Message concernant la modification de la loi sur l’approvisionnement du pays

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

La révision totale de la loi du 17 juin 2016 sur l’approvisionnement du pays (LAP)¹ est entrée en vigueur le 1^er juin 2017. Or l’évolution intervenue dans plusieurs secteurs de l’approvisionnement économique du pays et les nouvelles connaissances et expériences accumulées dans le cadre de la pratique ont mis en évidence la nécessité de réviser cette loi.

En raison des énormes pertes subies par la Confédération lors de de la crise qui a secoué la navigation maritime mondiale, l’organisation de l’approvisionnement économique du pays (Approvisionnement économique du pays, ci-après AEP) a été passé au crible par plusieurs organes à partir de 2018. Tous les rapports² établis dans ce cadre mettent en lumière des lacunes et des risques liés au cadre réglementaire en vigueur ainsi que des déficits au stade de l’exécution.

À la suite de ces rapports, le Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR) a lancé en 2021 une réforme de l’AEP, en mettant l’accent sur les défis à relever dans les structures de conduite et l’organisation³. Sur la base de ce projet, le Conseil fédéral a décidé de renforcer l’organisation et le fonctionnement de l’AEP en effectuant une révision partielle de la LAP, et de l’adapter aux exigences nouvelles et accrues auxquelles il doit satisfaire.

L’objectif est également de tenir compte des enseignements tirés de la pandémie de COVID-19 et notamment des expériences liées au risque de pénurie d’électricité qui a plané sur l’hiver 2022/2023.

Le Parlement a décidé d’approuver l’adaptation de la structure de conduite de l’AEP à l’été 2025. La révision est entrée en vigueur le 1^er novembre 2025⁴.

La deuxième partie du projet de révision de la LAP prévoit des adaptations concernant la préparation, l’intervention et l’exécution. L’AEP doit pouvoir, indépendamment de l’ampleur de la perturbation de l’approvisionnement, ordonner des mesures suffisamment tôt pour renforcer les systèmes d’approvisionnement vitaux. C’est pourquoi il est prévu de préciser la notion de pénurie grave imminente.

Par ailleurs, l’expérience a montré que, pour garantir qu’une mesure d’intervention puisse être mise en œuvre, il doit être possible d’imposer aux entreprises d’y prendre part dès la phase de préparation, même si celles-ci, prises séparément, ne jouent pas un rôle important dans l’approvisionnement économique du pays.

Le potentiel du numérique doit également pouvoir être pleinement exploité aux fins de l’approvisionnement économique du pays. Qui plus est, les exigences croissantes à l’égard d’un suivi professionnel de l’état de l’approvisionnement et des processus connexes, que ce soit avant ou pendant les crises, demandent de revoir l’obligation de renseigner et d’adapter les dispositions liées au traitement et à la communication des données.

Deux nouveaux aspects concernant la restriction de l’utilisation de biens vitaux en cas de pénurie grave seront réglés dans la loi. D’une part, la compétence du DEFR d’encadrer l’utilisation des réserves obligatoires nécessite une base légale, raison pour laquelle elle sera désormais inscrite dans la loi. D’autre part, les dispositions pénales régissant les infractions à ces dispositions seront étoffées. Afin de décharger les autorités cantonales de poursuite pénale, les infractions concernées pourront être à l’avenir sanctionnées selon la procédure de l’amende d’ordre.

Des accords internationaux peuvent être conclus pour assurer l’approvisionnement économique du pays, à l’instar de l’accord du 19 mars 2024 entre le Gouvernement de la République fédérale d’Allemagne, le Gouvernement de la Confédération suisse et le Gouvernement de la République italienne concernant des mesures de solidarité visant à assurer la sécurité de l’approvisionnement en gaz⁵. Le Conseil fédéral doit pouvoir faire appel aux acteurs les mieux placés pour remplir les obligations contractées.

1.2 Solutions étudiées et solution retenue

Depuis 2018, l’organisation et les actions de l’AEP ont régulièrement été passées au crible. Les organes qui les ont examinées ont formulé de nombreuses recommandations. Si bon nombre d’entre elles ont pu être mises en œuvre sans adaptation du cadre légal, d’autres appellent une décision du législateur.

Dans la pratique en matière d’exécution de la LAP, la question de savoir à quel moment les mesures d’intervention de l’AEP doivent être prises a été débattue à plusieurs reprises, notamment lors de la préparation à une possible crise énergétique en 2022. C’est avant tout l’aspect temporel qui s’avère complexe dans la perspective d’une pénurie imminente. Les spécificités du secteur économique concerné, l’évolution attendue de la situation et, le cas échéant, l’ampleur des dommages sont autant de facteurs qui entrent en ligne de compte. Instaurer, dans la loi, une limitation temporelle stricte à l’adoption de mesures d’intervention ne permettrait pas de tenir dûment compte de ces différents paramètres. Le Conseil fédéral propose par conséquent de limiter la période à quelques mois avant que la pénurie se déclare. En raison de la diversité des situations de crise et de la possible imprévisibilité de leur évolution, il doit toutefois pouvoir prendre des mesures nécessitant un délai relativement long. Les mesures de l’AEP faisant toujours l’objet d’une consultation, on peut partir du principe qu’elles bénéficieront d’une légitimité élevée même dans un tel cas de figure. Cela étant, l’exigence de subsidiarité reste inchangée.

Les défis croissants affectant l’approvisionnement en médicaments ont conduit à autoriser de plus en plus le recours aux réserves obligatoires. Or, conformément à la pratique actuelle du DEFR, le département réglemente l’utilisation des marchandises stockées dans les ordonnances sur la libération des réserves obligatoires. Dans l’optique de ménager une capacité d’action suffisante en cas de pénurie, il a été dans un premier temps envisagé d’étendre cette compétence législative du DEFR à toutes les mesures d’intervention. Un élargissement très limité de cette compétence a ensuite été mis en consultation, étant donné qu’une telle sous-délégation aurait couvert l’adaptation de prescriptions d’une portée considérable, allant jusqu’à l’atteinte aux droits fondamentaux. Face aux avis recueillis dans le cadre de la consultation, l’option n’a finalement pas été retenue.

Le législateur a opté pour un nouveau modèle s’agissant de la structure organisationnelle et de conduite de l’AEP. Les adaptations légales nécessaires à cet effet sont entrées en vigueur le 1^er novembre 2025.

1.3 Relation avec le programme de la législature et avec le plan financier, ainsi qu’avec les stratégies du Conseil fédéral

Le projet fait partie de la révision partielle de la LAP annoncée dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027⁶ et dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027⁷. Il concourt à la réalisation de l’objectif 18 du programme de la législature 2023 à 2027 («La Suisse accroît ses compétences en matière de conduite et de gestion des crises, renforce sa capacité de résistance et dispose des instruments et des moyens nécessaires pour parer aux dangers et aux menaces qui pèsent sur sa sécurité»).

L’adoption du message sur la révision partielle de la LAP en 2025 est inscrite au budget 2025 avec plan intégré des tâches et des finances (PITF) 2026–2028⁸.

1.4 Classement d’interventions parlementaires

Par le présent message, le Conseil fédéral propose de classer la motion Häberli-Koller du 4 mai 2020 (20.3268 «Biens essentiels. Réduire notre dépendance économique»).

Dans son rapport du 31 août 2022 en réponse à ladite motion⁹ et dans celui du 22 mai 2024 sur les dépendances commerciales de la Suisse¹⁰, le Conseil fédéral mentionne les instruments de l’AEP au rang des moyens à disposition pour réduire les dépendances économiques.

L’adaptation proposée de la LAP vise à renforcer et à élargir cet instrumentaire. Le moment d’intervention est ainsi spécifié; dans certaines circonstances, des mesures pourront être prises même si elles ne précèdent pas une pénurie imminente (art. 31, al. 2, P-LAP). Les compétences du Conseil fédéral en matière de coopération internationale sont en outre complétées pour permettre à ce dernier de mieux gérer les défis liés aux chaînes de valeur mondiales (art. 61 P-LAP). Enfin, l’extension et la précision des compétences liées à l’obligation de renseigner et à l’obligation de notifier ainsi qu’à la saisie, au traitement et à la communication des données jettent les bases d’un suivi de l’approvisionnement moderne permettant de constater plus rapidement les perturbations et d’y remédier de façon plus ciblée (art. 64 à 64b P-LAP).

Les mesures énumérées dans la LAP peuvent s’appliquer à l’ensemble des biens et services vitaux, dont le législateur a volontairement dressé une liste non exhaustive pour permettre une interprétation circonstanciée du caractère vital des biens et services visés (selon la situation mondiale, les dépendances, le besoin de sécurité)¹¹. La LAP permet ainsi de prendre des mesures pour garantir l’approvisionnement de la Suisse, même si la sensibilité quant au caractère vital des biens évolue. Elle complète les législations et les stratégies sectorielles consacrées au renforcement de la sécurité de l’approvisionnement (stratégie de vaccination, stratégie énergétique, politique agricole, etc.).

2.1 Résultats de la procédure de consultation

À la demande du Conseil fédéral, le DEFR a mené du 15 décembre 2023 au 31 mars 2024 une procédure de consultation sur la révision partielle de la LAP¹².

Les 26 cantons, la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC), 10 partis politiques, 3 associations faîtières des communes, des villes et des régions de montagne, 37 associations (faîtières) et organisations des milieux économiques ainsi que 4 commissions extraparlementaires ont été invités à y participer.

Au total, 98 acteurs ont soumis un avis: 25 cantons, la Conférence des chefs des départements cantonaux de l’économie publique (CDEP), la Conférence des directeurs cantonaux de l’énergie (CDEn), la Conférence des directeurs cantonaux de l’agriculture (CDCA), 4 partis politiques, 1 association faîtière des communes, des villes et des régions de montagne, 51 associations (faîtières) et organisations économiques, 3 commissions extraparlementaires et 12 entreprises. Le rapport rendant compte des résultats de la consultation a été publié le 19 février 2025¹³.

Une grande partie des cantons, l’Union des villes suisses (UVS) ainsi que la CDCA, la CDEn et la CDEP se sont prononcés expressément en faveur de l’actualisation de la LAP. Estimant que la pandémie de COVID-19 et le risque de pénurie énergétique en 2022/2023 ont montré la nécessité de prendre des mesures, ils ont en même temps réaffirmé leur attachement aux principes de subsidiarité et de milice. Les partis politiques (Le Centre, PLR, UDC, PS) soutiennent la révision, le Centre et le PLR soulignant la primauté du rôle de l’économie, et l’UDC saluant tout particulièrement le renforcement de la collaboration entre l’économie et l’État. Du côté des associations (faîtières) et organisations des milieux économiques, il y a deux sons de cloche: les associations de l’industrie et des consommateurs se sont exprimées en faveur du projet, tandis que les organisations des secteurs agricole et pétrolier relèvent un risque d’affaiblissement du principe de milice. Les entreprises sont globalement alignées sur la position de leurs associations professionnelles respectives.

Le projet a reçu un accueil majoritairement positif, mais il a donné lieu à un grand nombre de remarques et de propositions de modification.

Les résultats de la consultation portant sur les dispositions d’ordre organisationnel, qui ont déjà été adaptées lors d’une première étape de révision, sont résumés dans le message du 19 février 2025 concernant la modification de la loi sur l’approvisionnement du pays¹⁴. La synthèse des résultats présentée ci-dessous porte sur les autres principaux éléments mis en consultation:

• – spécification du moment d’intervention;

• – mise en compatibilité des dispositions régissant le prélèvement de contributions au fonds de garantie avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et les accords de libre-échange (ALE);

• – délégation de tâches publiques à des organisations des milieux économiques.

2.2 Appréciation des résultats de la procédure de consultation

Les résultats de la consultation révèlent une large adhésion aux grandes lignes du projet. La spécification du moment d’intervention est soutenue par l’ensemble des parties prenantes, et l’utilité d’une intervention précoce et proportionnée est également incontestée. Le tableau est par contre plus mitigé pour ce qui est des adaptations concernant les contributions au fonds de garantie visant à garantir la compatibilité avec les règles de l’OMC et les ALE. Même si les avis favorables sont numériquement majoritaires, les refus opposés à ces modifications proviennent du secteur agricole et des acteurs impliqués dans la gestion des réserves obligatoires, qui jouent un rôle essentiel dans la mise en œuvre pratique. Une autre réglementation, adaptée à la réalité du terrain, est en outre exigée s’agissant des dispositions liées à la délégation de tâches aux organisations des milieux économiques.

Par ailleurs, de nombreuses remarques ont été formulées concernant la manière dont l’AEP doit s’acquitter de ses tâches. Ces retours ne seront pas examinés dans le cadre du projet de révision partielle de la loi, mais à d’autres niveaux: orientation stratégique de l’AEP, ordonnances relatives à l’organisation de celui-ci et à ses mesures, règlement, cahier des charges et contrats.

Des propositions complémentaires touchant les biens et services vitaux mais sans rapport avec le projet mis en consultation visent le transfert de droits souverains à des entreprises en lien avec l’utilisation des avoirs de fonds de garantie à certaines fins (encouragement, indemnisation d’entreprises soumises à des obligations légales). Elles n’ont pas été prises en considération pour le projet faisant l’objet du présent message.

Certains des avis reçus sont abordés plus avant dans le ch. 5, consacré au commentaire des dispositions.

4.1 Réglementation proposée

La révision partielle de la LAP s’inscrit dans le prolongement des objectifs de la révision totale de 2016. Elle vise à poursuivre la modernisation, la dynamisation et le renforcement de la résilience de l’AEP, notamment lorsque des crises fragilisent l’approvisionnement en affectant plusieurs secteurs économiques en même temps. La conception de base de la loi n’est pas remise en question. L’économie conserve la responsabilité première de l’approvisionnement, l’AEP n’intervenant que pour la soutenir par des mesures ciblées.

La cadence élevée des processus économiques et les risques accrus auxquels est exposé l’approvisionnement du pays exigent des préparatifs adéquats, suffisamment connus des acteurs concernés, qui ont pu s’y familiariser avant la survenue d’une pénurie grave. Il est en outre nécessaire de pouvoir mettre en œuvre les mesures d’intervention en temps utile, ce qui présuppose un haut niveau de préparation. Une fois ce niveau de préparation atteint, il est possible d’appliquer les mesures immédiatement ou en l’espace de quelques semaines et de maximiser les chances de réussir à gérer la situation en évitant de graves dommages économiques, ou à tout le moins en les réduisant.

Les adaptations suivantes de la loi servent tout particulièrement ces objectifs:

• – spécification du moment de déclenchement des mesures de l’AEP: précision de la notion de pénurie grave imminente;

• – optimisation du niveau de préparation des mesures d’intervention: possibilité de prévoir des obligations de notifier en lien avec la planification de la mise en œuvre;

• – création et renforcement des bases de décision: nouvelles dispositions régissant l’obtention et la communication des renseignements et données nécessaires à une mesure de l’AEP.

Les instruments de l’AEP servent avant tout à pallier un sous-approvisionnement à court et moyen terme; l’AEP n’a pas vocation à mener une politique structurelle de gestion des pénuries. C’est aux offices fédéraux compétents, comme l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG), l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) ou l’Office fédéral de l’énergie (OFEN), qu’il incombe de mettre au point des stratégies de long terme en vue d’une sécurisation pérenne de l’approvisionnement de la Suisse.

4.2 Adéquation des moyens requis

Les modifications proposées de la LAP n’ont pas de conséquences financières pour l’AEP. Par décision du 28 février 2022, le Conseil fédéral a déjà augmenté les ressources en personnel de l’Office fédéral pour l’approvisionnement économique du pays (OFAE) dans le cadre de la réforme de l’AEP (+12,1 équivalents plein temps [EPT]). Ce relèvement des effectifs s’est achevé par l’engagement d’un délégué à plein temps.

4.3 Mise en œuvre

Pour la mise en œuvre et l’exécution, l’AEP continue de s’appuyer sur le modèle éprouvé en deux phases, l’une de préparation et l’autre d’intervention. En phase de préparation, il élabore des mesures pour la phase d’intervention, responsabilise les acteurs clés et la population, et renforce la résilience des processus d’approvisionnement. Les contributions des spécialistes issus du secteur privé sont cruciales lors de cette étape, car c’est à eux qu’il incombe d’assurer l’applicabilité des mesures.

Les modifications effectuées dans la loi devront être répercutées dans les ordonnances découlant de la LAP, et en premier lieu dans l’ordonnance du 10 mai 2017 sur l’approvisionnement économique du pays²⁵. Celle-ci sera révisée en étroite collaboration avec les domaines de l’AEP.

Il s’agira en outre de garantir que les mesures de l’AEP soient suffisamment connues des organes d’exécution, qu’elles soient efficaces et qu’elles puissent être appliquées au moment opportun. Par ailleurs, les mesures d’intervention préparées devront faire l’objet d’une consultation et être soumises suffisamment tôt à la commission parlementaire compétente, conformément à l’art. 151, al. 2^bis, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement²⁶.

Si les cantons sont d’ores et déjà impliqués grâce aux procédures de consultation, leur coordination stratégique avec l’AEP sera renforcée au moyen d’un dialogue approfondi avec la CdC ainsi que les différentes conférences des directeurs cantonaux, en plus du réseau existant des délégués cantonaux à l’approvisionnement économique du pays.

Art. 3, al. 2 et 3, 1^re phrase

L’art. 3 énonce les principes régissant l’approvisionnement économique du pays, qui sont précisés aux al. 2 et 3. La distinction entre les préparatifs (chap. 2) et les mesures d’intervention (chap. 3), qui figure déjà dans la systématique de la loi en vigueur, doit être annoncée dès l’art. 3, al. 2, afin d’éviter à l’avenir tout flou ou incompréhension concernant le moment où sont prises les mesures du Conseil fédéral et leur portée. L’al. 3 consacre le principe selon lequel les milieux économiques et les collectivités publiques collaborent pour assurer l’approvisionnement du pays. Il anticipe également le fait que cette collaboration s’applique aussi bien aux préparatifs qu’aux mesures d’intervention, garantissant ainsi que les mesures prises puissent être exécutées au moyen des structures existantes. Ce qui reste inchangé, c’est que la responsabilité de l’approvisionnement du pays incombe aux milieux économiques et que la Confédération n’intervient pour assurer l’approvisionnement en biens et services vitaux que lorsque les milieux économiques ne sont pas en mesure de le faire par leurs propres moyens. La subsidiarité de l’action étatique et la primauté de l’économie dans l’approvisionnement du pays sont ainsi préservées. Toutefois, la disposition en tant que telle ne constitue pas une base légale pour la mise en place de préparatifs ou de mesures d’intervention. Comme dans la loi en vigueur, ce sont les dispositions pertinentes des chapitres 2 et 3 qui sont déterminantes à cet égard.

Art. 5, al. 5

Une clarification rédactionnelle de la disposition est de rigueur. En effet, une précision doit être apportée à la formulation en vigueur selon laquelle «les activités d’autres autorités destinées à garantir l’approvisionnement en biens et services vitaux sont réservées» pour spécifier qu’on se réfère aux prescriptions de lois spéciales prévoyant des tâches d’approvisionnement contraignantes.

La pandémie de COVID-19 et la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine ont mis en évidence la nécessité de revoir l’ensemble de la législation fédérale relative à l’approvisionnement du pays afin de déterminer s’il convient d’y inclure des éléments visant à renforcer la sécurité structurelle de l’approvisionnement. Dans son rapport du 19 juin 2024 donnant suite aux postulats 23.3438 de la Commission des affaires juridiques du Conseil national du 24 mars 2023 et 20.3440 Schwander du 6 mai 2020²⁷, le Conseil fédéral a indiqué que des lignes directrices sur l’élaboration de dispositions relatives à la gestion de crises dans les lois spéciales seraient préparées à l’intention des offices de l’administration fédérale et intégrées dans le Guide de législation de l’Office fédéral de la justice dans le but de renforcer la résilience dans le domaine législatif.

Art. 10, al. 1, let. f, 2 et art. 11, al. 2

L’art. 10, al. 1, let. f, prévoit la possibilité d’associer un tiers au stockage convenu dans le contrat de stockage obligatoire conclu avec l’entreprise initialement visée par l’obligation. Le droit en vigueur parle alors de transfert de l’obligation de stockage. Or cette formulation peut être source de confusion pour les sujets de droit. En effet, même si un tiers est associé au stockage, les entreprises initialement assujetties restent soumises à l’obligation de stockage. En tant qu’importateurs, responsables de la première mise sur le marché ou titulaires d’autorisation, ce sont ces entreprises qui jouent pour le stockage obligatoire de biens vitaux un rôle de premier plan du point de vue de l’approvisionnement. Faire appel à des entrepositaires peut certes être utile pour réduire à un minimum le coût des opérations liées au stockage, mais ces tiers n’apportent aucune contribution supplémentaire à la garantie de l’approvisionnement pour ce qui est de l’acquisition, des chaînes d’approvisionnement internationales ou encore de la distribution sur le territoire suisse.

Lorsqu’il est fait usage de la possibilité d’associer un tiers au stockage dans un contrat de stockage obligatoire, les parties contractantes déterminent ensemble l’entrepositaire chargé de stocker les marchandises pour l’entreprise initialement visée par l’obligation. La disposition légale a été adaptée en conséquence. La délégation du stockage fondée sur le seul droit privé, sans intégration formelle dans le système de stockage obligatoire, reste possible. Dans un tel cas, la responsabilité de l’exécution des obligations découlant du contrat de stockage obligatoire reste à tout moment et intégralement à la charge de l’entreprise assujettie au stockage.

Afin que le tiers désigné dans le contrat de stockage obligatoire soit associé de manière juridiquement valable au régime de stockage obligatoire prévu par les art. 7 à 13 LAP, l’OFAE conclut avec lui un contrat de stockage obligatoire distinct. Ce n’est toutefois pas spécifié dans la loi avant l’art. 11, al. 2.

Pour qu’il soit possible de voir en un coup d’œil les règles s’appliquant à la délégation du stockage à un tiers qualifié dans le cadre d’un contrat de stockage obligatoire, celles-ci sont désormais regroupées dans une disposition qui leur est consacrée (art. 10, al. 2), entraînant l’abrogation de l’art. 11, al. 2.

Art. 13, al. 1

Le renvoi interne doit être adapté pour tenir compte des modifications apportées aux art. 31 et 32.

Art. 16, al. 5

Dans le cadre des débats parlementaires portant sur la révision totale de la LAP entrée en vigueur le 1^er juin 2017, une interdiction de prélever des contributions au fonds de garantie sur les denrées alimentaires, les fourrages, les semences et les plants indigènes a été introduite aux art. 16 et 21. L’interdiction était motivée par la crainte que, dans certaines circonstances, les branches économiques qui constituent des fonds de garantie sous forme d’actifs privés à affectation spéciale pour couvrir les frais de stockage et compenser les variations des valeurs financières des marchandises stockées (art. 16 LAP) astreignent les producteurs suisses à verser des contributions à ces fonds de garantie.

Dans le contexte de la circulation internationale des marchandises, cette interdiction peut entrer en conflit avec les règles des accords de l’OMC et les accords de libre-échange si les contributions au fonds de garantie sont considérées comme des droits de douane à l’importation et que leur montant est supérieur à ce que prévoient les engagements tarifaires pris par la Suisse. La seule manière de prélever des contributions au fonds de garantie serait alors d’instaurer une taxe intérieure frappant dans la même mesure les produits suisses et les importations. Dans le cas du riz comestible, cette égalité de traitement n’a pas pu être garantie jusqu’à présent en raison de l’interdiction prévue aux art. 16, al. 5, et 21, al. 1, LAP.

Après avoir pesé les intérêts politiques en considérant les avis rendus par le secteur agricole sur le projet mis en consultation, le Conseil fédéral a décidé de ne pas procéder à une levée de l’interdiction générale. Il a toutefois prévu une exception pour le riz comestible, peu produit en Suisse. L’égalité de traitement entre les produits importés et les produits indigènes est ainsi assurée. Pour ce qui est d’un financement conforme au droit commercial des réserves obligatoires de café, l’adoption de mesures par voie d’ordonnance suffit.

De plus, le système des fonds de garantie reposant sur des bases privées, il appartient à l’organisme privé gérant le fonds de trancher la question des contributions au fonds de garantie.

Art. 20, al. 2

Selon l’art. 20 LAP, la Confédération est tenue de fournir aux entreprises assujetties au stockage et détenant des réserves obligatoires des garanties pour les crédits bancaires servant au financement desdites réserves, si ces entreprises en font la demande. En contrepartie, elle a droit à des sûretés particulières: la propriété des marchandises stockées à titre obligatoire lui est directement transférée si le propriétaire de réserves obligatoires fait faillite ou s’il est mis au bénéfice d’un sursis concordataire ou extraordinaire. De la sorte, l’accès de la Confédération aux marchandises est toujours assuré et, grâce à la sûreté supplémentaire apportée par l’émission de billets à ordre, la procédure est très rapide. L’objectif de ces mesures de sûreté est de s’assurer que les marchandises atteignent le marché, et ce, en procédant à leur réalisation. Le produit de la réalisation des marchandises permet en outre à la Confédération de couvrir les risques liés à l’octroi de la garantie.

Dès lors que la réalisation d’une marchandise est difficile ou impossible, que ce soit par des circonstances juridiques ou factuelles, il n’y a aucune raison d’accorder une garantie fédérale, car le transfert légal de propriété attaché à une telle garantie et le droit de disjonction qui en résulte seraient totalement dépourvus de valeur. Aucune garantie n’est ainsi envisagée pour les produits thérapeutiques, du fait des restrictions réglementaires (commercialisation impossible faute d’autorisation), ou encore pour les produits fabriqués sur mesure, par exemple dans le domaine de la production d’énergie, en raison du manque de débouchés qui les caractérisent. Le droit d’obtenir une garantie de la Confédération ne doit donc pas s’appliquer aux biens difficilement réalisables afin de préserver des intérêts financiers de la garante.

Art. 24, al. 1, phrase introductive et let. b, 2, 2^e phrase, et 3, 2^e phrase

Une adaptation de l’art. 24 LAP s’impose en raison d’une révision du droit de la société anonyme²⁸ entrée en vigueur le 1^er janvier 2023 ayant conduit au remplacement de l’art. 725a du code des obligations²⁹, qui régissait auparavant l’ajournement de la faillite. L’art. 24, al. 1, let. b, est abrogé, et les al. 2 et 3 sont adaptés en conséquence.

Art. 36, al. 1, let. c, 2 et 3

La Confédération se réserve la possibilité d’accorder des garanties limitées dans le temps aux entreprises suisses de transport et de logistique. Sont considérées comme des entreprises suisses les personnes morales inscrites au registre du commerce suisse.

Une analyse mandatée par le Conseil fédéral concernant l’importance des navires de haute mer battant pavillon suisse pour l’approvisionnement économique du pays eu égard aux dispositions de la LAP³² a montré que leur plus-value était trop faible pour justifier une poursuite de l’encouragement par l’octroi de garanties financières dans les circonstances actuelles. C’est pour cette raison, à laquelle s’ajoutent les pertes financières considérables subies par la Confédération à la suite de la crise de la navigation maritime des années 2010, que l’octroi de garanties pour le financement de navires de haute mer est désormais explicitement exclu. Les cautionnements en cours ne sont pas concernés par l’interdiction. Si la situation sur les marchés mondiaux du fret maritime devait connaître une évolution propre à rendre le renouvellement de l’encouragement financier de navires battant pavillon suisse indispensable pour atteindre les objectifs d’approvisionnement, le Conseil fédéral devrait soumettre un projet de loi correspondant au Parlement.

L’exclusion des navires suisses de haute mer de l’octroi de garanties rend superflues les dispositions prévues dans la législation sur la navigation maritime pour garantir l’approvisionnement du pays et préserver les intérêts financiers de la Confédération (art. 17, al. 2, 24, 26, 27, 36 et 37, al. 3, de la loi fédérale du 23 septembre 1953 sur la navigation maritime sous pavillon suisse³³; art. 5d à 5f de l’ordonnance du 20 novembre 1956 sur la navigation maritime³⁴). La suppression de ces dispositions sera intégrée à la proposition du Conseil fédéral en vue de réduire la charge réglementaire des entreprises.

La crise liée à la navigation maritime a en outre montré que les navires cautionnés par la Confédération devaient avoir la possibilité de déroger à l’obligation stricte d’être inscrits au registre des navires suisses en cas de déclassement du pavillon suisse sur mer, afin de maintenir la disponibilité des moyens de transport et de préserver les intérêts financiers de la Confédération.

À titre de précaution, le Conseil fédéral a déjà modifié en ce sens, en 2020³⁵, l’ordonnance du 14 juin 2002 sur le cautionnement de prêts pour financer des navires suisses de haute mer³⁶, sans se fonder sur une base légale explicite. Il a précisé à cette occasion qu’il soumettrait la base nécessaire à l’approbation du Parlement dans le cadre de la révision partielle de la LAP.

Art. 37, al. 2 à 4

La crise de la navigation maritime a également permis de constater qu’une application aux navires de haute mer du droit de disjonction prévu par la loi, par analogie avec ce qui se fait pour les marchandises stockées dans les réserves obligatoires financées au moyen d’une garantie fédérale, se révèle impossible dans la pratique, puisque les navires de haute mer se trouvent de facto toujours hors du territoire suisse et, partant, hors de la juridiction de la Suisse.

Il convient donc de ne plus appliquer le droit de disjonction aux termes des art. 24 à 26 LAP, car celui-ci, du fait du transfert direct de propriété qu’il implique, confronterait la Confédération à des problèmes financiers et opérationnels considérables. L’abandon du droit de disjonction concerne également d’autres moyens de transport qui bénéficient d’une garantie et se trouvent eux aussi souvent hors du territoire suisse (p. ex locomotives et wagons à marchandises.). Néanmoins, il est prévu que la Confédération continue à disposer a minima d’un droit de gage prioritaire sur ces moyens de transport.

De plus, la terminologie utilisée est harmonisée à l’échelle de l’article. En cas de sollicitation de la garantie, les sûretés exigibles par la Confédération incluent tous les droits à une indemnisation du bénéficiaire de la garantie.

Art. 38, al. 1, et 45, al. 1

Les renvois internes doivent être adaptés dans les deux articles pour tenir compte des modifications apportées aux art. 31 et 32.

Art. 46, al. 3, 1^re phrase

L’art. 46, al. 3, LAP fait l’objet d’une retouche rédactionnelle, qui vise à préciser le lien avec l’art. 45 LAP. L’ajout de «sur opposition ou sur recours» après «décision» permet en outre de clarifier que le délai de cinq jours s’applique également aux voies de droit intracantonales.

Art. 49, al. 1, let. a

La révision de l’art. 49 permet d’adapter le régime des sanctions aux nouvelles dispositions matérielles de la loi. La réglementation en vigueur prévoit des peines allant d’une peine pécuniaire à une peine privative de liberté de trois ans au plus pour l’ensemble des infractions aux mesures ordonnées par le Conseil fédéral, aux prescriptions de portée générale, aux décisions des autorités ou aux contrats. La fourchette étendue des peines permet aux tribunaux de tenir dûment compte des différents cas. Toutefois, toutes les infractions visées à l’art. 49, qu’elles soient commises intentionnellement ou par négligence, relèvent du délit, une qualification qui n’est pas appropriée notamment pour les mesures qui doivent être appliquées par de larges couches de la population. Par conséquent, les infractions à de telles mesures constitueront désormais des contraventions, ce dont rend compte l’art. 49a P-LAP.

Art. 55, al. 2

Le second renvoi figurant dans la disposition doit être adapté en raison de la restructuration de l’art. 32.

Art. 57, al. 3 et 4

Le projet mis en consultation prévoyait à son art. 57, al. 3, que le Conseil fédéral pouvait, face à une urgence temporelle, habiliter le DEFR à adapter les mesures d’intervention qu’il avait édictées si la situation en matière d’approvisionnement l’exigeait. Les participants à la consultation sont catégoriquement opposés à une délégation législative d’une telle portée, susceptible de se traduire, selon les cas, par une atteinte aux droits fondamentaux.

Les compétences confiées au DEFR se limitent donc à la gestion des réserves obligatoires. Le DEFR peut, comme jusqu’à présent, ordonner la libération de réserves obligatoires et, au besoin, l’assortir de conditions ou de charges concrètes. Si cette compétence a déjà été mise en pratique régulièrement au cours des dernières décennies, elle doit désormais être réglée au niveau de la loi pour des considérations liées à l’état de droit.

Les charges et conditions peuvent consister par exemple à restreindre l’utilisation des marchandises libérées ou à imposer une obligation de livraison au propriétaire de la réserve obligatoire concernée. Une telle obligation permet d’éviter la rétention des marchandises libérées, notamment à des fins spéculatives, sans avoir besoin de décréter une interdiction d’accaparement spécifique.

Le DEFR a en outre la possibilité de limiter le cercle des acteurs auxquels les marchandises libérées peuvent être livrées. Cette compétence concerne surtout les produits thérapeutiques qui peuvent être utilisés pour plusieurs indications, tels que certains produits à base d’insuline ou certains vaccins. L’encadrement, par le DEFR, de l’utilisation des réserves obligatoires dans le domaine des produits thérapeutiques doit tenir compte de la quantité de marchandises encore disponible dans les réserves obligatoires déjà libérées, de la durée et de la gravité prévisibles de la perturbation de l’approvisionnement ainsi que des estimations et recommandations des autorités sanitaires et des sociétés de médecine.

Le renvoi de l’al. 4 est adapté pour tenir compte de la nouvelle structure.

Art. 58b, al. 1 et 5, 1^re phrase

Les domaines déterminés par le Conseil fédéral collaborent avec l’OFAE pour accomplir leurs tâches. Pour traiter les thèmes relevant de l’AEP, l’OFAE dispose de secrétariats correspondant aux différents domaines. Outre leur travail matériel et administratif, ces secrétariats sont chargés d’assurer la coopération entre les différents domaines de l’AEP. Afin de maintenir l’efficacité de cette coopération et de l’harmonisation des mesures de l’AEP, la possibilité accordée aux domaines visés à l’al. 1 par la LAP en vigueur de se doter de secrétariats à plein temps est abandonnée. Elle avait vu le jour dans un autre contexte historique et n’apporte désormais pas de plus-value pour les activités de l’AEP, qui sont inévitablement interconnectées.

Le renvoi de l’al. 5 est adapté en fonction de la nouvelle structure.

Art. 64, al. 3 et 4

Le principe selon lequel chacun doit fournir aux autorités compétentes et aux organisations des milieux économiques tous les renseignements requis pour l’exécution de la loi reste inchangé.

Afin d’éviter, lors de l’exécution, des discussions sur la portée de l’obligation de renseigner, son étendue et le moment auquel elle s’applique, la disposition est précisée par des ajouts. L’al. 3 énumère les principales unités administratives concernées. Il est à cet égard particulièrement important de désigner les autorités décentralisées, qui sont pour certaines juridiquement indépendantes et autonomes; l’obligation de transmettre des données qui leur incombe ainsi que l’étendue des données à transmettre et la forme sous laquelle le faire doivent figurer explicitement dans la loi.

Durant la pandémie de COVID-19, en particulier, une certaine insécurité juridique a été constatée s’agissant de la possibilité de communiquer des données. Si l’art. 63, al. 3, de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques (LPTh)⁴² prévoit bien que des données puissent être communiquées à d’autres autorités fédérales si cela est nécessaire à l’exécution des lois fédérales régissant le domaine sanitaire, cette condition ne semble a priori pas remplie pour l’AEP.

Cependant, les expériences faites en lien avec la pandémie ont clairement montré que les activités de l’AEP avaient un rapport au moins indirect avec la LPTh ainsi qu’un impact potentiellement important dans le domaine sanitaire, et que cela restera le cas. Il est fort probable que certaines des informations relevant du champ d’application et du but de la LPTh s’avèrent indispensables à une exécution efficace des mesures d’intervention de l’AEP, surtout si le Conseil fédéral est amené à intervenir temporairement dans le fonctionnement du marché pour garantir l’approvisionnement du pays en cas de pénurie grave de produits thérapeutiques.

Afin de pouvoir réagir à une crise, le Conseil fédéral doit être habilité à élargir le champ de l’obligation de renseigner si nécessaire (al. 4).

Dans la ligne de la transformation numérique opérée par l’administration fédérale, il est prévu que les informations soient transmises par voie électronique.

Art. 15a, al. 1, let. A, ch. 2

¹ Sont également considérés comme coûts d’exploitation et de capital imputables du réseau de transport:

1. dans la mesure où ils ne peuvent pas être couverts par d’autres instruments de financement:

   2. les coûts directement occasionnés aux gestionnaires de réseau, aux producteurs, aux gestionnaires d’installations de stockage et à l’Association des entreprises électriques suisses par des mesures nécessaires au maintien de l’approvisionnement en électricité en vertu de la loi du 17 juin 2016 sur l’approvisionnement du pays⁵⁰;

6.1 Conséquences pour la Confédération

6.2 Conséquences pour les cantons

Les cantons participeront, comme c’est le cas actuellement, à la mise en œuvre de mesures prises en cas de pénurie grave et effectueront les préparatifs requis pour accomplir leurs tâches. L’introduction de contraventions pouvant être sanctionnées dans le cadre de la procédure de l’amende d’ordre devrait permettre de décharger les autorités de poursuite pénale et les autorités judiciaires des cantons.

6.3 Conséquences économiques

Le projet n’a aucune conséquence directe pour l’économie. Les obligations induisant des coûts pour les entreprises, si tant est qu’il y en ait, résulteront des différentes mesures. Il appartient en principe aux sujets de droit de supporter les coûts occasionnés par des obligations de droit public. Les exigences de la loi fédérale du 29 septembre 2023 sur l’allégement des coûts de la réglementation pour les entreprises⁵¹ en matière de réglementation doivent avant tout être prises en considération lors de l’élaboration de préparatifs.

Si les organismes privés gérant des fonds de garantie décident de prélever des contributions au fonds de garantie sur le riz comestible produit en Suisse, il faut en l’état partir du principe que les producteurs assujettis au stockage et tenus de verser des contributions devront débourser au total un maximum de 25 000 francs par an.

Le complément apporté à l’art. 15a LApEl permet le financement du service spécialisé OSTRAL de l’AES par le biais de la rémunération pour l’utilisation du réseau. Les coûts de cet organe, qui se situent entre 300 000 et 500 000 francs environ par an, seront répercutés aux consommateurs finaux moyennant la facturation d’un supplément au kilowattheure pour l’électricité. Ils ne grèveront toutefois pas sensiblement ces derniers (env. 0,0007 ct./kWh).

6.4 Conséquences sanitaires et sociales

Le projet n’a pas d’impact particulier sur les facteurs sociaux que sont la formation, la culture ou l’égalité entre hommes et femmes.

6.5 Conséquences environnementales

Le projet n’a pas d’incidence directe sur l’environnement. Des prescriptions environnementales peuvent toutefois être limitées ou suspendues pour une durée déterminée dans le cadre de la gestion d’une pénurie grave. Le Conseil fédéral a une compétence très étendue en la matière. Il s’agit donc, dès la mise au point des mesures d’intervention, de tenir compte des principes fondamentaux de la Constitution en plus du but visé par la loi. Il est notamment indispensable de procéder à une pesée approfondie des intérêts en jeu.

7.1 Constitutionnalité

Les dispositions proposées s’appuient sur l’art. 102 de la Constitution (Cst.)⁵². Celui-ci dispose que la Confédération assure l’approvisionnement du pays en biens et services de première nécessité afin de pouvoir faire face à une menace de guerre, à une autre manifestation de force ou à une pénurie grave à laquelle l’économie n’est pas en mesure de remédier par ses propres moyens et qu’elle prend à cette fin des mesures préventives.

7.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Le projet est compatible avec les obligations internationales de la Suisse, et notamment l’Accord du 18 novembre 1974 relatif à un programme international de l’énergie (PIE)⁵³, entré en vigueur le 19 janvier 1976. Cet accord ne s’applique pas directement (non self-executing), la Suisse étant libre de choisir la façon de remplir ses obligations. L’Agence internationale de l’énergie (AIE), sise à Paris, a été créée pour coordonner et mettre en œuvre les tâches fixées par le PIE. L’AIE est une subdivision de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Cet accord oblige principalement les pays membres à détenir des réserves stratégiques de pétrole couvrant leur consommation nette sur 90 jours. La Suisse remplit cette obligation depuis l’entrée en vigueur de l’accord en astreignant les acteurs du secteur pétrolier à constituer des réserves de produits pétroliers.

La révision des art. 16 et 21 LAP permet un financement du stockage obligatoire de riz comestible conforme aux obligations de la Suisse au regard du droit commercial international régi par les règles de l’OMC et les ALE.

Les mesures d’intervention visées à l’art. 32 ne subissent pas de modifications matérielles. Elles sont conformes aux accords pertinents de l’OMC, à l’accord de libre-échange du 22 juillet 1972 entre la Confédération suisse et la Communauté économique européenne (ALE de 1972)⁵⁴ et aux autres accords de libre-échange en vigueur avec d’autres partenaires. Les éventuelles mesures ayant un effet restrictif sur le commerce doivent remplir les conditions des exceptions et exemptions applicables en vertu de l’Accord général du 30 octobre 1947 sur les tarifs douaniers et le commerce⁵⁵, de l’Accord du 15 avril 1994 instituant l’Organisation mondiale du commerce⁵⁶ (Annexe 1.B Accord général sur le commerce des services) et des dispositions correspondantes des accords de libre-échange.

S’agissant de la constitution de réserves obligatoires, il faut en outre tenir compte du Protocole n^o 5 de l’ALE de 1972 concernant le régime applicable par la Suisse à l’importation de certains produits soumis au régime visant la constitution de réserves obligatoires⁵⁷.

Vu les accords bilatéraux sur la coopération en matière d’approvisionnement économique du pays visés à l’annexe II du Traité du 29 mars 1923 entre la Suisse et la Principauté de Liechtenstein concernant la réunion de la Principauté de Liechtenstein au territoire douanier suisse⁵⁸, le Liechtenstein s’est engagé à appliquer directement – dans une large mesure – la législation suisse en matière d’approvisionnement du pays. Il en va de même pour l’enclave allemande de Büsingen, en vertu de l’art. 2, al. 1, let. e, du Traité du 23 novembre 1964 entre la Confédération suisse et la République fédérale d’Allemagne sur l’inclusion de la commune de Büsingen am Hochrhein dans le territoire douanier suisse⁵⁹. Par cet accord, la Suisse s’est engagée envers la République fédérale d’Allemagne à ravitailler les habitants de l’enclave de Büsingen en cas de crise.

Le règlement (UE) 2017/1938⁶⁰ n’a pas d’effet contraignant pour la Suisse, étant donné que celle-ci n’est pas membre de l’UE. De par sa teneur, ce règlement présente toutefois un intérêt pour l’approvisionnement de notre pays et sert de référence pour l’élaboration des mesures nationales visant à garantir l’approvisionnement du pays en gaz naturel. Il est dans l’intérêt de la Suisse de prendre de sa propre initiative des mesures qui correspondent autant que possible aux mesures des pays voisins et de ne pas entraver inutilement la coopération transfrontalière des autorités et des entreprises du secteur gazier.

L’accord concernant des mesures de solidarité visant à assurer la sécurité de l’approvisionnement en gaz permet à la Suisse de demander aux deux autres parties contractantes de prendre des mesures de solidarité en vue de l’approvisionnement des clients protégés en Suisse (essentiellement les ménages, les hôpitaux et les services d’urgence), à condition que l’urgence (qui correspond à une pénurie grave) soit déclarée et que toutes les mesures possibles aient préalablement été prises dans le pays. En contrepartie, les deux autres parties contractantes peuvent également solliciter la Suisse en cas d’urgence pour bénéficier de la solidarité. Les trois États s’engagent par ailleurs à ne pas limiter les capacités de transport existantes dans leurs réseaux lors de l’exécution de mesures de solidarité.

7.3 Forme de l’acte à adopter

Conformément à l’art. 164, al. 1, Cst., toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. Le projet est sujet à ce titre au référendum (art. 141, al. 1, let. a, Cst.).

7.4 Frein aux dépenses

Le projet ne prévoit ni subventions ni crédits d’engagement ou plafonds de dépenses qui entraîneraient une nouvelle dépense unique de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs.

7.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

L’attribution et l’accomplissement des tâches étatiques se fondent sur le principe de subsidiarité (art. 5a Cst.). La Confédération n’assume que les tâches qui excèdent les possibilités des cantons ou qui nécessitent une réglementation uniforme par la Confédération (art. 43a, al. 1, Cst.).

En vertu de l’art. 102, al. 1, Cst., la Confédération dispose d’une compétence législative de large portée et contraignante, à force dérogatoire subséquente. Elle est ainsi responsable de l’organisation de l’AEP, qui doit être dotée d’une réglementation uniforme.

Le principe de l’équivalence fiscale n’entre pas en ligne de compte dans le projet.

7.6 Conformité à la loi sur les subventions

Le projet ne prévoit pas de nouvelles subventions. L’art. 60b, al. 2, P-LAP dispose uniquement que les organisations et personnes de droit public ou privé et les organismes privés gérant des fonds de garantie peuvent être indemnisés à hauteur des frais encourus pour accomplir les tâches qui leur ont été confiées en vertu du droit en vigueur.

7.7 Délégation de compétences législatives

Aux termes de l’art. 164, al. 2, Cst., une loi fédérale peut prévoir une délégation de la compétence d’édicter des règles de droit, à moins que la Constitution ne l’exclue. La LAP confère au Conseil fédéral de nombreuses compétences pour édicter des prescriptions sur la gestion de certains biens et services vitaux afin de prévenir, d’atténuer ou de maîtriser des pénuries graves. Les préparatifs comme les mesures d’intervention peuvent concerner un large cercle de personnes ainsi que de nombreuses situations, et créer de sérieuses entraves à la liberté économique. Les dispositions qui s’y rapportent doivent donc être considérées comme importantes au sens de l’art. 164, al. 1, Cst. L’approvisionnement économique du pays est toutefois un domaine qui requiert une grande flexibilité en termes de réglementation. La dynamique des opérations économiques exige une réactivité à la hauteur en cas de pénurie grave, et il est difficile de prévoir les crises à gérer et leur évolution. Les autorités ont donc besoin d’une marge de manœuvre confortable, notamment en ce qui concerne le choix des moyens requis et leur mise en œuvre.

Le projet prévoit les nouvelles compétences suivantes:

• – la compétence, pour le Conseil fédéral, de déterminer les contraventions à sanctionner selon la procédure de l’amende d’ordre dans le contexte de mesures d’intervention (art. 49a);

• – la compétence, pour le Conseil fédéral, d’habiliter les organisations et personnes de droit public ou privé et les organismes privés gérant des fonds de garantie à rendre des décisions (art. 60, al. 4);

• – la compétence, pour le Conseil fédéral, de régler les modalités d’une éventuelle indemnisation des tâches confiées (art. 60b, al. 1);

• – la compétence, pour le Conseil fédéral, de faire appel à des organisations et personnes de droit public ou privé pour mettre en œuvre des traités internationaux (art. 61, al. 3);

• – la compétence, pour le Conseil fédéral, d’imposer des obligations de notifier (art. 64a);

• – la compétence, pour le Conseil fédéral, de régler les modalités du traitement et de la communication des données (art. 64b);

• – la compétence, pour le DEFR, de réglementer l’utilisation des marchandises provenant de réserves obligatoires libérées (art. 57, al. 3).

7.8 Protection des données

Le projet comporte des dispositions sur le traitement et la communication des données dont les autorités et les organisations privées ont besoin pour mettre en œuvre des mesures de l’AEP. Les données, qui peuvent inclure des données sensibles concernant des personnes morales, servent à l’accomplissement de tâches légales ou déléguées. L’art. 64b crée les bases légales nécessaires selon l’art. 57s, al. 2, LOGA.

Les bases légales relatives au traitement des données remplissent les exigences de la LPD et garantissent le respect du droit applicable en la matière par les services autorisés.

Un examen préalable des risques pour déterminer la nécessité d’une analyse d’impact relative à la protection des données personnelles (AIPD) doit être mené dans le cadre de chacune des ordonnances de préparation ou d’intervention.