FF 2026 1843

Message relatif à la modification du code des obligations (Prolongation du congé pour les activités de jeunesse extrascolaires)

1 Contexte

1.1 Remarques générales

Le bénévolat revêt une importance centrale en Suisse. En 2020, 621 millions d’heures de travail ont été effectuées bénévolement, ce qui représente un montant de 33,2 milliards de francs par an¹. Une proportion importante de ces heures de travail bénévole est effectuée par des jeunes (un tiers des 15–39 ans s’engagent) et, parmi les 15–24 ans, trois quarts envisagent de s’engager dans le bénévolat organisé². Parallèlement, on constate que le taux des personnes qui s’engagent ne fait que diminuer depuis bientôt 30 ans³. Cette situation s’explique par des facteurs démographiques (vieillissement de la population, recul des naissances) et structurels (flexibilité, mobilité, individualisme, compétitivité et porosité entre vie privée et vie professionnelle). Les attentes vis-à-vis du bénévolat ont également changé: les personnes préfèrent des activités courtes et sans engagement sur le long terme⁴. Dans ce contexte, les organisations, en particulier celles qui proposent des activités extra-scolaires, ont de plus en plus de mal à trouver des jeunes prêts à s’engager.

Parallèlement, on assiste à une évolution importante de l’animation socioculturelle en milieu ouvert et ce, non seulement dans le sens d’une augmentation, mais également d’une diversification et d’une professionnalisation de l’offre⁵. Cette évolution montre que la politique de jeunesse se concentre de plus en plus sur les activités en milieu ouvert et moins sur les activités dépendant de structures associatives organisées sur la durée⁶. En tout état de cause, les institutions proposant de l’animation socioculturelle en milieu ouvert ont également besoin de faire appel à des jeunes pour encadrer certaines de leurs activités et être en mesure de relever les défis futurs.

1.2 Nécessité d’agir et mandat parlementaire

Afin de contrer les difficultés de recrutement auxquelles sont confrontées les organisations, les motions identiques 23.3734 Schneider Schüttel et 23.3735 Riniker «Pour un congé jeunesse de deux semaines» ont été déposées, qui chargent le Conseil fédéral de faire passer la durée du congé-jeunesse prévu par l’art. 329e du code des obligations (CO)⁷, actuellement d’une semaine, à deux semaines. Les motions soulignent l’importance du bénévolat pour les organisations de jeunesse en Suisse, les effets bénéfiques des activités bénévoles pour les jeunes qui les exercent et la contribution importante de ces activités pour la société. Elles soulignent les difficultés grandissantes que rencontrent les jeunes pour se libérer afin d’effectuer des activités bénévoles, la nécessité de prendre une partie de ce temps sur les vacances lorsque les camps durent plus d’une semaine et les problèmes qui en découlent pour trouver des jeunes disposés à se livrer à ces activités à titre gracieux.

Le Conseil fédéral a proposé d’accepter ces motions. Elles ont été adoptées par le Conseil national le 29 septembre 2023⁸ et par le Conseil des états le 13 mars 2024⁹, à chaque fois à l’unanimité. Même si aucune opposition n’a été soulevée, des questions en lien avec le champ d’application de l’art. 329e CO ont néanmoins été posées¹⁰, ce qui a incité la Commission des affaires juridiques du Conseil des états à conclure son rapport du 9 janvier 2024 de la manière suivante: «Le champ d’application, relativement large, et l’impact de cette nouvelle réglementation seront précisés lors de la mise en œuvre du projet»¹¹.

1.3 Relation avec le programme de la législature

Le projet n’a été annoncé ni dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027¹², ni dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027¹³.

1.4 Classement d’interventions parlementaires

La révision proposée donne entièrement suite à la demande formulée par les motions 23.3734 Schneider Schüttel et 23.3735 Riniker «Pour un congé jeunesse de deux semaines» en faisant passer le congé-jeunesse d’une à deux semaines (voir ch. 4.1.1). Elle propose une adaptation du texte légal afin d’élargir le champ d’application du congé-jeunesse, ce qui va également dans le sens des motions.

1.5 Droit en vigueur

1.5.1 Généralités

Selon l’art. 329e, al. 1, CO l’employeur accorde chaque année de service au travailleur un congé-jeunesse représentant au plus et en tout une semaine de travail. Ce congé est soumis à plusieurs conditions: le travailleur doit être âgé de moins de 30 ans, il doit se livrer bénévolement à des activités de jeunesse extra-scolaires pour le compte d’une organisation du domaine culturel ou social, en y exerçant des fonctions de direction, d’encadrement ou de conseil ou doit suivre une formation continue nécessaire à l’exercice de ces activités.

Ce congé n’est pas payé (art. 329e, al. 2, CO) et ses modalités (dates et durée) sont fixées d’un commun accord entre l’employeur et le travailleur (art. 329e, al. 3, CO). À défaut, le travailleur a le droit de prendre le congé à condition de l’annoncer à l’employeur deux mois à l’avance (art. 329e, al. 3, 2^e phrase, CO). Les jours de congé qui ne sont pas pris à la fin d’une année civile ne peuvent être reportés sur l’année suivante (art. 329e, al. 3, 3^e phrase, CO).

Cette disposition a été introduite avec la loi du 6 octobre 1989 sur les activités de jeunesse (LAJ)¹⁴. Le message indiquait que ce congé avait pour buts principaux de pallier l’un des plus graves problèmes auxquels sont confrontées les organisations de jeunesse, à savoir le manque de temps de leurs responsables et de compenser, en partie au moins, le désavantage dont pâtissent les jeunes en apprentissage ou qui sont déjà actifs, par rapport à leurs camarades du même âge qui font des études¹⁵.

La LAJ a fait l’objet d’une révision totale et a été remplacée par la loi du 30 septembre 2011 sur l’encouragement de l’enfance et de la jeunesse (LEEJ)¹⁶. La nouvelle loi est entrée en vigueur le 1^er janvier 2013. Cette révision visait notamment à tenir compte de l’évolution de la société en général et du développement de l’animation enfance et jeunesse en particulier. En effet, la LAJ se focalisait sur les associations de jeunesse et ne tenait pas compte de l’offre d’activités extra-scolaires, notamment l’animation en milieu ouvert (offre d’activités diverses sans adhésion à une association) et les activités socioculturelles¹⁷. Elle se fondait sur une compétence implicite que lui conférait la Constitution (Cst.)¹⁸, puisque les activités de jeunesse étaient considérées comme une partie de la vie culturelle au sens large et que l’encouragement fédéral à la culture n’était pas contesté¹⁹. Quant à la LEEJ, elle définit les activités extra-scolaires non seulement comme les activités associatives, mais aussi comme l’animation en milieu ouvert (art. 5, let. a, LEEJ). Cette loi se fonde explicitement sur l’art. 67, al. 2, Cst. – introduit par la révision de la Cst. de 1999 – qui donne la compétence à la Confédération de favoriser les activités extra-scolaires des enfants et des jeunes. L’art. 329e CO n’a pas été modifié lors de cette révision totale.

1.5.2 Organisations du domaine culturel et social

Le fait que l’art. 329e CO ne s’applique qu’aux activités déployées pour le compte d’une organisation du domaine «culturel ou social» laisse entendre qu’il y aurait une restriction par rapport à l’ensemble des activités de jeunesse extra-scolaires couvertes par la LEEJ (ancienne LAJ). Cependant, il ne ressort pas des travaux préparatoires que le législateur voulait, en faisant référence à ces deux domaines à l’art. 329e CO, restreindre le champ d’application de cette disposition par rapport à la LAJ. Comme l’adoption du congé-jeunesse s’est faite en même temps que celle de la LAJ, cela montre au contraire que le champ d’application des deux réglementations est le même. Dans ce contexte, il est important de préciser que l’art. 2, al. 2, LAJ, prévoyait que les activités extra-scolaires pouvaient notamment être exercées dans les domaines des jeux et du sport, de la santé, de la nature et de l’environnement, de la formation, de la culture et des réalités sociales. Sur cette base, le Conseil fédéral a par exemple expliqué dans son message que les activités effectuées au sein d’associations sportives étaient des activités sociales et culturelles. Il a reconnu plus généralement que les activités de jeunesse faisaient partie de la vie culturelle au sens large²⁰. Bien qu’aucune jurisprudence n’ait été rendue en application de l’art. 329e CO, la doctrine soutient – en se fondant sur les considérations du Conseil fédéral – que cette disposition doit être interprétée largement et qu’elle couvre notamment les domaines et organisations suivants: le sport, les loisirs, la santé, l’environnement, la culture (notamment théâtre, chœurs), les organisations d’étudiants, les scouts, les samaritains, les organisations religieuses, politiques ou syndicales²¹. Sont en revanche exclues les activités exercées au sein d’organisations commerciales ou à caractère purement professionnel²².

L’art. 329e CO prévoit non seulement que l’activité doit relever du domaine culturel et social, mais également qu’elle doit être effectuée pour le compte d’une organisation. La doctrine estime que cette précision visait historiquement à écarter les activités effectuées en milieu ouvert (hors cadre associatif)²³. Or, comme la nouvelle LEEJ met précisément l’accent sur les activités en milieu ouvert (voir l’art. 5, let. a, LEEJ), cette restriction de l’art. 329e CO pose problème au niveau de la cohérence. Une partie de la doctrine estime ainsi qu’il faut désormais interpréter cette disposition à la lumière de la LEEJ, de sorte qu’on doit non seulement l’appliquer aux activités organisées par une association de jeunesse au sens strict, mais aussi à celles qui ne sont pas le fait d’une structure associative pérenne, comme par exemples les activités d’encadrement bénévoles dans le cadre de l’animation en milieu ouvert²⁴.

1.5.3 Autres conditions

L’art. 329e CO exige en outre que la personne qui demande le congé ait moins de 30 ans, qu’elle exerce des fonctions de direction, d’encadrement ou de conseil (ou suive une formation continue) et que l’activité visée soit extra-scolaire et exercée bénévolement. Pour le législateur, ce sacrifice économique est la preuve par l’acte que la personne concernée est réellement engagée et qu’elle ne souhaite pas simplement obtenir des congés payés supplémentaires²⁵.

1.6 Données statistiques

Il n’existe pas de relevés statistiques sur le congé pour les activités de jeunesse. Selon l’enquête suisse sur la population active (ESPA)²⁶, le nombre de salariés âgés de 15 à 30 ans (y compris les personnes en formation professionnelle initiale) était de 1,026 million en 2022. L’ESPA relève les absences selon diverses raisons, mais celles-ci ne comprennent pas nommément les congés-jeunesse. Ce type de congé est compris dans les «autres raisons personnelles» ou les «autres raisons». Au total, 7,5 millions d’heures d’absence pour d’«autres raisons personnelles» ou d’«autres raisons» ont été relevées chez les salariés de 15 à 30 ans en 2022. Cela représente 0,1 % du volume total des heures travaillées en Suisse (7,9 milliards d’heures en 2022). Seule une partie de ces heures d’absence est due à des congés-jeunesse, les «autres raisons» pouvant couvrir d’autres types d’absences. Si l’on s’intéresse à la moyenne des absences par emploi et par année, la catégorie dans laquelle se trouve le congé jeunesse a généré en moyenne entre 1 et 3 heures d’absence par emploi et par année entre 2018 et 2022. Il s’agit donc d’une fraction de ces 1 à 3 heures. Une estimation plus précise en relevant spécifiquement les congés-jeunesse dans une enquête auprès des ménages telle que l’ESPA ou dans une enquête auprès des entreprises n’est pas envisageable. En effet, il s’agit d’un congé peu fréquent et difficile à décrire précisément. On obtiendrait par ailleurs trop de fausses réponses positives. Pour ce qui est des entreprises, seule une partie d’entre elles seraient en mesure de distinguer ce type de congé des autres congés non payés. Pour ces raisons, les résultats seraient très imprécis, rendant toute quantification fiable impossible. Pour tenter de valider ou de compléter les données disponibles sur la base des relevés existants, l’Office fédéral de la justice s’est adressé aux organisations faîtières des employeurs et des travailleurs²⁷. Ces organisations ne disposent pas de données ou d’indications sur la fréquence du congé ou d’autres chiffres. L’Union patronale suisse estime que le congé n’est pas pris de manière fréquente. Tout indique donc que ce congé est rare.

Une évaluation des conséquences économiques et sociales est présentée au ch. 6.3.

2 Procédure préliminaire, consultation comprise

2.1 Avant-projet envoyé en consultation

L’avant-projet contenait deux modifications: premièrement, il proposait de prolonger le congé-jeunesse d’une semaine, afin de le porter à deux semaines; deuxièmement, il proposait de supprimer la condition selon laquelle l’activité bénévole devait se dérouler au sein d’une organisation, ceci afin d’étendre le champ d’application du congé-jeunesse aux activités en milieu ouvert.

La procédure de consultation relative à l’avant-projet a eu lieu du 28 mai au 18 septembre 2025. Dans le cadre de cette dernière, 25 cantons, 6 partis politiques représentés à l’Assemblée fédérale et 53 organisations et autres entités intéressées ont pris position (84 prises de position)²⁸.

2.2 Synthèse des résultats de la procédure de consultation

Tous les participants à la procédure de consultation soutiennent l’ensemble de l’avant-projet, à l’exception d’un canton et d’une organisation. Une autre organisation ne s’oppose qu’à l’extension du champ d’application de l’art. 329e CO aux activités en milieu ouvert.

De manière générale, de nombreux participants rappellent tout d’abord que le bénévolat contribue de manière importante au développement des jeunes. Il permet non seulement aux jeunes bénévoles de développer des compétences transversales (confiance en soi, communication, gestion du stress, sens des responsabilités, organisation et gestion de projets, travail en équipe, etc.), mais également d’améliorer leur santé physique et psychique. Par ailleurs, plusieurs participants soulignent que le bénévolat est un facteur d’intégration et de cohésion sociale qui permet de préparer les jeunes à leur futur rôle de citoyen actif. De nombreux participants ont rappelé à quel point les organisations de jeunesse contribuaient de manière essentielle à la promotion et au développement des jeunes, mais aussi au développement harmonieux de la société. Ces participants saluent ainsi la révision projetée, car elle va permettre à ces organisations de trouver plus facilement des personnes prêtes à s’engager bénévolement. En même temps, la révision envoie un signal fort en faveur de la reconnaissance du bénévolat et de sa plus-value pour la société. Enfin, quelques participants reconnaissent que l’impact de la révision sur l’économie devrait rester limité, notamment parce que le congé est non payé, qu’il doit être pris d’entente avec l’employeur et qu’il reste rare.

En ce qui concerne plus particulièrement les modifications proposées, et comme indiqué plus haut, la prolongation du congé-jeunesse à deux semaines est soutenue par la quasi-totalité des participants. Les partisans de cette prolongation estiment qu’elle permettra de renforcer l’attractivité du bénévolat auprès des jeunes, tout en leur permettant de s’engager pour des camps d’une plus longue durée ou des cours de formation plus poussés, sans devoir sacrifier leurs vacances. L’extension du champ d’application aux activités en milieu ouvert est également soutenue par la quasi-totalité des participants, car elle permet de tenir compte de l’évolution de l’animation jeunesse en milieu ouvert.

2.3 Appréciation des résultats de la procédure de consultation

Presque tous les participants ont reconnu le rôle important joué par les organisations de jeunesse et la contribution positive du bénévolat sur la société. La révision, qui vise précisément à renforcer le bénévolat en incitant les jeunes à s’engager encore plus, a ainsi été accueillie très favorablement.

Parallèlement à ce fort soutien, plusieurs participants ont proposé que la révision aille encore plus loin et/ou que des mesures complémentaires soient adoptées: une rémunération totale ou partielle du congé-jeunesse (notamment par le biais des allocations pour perte de gain), une extension du congé aux étudiants, une élévation ou suppression de la limite d’âge, une précision de la notion de «culturel et social» ou encore, un remplacement du concept d’animation en «milieu ouvert» par un concept plus moderne. Plusieurs participants suggèrent également que la révision s’accompagne de mesures complémentaires, comme le lancement d’une campagne destinée à augmenter la visibilité de ce congé, la saisie statistique du congé-jeunesse ou encore la consultation des partenaires sociaux.

2.4 Modifications à la suite de la procédure de consultation

Les résultats de la procédure de consultation confirment que les modifications proposées sont adéquates. Le Conseil fédéral a au surplus renoncé à apporter d’autres modifications au texte légal ou à adopter d’autres mesures, pour les raisons ci-après.

Définition du domaine «culturel et social»

L’analyse de la notion d’organisation du domaine culturel et social de l’art. 329e CO montre qu’elle doit être interprétée de la même manière que dans la LEEJ (ancienne LAJ), même si sa lettre semble a priori plus restrictive (voir à ce sujet ch. 1.5.2). Le congé-jeunesse peut ainsi être demandé pour effectuer un large panel d’activités, que ce soit dans le domaine des jeux ou du sport, de la santé, de la nature et de l’environnement, de la formation, de la culture ou encore de la politique. Cette interprétation correspond au surplus à la volonté historique du législateur de faire en sorte que les activités couvertes par la LEEJ puissent également bénéficier du congé prévu par l’art. 329e CO. Partant, et même si de rares participants à la procédure de consultation ont plaidé pour une modification du texte légal (p.ex. mentionner expressément le sport, biffer purement et simplement les termes «culturel et social» ou encore, insérer l’adverbe «notamment» avant les domaines spécifiés²⁹), le Conseil fédéral estime qu’il n’est pas nécessaire d’intervenir. Toutes les activités, qu’elles relèvent du domaine du sport, de la musique, de la protection de l’environnement ou de la politique, revêtent indéniablement une dimension sociale ou culturelle. Les termes «culturel» et «social», qui sont au surplus bien connus des milieux intéressés, sont donc adéquats pour subsumer l’ensemble des activités visées par l’art. 329e CO.. Une modification du texte légal générerait un doute sur la question de savoir ce que la nouvelle règle change par rapport à l’ancienne, ce qui n’est pas souhaitable. Il s’agit uniquement d’assurer que les tribunaux n’interprètent pas l’art. 329e CO de manière restrictive par rapport à la LEEJ. Comme évoqué plus haut, l’ensemble des travaux législatifs assurent que tel ne sera pas le cas.

Le Conseil fédéral rappelle par ailleurs qu’il avait renoncé, dans le cadre de l’avant-projet, à réduire le champ d’application de l’art. 329e CO à certaines activités. Il a en effet estimé qu’il était inapproprié de faire un tri entre les activités éligibles au congé-jeunesse et celles qui ne le sont pas. Il faut en effet garder à l’esprit que l’objectif de ce congé est d’inciter les jeunes à investir bénévolement leur temps dans des activités de jeunesse extra-scolaires, quelles qu’elles soient, et de leur permettre ainsi d’acquérir de nouvelles expériences, tout en favorisant leur intégration dans la société. Ce point de vue a été largement soutenu dans le cadre de la procédure de consultation, certains participants ayant même insisté sur la nécessité de ne pas réduire la portée du congé-jeunesse³⁰.

Rémunération totale ou partielle du congé

Plusieurs participants ont profité de la procédure de consultation pour demander que le congé-jeunesse soit totalement ou partiellement payé au moyen des allocations pour pertes de gain (APG), sur le modèle qui existe déjà dans le domaine des cours J+S³¹. Le Conseil fédéral n’est pas favorable à cette solution. Dans son avis relatif à la motion 07.3594 Fässler-Osterwalder «Congé payé pour les activités de jeunesse extrascolaires», il a rappelé que le principe du congé non rémunéré avait été maintenu malgré les réclamations contraires des organisations de jeunesse, notamment afin d’assurer à l’employeur que seules les personnes motivées prennent ce congé³². Par ailleurs, les APG sont avant tout destinées à remplacer en partie la perte de revenu, lorsque l’activité professionnelle doit être interrompue en raison de l’accomplissement de services, de l’arrivée d’un enfant ou d’une atteinte grave à la santé d’un enfant. Dans ce contexte, seules les personnes qui participent aux cours fédéraux et cantonaux de formation des cadres J+S sont assimilées par la loi fédérale du 25 septembre 1952 sur les allocations pour perte de gain³³ à des personnes accomplissant un service. En outre, et comme l’a souligné le Conseil fédéral dans l’avis relatif à la motion précitée, indemniser l’activité bénévole, dans le domaine extra-scolaire, des personnes actives comme des personnes sans activité lucrative au moyen d’une assurance sociale équivaudrait à une rupture du système. Au surplus, cela désavantagerait les milliers de personnes en Suisse qui apportent un soutien bénévole à d’autres groupes cibles.

Élévation ou suppression de l’âge de 30 ans

Quelques participants ont demandé que la limite d’âge de 30 ans pour bénéficier d’un congé-jeunesse soit élevée à 35 ans ou purement et simplement supprimée³⁴. Le Conseil fédéral rappelle que le congé-jeunesse est destiné par définition aux jeunes travailleurs et que son objectif est aussi de rendre l’apprentissage plus attractif. Il serait donc étranger à ce même objectif d’étendre le congé à l’ensemble des travailleurs, quel que soit leur âge. Par ailleurs, passé l’âge de 30 ans, les travailleurs sont en mesure de négocier plus facilement quelques jours de congé non payé ou de prendre des jours de vacances pour encadrer un camp ou suivre une formation. Pour ces motifs, le Conseil fédéral estime qu’il n’est pas nécessaire d’élever ou de supprimer l’âge limite de 30 ans.

Extension du congé-jeunesse aux étudiants

Certains participants ont également demandé que les étudiants puissent eux aussi bénéficier du congé-jeunesse³⁵; la demande de congé pourrait ainsi être directement adressée à la direction de la faculté ou de la haute école et ne dépendrait ainsi plus uniquement du professeur concerné. Le Conseil fédéral n’est pas favorable à cette solution. Les étudiants disposent de plus de flexibilité pour organiser leur participation aux cours, mais également de plus de temps libre. Par ailleurs, la révision vise à réduire les disparités entre les jeunes travailleurs et les étudiants. Enfin, le congé est réservé par définition aux personnes qui exercent une activité lucrative, c’est la raison pour laquelle le siège de la réglementation est dans le CO. Or, introduire un congé en faveur des étudiants dans une base légale qui régit les rapports de travail relevant du droit privé n’aurait pas de sens.

Modernisation de la terminologie

Un participant a souligné que la terminologie de l’art. 329e CO était un peu dépassée pour désigner les organisations actives dans le domaine de la jeunesse. Actuellement, on utilise plus souvent les notions d’«animation socioculturelle enfance et jeunesse» ou d’«Offene Kinder- und Jugendarbeit»³⁶. Le Conseil fédéral ne juge pas nécessaire de procéder à une telle modernisation. La terminologie de l’art. 329e CO est encore très répandue et parfaitement compréhensible; elle est aussi à l’origine du terme «congé-jeunesse» encore tout aussi répandu. De manière générale, il faut aussi constater que la façon dont sont désignées les activités en faveur des enfants et des jeunes est très diverse au sein des et entre les différentes langues nationales³⁷; tenter de l’unifier est donc aussi hasardeux que dispensable.

Prestations J+S et aides en vertu de la LEEJ

De nombreux participants ont profité de la procédure de consultation pour déplorer que l’Office fédéral du sport annonce une réduction de 2,2 millions de francs du budget alloué au programme J+S en juin 2025 et que le Programme d’allégement budgétaire 2027 prévoie une réduction des aides allouées sur la base de la LEEJ, annonce qui semble en contradiction avec les objectifs poursuivis par la révision.

À titre liminaire, le Conseil fédéral tient à rappeler que la Confédération a lancé un vaste plan d’austérité en 2024, dont le résultat se trouve dans le message concernant le programme d’allégement budgétaire 2027³⁸. Malgré ce contexte difficile, et en ce qui concerne tout d’abord le budget alloué au programme J+S, le Conseil fédéral a décidé non pas de diminuer, mais d’augmenter ledit budget, afin de maintenir le niveau des subventions et de ne pas réduire les aides malgré l’augmentation des participants³⁹. En ce qui concerne les subventions fédérales versées en vertu de la LEEJ, le Conseil fédéral a certes proposé de les réduire d’environ 10 %⁴⁰, mais le Parlement a finalement décidé de les augmenter de 1,5 millions de francs⁴¹.

Campagne d’information

Plusieurs participants ont estimé que le faible recours au congé-jeunesse s’explique notamment par le manque d’information à ce sujet. Ils demandent ainsi à la Confédération de lancer une campagne d’information sur l’existence de ce congé, afin d’en augmenter la sollicitation⁴². Le Conseil fédéral comprend l’intérêt qu’il peut y avoir d’augmenter la visibilité du congé-jeunesse auprès des jeunes et souhaite évidemment que les jeunes travailleurs y recourent davantage. Cependant, dans la mesure où ce congé relève des rapports de droit privé, il estime – tout comme il l’a déjà expliqué dans le cadre de réponses à de précédentes interventions parlementaires⁴³ – que c’est aux employeurs et aux organisations bénévoles d’informer les jeunes travailleurs de l’existence de ce congé. En tout état de cause, la présente révision fait déjà la promotion de ce congé à toutes les phases de la procédure législative, que ce soit dans le cadre de la consultation, lors des délibérations parlementaires et, le cas échéant, au moment de l’entrée en vigueur de la modification. Enfin, et comme évoqué au paragraphe précédent, la Confédération traverse une phase de rigueur économique, de sorte que le financement d’une telle campagne d’information, dont l’impact ne serait finalement pas beaucoup plus grand que celui qui découle de la communication autour du présent projet, ne se concilie que difficilement avec cette rigueur.

Saisie statistique du congé-jeunesse dans l’enquête suisse sur la population active

Un participant demande que le congé-jeunesse soit saisi systématiquement dans l’ESPA, afin d’obtenir des informations plus fiables sur son utilisation effective⁴⁴. Le Conseil fédéral a déjà expliqué plus haut les raisons pour lesquelles la saisie d’une telle statistique serait difficilement envisageable et les résultats peu fiables (voir ch. 1.6). Par ailleurs, un relevé systématique représenterait une charge supplémentaire pour les entreprises, sans garantir une amélioration suffisante de la qualité des résultats. Enfin, le sondage mené auprès des principales organisations patronales montre que ce congé reste rare⁴⁵. Le Conseil fédéral ne va donc pas donner suite à cette demande, à plus forte raison dans le contexte d’austérité budgétaire susmentionné.

3 Comparaison avec le droit étranger, notamment européen

Parmi les pays examinés (Allemagne, Autriche, Belgique, France, Italie, Luxembourg), seuls la France et le Luxembourg connaissent une institution similaire à celle du congé-jeunesse.

En France, le salarié âgé de moins de 25 ans souhaitant participer aux activités des organisations de jeunesse et d’éducation populaire et des fédérations et associations sportives destinées à favoriser la préparation et la formation ou le perfectionnement de cadres et animateurs a droit à un congé de formation de six jours ouvrables⁴⁶. Ce congé n’est pas rémunéré et l’employeur peut le refuser s’il estime que l’absence est préjudiciable à la production et à la bonne marche de l’entreprise. Des dispositions conventionnelles peuvent déroger aux principes susmentionnés. Les personnes de plus de 25 ans peuvent bénéficier de ce congé uniquement pour participer à un seul stage de formation supérieur d’animateurs.

Au Luxembourg, une section entière du Code du travail est consacrée au congé-jeunesse⁴⁷. Tout salarié (sans limite d’âge) peut bénéficier de ce congé pour les activités suivantes: a) la formation et le perfectionnement d’animateurs de jeunesse; b) la formation et le perfectionnement de cadres de mouvements de jeunesse ou d’associations culturelles et sportives pour autant que les activités de formation et de perfectionnement visent essentiellement les jeunes; c) l’organisation et l’encadrement de stages de formation ou d’activités éducatives pour les jeunes (art. L. 234-1). La durée du congé complet ne peut dépasser soixante jours, étant précisé que nul ne peut bénéficier d’un congé de plus de vingt jours par période de deux ans (art. L. 234-2). Ce congé peut être différé si l’absence sollicitée risque d’avoir une répercussion majeure préjudiciable à l’exploitation de l’entreprise (art. L. 234-3, let. c). La durée du congé-jeunesse est assimilée à une période de travail effectif. Les bénéficiaires du congé touchent pour chaque journée de congé une indemnité compensatoire égale au salaire journalier moyen. C’est à l’employeur d’avancer cette indemnité, qui lui sera remboursée par l’état (art. L. 234-4).

Il ressort de ce bref aperçu de droit comparé que la réglementation suisse fait plutôt figure d’exception dans le paysage juridique européen. Cela s’explique probablement par le fait que le bénévolat est solidement ancré dans la culture de la Suisse, comme le montre les données fournies par l’Office fédéral de la statistique et la comparaison avec les pays de l’Union européenne⁴⁸.

4 Présentation du projet

4.1 Réglementation proposée

Les deux mesures proposées par le Conseil fédéral, à savoir la prolongation du congé-jeunesse à deux semaines et l’extension du champ d’application de l’art. 329e CO aux activités en milieu ouvert, ont été extrêmement bien accueillies en procédure de consultation, de sorte qu’elles sont reprises ici. Le Conseil fédéral renonce en revanche à reprendre d’autres suggestions de modification ou d’adopter des mesures complémentaires (voir ch. 2.4).

4.1.1 Prolongation du congé-jeunesse à deux semaines

Le projet fait passer le congé-jeunesse d’une à deux semaines (art. 329e, al. 1, P-CO). Les conditions pour pouvoir en bénéficier ne changent pas. Ainsi, l’employeur et le travailleur doivent convenir des dates et de la durée du congé-jeunesse d’un commun accord, en tenant compte des intérêts de chacun. S’ils ne peuvent se mettre d’accord, le travailleur doit annoncer son intention de faire valoir son droit deux mois avant le début du congé (art. 329e, al. 3, CO). À la demande de l’employeur, le travailleur apportera la preuve des tâches et des fonctions qui lui ont été attribuées (art. 329e, al. 4, CO). Ce dispositif permet à l’employeur de ne pas être pris au dépourvu et de pouvoir adopter, le cas échéant, les dispositions organisationnelles qui s’imposent.

4.1.2 Extension du congé-jeunesse aux activités en milieu ouvert

On a vu plus haut que l’actuel art. 329e CO n’autorisait le congé-jeunesse que pour les activités effectuées dans le cadre d’une organisation ou d’une association; en d’autres termes, le congé est exclu pour les activités effectuées en milieu ouvert (voir ch. 1.5.2). Cette limitation est aujourd’hui dépassée, compte tenu de l’évolution importante des activités en milieu ouvert depuis l’entrée en vigueur de l’art. 329e CO⁴⁹. C’est d’ailleurs pour tenir compte de cette évolution que la LAJ a été abrogée au profit de la nouvelle LEEJ. L’art. 329e CO doit aussi tenir compte de cette évolution et s’appliquer aux activités effectuées en milieu ouvert. La solution soutenue par une partie de la doctrine consistant à dire que l’on peut déjà appliquer l’art. 329e CO aux activités en milieu ouvert en l’interprétant à la lumière de la LEEJ (voir ch. 1.5.2) semble difficilement défendable, les tribunaux ne pouvant s’écarter de la lettre claire d’une disposition qu’à des conditions très strictes, notamment en présence d’une lacune proprement dite, ce qui n’est pas le cas ici. Dès lors, et afin d’éviter toute ambigüité, le Conseil fédéral propose d’étendre la portée de l’art. 329e CO aux activités exercées en milieu ouvert en biffant, à l’al. 1, le mot «organisation».

Un participant à la consultation a estimé que cette extension était particulièrement problématique car l’animation en milieu ouvert était plus difficile à cerner que l’engagement en milieu associatif. Pour ce même participant, c’est une insécurité juridique dont les employeurs peuvent difficilement s’accommoder, sans compter les risques d’abus⁵⁰. Le Conseil fédéral ne partage pas cet avis. L’offre d’animation socioculturelle en milieu ouvert s’est largement professionnalisée et se déroule dans des locaux clairement identifiables (centres socioculturels, jardins Robinson, maison de la jeunesse, etc.). Par ailleurs, et conformément à l’art. 329e, al. 4, CO, l’employeur peut demander au travailleur de démontrer ses fonctions et les tâches qui lui sont attribuées. La doctrine précise à ce sujet que la preuve ne doit pas provenir de l’employé lui-même, mais d’un cadre de l’organisation ou de la structure concernée⁵¹. Dans ces conditions, les risques d’abus sont faibles.

4.2 Droit transitoire

Le droit au congé-jeunesse de deux semaines pourra être exercé dès son entrée en vigueur, même si le contrat d’apprentissage ou de travail a été conclu avant, pour autant que le travailleur remplisse également les autres conditions de l’art. 329e CO au moment du congé, notamment en ce qui concerne l’âge et les activités projetées. Les cas réglés par la loi indépendamment de la volonté des parties sont en effet soumis à la nouvelle loi, conformément à l’art. 3, tit. fin. CC⁵². De plus, il faut rappeler que les jours de congé sont comptés sur une année civile (art. 329e, al. 3, CO). L’année de l’entrée en vigueur de la modification, le travailleur ne pourra donc pas bénéficier de plus de deux semaines de congé au total; s’il a par exemple déjà obtenu une semaine de congé sur la base de l’ancien droit, il ne pourra demander qu’une semaine supplémentaire sur la base du nouveau droit (et non pas réclamer deux semaines de plus). En d’autres termes, l’entrée en vigueur du congé-jeunesse de deux semaines ne remet pas les compteurs à zéro.

5 Commentaire de la disposition

Généralités

La révision propose de modifier l’art. 329e CO sur deux éléments, à savoir la prolongation du congé à deux semaines et l’extension de son champ d’application aux activités en milieu ouvert.

Al. 1, 1^re partie de phrase (prolongation de la durée du congé-jeunesse)

Le congé-jeunesse est prolongé et passe ainsi d’une à deux semaines, le reste des modalités ne change pas. Ainsi, le congé peut être pris en un seul tenant ou être fractionné en journées ou demi-journées⁵³. Conformément à l’art. 329e, al. 3, CO, les jours de congé non pris à la fin d’une année civile ne peuvent pas être reportés sur l’année suivante. Compte tenu de la nature relativement impérative de la norme, les parties peuvent déroger à cette règle en faveur du travailleur⁵⁴.

Al. 1, 3^e partie de phrase (extension du champ d’application aux activités en milieu ouvert)

L’art. 329e, al. 1, P-CO, n’exige plus que l’activité soit effectuée pour le compte d’une organisation. Comme évoqué plus haut, les activités en milieu ouvert ont connu un essor important ces 20 dernières années et se sont professionnalisées dans toute la Suisse (voir ch. 1.1), de sorte que les jeunes travailleurs doivent également pouvoir bénéficier du congé-jeunesse pour s’engager bénévolement en dehors des structures associatives.

6 Conséquences

6.1 Conséquences pour la Confédération

La modification affectera indirectement le personnel fédéral, qui est soumis à la loi fédérale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers)⁵⁵ et à ses ordonnances d’application. En effet, conformément à l’art. 6, al. 2, LPers, les dispositions pertinentes du CO s’appliquent par analogie aux rapports de travail, si la LPers et d’autres lois fédérales n’en disposent pas autrement. Si le CO s’applique par analogie, les employeurs ne peuvent cependant fixer des dispositions d’exécution dérogeant aux dispositions impératives du CO que si elles s’en écartent en faveur du personnel (art. 37, al. 4, let. b, LPers). Comme l’art. 329e CO est de nature partiellement impérative (art. 362, al. 1, CO), la Confédération ne peut déroger au congé-jeunesse qu’en faveur des employés, ce qu’elle a fait en adoptant l’art. 40, al. 2, let. g, de l’ordonnance du DFF du 6 décembre 2001 concernant l’ordonnance sur le personnel de la Confédération⁵⁶, qui prévoit qu’un congé payé de 6 jours par an au maximum peut être accordé en cas de participation à des offres J+S dans une fonction dirigeante et participation aux cours pour moniteurs J+S et aux cours pour moniteurs des partenaires J+S. Si ces conditions ne sont pas remplies, l’employé peut alors réclamer un congé non payé sur la base de l’application analogique de l’art. 329e CO.

En résumé, les employés de la Confédération, qui peuvent déjà actuellement demander un congé-jeunesse par application analogique de l’art. 329e CO, profiteront également de la prolongation d’une semaine de ce congé prévue par le présent projet. Cela n’aura toutefois qu’un impact très limité sur les finances et le personnel de la Confédération, car ce congé – non payé – est rare (voir ch. 6.3).

6.2 Conséquences pour les cantons et les communes

Le personnel cantonal et communal n’est en principe pas touché par la modification, à moins que la législation applicable aux employés cantonaux et communaux contienne un renvoi au CO similaire à ce que prévoit l’art. 6, al. 2, LPers. Même si tel devait être le cas, et comme cela a été indiqué aux ch. 6.1 et 6.3, l’impact de la révision devrait rester très faible.

6.3 Conséquences économiques et sociales

Les objectifs du congé-jeunesse ont été exposés aux ch. 1.1 et 1.2. Les motions soulignent en particulier l’importance de ce congé pour les activités bénévoles consacrées aux jeunes au vu notamment des difficultés rencontrées pour le recrutement de responsables. L’égalité de traitement entre jeunes actifs ou en apprentissage et jeunes qui continuent leurs études est également importante. L’augmentation de la durée du congé contribuera à favoriser ces objectifs.

Reste à examiner si et dans quelle mesure l’augmentation du congé d’une semaine peut engendrer des coûts supplémentaires pour l’employeur. De manière générale, on a coutume de dire qu’une absence au travail génère des coûts directs (salaire de la personne absente, primes d’assurance, etc.) et des coûts indirects (salaire de la personne de remplacement, mesures organisationnelles, baisse de productivité, retards de livraisons, etc.)⁵⁷. Dans le cadre de l’initiative populaire «6 semaines de vacances pour tous», le Conseil fédéral avait estimé qu’une semaine de vacances de plus augmentait les charges salariales de 2 %⁵⁸. Les études récentes tendent par ailleurs à démontrer que les coûts indirects sont deux à trois fois plus élevés que les coûts directs⁵⁹.

Cependant, ces données ne sont pas directement applicables à la présente révision pour plusieurs motifs. Tout d’abord, le congé-jeunesse est un congé non payé, de sorte qu’il n’occasionne aucun coût direct pour l’employeur. Ensuite, les coûts indirects se manifestent surtout lorsque l’absence est imprévue et/ou qu’elle se prolonge ou se répète de manière périodique (accident, maladie, absentéisme, etc.). Or, lorsque le congé est pris d’entente avec l’employeur ou annoncé bien à l’avance, comme l’exige l’art. 329e CO, l’impact organisationnel et financier d’une simple prolongation de la durée du congé d’une à deux semaines devrait rester modeste.

En plus de cela, le congé-jeunesse n’est pas ouvert à toutes les personnes qui souhaitent participer à une activité extra-scolaire, mais est réservé à une catégorie limitée de travailleurs, à savoir les personnes de moins de 30 ans qui souhaitent exercer bénévolement une activité à responsabilité ou suivre une formation. Ces conditions expliquent en grande partie pourquoi le congé-jeunesse reste rare⁶⁰.

Ainsi, si on cumule tous les éléments précités – le congé est non payé, il doit être pris en concertation avec l’employeur ou annoncé bien à l’avance et il est réservé à une catégorie limitée de travailleurs – on peut raisonnablement soutenir que les conséquences économiques et sociales de la présente révision resteront faibles.

7 Aspects juridiques

7.1 Constitutionnalité

La révision se fonde sur l’art. 122, al. 1, Cst., qui attribue à la Confédération la compétence de légiférer en matière de droit civil.

7.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Dans la mesure où le présent projet offre une prestation supplémentaire en faveur des apprentis et travailleurs de moins de 30 ans, il ne peut logiquement pas porter atteinte aux obligations internationales de la Suisse en matière de congés et de protection des enfants et des jeunes, qui découlent notamment de la Convention du 20 novembre 1989 relative aux droits de l’enfant⁶¹ et des nombreuses conventions de l’Organisation internationale du travail⁶² auxquelles la Suisse a adhéré’.

7.3 Forme de l’acte à adopter

Le projet contient une disposition qui fixe des règles de droit et qui doit être édictée sous la forme d’une loi fédérale conformément à l’art. 164, al. 1, Cst. La modification du CO nécessite l’adoption d’une loi fédérale.

7.4 Frein aux dépenses

Le projet ne prévoit ni subventions ni crédits d’engagement ou plafonds de dépenses; il n’est donc pas soumis au frein aux dépenses (art. 159, al. 3, let. b, Cst.).

7.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

Le projet ne touche ni la répartition des tâches ni l’accomplissement des tâches par la Confédération et les cantons.

7.6 Délégation de compétences législatives

Aucune nouvelle compétence législative n’est déléguée au Conseil fédéral.

7.7 Protection des données

La protection des données n’est pas concernée par ce projet.