigner sur ces points. Cependant, contrairement aux données de registres, ces données sont récoltées auprès d’un échantillon de la population et reposent sur des bases déclaratives. Les personnes vivant en home sont souvent exclues des enquêtes, et les personnes les plus fortunées sont rarement représentées parmi les répondants.

Les données concernant les prestations complémentaires – qui s’adressent aux bénéficiaires de rentes AVS et de rentes AI – permettent de renseigner de manière exhaustive sur les bénéficiaires de ces prestations.

Finalement, des analyses réalisées à l’aide du jeu de données WiSiER (Situation économique des personnes en âge de travailler et à l’âge de la retraite), qui comprend des données fiscales, des données de registre et des données d’enquête de 11 cantons sont présentées dans ce chapitre. Elles ont le grand avantage de présenter la situation financière de 4,5 millions de personnes de manière exhaustive. Il faut néanmoins tenir compte du fait que ces analyses ont été réalisées avec les données de l’année 2015.

Situation financière des bénéficiaires de rente AVS

Les études menées concernant la situation financière des personnes à l’âge de la retraite montrent d’une part que leurs revenus sont en moyenne inférieurs à ceux des personnes en âge de travailler, et d’autre part que de grandes disparités existent au sein de cette population. Dans l’ensemble, cependant, la situation économique des personnes ayant atteint l’âge de la retraite est bonne. Selon l’enquête de l’OFS sur les revenus et les conditions de vie²³, la part de la population vivant dans un ménage pour lequel il est difficile ou très difficile de joindre les deux bouts est plus faible chez les personnes de 65 ans ou plus (6,1 %) que dans toutes les autres tranches d’âge (taux sur l’ensemble de la population suisse: 9,9 %). Plus de trois personnes âgées de 65 ans ou plus sur quatre (76,3 %) sont satisfaites, voire très satisfaites, de la situation financière de leur ménage. Là encore, il s’agit de la proportion la plus élevée de toutes les tranches d’âge (taux sur l’ensemble de la population: 61,8 %). C’est également parmi les personnes ayant atteint l’âge de la retraite que le taux de privation matérielle et sociale est le plus faible. L’introduction de la 13^e rente AVS apportera une nouvelle amélioration à leur situation.

Selon l’enquête sur le budget des ménages²⁴, le revenu brut moyen des ménages composé d’une personne âgée de 65 ans ou plus est inférieur de 30 % à celui des ménages composés d’une personne de moins de 65 ans (6520 francs pour les moins de 65 ans et 4630 francs pour les 65 ans et plus). Ces valeurs représentent la moyenne pour la période 2015–2019. Pour les ménages de deux personnes, la différence est un peu plus élevée (34 %: 12 620 francs pour les moins de 65 ans et 8360 francs pour les 65 ans et plus). Cependant, les disparités concernant le revenu sont importantes: si l’on partage le groupe des personnes seules de 65 ans ou plus en cinq groupes selon leur revenu et que l’on compare le revenu moyen du groupe au revenu le plus bas (1^er quintile) avec le revenu moyen du groupe au revenu le plus haut (5^e quintile), on obtient un facteur de 3,8. Cela signifie que le revenu moyen du premier groupe est près de quatre fois plus bas que celui du cinquième groupe. Si l’on procède à la même comparaison pour les personnes de plus de 65 ans vivant en couple, le facteur obtenu est de 4.

Les parts du revenu annuel moyen correspondant aux différentes sources de revenus sont réparties comme suit, selon les données de WiSiER: la plus grande part (43 %) provient du 1^er pilier, les autres parts venant du 2^e pilier ou d’un éventuel 3^e pilier (29 %)²⁵. Le revenu de la fortune constitue également une part considérable (17 %). Le revenu de l’activité lucrative ne représente que 6 % du revenu total.

En 2023, le montant moyen de la rente AVS des personnes domiciliées en Suisse était de 1946 francs par mois pour les personnes célibataires et de 1749 francs pour les personnes mariées dont le mari ou la femme percevait également une rente de vieillesse ou d’invalidité (personnes pouvant être sujettes au plafonnement). Il était de 1935 francs pour les personnes mariées dont le conjoint ne percevait pas de rente de vieillesse ou d’invalidité. Ce sont les personnes veuves qui touchaient la rente AVS moyenne la plus haute, avec 2257 francs par mois en 2023, suivies des personnes séparées ou divorcées, avec 2008 francs par mois. Parmi les personnes domiciliées à l’étranger (qui ne représentaient que 15 % des dépenses de l’AVS), ce sont les personnes séparées ou divorcées qui percevaient le montant moyen le plus élevé (822 francs par mois), puis les personnes mariées dont le conjoint percevait également une rente de vieillesse ou d’invalidité (761 francs), puis les personnes veuves (756 francs), les célibataires (647 francs) et, finalement, les personnes mariées dont le conjoint ne percevait pas de rente de vieillesse ou d’invalidité (477 francs)²⁶.

Il est difficile de savoir précisément à quel point la fortune compense les revenus plus bas des personnes âgées. Pour au moins 12,2 % des bénéficiaires de rentes AVS, la fortune et le revenu ne permettent pas de couvrir leurs dépenses, ce qui les amène à faire recours aux prestations complémentaires (état: décembre 2023). Cette proportion est moins élevée parmi les 65–79 ans que parmi les personnes de 80 ans et plus (10,9 % contre 15,5 %), d’une part en raison des entrées en home qui engendrent des dépenses plus élevées, et d’autre part, car la fortune diminue avec les années. Ce dernier point concerne en particulier les personnes qui utilisent leur fortune, notamment le capital du 2^e et/ou du 3^e pilier, pour leurs dépenses courantes. La part des bénéficiaires de PC à l’AVS dépend fortement de l’état civil: elle est nettement plus élevée pour les personnes célibataires (22,4 %), divorcées ou séparées (24,3 %) que pour les personnes mariées (6,1 %). Les personnes veuves se situent entre ces groupes avec un taux de 14,9%²⁷.

Les données expérimentales de l’enquête sur les revenus et les conditions de vie (SILC) mettent en évidence une forte concentration de la fortune nette avec l’âge. En effet, la fortune nette, c’est-à-dire la fortune moins les dettes (hypothèques, dettes et arriérés de paiement), n’augmente fortement qu’à partir de 55 ans pour les ménages d’une personne et jusqu’à l’âge de la retraite. Pour les ménages en couple, l’augmentation commence plus tôt.

Selon Wanner et Gerber (2022), les données WiSiER indiquent que la fortune nette médiane des ménages de personnes à l’âge de la retraite est plus élevée que celle des personnes en âge de travailler. Elle augmente jusqu’à la tranche d’âge des 60–64 ans pour atteindre environ 140 000 francs, puis enregistre un brusque bond à près de 250 000 francs au moment du départ à la retraite, probablement attribuable au retrait des prestations en capital de la prévoyance vieillesse. Pour la tranche d’âge des plus de 65 ans, la fortune nette médiane est relativement constante et située entre 245 000 et 265 000 francs. Ce sont les ménages de couple avec et sans enfants qui jouissent de la meilleure situation, puisque leur fortune nette médiane progresse de manière continue jusqu’à la tranche d’âge des 65–69 ans, puis s’établit à environ 250 000 francs (avec enfants) et à environ 370 000 francs (sans enfant). Au-delà de cette tranche d’âge, la fortune nette médiane continue de croître encore à quelque 420 000 francs chez les plus de 90 ans. La fortune nette des ménages d’une personne atteint environ 105 000 francs dans la tranche d’âge des 65–69 ans et augmente encore à près de 215 000 francs pour les plus de 90 ans²⁸. Elle est essentiellement composée de titres, de placements en capitaux et de biens immobiliers. Les autres éléments de fortune sont de moindre importance. À noter en outre que la fortune et l’endettement affichent une corrélation positive avec le niveau de revenu.

Le rapport de Braun-Dubler/Frei/Kaderli/Roth (2022) ²⁹ montre que le passage à l’âge de la retraite n’entraîne aucun risque financier pour la plupart des nouveaux bénéficiaires de rente. Au contraire: grâce aux prestations complémentaires, les personnes vivant dans un ménage aux faibles ressources financières voient leur situation économique s’améliorer lorsqu’elles atteignent l’âge de la retraite.

Situation financière des bénéficiaires de rente AI

L’assurance-invalidité protège la plupart des bénéficiaires de rente AI d’une situation financière très précaire (cf. Guggisberg/Liechti/Bischof [2020]³⁰). Mais un bénéficiaire sur cinq doit vivre avec de faibles ressources financières, proportion nettement plus élevée que parmi les personnes qui ne sont pas tributaires d’une rente AI. Le fait de percevoir une rente AI permet à une proportion relativement élevée de personnes d’améliorer leur situation financière et d’échapper à la précarité. On attribue également ce phénomène au fait que l’octroi d’une rente donne aussi, entre autres, accès aux prestations complémentaires et à une garantie minimale des besoins vitaux.

Le montant des rentes AI était en moyenne de 1568 francs par mois en 2023 pour les personnes célibataires et de 1628 francs pour les personnes mariées. Le montant pour les personnes séparées et divorcées s’en approchait, avec 1664 francs par mois, et celui pour les personnes veuves était plus élevé, avec 1945 francs. Le montant plus élevé pour les personnes veuves est probablement dû au fait que ces personnes ont un supplément de veuvage. Le montant de la rente dépend de la quotité. Pour les personnes seules, la rente moyenne était de 1694 francs par mois pour une rente complète et de 911 francs pour une demi-rente. Pour les personnes mariées, la rente complète moyenne était de 1978 francs et la demi-rente de 1033 francs.

Environ la moitié des bénéficiaires d’une rente AI avaient recours aux prestations complémentaires, car leur revenu total (c’est-à-dire le montant de la rente, additionné à un éventuel revenu du travail ou à un bien immobilier) n’était pas suffisamment haut pour couvrir leurs dépenses. Cette part était plus importante parmi les personnes célibataires (66,5 % en 2023) que parmi les personnes mariées (21,9 %) ou veuves (32,7 %). Les personnes divorcées et séparées se situaient quant à elles près de la moyenne (51,4 %).

Bilan

Bien que les personnes à l’âge de la retraite disposent en moyenne de revenus inférieurs à ceux des personnes en âge de travailler, leur situation financière est, de manière générale, bonne. Pour au moins 12,2 % des bénéficiaires de rente AVS, la fortune et le revenu ne permettent pas de couvrir leurs dépenses, ce qui les amène à faire recours aux prestations complémentaires (état: décembre 2023). La part des bénéficiaires de PC à l’AVS dépend fortement de l’état civil: elle est nettement plus élevée pour les personnes célibataires (22,4 %), divorcées ou séparées (24,3 %) que pour les personnes mariées (6,1 %). Les personnes veuves se situent entre ces groupes, avec un taux de 14,9 %.

Parmi les bénéficiaires de rente AI, près d’une personne sur cinq doit se débrouiller avec de faibles moyens financiers, ce qui représente un taux nettement plus élevé que la situation des personnes sans rente AI. Environ la moitié des bénéficiaires d’une rente AI ont recours aux prestations complémentaires (50,1 % en 2023). Cette part est plus importante parmi les personnes célibataires (66,5 %) que parmi les personnes mariées (21,9 %) ou veuves (32,7 %). Les personnes divorcées et séparées se situent quant à elles près de la moyenne (51,4 %).

2.6 Réformes en cours dans l’AVS

Modifications de la LAVS: adaptation de la réglementation relative aux rentes de survivants

Lors de sa séance du 23 octobre 2024, le Conseil fédéral a adopté le message relatif à la modification de la LAVS (aAdaptation des rentes de survivants). Il entend ainsi éliminer l’inégalité de traitement des veuves et des veufs relevée par la Cour européenne des droits de l’homme et adapter le système des rentes de survivants à l’évolution de la société. Cette révision prend également en compte le besoin de financement de l’AVS et la nécessité de préserver les finances fédérales. Les prestations de survivants doivent cibler la période éducative ou de prise en charge des enfants, indépendamment de l’état civil des parents. Le projet prévoit le versement d’une rente de veuvage transitoire de deux ans pour les personnes mariées ou divorcées n’ayant plus d’enfants à leur charge. En cas d’entrée en vigueur de la modification pour 2026 les économies sont estimées à environ 350 millions de francs pour 2030, dont environ 70 millions de francs au bénéfice des finances fédérales, compte tenu de la contribution de la Confédération de 20,2 %. Les économies attendues pour l’année 2035 sont estimées à environ 770 millions de francs, dont environ 160 millions au bénéfice des finances fédérales (base de prix 2023).

Modification de la LAVS: mise en œuvre et financement de la 13^e rente de vieillesse

Après l’acceptation par le peuple et les cantons de l’initiative populaire «Mieux vivre à la retraite (initiative pour une 13^e rente AVS)» le 3 mars 2024³¹, le Conseil fédéral a décidé, lors de sa séance du 27 mars 2024, que la 13^e rente serait versée une fois par an dès 2026 et serait financée de façon durable.

Lors de sa séance du 16 octobre 2024, le Conseil fédéral a adopté et soumis au Parlement le message concernant la mise en œuvre et le financement de l’initiative populaire pour une 13^e rente AVS³². Sans financement supplémentaire, les dépenses de l’AVS seraient supérieures à ses recettes dès l’introduction de la 13^e rente de vieillesse en 2026. Le niveau du Fonds de compensation de l’AVS tomberait alors rapidement en dessous du seuil légal de 100 % des dépenses annuelles de l’assurance. Le Conseil fédéral propose en conséquence de relever la TVA de 0,7 point. Le taux normal passerait de 8,1 à 8,8 %, le taux spécial du secteur de l’hébergement, de 3,8 à 4,2 % et le taux réduit pour les biens de consommation courante, de 2,6 à 2,8 %. Ces recettes supplémentaires permettront d’équilibrer les finances de l’AVS jusqu’en 2030. Afin de ne pas imposer de charge supplémentaire aux finances fédérales, la contribution de la Confédération sera en outre temporairement réduite de 20,2 % à 19,5 % des dépenses.

Programme d’allègement des finances fédérales

Le 29 janvier 2025, le Conseil fédéral a ouvert la procédure de consultation relative au programme d’allègement des finances fédérales. L’une des mesures mise en consultation concerne la contribution de la Confédération à l’AVS. Le Conseil fédéral souhaite en effet désenchevêtrer les dépenses de la Confédération de la croissance des dépenses de l’AVS. À l’avenir, la contribution de la Confédération devra être dissociée des dépenses de l’AVS et, en lieu et place, se baser sur la croissance des recettes fédérales. La contribution de la Confédération à l’AVS doit être couplée à l’évolution des recettes de la TVA.

Prochaine réforme de l’AVS

Le Parlement a chargé le Conseil fédéral de lui soumettre pour la fin 2026 un projet de réforme visant à stabiliser les finances de l’AVS pour la période de 2030 à 2040³³. L’évolution démographique reste un défi majeur pour les finances de l’AVS et il devient pressant, après les réformes acceptées ces dernières années, de trouver des solutions de financement pour la période après 2030. Les actuels projets de modification de l’AVS (adaptation des rentes de survivants, mise en œuvre et financement de la 13^e rente) auront un impact considérable sur la prochaine réforme de l’AVS, car l’ampleur des financements supplémentaires qu’ils nécessiteront dépendra de l’issue des débats sur ces différents projets.

3.1 Buts visés

L’AVS, qui vise à couvrir les besoins vitaux, conjointement aux PC, constitue une source de revenu essentielle pour de nombreux retraités. Afin que les couples mariés bénéficient eux aussi d’une meilleure sécurité financière à la retraite, les auteurs de l’initiative demandent d’octroyer à tous les couples des rentes AVS équitables. Le plafonnement des rentes date d’une époque où, dans les familles, l’homme était souvent le seul à exercer une activité lucrative; ce système ne reflète donc plus la réalité actuelle. De nos jours, les couples mariés ont droit au plus à 150 % du montant maximal d’une rente complète. Les couples non mariés, en revanche, peuvent percevoir deux rentes non plafonnées, c’est-à-dire jusqu’à 200 % de ce montant maximal, ce qui est perçu comme une injustice. Près de 700 000 personnes mariées seraient touchées par cette discrimination, soit presque 9 couples de retraités mariés sur 10³⁴.

Déposée au même moment, l’initiative populaire «Oui à des impôts fédéraux équitables pour les couples mariés – Pour enfin en finir avec la discrimination du mariage!»³⁵ demande que, dans le cadre de l’impôt fédéral direct, les couples mariés soient imposés ensemble et ne soient pas désavantagés par rapport aux autres contribuables.

3.2 Réglementation proposée

Avec l’initiative populaire «Oui à des rentes AVS équitables pour les couples mariés – Pour enfin en finir avec la discrimination du mariage!», Le Centre demande l’égalité de traitement pour les couples mariés en ce qui concerne les rentes de vieillesse, de survivants et d’invalidité. Le parti souhaite mettre fin à la discrimination de ces couples par rapport aux autres communautés de vie dans l’AVS et dans l’AI.

Pour y parvenir, il propose d’augmenter les rentes des couples mariés. Concrètement, il ne serait plus possible de réduire la somme des deux rentes d’un couple marié; en d’autres termes, le plafonnement des rentes AVS et AI serait supprimé.

Par ailleurs, dans un souci d’égalité, l’initiative demande que le Conseil fédéral révoque l’exemption de cotisation (actuellement, les personnes mariées sans activité lucrative sont exemptées de cotisation lorsque leur conjoint paie au moins le double de la cotisation minimale) dans le cadre d’une réglementation provisoire si le législateur n’agit pas dans les trois ans suivant l’acceptation de l’initiative populaire.

3.3 Interprétation et commentaire du texte de l’initiative

Le texte de l’initiative demande la modification de l’art. 112 Cst. Bien que le titre de l’initiative et l’argumentaire de ses auteurs ne mentionnent que les rentes AVS (plus précisément les rentes de vieillesse de l’AVS), l’initiative porte également sur les rentes AI; en effet, l’art. 112 Cst. s’applique non seulement à l’AVS, mais aussi à l’AI. En cas d’acceptation, il faudrait en outre clarifier si la suppression du plafonnement des rentes doit s’appliquer uniquement aux nouvelles rentes ou aussi aux rentes en cours. Le texte de l’initiative ne permet pas de répondre à cette question.

Introduites lors de la 10^e révision de l’AVS pour compenser le plafonnement des rentes, les différentes dispositions spéciales pour les couples mariés (exemption de cotisation, partage des revenus, supplément de veuvage, rentes de veuve et de veuf) ne sont pas remises en question par l’initiative.

La disposition transitoire prévoit que, si les dispositions législatives d’exécution n’entrent pas en vigueur trois ans après l’acceptation de l’art. 112, al. 2, let. c^bis, Cst. par le peuple et les cantons, le Conseil fédéral édicte les dispositions d’exécution nécessaires par voie d’ordonnance (art. 197, ch. 15, al. 1, Cst.). Pour garantir l’égalité des assurés mariés avec les autres assurés, il doit notamment disposer dans l’ordonnance que la somme des rentes des assurés mariés n’est pas réduite en raison de leur état civil et que les assurés mariés n’exerçant aucune activité lucrative paient des cotisations (al. 2). L’initiative demande ainsi la suppression de l’exemption de cotisation.

L’al. 2 de la disposition transitoire ne s’impose qu’au Conseil fédéral et uniquement pour une réglementation d’exécution par voie d’ordonnance en attendant l’entrée en vigueur d’une révision de la loi. Il ne s’impose pas au législateur, qui n’est ainsi pas obligé de supprimer l’exemption de cotisation. Si la révision de la loi a lieu dans le délai de trois ans après l’adoption de l’initiative, alors le législateur est libre de prévoir, en sus du déplafonnement de la somme des rentes individuelles d’un couple marié (imposé par l’art. 112, al. 2, let. c^bis, 2^e phrase), d’autres mesures aux fins d’établir l’égalité des assurés mariés avec les autres assurés pour le calcul de la rente ordinaire, telles que la suppression de l’exemption de cotisation.

Les conséquences d’une suppression de l’exemption de cotisation en cas d’acceptation de l’initiative, exposées dans le présent message, reposent donc sur l’hypothèse alternative suivante: soit le législateur déciderait librement d’adopter cette mesure; soit le Conseil fédéral, en cas d’inaction du législateur, devrait adopter cette mesure par voie d’ordonnance, conformément à l’art. 197, ch. 15, al. 2, Cst.

4.1 Appréciation des buts de l’initiative

Égalité de traitement entre les couples mariés et les concubins

Dans la réglementation actuelle, les couples mariés peuvent, selon leur situation, toucher des rentes AVS et AI inférieures à celles des concubins en raison du plafonnement (voir explications au ch. 2). L’initiative entend supprimer cette inégalité de traitement.

Selon le principe d’égalité inscrit à l’art. 8, al. 1, Cst., tous les êtres humains doivent bénéficier de la même protection et donc être traités de la même manière. Ce principe vise à garantir que toutes les personnes soient placées sur un pied d’égalité par l’État, tant dans l’élaboration du droit que dans son application par les autorités administratives et les tribunaux. Le principe d’égalité est en particulier violé lorsque des situations de fait semblables ne sont pas traitées de manière semblable ou lorsque des situations de fait différentes ne sont pas traitées de façon différente. C’est par exemple le cas lorsqu’un acte législatif établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances. Toute distinction entre des situations comparables ou toute égalité de traitement entre des cas différents doit être justifiée par des motifs objectifs³⁶.

Le droit des couples mariés à être traités de la même manière que les concubins n’est pas absolu; il est évalué par le Tribunal fédéral en fonction du système en vigueur dans chaque domaine. Dans le droit civil, les effets du mariage sur la fortune comprennent notamment le droit de succession réciproque (art. 462 CC), le devoir d’assistance entre époux (art. 159, al. 3, CC) et l’obligation d’entretien de la famille (art. 163 CC). En revanche, le législateur a jusqu’ici renoncé à régler le concubinage. Le mariage et le concubinage sont donc des formes de vie commune différentes avec des effets juridiques différents. Si l’on considère le droit des assurances sociales dans son ensemble, il existe des raisons objectives pour lesquelles le plafonnement des rentes ne s’applique qu’aux couples mariés et aux partenaires enregistrés.

Le Tribunal fédéral a confirmé à plusieurs reprises la constitutionnalité de cette réglementation et l’a aussi jugée conforme à la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales^37,38. Il est parvenu à la conclusion que les couples mariés ne sont pas lésés ni discriminés par le plafonnement des rentes, et que le fait que ce système ne s’applique qu’à eux est objectivement justifié et compatible avec le principe de l’égalité de droit.

Plafonnement des rentes et dispositions spéciales pour les couples mariés

La 10^e révision de l’AVS a introduit le partage des revenus pour les couples mariés. Ce système part de l’idée que le mariage constitue une unité économique et que les revenus réalisés pendant le mariage jusqu’au premier cas d’assurance doivent être divisés par deux et crédités pour moitié sur le compte du conjoint. Toutefois, sans mesures compensatoires, le partage des revenus aurait privilégié les couples mariés qui ont des revenus élevés et nui au principe de solidarité inhérent à l’AVS et à l’AI. Le plafonnement des rentes a donc été introduit en parallèle. Comme la rente de vieillesse pour couple alors en vigueur s’élevait à 150 % de la rente de vieillesse individuelle, le plafond a été fixé à 150 %. Ainsi, malgré l’introduction du partage des revenus et des bonifications pour tâches éducatives, la réforme n’a pas engendré de coûts supplémentaires importants.

Depuis, cette réglementation a souvent fait l’objet de discussions, en particulier car le plafonnement des rentes concerne aujourd’hui la majorité des couples mariés (près de 90 % en Suisse en 2023)³⁹. Le Conseil fédéral s’est lui aussi déjà exprimé à plusieurs reprises sur la question. Il a toujours défendu la même position: malgré le fait que les couples mariés touchent des rentes plus basses que les concubins, ils profitent également de différentes mesures compensant ce désavantage. Bien que le plafonnement soit souvent perçu comme injuste par la population, les diverses interventions parlementaires et l’initiative populaire déposées sur ce thème par le passé n’ont pas abouti⁴⁰. Outre les aspects financiers, l’équilibre entre le plafonnement des rentes et les différentes mesures de compensation pour les couples mariés y est pour beaucoup.

Depuis l’introduction du plafonnement des rentes, la société a évolué et les configurations familiales ont changé. Néanmoins, aujourd’hui encore, les hommes et les femmes ne bénéficient pas des mêmes conditions en matière d’emploi et de salaire. Les mesures compensatoires introduites lors de la 10^e révision de l’AVS jouent elles aussi toujours un rôle important, en particulier le partage des revenus. En effet, la prise en compte de la moitié des revenus de l’autre partenaire permet souvent au conjoint gagnant le moins – le plus souvent la femme – d’accroître le montant de sa rente AVS. Par ailleurs, actuellement, seules les personnes mariées (ou les partenaires enregistrés) ont droit à une rente de veuve ou de veuf ou à un supplément de veuvage.

L’initiative part du principe que, dans l’AVS et l’AI, les couples mariés sont pénalisés. Le Conseil fédéral s’est prononcé, le 26 juin 2024, en faveur du rejet de l’initiative populaire, car il considère que la protection sociale des couples mariés est bonne. Comme déjà indiqué au ch. 2.3, le point de vue des auteurs de l’initiative est trop étroit. Or, le plafonnement constitue certes un désavantage, mais il ne doit pas être considéré de manière isolée. Si l’on prend aussi en compte les autres prestations de l’AVS, on constate que les couples mariés ne sont pas désavantagés par rapport auxs concubins). Par ailleurs, tant le plafonnement que les mesures de compensation ne doivent pas être vus uniquement de façon globale. Il existera toujours des couples mariés qui ne peuvent pas profiter des mesures de compensation alors même que leurs rentes sont plafonnées. D’un autre côté, certains couples mariés bénéficient de mesures de compensation sans que leurs rentes ne soient soumises au plafonnement, puisqu’elles n’atteignent pas la limite fixée. De plus, le plafonnement ne s’applique que durant la période où les deux conjoints touchent une rente. Sur le plan statistique, la durée médiane de perception commune de la rente se situe entre 14 ans (chez les retraités les plus âgés) et 17 ans (chez les plus jeunes)⁴¹. Cette durée continuera probablement à s’allonger à mesure que l’espérance de vie augmente.

4.2 Conséquences en cas d’acceptation

L’initiative ne prévoyant pas de financement, d’autres décisions politiques devraient être prises à ce sujet. Si l’initiative ne peut pas être mise en œuvre dans le délai imparti de trois ans, le Conseil fédéral devra édicter les dispositions d’exécution nécessaires par voie d’ordonnance et révoquer dans ce cadre l’exemption de cotisation pour le conjoint sans activité lucrative. Cette mesure n’apporterait que de faibles recettes supplémentaires en comparaison des coûts engendrés par la suppression du plafonnement. Les conséquences de l’initiative pour les différentes catégories de la population et pour l’économie dépendent aussi de la façon dont seraient financées les dépenses supplémentaires.

4.3 Avantages et inconvénients de l’initiative

4.4 Variantes examinées

4.5 Résumé de l’analyse réalisée en lien avec le postulat 21.4430 du Groupe libéral-radical «Conséquences d’une prévoyance vieillesse indépendante de l’état civil?»

4.5.5 Conséquences pour l’assurance

4.5.5.1 Conséquences pour l’AVS

Comme l’a montré l’étude de Buchmann/Budliger/Unterhofer/Triolo/Bütler (2024)⁷⁷, une prévoyance vieillesse indépendante de l’état civil aurait un impact plus que négatif sur les finances de l’AVS. Toutefois, parmi ses diverses composantes, les unes ont des effets positifs, les autres des conséquences négatives, qui ne sont pas constantes, mais évolutives, d’une part pour des raisons démographiques, d’autre part en raison de l’impact progressif de certaines de ces composantes. Le graphique ci-après montre les conséquences sur le résultat de répartition de l’AVS. Pour des raisons de disponibilité des données, les calculs effectués valent pour une hypothétique entrée en vigueur en 2019 et se fondent sur le niveau des prix de 2019.

Il ressort du graphique que le déplafonnement a un effet négatif immédiat à l’entrée en vigueur de la réforme. En effet, outre les nouvelles rentes, celles déjà en cours augmentent aussi. L’année même de l’entrée en vigueur, l’effet de cette réforme sur l’AVS est déjà proche de 3 milliards de francs. Il augmente ensuite chaque année, car le nombre de retraités croît au rythme de l’évolution démographique et du départ à la retraite des «baby-boomers». En 2030, les dépenses supplémentaires de l’AVS s’élèvent à environ 3,7 milliards de francs et en 2040, à environ 4,3 milliards de francs⁷⁸. D’autres composantes ont un effet positif sur l’AVS, sans pour autant compenser les pertes découlant du déplafonnement. C’est ainsi que la suppression de l’exemption de cotisation a un effet positif sur le résultat de répartition de l’AVS. La suppression de cette composante entraîne des recettes supplémentaires d’environ 246 millions de francs en 2030, et 247 millions de francs en 2040⁷⁹. La suppression du partage des revenus a un effet modeste, mais positif. En 2030, les recettes supplémentaires s’élèvent à environ 12 millions de francs et en 2040, à environ 69 millions de francs⁸⁰. Quant au supplément pour les veuves et les veufs, les recettes supplémentaires s’élèvent à environ 898 millions de francs en 2030, et 1,4 milliard de francs en 2040⁸¹.

4.5.5.2 Conséquences pour l’AI

Une prévoyance vieillesse ne tenant pas compte de l’état civil aurait également des répercussions sur l’AI. Comme l’AVS et l’AI forment deux assurances apparentées et aux règles communes, la suppression du plafonnement, du partage des revenus et de l’exemption de cotisation doit être transposée dans l’AI. La suppression du plafonnement entraînerait des coûts supplémentaires, toutefois compensés par la suppression de l’exemption de cotisation et du partage des revenus. Globalement, l’AI ne devrait pas subir de coûts supplémentaires.

4.5.5.3 Conséquences pour les PC

Les conséquences sur les PC d’une prévoyance vieillesse ne tenant pas compte de l’état civil ne peuvent, elles non plus, être estimées autrement que sur le plan qualitatif. En 2022, 12,3 % des personnes ayant atteint l’âge de la retraite avaient droit à des PC. Chez les femmes, cette proportion était d’environ 6,1 %. La proportion de bénéficiaires de PC est plus élevée chez les femmes que chez les hommes (toutes cohortes d’âge confondues). Dans la plupart des cas, le droit aux PC ne devrait pas changer parmi les personnes mariées, puisqu’il est calculé sur la base du revenu et de la fortune communs. À quelques exceptions près, la suppression du partage des revenus pour les personnes mariées reflète en premier lieu une redistribution entre les époux. Dans quelques cas, le déplafonnement pourrait entraîner une baisse des PC, voire la perte du droit aux PC. Il en résulterait des économies au profit du compte des PC.

Il faut s’attendre à des effets accrus pour les personnes veuves ou divorcées. En raison de la suppression du partage des revenus et du supplément pour les veuves et les veufs, ces personnes disposeraient souvent d’une rente AVS moins élevée qu’auparavant. Une prévoyance vieillesse ne tenant pas compte de l’état civil devrait donc augmenter la part des retraités veufs et divorcés qui perçoivent des PC. Les femmes seraient particulièrement touchées, car elles gagnent en moyenne moins en situation de statu quo. Dans une prévoyance vieillesse ne tenant pas compte de l’état civil, elles recevraient, en moyenne, des rentes moins élevées. Globalement, le coût des PC augmenterait probablement⁸².

4.6 Plafonnement des rentes: niveaux envisageables et effets

Le plafond des rentes est actuellement fixé à 150 % du montant maximal de la rente de vieillesse. Le Conseil fédéral a examiné la possibilité de le relever à 170 % à titre de contre-projet indirect. Les effets des autres niveaux possibles du plafond des rentes sont présentés ci-après.

Le tableau 16 donne un aperçu des conséquences financières en 2030 d’un relèvement du plafond à différents niveaux, de 160 % jusqu’à un déplafonnement total, accompagné de la suppression de l’exemption de cotisation; le tableau 17 indique les conséquences financières en 2035. Le taux de 20,2 % pour la contribution de la Confédération devrait en outre être abaissé dans le cadre du financement de la 13^e rente de vieillesse.

Tableau 16

Estimation des conséquences financières d’un relèvement du plafond des rentes en 2030 (pour les nouvelles rentes et les rentes en cours)

Tableau 17

Estimation des conséquences financières d’un relèvement du plafond des rentes en 2035 (pour les nouvelles rentes et les rentes en cours)

Le tableau 18 montre les effets de chaque variante de relèvement du plafond pour les couples mariés sur la somme maximale des deux rentes AVS et sur le montant du revenu annuel total moyen en 2030:

Tableau 18

Estimation des conséquences d’un relèvement du plafond des rentes pour les couples mariés en 2030 (pour les nouvelles rentes et les rentes en cours)

Plus le plafond des rentes est élevé, plus l’amélioration est importante pour les hauts revenus, mais plus les coûts sont également importants pour l’assurance.

En élevant le plafond à 160 % de la rente maximale, le niveau de revenu au-delà duquel les rentes d’un couple sont plafonnées passerait en 2030 de 95 400 à 111 300 francs. Ce relèvement aurait pour conséquence que les rentes de 163 000 personnes (environ 81 000 couples mariés) ne seraient plus plafonnées. Cela correspond à 19 % des couples mariés pour lesquels les rentes sont actuellement plafonnées.

En élevant le plafond à 180 %, le niveau de revenu au-delà duquel les rentes d’un couple sont plafonnées passerait en 2030 à 151 050 francs. Les rentes de 550 000 personnes (environ 275 000 couples mariés) ne seraient plus plafonnées. Cela correspond à 64 % des couples mariés pour lesquels les rentes sont actuellement plafonnées.

En élevant le plafond à 190 %, le niveau de revenu au-delà duquel les rentes d’un couple sont plafonnées passerait en 2030 à 172 250 francs. Les rentes de 671 000 personnes (environ 335 000 couples mariés) ne seraient plus plafonnées. Cela correspond à 78 % des couples mariés pour lesquels les rentes sont actuellement plafonnées.

Si le plafond n’était relevé que pour les nouvelles rentes et que l’exemption de cotisation était supprimée, les conséquences financières pour l’AVS seraient les suivantes (voir le tableau 19 pour l’année 2030 et le tableau 20 pour l’année 2035):

Tableau 19

Estimation des conséquences financières d’un relèvement du plafond des rentes en 2030 (seulement les nouvelles rentes)

Tableau 20

Prévision des conséquences financières d’un relèvement du plafond des rentes en 2035 (seulement les nouvelles rentes)

4.7 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse