Message concernant la modification de la loi sur la surveillance des marchés financiers

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

La dernière révision de la législation concernant la collaboration internationale de l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) et de la Banque nationale suisse (BNS) a été effectuée dans le cadre de l’adoption de la loi du 19 juin 2015 sur l’infrastructure des marchés financiers (LIMF)¹ et est entrée en vigueur le 1^er janvier 2016². Depuis lors, la surveillance transfrontalière, la collaboration et l’échange d’informations entre autorités de surveillance des marchés financiers tendent à se renforcer, de même que la transmission directe d’informations par des assujettis. Depuis quelques années, le nombre de demandes d’assistance administrative adressées à la FINMA par des autorités étrangères de surveillance des marchés financiers se maintient à un niveau élevé. Les demandes proviennent majoritairement des pays voisins, de l’Union européenne (UE), des États-Unis et du Royaume-Uni³. Le nombre de cas complexes dans le cadre des activités de surveillance transfrontalière et dans le domaine des procédures de reconnaissance et d’audit des autorités étrangères tend à augmenter.

De nos jours, la possibilité, pour les autorités nationales compétentes, de collaborer entre elles, surtout en matière de surveillance des marchés financiers, ainsi qu’avec les prestataires de services financiers intéressés, est une condition essentielle pour assurer l’existence d’un système financier qui soit ouvert aux opérations transfrontalières et qui puisse demeurer interconnecté au niveau international, sans compromettre l’intégrité du marché, la transparence et la stabilité financière. Les prestataires de services financiers suisses tels que les banques et les sociétés d’assurance ont intérêt à ce que cette condition, indispensable à leur activité internationale, soit réalisée. Cette évolution s’est nettement accélérée avec l’abolition du secret bancaire en matière fiscale à l’échelle internationale et l’introduction de l’échange automatique de renseignements sur les comptes financiers à des fins fiscales (EAR).

Les exigences internationales en matière de collaboration internationale des autorités de surveillance des marchés financiers entre elles et avec les prestataires de services financiers ont évolué depuis l’entrée en vigueur de la législation actuelle, et le cadre juridique suisse n’est plus entièrement à niveau. Une modification des dispositions correspondantes est donc indiquée pour renforcer et sécuriser à long terme la réputation et le rôle mondial de la place financière suisse.

L’expérience acquise depuis l’entrée en vigueur des dispositions actuelles en 2016 et les analyses effectuées par le Département fédéral des finances (DFF) et le Secrétariat d’État aux questions financières internationales (SFI) en collaboration avec la FINMA, l’Office fédéral de la justice (OFJ), la BNS et l’Autorité fédérale de surveillance en matière de révision (ASR) ont montré qu’il était notamment nécessaire de modifier les dispositions suivantes de la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA)⁴:

• – La procédure relative au client visée à l’art. 42a, al. 2 et 4 à 6, LFINMA (soit la procédure administrative conférant le droit d’être entendu et un droit de recours aux clients concernés) fait actuellement partie de la procédure d’assistance administrative de la FINMA. Elle fait figure d’exception en comparaison internationale, et les autorités étrangères de surveillance des marchés financiers ainsi que certaines instances internationales estiment qu’elle limite considérablement la capacité de la FINMA à accorder l’assistance administrative. L’expérience acquise depuis 2016 quant à la pratique de l’assistance administrative montre que ce sont dans bien des cas des acteurs à l’égard desquels il existe un soupçon fondé de délit d’initié ou de manipulation du marché en lien avec des instruments des marchés financiers étrangers qui se prévalent du droit d’être entendu et du droit de recours garantis par la procédure relative au client, souvent à plusieurs reprises. Cette procédure, en particulier les voies de recours qu’elle ouvre, est employée pour différer la transmission d’informations. Dans ces cas-là, peu importe que les recours soient en fin de compte rejetés par les tribunaux.

• Aujourd’hui, quiconque opère volontairement sur une place financière ou une plateforme de négociation étrangère doit accepter que les autorités locales de surveillance des marchés financiers puissent avoir, au regard du cadre juridique applicable, un besoin légitime, souvent urgent, d’avoir des informations concernant les transactions exécutées. Le droit à une protection des droits individuels va alors à l’encontre de l’intérêt public à la stabilité, à l’intégrité et à la transparence des marchés financiers, ainsi que de la protection des autres acteurs de ces marchés contre les pratiques de marché inéquitables. Selon les normes internationales, les informations doivent pouvoir être communiquées promptement.

• Pour les autorités suisses, il est également avantageux de pouvoir obtenir une transmission rapide et efficace d’informations dans le cadre de demandes d’entraide adressées à des autorités étrangères.

• Dans ce contexte, il s’agit de revoir en profondeur la procédure relative au client.

• – S’agissant des art. 42 et 42b LFINMA, une question qui s’est posée dans le passé est celle des limites de la collaboration apportée par la FINMA aux procédures de reconnaissance et d’audit d’autorités étrangères sur le cadre réglementaire et prudentiel suisse. Une autre question qui s’est elle aussi tout particulièrement posée est celle de savoir si la Suisse doit avoir une base légale explicite concernant la transmission d’informations non accessibles au public. Le projet établit une telle base (art. 42b^bis P-LFINMA).

• – En ce qui concerne les dispositions de l’art. 42c LFINMA sur la transmission directe et informelle d’informations non accessibles au public aux autorités et services étrangers par des assujettis, on constate depuis 2016 que les situations justifiant la transmission directe d’informations et les finalités admissibles ne sont pas claires. Les exigences applicables, y compris s’agissant de la finalité, seront donc clarifiées afin de renforcer la sécurité juridique. Par ailleurs, la collaboration internationale directe des assujettis sera adaptée de manière à être aussi cohérente que possible avec les possibilités dont dispose la FINMA dans le cadre de la collaboration entre autorités par voie d’assistance administrative.

• – Depuis la révision de 2016, face à la nécessité pour elles de pouvoir communiquer aussi rapidement que possible en cas d’infraction ou d’abus de marché, les autorités étrangères de surveillance des marchés financiers ont demandé à maintes reprises de pouvoir notifier directement des documents relatifs à des affaires administratives à des destinataires en Suisse. Le nouvel art. 42d P‑LFINMA vise donc à donner suite à cette demande en établissant la base légale nécessaire.

• – Pour ce qui est des audits directs hors du pays d’origine (contrôles sur site) visés à l’art. 43 LFINMA, l’expérience acquise depuis 2016 révèle qu’il est insuffisant que pareils audits ne puissent être exécutés que dans les établissements d’assujettis ou dans des établissements dont l’activité est intégrée dans la surveillance consolidée. Face à l’externalisation croissante de tâches, aussi bien au sein de groupes qu’en dehors, vers ou depuis l’étranger à des entreprises non assujetties, et au recours de plus en plus fréquent à des prestations transfrontalières telles que les services en nuage, il convient de modifier l’art. 43 LFINMA.

Par analogie avec les dispositions de la LFINMA régissant l’assistance administrative, il y a, en matière de surveillance des sociétés nationales des grands réseaux d’audit, besoin de moderniser les dispositions concernant l’assistance administrative prévue par la loi du 16 décembre 2005 sur la surveillance de la révision (LSR)⁵, conformément à la modification du 30 septembre 2016⁶ et en particulier l’art. 26 LSR relatif à la collaboration avec des autorités étrangères de surveillance des activités de révision et l’art. 27 LSR relatif aux contrôles transfrontaliers. Les modifications proposées visent à créer une base légale explicite pour la réalisation de contrôles à distance.

Par ailleurs, la révision de la LFINMA nécessitera également de modifier les dispositions d’assistance administrative prévue par la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale (LBN)⁷. En particulier, l’art. 21 LBN, qui porte sur le principe de spécialité, sera adapté de manière qu’il concorde avec les dispositions de l’art. 42, al. 2, let. a, LFINMA introduites en 2016. En outre, le nouvel art. 50b^bis P-LBN permettra à la BNS de collaborer aux procédures de reconnaissance et d’audit d’autorités étrangères concernant les infrastructures des marchés financiers d’importance systémique, par analogie avec l’art. 42b^bis P-LFINMA.

L’objectif de toutes les modifications législatives évoquées est, comme mentionné plus haut, de renforcer la réputation et le rôle mondial de la place financière suisse en établissant un cadre juridique cohérent et clair concernant la collaboration internationale des autorités de surveillance suisses, d’une part, et des assujettis, d’autre part. Ce cadre permettra de préserver l’ouverture du système financier suisse aux opérations transfrontalières et son interconnexion internationale, sans compromettre l’intégrité du marché, la transparence et la stabilité financière.

1.2 Solutions étudiées et solution retenue

Les dispositions de la LFINMA ne correspondent plus suffisamment aux exigences internationales actuelles en matière de collaboration transfrontalière. En maintenant le statu quo, on affaiblirait probablement de manière considérable la position de la place financière suisse dans la concurrence internationale. Il faudrait notamment s’attendre, à moyen ou long terme, à ce que les prestataires de services financiers préfèrent délocaliser leurs opérations à l’étranger, ce qui pourrait nuire gravement à l’attractivité et à l’ouverture du marché local. Pour cette raison, l’idée de ne pas réviser les dispositions de la LFINMA régissant l’assistance administrative a été écartée au motif qu’elle aurait été contraire au but visé.

La révision proposée suit une approche systématique et transversale. Elle ne se borne pas à modifier quelques dispositions de la LFINMA, mais crée aussi de nouvelles bases légales, notamment en ce qui concerne la collaboration aux procédures de reconnaissance et d’audit d’autorités étrangères et la notification de documents hors du pays d’origine à des fins de surveillance des marchés financiers. Par souci de cohérence, la révision inclut aussi les dispositions correspondantes de la LSR et de la LBN.

Une attention particulière a été accordée en particulier à la question de savoir si la procédure relative au client visée à l’art. 42a LFINMA, qui accorde aux clients un droit d’être entendu et un droit de recours étendus, reste appropriée dans le contexte international. Celle-ci garantit aux clients concernés de vastes droits (droit d’être entendu et droit de recours) dans le cadre de la procédure d’assistance administrative, ce qui représente une exception en comparaison internationale. L’assistance administrative à des fins de surveillance des marchés financiers ne sert toutefois pas principalement à identifier les rapports juridiques individuels, mais à réaliser des tâches publiques: protéger la stabilité, l’intégrité et la transparence des marchés financiers, et préserver la confiance des acteurs du marché dans des marchés fonctionnels, équitables et résistants aux abus.

L’opposition qui en découle entre la protection des droits individuels et l’intérêt public en matière de surveillance exige une évaluation rigoureuse. Au vu des risques réputationnels à l’échelle internationale et des possibilités concrètes d’abus consistant à différer tactiquement la procédure, une restriction de la procédure relative au client semble adéquate, nécessaire et raisonnable. Pour cette raison, trois propositions de modification de cette procédure ont été examinées:

• – La proposition A prévoyait d’abroger le droit d’être entendu et le droit de recours dans la procédure relative au client. Elle aurait marqué un changement complet de paradigme du régime d’assistance administrative inscrit dans la LFINMA. Elle reposait sur l’idée de mettre la procédure suisse en conformité avec les normes internationales actuelles et de consolider la position de la FINMA en tant que partenaire fiable dans l’architecture internationale de surveillance. La proposition A aurait été cohérente avec la situation juridique qui prévaut. En effet, l’art. 42c, al. 1, LFINMA autorise déjà, sous certaines conditions, la transmission directe et informelle d’informations aux autorités étrangères par des assujettis, ce à quoi consentent en général les clients concernés via des déclarations de renonciation. La proposition A tenait également compte du fait que des organismes internationaux comme le Groupe d’action financière (GAFI)⁸ ou l’Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV) ont maintes fois critiqué la procédure relative au client comme constituant un obstacle à une assistance administrative efficace et ainsi souligné implicitement la nécessité de la réformer.

• – La proposition B prévoyait une approche différenciée basée sur le risque. Le droit d’être entendu et le droit de recours des clients auraient été restreints uniquement dans les cas où la demande d’assistance administrative adressée par une autorité étrangère aurait porté sur un soupçon de délit d’initié ou de manipulation de marché en lien avec des transactions se répercutant sur un marché étranger. Cette restriction ciblée prenait en considération l’expérience qui montre que c’est précisément dans ces cas particulièrement sensibles que l’assistance administrative est contournée ou différée, alors que dans le même temps, il y a un intérêt public très marqué en faveur d’une procédure rapide et cohérente sur le plan transfrontalier face aux abus de marché. S’agissant des autres catégories de demandes d’assistance administrative, par exemple en cas d’intermédiation financière sans autorisation ou de procédure de surveillance sans lien avec un abus de marché, la procédure relative au client aurait au contraire continué de s’appliquer. Par conséquent, la proposition B aurait permis de maintenir l’équilibre entre l’intérêt public à l’exercice d’une surveillance efficace et la protection des droits individuels inscrite dans la Constitution.

• – Une troisième proposition examinée prévoyait de maintenir en l’état la procédure relative au client, mais de ne pas informer le client au préalable, mais uniquement après coup, de la transmission d’informations (notification a posteriori) et, ainsi, de contrôler en aval la conformité au droit. Cette proposition se serait appuyée sur l’art. 42a, al. 4, LFINMA et en aurait précisé la teneur. La pratique montre toutefois que les autorités étrangères de surveillance des marchés financiers n’acceptent pas une telle réglementation, car elles estiment qu’elle met en péril la sécurité juridique en matière d’administration des preuves dans leur propre procédure au fond. La proposition concernée n’aurait donc ni renforcé la confiance internationale dans la procédure de surveillance de la Suisse, ni permis de remplir les exigences réglementaires applicables à une coopération transfrontalière efficace. En raison du manque de connectivité internationale, cette proposition n’a pas été examinée plus en détail.

Les propositions A et B ont été soumises pour avis dans le cadre de la procédure de consultation. La majorité des participants qui s’est exprimée sur la question a dit préférer la proposition B. En l’espèce, la capacité de la solution proposée à pondérer de manière adéquate l’intérêt public à l’intégrité du marché et la protection des droits individuels a été décisive. Par ailleurs, certains participants ont relevé avec satisfaction que, dans la procédure, la FINMA resterait tenue aux principes de confidentialité, de spécialité et de proportionnalité, et que les détenteurs d’informations concernés auraient toujours la possibilité de faire valoir leurs droits dans le cadre de la procédure de production des documents.

La proposition B offre par conséquent une solution de compromis viable. Elle permet une modification ciblée, conforme au droit et proportionnée de la procédure relative au client tout en prenant en considération les exigences internationales croissantes en matière de collaboration internationale rapide et efficace dans le domaine de la surveillance des marchés financiers. La restriction de la procédure relative au client dans le contexte spécifique des demandes concernant des abus de marché en lien avec des marchés étrangers s’avère être une mesure adéquate, nécessaire et raisonnable allant dans le sens d’un développement du droit suisse de la surveillance qui s’inscrive dans la logique du système. Elle vise à renforcer la crédibilité et la capacité de collaboration de la FINMA, à réduire les risques réputationnels et à favoriser l’ouverture de la place financière suisse aux opérations transfrontalières.

En ce qui concerne l’art. 42c LFINMA, qui règle la transmission directe d’informations par des assujettis, la question de savoir si les cas de figure admissibles pourraient être déterminés concrètement dans le cadre d’une autorégulation du secteur financier concerné, approuvée par la FINMA, a fait l’objet d’un examen approfondi afin de clarifier le champ d’application de l’al. 2. Cette variante à une réglementation d’exécution complémentaire n’a toutefois pas été retenue, les sondages réalisés n’ayant pas permis de constater un quelconque intérêt du secteur financier en question.

S’agissant de la question de la notification transfrontalière de documents à des fins de surveillance des marchés financiers, la procédure de consultation a aussi permis d’examiner une autre proposition: l’abrogation de la déclaration faite par la Suisse lors de la ratification de la Convention européenne du 24 novembre 1977 sur la notification à l’étranger des documents en matière administrative (STE 094)⁹; en l’espèce, la Suisse a déclaré exclure la surveillance des marchés financiers du champ d’application de cette convention. L’objectif de la proposition concernée était d’étendre le champ d’application de la convention aux notifications à des fins de surveillance des marchés financiers et, de cette manière, de créer une base juridique relevant du droit international public pour la notification transfrontalière. Une analyse approfondie a toutefois montré que le mécanisme de la convention n’est pas structurellement adapté aux besoins de l’assistance administrative internationale que les autorités de surveillance des marchés financiers s’accordent mutuellement. En particulier, la convention ne prévoit aucune communication directe entre les autorités concernées, mais exige généralement l’intervention d’autorités centrales. Cette méthode ne répond pas aux exigences d’une collaboration moderne, rapide et cohérente sur le fond en matière de surveillance. L’intégration de ce mécanisme compliquerait le système actuel d’assistance administrative internationale, sans apporter de plus-value. Au vu de ces limitations, il a été décidé de maintenir la déclaration existante. À la place, le nouvel art. 42d P‑LFINMA vise à établir un cadre légal spécifique et adapté à la pratique qui permettra de transmettre directement des documents sous certaines conditions clairement définies et, ainsi, de mieux répondre aux besoins réels de la surveillance des marchés financiers.

Pour ce qui est de l’art. 43 LFINMA, l’alternative envisagée était une obligation de collaborer visant les entreprises non assujetties à la surveillance en Suisse qui ont conclu, en tant que prestataire externe, un contrat d’externalisation d’affaires avec un prestataire de services financiers étranger assujetti, dans le contexte de la révision permettant à la FINMA d’autoriser l’autorité étrangère de surveillance compétente à auditer directement ces entreprises. Cette alternative n’a pas été retenue, car le prestataire audité n’est pas assujetti à la surveillance de la FINMA. Une obligation légale de collaborer aurait entraîné un élargissement des compétences de surveillance étranger au système.

Enfin, l’avant-projet soumis à consultation proposait une variante de l’art. 43 LFINMA dans l’hypothèse où la procédure relative au client serait effectivement supprimée (proposition A pour l’art. 42a LFINMA): supprimer également le private banking carve out visé à l’art. 43, al. 3^bis et 3^ter, LFINMA. Cette disposition limite actuellement l’accès des autorités étrangères de surveillance des marchés financiers aux informations dans le cadre des audits hors du pays d’origine effectués dans le domaine sensible du private banking. La procédure de consultation a toutefois montré qu’il faudrait opter pour une restriction partielle de la procédure relative au client (proposition B) plutôt que pour une restriction complète. C’est pourquoi il convient aussi de renoncer à la suppression du private banking carve out. La réglementation actuelle restera donc inchangée, le but étant de maintenir l’équilibre entre la protection des données des clients et la capacité de collaboration internationale de la FINMA.

1.3 Relation avec le programme de la législature, avec le plan financier et avec les stratégies du Conseil fédéral

Le 16 juin 2023, le Conseil fédéral a chargé le DFF d’examiner en profondeur les dispositions relatives à l’assistance administrative internationale de la LFINMA (art. 42 s.), de la LSR (art. 26 s.) et de la LBN (art. 21 et 50b) avec le concours du Département fédéral de justice et police, de la FINMA, de la BNS et de l’ASR, d’identifier les éventuelles mesures à prendre et de lui soumettre un projet. Celui-ci a été mis en consultation au deuxième semestre de 2024¹⁰. Il figure dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027¹¹.

2.1 Résultats de la consultation

La procédure de consultation relative à la modification des dispositions de la LFINMA et d’autres actes concernant la collaboration internationale a eu lieu entre le 20 septembre 2024 et le 3 janvier 2025. Les cantons, les partis politiques représentés à l’Assemblée fédérale, les associations faîtières des communes, des villes et des régions de montagne qui œuvrent au niveau national, les associations faîtières de l’économie ainsi que les autres milieux intéressés ont été invités à y participer. Au total, 40 réponses ont été reçues (émanant de 24 cantons, 3 partis politiques, 4 associations de l’économie, 8 milieux intéressés et une autre institution). Les principales remarques formulées par les participants à la consultation sont présentées ci-dessous. Pour plus de détails, on se référera aux différents avis¹² ainsi qu’au rapport sur les résultats de la consultation.

Les participants à la consultation approuvent sans réserve sur le principe l’objectif de la modification des dispositions de la LFINMA sur la collaboration internationale. En particulier, ils accueillent favorablement les nouvelles dispositions concernant la collaboration aux procédures de reconnaissance et d’audit menées par des autorités étrangères (art. 42b^bis AP-LFINMA), et concernant la notification hors du pays d’origine de documents (art. 42d AP-LFINMA). En ce qui concerne la modification proposée de l’art. 42a AP-LFINMA (procédure relative au client), une majorité des participants ayant pris position sur ce point nourrissent une préférence pour une restriction partielle dans les cas d’abus de marché (proposition B). À cet égard, ils soulignent de différentes manières le fait qu’une restriction partielle ne devra pas servir à contourner les garanties de l’État de droit dans la procédure d’entraide administrative, et que la FINMA devra, dans tous les cas, respecter strictement les principes de spécialité, de confidentialité et de proportionnalité visés à l’art. 42 LFINMA. En ce qui concerne la modification de l’art. 42c AP-LFINMA (transmission d’informations par des assujettis), plusieurs participants estiment qu’une modification s’impose pour renforcer la sécurité juridique. Ils exigent notamment la suppression, à l’art. 42c, al. 1, AP-LFINMA de la référence à l’art. 42, al. 2, LFINMA et, par conséquent, des conditions de l’assistance administrative (spécialité et confidentialité). Une autre demande émanant des participants est de formuler aussi largement que possible le champ d’application de l’art. 42c, al. 2, AP-LFINMA, pour garantir la circulation sans entraves des informations en lien avec les opérations transfrontalières. En ce qui concerne la modification de l’art. 43 AP-LFINMA (audits hors du pays d’origine), les avis divergent: une partie des participants sont favorables à la suppression complète du private banking carve out et de la procédure relative au client dans le cadre des audits hors du pays d’origine (art. 43, al. 3^bis, AP-LFINMA). Une autre partie plaide au contraire pour leur maintien.

Seul un participant s’est exprimé spécifiquement sur les modifications qu’il est prévu d’apporter à la LSR et les rejette pour la plupart: il estime que la majorité de ces modifications ne sont ni utiles ni adaptées à l’objectif visé, car les exigences de la surveillance internationale des activités de révision et de la surveillance internationale des marchés financiers ne sont pas comparables.

Les participants à la consultation ont pris note des propositions de modifications de la LBN sans leur opposer des critiques.

2.2 Évaluation

La procédure de consultation a montré qu’il existe un large soutien des milieux politiques et des acteurs spécialisés en faveur d’une évolution ponctuelle, mais ciblée, des dispositions de la LFINMA relatives à la collaboration internationale. Les objectifs principaux, à savoir renforcer la capacité de collaboration de la FINMA, s’aligner sur les normes internationales et garantir une sécurité juridique proportionnée et fonctionnelle, suscitent l’approbation sans exception.

En particulier, les participants à la consultation estiment que le choix privilégié de la proposition B pour modifier la procédure relative au client (art. 42a AP-LFINMA) représente un compromis adéquat. D’une part, cette proposition tient compte de l’intérêt public légitime à ce qu’une assistance administrative efficace et rapide soit accordée dans les cas d’abus de marché et, d’autre part, elle préserve des principes élémentaires de l’État de droit et augmente la sécurité juridique pour les clients concernés. La restriction partielle de la procédure relative au client constitue par conséquent un moyen équilibré de garantir l’intégrité de la place financière et de renforcer en même temps sa capacité d’interconnexion internationale.

Le maintien du private banking carve out visé à l’art. 43, al. 3^bis et 3^ter, AP-LFINMA prend en considération cet équilibre. En préservant le statu quo, on évite de provoquer une rupture réglementaire dans un domaine particulièrement sensible.

Pour répondre aux préoccupations légitimes que les participants à la consultation ont exprimées en lien avec l’art. 42c AP-LFINMA, en particulier en ce qui concerne la réduction des risques juridiques et le renforcement de la sécurité juridique en cas de transmission directe d’informations, le projet a été remanié de manière ciblée à l’issue de la procédure de consultation. L’al. 1 a ainsi été modifié: il mentionne désormais expressément le but de la surveillance des marchés financiers comme condition. Par ailleurs, il n’exige plus que les conditions de l’art. 42, al. 2, LFINMA soient objectivement remplies, mais que l’assujetti «puisse considérer» que ces conditions sont remplies. Celui-ci a ainsi la possibilité de présumer du respect des exigences de spécialité et de confidentialité. Le présent document explique plus bas dans quelles situations une telle supposition juridiquement fondée est admise, en se référant à la circulaire 2017/6 de la FINMA¹³. Le champ d’application de l’al. 2 a en outre été élargi et précisé sur la forme: il inclut à présent la transmission d’informations au titre de réglementations relatives aux marchés financiers, mais ne servant pas à la surveillance des marchés financiers et, comme actuellement, celles qui «se rapportent à la réalisation d’opérations pour des clients ou des assujettis». La condition de la garantie des droits des clients et des tiers à laquelle est subordonnée la transmission d’informations reste inchangée dans les deux alinéas.

S’agissant de la révision de la LSR, la procédure de consultation a montré que ni la transmission directe d’informations par les entreprises de révision ni la notification transfrontalière de documents en matière administrative (en dehors du champ de la STE 094) ne suscitent une forte demande, compte tenu des différentes structures des entreprises assujetties (structures de groupe dans le domaine des marchés financiers et structures en réseau dans le domaine de la surveillance des activités de révision). À l’inverse, pour que l’ASR puisse effectuer des contrôles transfrontaliers efficaces, il faut qu’il y ait une base juridique qui lui permette de réaliser à l’étranger des contrôles non seulement sur place, mais aussi à distance, comme elle peut le faire en Suisse. Étant donné que certains ordres juridiques étrangers connaissent aussi le principe de réciprocité, il faut équilibrer les dispositions relatives à l’assistance administrative applicables aux contrôles de l’ASR à l’étranger et celles relatives à l’autorisation accordée par l’ASR aux autorités étrangères de surveillance des activités de révision pour réaliser des contrôles en Suisse. Quelques participants à la consultation craignent que l’introduction d’une telle base juridique engendre un élargissement des contrôles hors du pays d’origine et des coûts plus élevés. Il a été tenu compte de ces craintes, si bien que l’entreprise de révision suisse concernée aura le droit d’exiger que le contrôle s’effectue sur place en Suisse si le contrôle à distance impliquait pour elle des efforts disproportionnés.

Dans l’ensemble, le projet remanié intègre les préoccupations des différents acteurs, sans perdre de vue le développement cohérent du droit de la surveillance. Les modifications proposées visent à renforcer durablement la capacité de collaboration transfrontalière de la FINMA et d’autres autorités et à positionner la Suisse comme un acteur fiable et capable d’assurer l’interconnexion internationale de son système financier.

3.1 Normes internationales en matière de collaboration transfrontalière entre autorités de surveillance des marchés financiers

3.2 Collaboration entre les autorités de surveillance des marchés financiers de l’UE dans le cadre du système européen de surveillance financière

C’est explicitement que l’UE n’a pas harmonisé ou unifié le droit administratif de ses États membres (art. 197, par. 2, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne¹⁹). Conformément au principe de l’autonomie administrative des États membres, ce sont ces derniers qui appliquent en règle générale le droit communautaire. Une application directe du droit communautaire par l’UE n’intervient que dans certains domaines spécifiques.

Il existe des obligations qualifiées de collaboration entre l’UE et les États membres d’une part et entre les États membres de l’UE d’autre part, fondées sur le principe de coopération loyale. L’art. 4, par. 3, du Traité sur l’Union européenne²⁰ ne permet pas cependant d’en déduire une obligation générale d’assistance administrative mutuelle. En effet, l’assistance administrative et la coopération en matière administrative entre les États membres ne sont pas réglées de manière globale, mais par secteurs. La coopération en matière de surveillance des marchés financiers au sein de l’UE est elle aussi réglée par secteurs, plus précisément dans le cadre du Système européen de surveillance financière (SESF).

Composé d’autorités et de comités, le SESF est un système fortement intégré régissant la coopération entre les autorités nationales, qui vise à harmoniser la surveillance des marchés financiers au sein de l’UE²¹. Il réunit notamment les trois autorités européennes de surveillance, à savoir l’Autorité européenne des marchés financiers, l’Autorité bancaire européenne et l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles, qui regroupent les autorités nationales de surveillance des États membres. Constitué le 1^er janvier 2011, le SESF n’a cessé de se développer dans le contexte de l’introduction dans l’UE de l’union bancaire²² et de l’union des marchés des capitaux.

À l’heure actuelle, les trois autorités européennes de surveillance constituent, avec les autorités nationales de surveillance des États membres, le pilier microprudentiel de la surveillance des marchés financiers de l’UE. Tandis que la surveillance courante des prestataires de services financiers reste la tâche des autorités de surveillance nationales, les autorités européennes ont pour mission de coordonner l’action des autorités nationales ainsi que de développer et de mettre en œuvre des pratiques de surveillance convergentes dans l’UE. Une collaboration sans failles entre autorités est une condition indispensable à cette fin. Aujourd’hui, les autorités européennes de surveillance ont également le pouvoir de formuler des recommandations relatives à des cas concrets à l’attention des autorités nationales de surveillance des États membres.

Dans le cadre du marché intérieur de l’UE, les autorités européennes de surveillance collaborent non seulement à des fins prudentielles, mais également en matière de réglementation. Elles élaborent notamment les normes techniques réglementaires et les normes techniques d’exécution que la Commission européenne adopte sous la forme d’actes délégués ou d’actes d’exécution.

3.3 Collaboration entre les autorités des pays tiers et les autorités européennes de surveillance dans le cadre de la reconnaissance et du suivi de l’équivalence par l’UE

Dans certaines parties du droit des marchés financiers, le droit européen prévoit des procédures d’équivalence à l’égard des pays tiers. Ces procédures visent à assurer un équilibre entre, d’une part, la stabilité financière et la protection des investisseurs au sein de l’UE et, d’autre part, les avantages d’un marché financier européen ouvert et intégré à l’échelle mondiale. Elles sont également, du point de vue de l’UE, un instrument essentiel pour favoriser une réglementation harmonisée avec les normes internationales et la coopération en matière de surveillance avec les autorités des pays tiers²³. Il s’agit en premier lieu d’éviter les doublons pour les prestataires européens de services financiers et les autorités européennes de surveillance dans le cadre des activités transfrontalières. En même temps, l’UE souhaite que ses entreprises et ses investisseurs puissent bénéficier d’une gamme plus vaste de prestations et de produits, dans la mesure où ceux-ci correspondent au cadre réglementaire européen. À cet effet, la Commission européenne détermine si le système de réglementation et de surveillance des marchés financiers du pays tiers, dans le secteur des services financiers, remplit les conditions de l’équivalence avec le système européen et si une reconnaissance d’équivalence peut donc être prononcée.

Une reconnaissance d’équivalence de l’UE peut donc faciliter l’accès au marché intérieur européen pour les prestataires de services financiers de pays tiers. Par exemple, la Commission européenne reconnaît aujourd’hui le système suisse de surveillance des assurances comme équivalent à celui instauré par la directive 2009/138/CE (solvabilité II), qui fait foi dans l’UE²⁴; il en est de même du cadre réglementaire suisse pour les contreparties centrales²⁵ et des exigences de fonds propres relatives aux risques de crédit pour les établissements de crédit et les entreprises d’investissement²⁶.

La Commission européenne a publié sa politique d’équivalence avec les pays tiers dans le domaine des services financiers dans une communication officielle datée du 29 juillet 2019²⁷. Dans ce contexte, les autorités européennes de surveillance ont été chargées de surveiller en continu la pratique en matière de réglementation et de surveillance des marchés financiers des pays tiers au bénéfice de décisions d’équivalence et de les soumettre à un contrôle régulier («suivi de l’équivalence»); les résultats de ce suivi doivent faire l’objet d’un rapport présenté à la Commission européenne, au Conseil européen et au Parlement européen²⁸. Le mandat des autorités européennes de surveillance consiste à vérifier le respect continu des critères sous-tendant une décision d’équivalence et des conditions fixées dans la décision.

Le suivi de l’équivalence vise donc à pouvoir retracer les évolutions pertinentes en matière de réglementation et de surveillance et le développement du marché en vue de garantir la stabilité financière, l’intégrité des marchés, la protection des investisseurs et des clients, ainsi que le bon fonctionnement du marché intérieur. Ce suivi implique un échange d’informations entre les différentes autorités, qui n’est fondamentalement pas comparable à l’assistance administrative visée aux art. 42 et 42a LFINMA, laquelle fonctionne au cas par cas. Les informations à échanger avec une autorité de surveillance d’un pays tiers dans le cadre d’un suivi de l’équivalence varient en fonction de la procédure d’équivalence applicable au pays en question. Elles concernent également la pratique en matière de surveillance pour le secteur faisant l’objet d’une décision d’équivalence. Elles doivent permettre de tirer des conclusions concrètes sur la pratique de surveillance sur la base de cas particuliers au niveau des établissements. L’échange d’informations entre les autorités des pays tiers et les autorités européennes de surveillance aux fins du suivi de l’équivalence peut donc également porter sur des informations concernant certains titulaires d’autorisation.

Les autorités européennes de surveillance sont en droit de contacter les autorités étrangères de surveillance des marchés financiers afin d’obtenir des informations et de conclure avec elles des accords administratifs (bilateral arrangements, multilateral arrangements). Il s’agit en règle générale de pures déclarations d’intention (Memoranda of Understanding, MoU) qui sont dépourvues d’effet juridique contraignant et qui ne peuvent pas être invoquées devant un tribunal. Les autorités européennes de surveillance peuvent toutefois aussi effectuer le suivi de l’équivalence sans prise de contact.

Si les autorités d’un pays tiers ne sont pas disposées ou aptes à coopérer, les autorités européennes de surveillance doivent en aviser la Commission européenne.

3.4 Convention européenne du 24 novembre 1977 sur la notification à l’étranger des documents en matière administrative

La STE 094 fait obligation aux États contractants de s’accorder mutuellement assistance pour la notification des documents en matière administrative. Ouverte à la signature en 1977, elle est entrée en vigueur en 1982. Outre la Suisse (depuis le 1^er octobre 2019), les États contractants sont l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, l’Espagne, l’Estonie, la France, l’Italie et le Luxembourg²⁹. La STE 094 s’inspire dans les grandes lignes de la Convention du 1^er mars 1954 relative à la procédure civile³⁰ et de la Convention du 15 novembre 1965 relative à la signification et la notification à l’étranger des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile ou commerciale³¹, que la Suisse a ratifiées³².

L’art. 1 de la STE 094 définit son champ d’application, soit toutes les matières administratives, et dispose que les États contractants s’engagent à s’accorder mutuellement assistance pour la notification des documents en matière administrative (par. 1), sauf dans le domaine fiscal et dans le domaine pénal (par. 2). Lors de la ratification de la STE 094, la Suisse a exclu la surveillance des marchés financiers du champ d’application de cette convention au moyen de déclarations, faites en vertu de l’art. 1, par. 2 et 3, de celle-ci. Au demeurant, la STE 094 ne définit pas la notion de «matière administrative»³³. Elle prévoit que les États désignent une autorité centrale chargée de recevoir les demandes de notification de documents et d’y donner suite (art. 2, par. 1). Les États fédéraux ont la faculté de désigner plusieurs autorités centrales (art. 2, par. 1). En plus de la notification effectuée par l’autorité centrale, la STE 094 prévoit d’autres modes de notification, à condition que l’État contractant n’ait pas adressé une déclaration contraire³⁴. Un État contractant peut ainsi faire notifier un document au destinataire directement par l’un de ses fonctionnaires consulaires ou l’un de ses agents diplomatiques (art. 10, par. 1; voie consulaire directe). La possibilité de notifier directement par voie postale est également prévue (art. 11). La notification par voie diplomatique demeure du reste toujours ouverte (art. 12, par. 1). Toute demande de notification doit se faire conformément à une formule modèle annexée à cet effet à la STE 094 (art. 3)³⁵. En règle générale, l’État requis peut notifier le document au destinataire par remise simple si ce dernier l’accepte volontairement (art. 6, par. 2). Si l’État requérant demande le respect d’une forme déterminée pour la notification, l’État requis est tenu de l’observer, à condition qu’elle soit compatible avec son propre droit (art. 6, par. 1, let. b).

L’autorité requise peut refuser de donner suite à une demande de notification qui ne respecte pas les dispositions de la STE 094; si tel est le cas, elle doit informer immédiatement l’autorité requérante des motifs de son refus (art. 5). L’art. 14 énumère les motifs de refus possibles³⁶. La notification peut ainsi être refusée si la matière sur laquelle porte le document n’est pas couverte par la convention (art. 14, par. 1, let. a). Il est également possible de refuser la demande de notification si le destinataire n’est pas trouvé à l’adresse indiquée par l’autorité requérante ou si son adresse ne peut être facilement déterminée (art. 14, par. 1, let. c). Il convient aussi de souligner que l’autorité de l’État requis peut estimer que l’exécution d’une demande de notification est de nature à porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, à l’ordre public ou à d’autres intérêts essentiels de cet État (art. 14, par. 1, let. b). L’État requis dispose ainsi d’une marge de manœuvre suffisante pour être à même de faire une pesée d’intérêts circonstanciée dans le cas d’espèce et de prendre une décision relative à la notification et à ses modalités³⁷.

4.1 Réglementation proposée

4.2 Mise en œuvre

L’édiction d’une ordonnance du Conseil fédéral pour la mise en œuvre des dispositions modifiées de la LFINMA, de la LSR et de la LBN n’est ni prévue, ni nécessaire. L’exécution des dispositions modifiées est du ressort respectif de la FINMA, de l’ASR et de la BNS, qui ont été consultées dans le cadre de l’élaboration de l’avant-projet et y ont apporté leur contribution. Dans le cadre de l’exécution des dispositions, le DFF ou l’OFJ pourront être consultés dans des cas particuliers⁵⁸.

5.1 Loi sur la surveillance des marchés financiers

5.2 Loi sur la surveillance de la révision

5.3 Loi sur la Banque nationale

6.1 Conséquences pour la Confédération

La révision proposée n’aura de répercussions ni sur les finances ni sur le personnel de la Confédération, et elle pourra être mise en œuvre avec les ressources disponibles et sans nécessiter de modification des tâches actuelles. Malgré la restriction de la procédure relative au client visée à l’art. 42a, al. 2, P-LFINMA, la FINMA restera tenue d’examiner en détail chaque demande d’assistance administrative et chaque transmission d’informations prévue afin de vérifier que les conditions légales (en particulier en ce qui concerne les principes de spécialité, de confidentialité et de proportionnalité, le soupçon initial suffisant et l’intérêt prudentiel suffisant) sont remplies. En l’espèce, il ne faut pas s’attendre à ce que la FINMA puisse libérer d’importantes ressources. L’on ne s’attend pas non plus à des effets notables pour la BNS et l’ASR, que ce soit en termes de finances ou de personnel.

6.2 Conséquences pour les cantons et les communes ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne

Le projet n’aura pas de conséquences particulières pour les cantons, les communes, les centres urbains, les agglomérations ou les régions de montagne.

6.3 Conséquences économiques

Le projet a pour but de renforcer durablement la réputation et la compétitivité internationale de la place financière suisse en établissant un cadre juridique cohérent, clair et conforme à la pratique internationale concernant la collaboration transfrontalière entre les autorités de surveillance, d’une part, et entre celles-ci et les assujettis, d’autre part. Un tel cadre est essentiel pour faire en sorte que le système financier suisse demeure ouvert et efficacement intégré au marché mondial, sans compromettre des valeurs essentielles comme l’intégrité, la transparence et la stabilité financière.

Le marché financier européen est incontournable pour la Suisse en termes d’importance économique. Compte tenu de sa proximité géographique, de son étroite interconnexion économique avec la Suisse ainsi que de son important volume d’affaires, l’Europe est un marché prioritaire pour les prestataires de services financiers suisses. Il est donc d’autant plus important de maintenir l’accès au marché de chacun des membres de l’UE ainsi qu’au marché commun de l’UE, tout en garantissant l’égalité de traitement des prestataires de services suisses par rapport à leurs concurrents européens. Dans ce contexte, un cadre de coopération fiable et compatible sur le plan international constitue une condition nécessaire, tant pour éviter des obstacles réglementaires que pour lutter contre les désavantages relatifs à la place économique suisse.

Un manque de sécurité juridique et de prévisibilité, par exemple concernant la reconnaissance des équivalences de l’UE, pourrait inciter certains acteurs du marché à délocaliser leurs activités à l’étranger. En l’occurrence, plusieurs grands établissements financiers suisses réfléchissent déjà à relocaliser certains de leurs secteurs d’activité dans l’UE. Ce type de tendance à la délocalisation entraîne un recul des services financiers directs en Suisse et une diminution des activités économiques en amont et en aval, notamment dans les secteurs du droit, de l’informatique, du conseil ou des infrastructures. Non seulement cela affaiblit la place financière suisse, mais cela impacte aussi négativement toute l’économie.

En Suisse, le secteur financier contribue beaucoup à la création de valeur, aux recettes fiscales ainsi qu’à l’emploi: les banques et les compagnies d’assurance génèrent 9 % du produit intérieur brut⁷⁷. Le projet va donc dans le sens d’un objectif central de la politique de la Confédération en matière de marchés financiers, à savoir le renforcement de la compétitivité internationale moyennant la préservation de la stabilité du système, et contribue aussi concrètement au maintien des emplois, à la force d’innovation et à la résilience économique de la Suisse dans son ensemble.

Comme le projet ne crée pas de nouvelles obligations pour les entreprises, ni ne modifie les obligations existantes, aucune estimation des coûts de la réglementation visée à l’art. 5 de la loi fédérale du 29 septembre 2023 sur l’allégement des coûts de la réglementation pour les entreprises⁷⁸ n’est requise.

6.4 Conséquences sociales

Les modifications proposées par le projet ne sont pas suffisamment étendues pour déployer des effets sur la société suisse considérée dans son ensemble.

6.5 Conséquences environnementales

Le projet n’aura pas de conséquences environnementales.

7.1 Constitutionnalité

Le projet, qui vise à modifier la LFINMA, la LSR et la LBN, se fonde sur les art. 95 et 98 Cst., qui autorisent la Confédération à légiférer sur les banques, les assurances privées, les bourses et les services financiers dans d’autres domaines ainsi que sur l’exercice des activités économiques lucratives privées.

La restriction de la procédure relative au client prévue à l’art. 42a, al. 2, P-LFINMA est compatible avec la Constitution. En effet, l’art. 29a, 2^e phrase, Cst. permet de prévoir des exceptions à la garantie de l’accès au juge, pour autant qu’elles soient prévues par la loi, fondées et proportionnées⁷⁹. La jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît expressément que le législateur peut décider de renoncer à l’application de la PA dans certaines circonstances⁸⁰.

Dans le cas présent, il s’agit d’une exception clairement formulée. Celle-ci concerne uniquement les demandes d’assistance administrative émanant de l’étranger qui reposent sur un soupçon concret d’abus de marché (notamment un délit d’initié ou une manipulation du marché) et qui sont liées à des transactions se rapportant au marché étranger. La procédure relative au client restera applicable dans tous les autres cas d’assistance administrative internationale par la FINMA. Même dans les cas où le client ne sera pas préalablement entendu, la protection juridique ne sera pas complètement supprimée, mais garantie sous une forme adaptée. Ainsi, la FINMA demeurera tenue d’examiner en détail chaque demande d’assistance administrative et chaque transmission d’informations prévue afin de vérifier que les conditions légales (en particulier concernant les principes de spécialité, de confidentialité et de proportionnalité, le soupçon initial suffisant et l’intérêt prudentiel suffisant) sont remplies.

Cette atteinte ciblée et limitée aux droits de procédure des clients est justifiée par un intérêt public prépondérant. La collaboration transfrontalière des autorités de surveillance vise à protéger la stabilité et l’intégrité des marchés financiers, à anticiper les risques et à mettre en œuvre efficacement les normes en matière de droit de la surveillance. La sauvegarde d’intérêts juridiques collectifs comme l’intégrité du marché, la transparence et la stabilité des marchés financiers l’emporte dans ces cas sur l’intérêt individuel à l’exercice du droit d’être entendu.

Par ailleurs, les personnes concernées peuvent également faire valoir leurs droits à l’étranger dans la phase des débats de la procédure judiciaire.

Le cadre juridique prévu permettra ainsi de protéger les droits de procédure garantis par la Constitution, d’assurer une pondération adéquate entre les intérêts individuels et publics et de prendre en considération de manière systématique et proportionnée la jurisprudence correspondante du Tribunal fédéral.

7.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Plusieurs accords internationaux auxquels la Suisse est partie comportent des dispositions sur l’assistance administrative internationale. Par exemple, dans le domaine de la surveillance des marchés financiers, l’Accord du 10 octobre 1989 entre la Confédération suisse et la Communauté économique européenne concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie⁸¹ prévoit des règles spéciales applicables à la collaboration des autorités de contrôle (voir les art. 30 s.). L’accord règle notamment les conditions (art. 30) et les objectifs (art. 31) de cette collaboration. Il comporte également une disposition spéciale concernant l’obligation de secret (art. 33).

L’accord du 25 janvier 2019 entre la Confédération suisse et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie⁸² et l’accord du 19 décembre 1996 sur l’assurance directe et l’intermédiation en assurance entre la Confédération suisse et la Principauté de Liechtenstein⁸³ prévoient des dispositions analogues.

Dans le domaine bancaire, ce sont surtout l’Échange de lettres des 3 juillet / 15 août 2013 entre la Suisse et l’Allemagne concernant l’amélioration des activités entre les deux États dans le secteur financier⁸⁴ et les conventions d’exécution correspondantes entre la FINMA et son homologue allemande (Autorité fédérale de supervision financière) qui prévoient des règles spéciales applicables aux opérations bancaires et aux prestations de gestion de fortune transfrontalières.

L’Accord de reconnaissance mutuelle entre la Confédération suisse et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord dans le domaine des services financiers⁸⁵, signé le 21 décembre 2023 et approuvé le 21 mars 2025 par l’Assemblée fédérale, constitue une autre base juridique de droit international pour la collaboration dans le domaine des services financiers. Les art. 13 et 14 de l’accord créent un cadre pour l’établissement d’une coopération étroite et efficace entre les autorités de surveillance des deux États, sur la base de normes internationales, de la confiance mutuelle et de l’échange rapide d’informations.

Les modifications proposées de la LFINMA, de la LSR et de la LBN permettront à la Suisse de continuer à conclure d’autres accords de coopération en matière administrative. Il n’y a donc pas lieu de craindre un conflit entre les dispositions d’assistance administrative révisées et les accords internationaux actuels ou futurs de la Suisse dans le domaine des marchés financiers.

7.3 Forme de l’acte à adopter

Aux termes de l’art. 164, al. 1, Cst., toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. L’ensemble des modifications proposées dans le projet pour la LFINMA et les autres lois citées sont sujettes à la procédure législative ordinaire.

7.4 Frein aux dépenses

Le projet ne contient pas de dispositions relatives aux subventions (qui entraînent de nouvelles dépenses supérieures à un des seuils fixés) et ne prévoit ni crédits d’engagement, ni plafonds de dépenses (impliquant des dépenses supérieures à l’un des seuils fixés). Il n’est par conséquent pas soumis au frein aux dépenses (art. 159, al. 3, let. b, Cst.).

7.5 Délégation de compétences législatives

La révision proposée ne prévoit pas de délégation de compétences législatives.

7.6 Protection des données

La loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données (LPD)⁸⁶ vise à protéger la personnalité et les droits fondamentaux des personnes physiques dont les données personnelles font l’objet d’un traitement (art. 1 LPD). Sont considérées comme des données personnelles les informations concernant une personne physique identifiée ou identifiable (art. 5, let. a, LPD). La notion de traitement au sens de la LPD inclut la communication de données (art. 5, let. d, LPD). Selon l’art. 34 LPD, les organes fédéraux ne sont en droit de traiter des données personnelles que s’il existe une base légale. Avec l’art. 23, al. 1 et 2, let. f, LFINMA en relation avec les art. 42 s., la FINMA dispose d’une base légale pour le traitement et la communication transfrontalière de données aux autorités étrangères de surveillance des marchés financiers, y compris des données sensibles; les catégories de données personnelles visées à l’art. 23, al. 4, LFINMA sont énumérées à l’art. 5 de l’ordonnance du 4 mai 2023 de la FINMA sur les données⁸⁷. Au demeurant, selon la jurisprudence constante du Tribunal administratif fédéral, les dispositions sur l’assistance administrative de la LFINMA priment la LPD⁸⁸.