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V. V. GEWALTENTRENNUNG rr SEPARATION DES POUVOIRS - 11. Urtell vom 2. Juni 1922

I. i. S. Dr. med. Vogelsanger und Genossen gegen den Regierungsrat des Kantons Schaffhausen.

Gebihrenbestimmungen der Verordnung des schaffhauserischen Regierungsrates vom 18. Januar 1922 zum Konkordat betreffend den Verkehr mit Motorfahrzeugen. Legitimation von Automobilbesitzern zu ihrer Anfechtung. Anfechtung wegen Verietzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung (Eingriffes in die Kompetenzen des Grossen Rates und in das Gesetzgebungsrecht des Volkes). Kantonale Genehmigung des Konkordates ; Erfordernisse der GenehmigungserklArung. Auferlegung von Steuern auch nach schaffhauserischem Rechte nur durch Gesetz mòglich, auch wenn ein Konkordat sie vorsieht. Priifung, ob hier die AbgabenansiAtze fiùr Motorfahrzeuge Gebiihren oder Steuern seien und inwiefern von den Besitzern solcher Fahrzeuge fur die Inanspruchnahme der Strassen Gebihren verlangt. werden kònnen. Kumulation von Steuer und Gebiìhr.

A. — Am 21. Mai 1912 beschloss der Grosse Rat des Kantons Schaffhausen den Beitritt zu dem (revidierten) eidg. Konkordat tiber eine einheltliche Verordnung betreffend den Verkehr mit Motorfahrzeugen und Fahrràdern, (das dann am 7. April 1914 vom Bundesrate genehmigt wurde). Nach dem Art. 20 des Konkordates kann fir Motorwagen und Motorfahrràder «der die Verkehrsbewilligung ausstellende Kanton alljAhrlich eine Steuer beziehen » und hat «er iiberdies das Recht, behufs Deckung der gehabten Kosten fiir die Priifung der Fùhrer und Wagen, fiir Schilder, fir Ausstellung der Bewilligungen und fiir sonstige Leistungen Gebiihren zu erheben ». « Die Héhe der Steuern und Gebiihren », fùgt der Schlussabsatz bei, «wird von den Kantonen auf 66 sE Staatsrecht. .

Grund ihrer Gesetze bestimmt». Zugleich mit dem Beitrittsbeschlusse wurde der Regierungsrat eingeladen, «dem Rate Bericht und Antrag zu erstatten iiber die Gesetzesform, in die er die Ausfiilhrungsbestimmungen Kleiden wolle. » o Am 7. Februar 1915 erliess dann der Regierungsrat eine erste Vollziehungsverordnung zum Konkordat, worin er als Maximalgebiihr fir Personen- und Lastmotorwagen 150 Fr. und fiir Motorfahrràder 20 Fr. festsetzte. Gleichzeitig, wie es scheint, unterbreitete er dem Grossen Rate den Entwuf zu einem Gesetz iiber die Automobilsteuer. In der Grossratssitzung vom 26. April 1915 wurde jedoch ein Antrag des Regierungsrates und der staatswirtschaftlichen Kommission angenommen, die Beratung dieses Gesetzes einstweilen auszusetzen, da «in der Hauptsache das verderhand Notwendigste durch eine Verordnung des Regierungsrates geregelt » sei. Am 14. Januar 1920 erliess der Regierungsrat eine neue Verordnung zum eidg. Konkordat, die die frihere von 1915 aufhob und die Maximalgebiihr fir die Motorwagen auf 300 Fr. und fiir Motorràder auf 30 Fr. erhéhte. B.— An Stelle dieser Verordnung trat sodann die nunmehr vor Bundesgericht streitige vom 18. Januar 1922. Ihr § 4 erklàrt zunchst in seinem ersten Absatz : « Die Ausstellung der Verkehrsbewilligungen fiùr Motorwagen, Motorfahrràder, Traktoren und Fahrràder mit Hilfsmotoren... und deren ‘alljahrliche Erneuerung erfolgt gegen Gebiihren, welche nach Massgabe der Pferdekràfte festgestellt werden.» Nach Absatz 2 ist «fiir die Berechnung der Pferdekrafte die jeweils gùltige Konkordatsformel massgebend »;. gegenwartìg gelte die folgende : «N = 0,4. i. d?, S». Diese Formel, in der N .« die Zahl der wirklichen Steuerpferde » und die andern Buehstaben gewisse Masszahlen von Motorbestand- -teilen darstellen, ist durch eine Revision des eidg. Konkordates vom 16. Dezember 1920 aufgestellt worden. -dates ersetzt, die. sich von jener dadurch unterschied, dass an Stelle der Grésse 0,4 die Grosse 0,3 stand so dass sich jetzt gegenùber friiher die Zahl der anzurechnenden Pferdekràfte erhòht. — Auf dieser Grundlage setzt sodann der folgende Absatz die jahrlichen « Gebiihren fir die Erteilung der Verkehrsbewilligungen » fest und zwar unter Ziffer a fiir Motorwagen (Personenund Lastautomobile und Traktoren), unter Ziffer d fur Motorràder und unter Ziffer c fiir Fahrràder. Bei Ziffer a

gilt fiir Wagen bis 5 P.S. eine Gebiihr von 100 Fr. Sie erhéht sich stufenweise und progressiv nach der Zahl der P.S., so, dass bei einem Wagen von 45 P.S. die Gebiihr 770 Fr. erreicht. Dazu kommen Gebiihren «von 60 Fr. bis 200 Fr. fiir AnhAngewagen und solche fir Anhanger bei Traktoren und ferner wird flr die dem Personentransport dienenden Motorlastwagen ein Zuschlag bis zu 30 % vorgesehen. Die Ziffer d sodann bestimmt fiir die Motorràder bis 2 P.S. die Gebilhr. auf 30 Fr., schligt dazu: fiùr jede weitere P.S. 10 Fr., fiir Zwei- und Mebrsitzer 15 Fr, fur Seiten- und Anhangewagen 40 Fr. und bestimmt als Gebiihr fiir Fahrràder mit Hilfsmotoren 20 Fr. Nach . Festsetzung der (hier nicht in Betracht kommenden) Taxen fiir die Fahrràder erklaArt endlich der Schlussabsatz : « In diesen Gebiihren sind Ausweiskarten und die jAhrlich wechselnden Nummernschilder inbegriffen. Beschadigte oder fehlende Schilder sind bei der Abgabe zu vergiiten.» Laut dem nachfolgenden § 5 hat fir die erstmalige Fahrbewilligung jeder Fiihrer eines Motor- fahrzeuges eine Gebiihr von 20 Fr. und jeder Fiihrer eines Motorfahrrades eine solche von 20 Fr. zu bezahlen, fallen ausserdem die Kosten fiir den Ausweis und die Kontrollschilder sowie diejenigen fir die Fahrzeugund Fiihrerprifung zu Lasten des Bewerbers und betrigt die Gebiihr fir die jAhrliche Erneuerung der Fahrbewilligung bei Motorwagen und Fahrràdern 10 Fr.

: C.— Durch staatsrechtliche Beschwerde vom 15. Màrz

1922 beantragen Dr. med. Th. Vogelsanger, Kohlenhandler Heinrich Brùhlmann und Versicherungsagent Karl Màgis, alle wohnhaft in Schaffhausen, es sei der erwàhnte § 4, abgesehen von seinem Absatz 1 und seinem Schlussatz sub litt. c als unverbindlich zu erklé&ren und somit aufzuheben.

Zu ihrer Legitimation berufen sich die Beschwerdefiihrer auf ihre Eigenschaft als Besitzer von Motorfahrzeugen und darauf, dass sie als Aktivbiirger befugt seien, sich wegen Missachtung der Rechte des Volkes bei der Gesetzgebung zu beschweren. In der Sache selbst machen sie geltend : Soweit die fragliche Verordnung die (Gebilhren normiere, qualifiziere sie sich als Ubergriff der Exekutive in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt und gleichzeitig als Uberschreitung der regierungsraàtlichen Verordnungsbefugnis, und sie verletze folgende Artikel der kantonalen Verfassung : Art. 59 (wonach das Gesetz u. a. ilber die Steuerbefreiungen, die Progression und die Erbschaftsabgabe zu bestimmen hat und im iibrigen die Grundsàtze iber die Erhebung der Staats- und (Gemeindesteuern aufstellt), 60 (wonach das Gesetz den Bezug der indirekten Abgaben regelt), 66 Ziffer 4 (wonach dem Regierungsrate die Vollziehung der Gesetze, Dekrete und Beschliisse und der Erlass der hiezu erforderlichen Verordnungen obliegt), 34 (wonach dem Grossen Rate die Gesetzgebung zusteht), 26 {(wonach die gesetzgebende, die voliziehende und die richterliche Gewalt grundsàtziich getrennt sind), 41 Ziffer 2 (wonach dem Grossen Rat die Genehmigung der Staatsvertràge unter Vorbehalt der Bundeskompetenz zusteht), eventuell 41 Ziffer 10 (wonach der Grosse Rat « die Verfilgung iiber Erhebung kantonaler Steuern und Abgaben » hat). Die Verfassungswidrigkeit des angefochtenen § 4 wird sodann des néàhern von einem doppelten Gesichtspunkte aus begriindet : Einmal habe der Regierungsrat die durch das revidierte Konkordat abgefnderte Formel fiir die Berechnung der Pferdekràfte ohne Genehmigung des Grossen Rates in den §4 auîgenommen, wahrend es dazu einer ausdriicklichen Beschlussfassung des Grossen Rates bedurft hatte. Dadurch habe er die erwAhnten Art. 41 Abs. 2, 66 Ziffer 4 und 26 KV missachtet. Und sodann qualifizierten sich die in Art. 4 vorgesehenen « Gebiihren » in Wirklichkeit als Steuern, nàmlich als Spezialsteuern zu Lasten der Motorwagenbesitzer, die zu den Verkehrs- eventueli zu den Besitzessteuern zu zAhlen seien. Steuern kònnten aber nach den angefiihrten Verfassungsbestimmungen namentlich den Art. 59 und 60, nicht durch die Exekutive dekretiert, sondern nur durch Gesetz eingefihrt werden. Als Gebiihren liessen sie sich nicht auffassen, denn es fehlite an einer staatlichen Leistung, die zur

Hohe der Gebilhr in einem angemessenen VerhaAltnis stiinde. Fir die in Betracht kommenden staatlichen Leistungen sehe vielmehr der § 5 der Verordnung die entsprechenden Abgaben vor. Dass der Staat den Automobil- und Motorradfahrern seine Strassen zur Verfiigung halte, gehòre zu den allgemeinen Staatsaufgaben und kònne nicht als eine gebilhrenpîlichtige Leistung gelten, ansonst im Verhaltnis zu den andern Beniltzern der Strassen die Rechtsglelichheit verletzt wilrde. Die Gebiihren in § 4 hitten so in Wirklichkeit Steuercharakter, entsprechend dem darìin gebrauchten Ausdrucke «Steuerpferde ». Zur weiteren Begriindung dessen wird auf bundesgerichtliche Urteile, Literatur iiber diese Frage, ein Gutachten des eidg. Polizeidepartementes etc. verwiesen.

D.-— Der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen beantragt kostenfallige Abweisung der Beschwerde : Schon zweimal sei zur Durchfiihrung des Konkordates der Verordnungsweg gewahlt worden, ohne dass irgend Jemand die Verfassungsmàssigkeit dieses Vorgehens angefochten hàtte. Damit habe die Exekutive nicht in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt ilbergegriffen; denn da nach Art: 41 Ziffer 2 KV. der Grosse Rat zur Genehmi- 70 Staatsrecht.: |.

gung von Staatsvertràgen, also auch Ronkordaten, kompetent sei, so miissten umso weniger die kantonalen Ausfiihrungsbestimmurgen zu Konkordaten in Gesetzesform erlassen und also dem obligatorischen Re- ‘ferendum unterstellt werden. Anfinglich, beim Beitritt zum Konkordat im Jahre 1912, habe der Grosse Rat die Form des zu «treffenden » Erlasses noch offen gelassen, spiter aber dann der regierungsràtlichen Voliziehungsverordnung von 1915 ausdriicklich zugestimmt, und damit die regierungsràtliche Kompetenz als nach Art. 66 Ziffer 4 KV (s. oben unter C) gegeben anerkannt. Was die neue Steuerformel des abgesnderten Konkordates vom 16. Dezember 1916 anlange, so habe freilich der Grosse Rat einen formellen Zustimmungsbeschluss zi dieser Abinderung des Konkordates noch nicht gefasst, — aber durch den Verwaltungsbericht pro 1920 von ihr Kenntnis genommen und ihr auf diese Weise stillschweigend zugestimmt. Finer ausdriicklichen Beschlussefassung habe es, namentlich bei der verhAltnismassig untergeordneten Bedeutung der Abànderung, nicht bedurft. Die in § 4 festgesetzten Abgaben kòrnnten nach der herrschenden Doktrin sehr wohl als Gebiihren qualifiziert werden, und ihre Festsetzung habe also nictit auf dem Gesetzeswege zu erfolgen brauchen. Das ztr “Verfiigunghalten der Strassen vermòoge freilich nicht an sich schon gegeniiber den Automobil- und Motdt- -fahrern eine Abgabenpflicht Zu rechtfertigen. Wohl aber gehe erfahrungsgeméss die Abniitzung der Strassen durch den Verkehr mit Motorfahrzeugen weit iiber die normale Abnitzung hinaus, verursache vermehrte Unterhaltskosten und zwinge mehr und mehr zur Anlegung besonders wiederstandsfàhiger Strassen. Diese ver- mehbrten Kostenaufwendungen bildeten fir die Benitzer von Motorfahrzeugen eine Extraleistung. des Staates, die in Relation mit den daherigen Abgaben stehe. : Viele Kantone hàtten denn auch diese Abgaben in einen separaten, dem vermehtten .Strassenunterhalt dienenden Fonds gelegt. Ihrer Hòhe nach stànden die Gebiihren des § 4 durchaus in Einklang mit jener Vermehrung der staatlichen Auslagen. Sie bewegten sich ungefàhr auf der mittleren Linie der Automobilgebihren der andern Konkordatskantone.

E. — NachtràAglich berichtigt der Regierungsrat seine Avusfilhrungen dahin, dass er dem Grossen Rate durch den Verwaltungsbericht pro 1920 nur von der abge- Anderten Vollziehungsverordnung vom 14. Januar d. J. Kenntnis gegeben habe, nicht aber auch von der Konkordatsabinderung vom 16. Dezember 1920. Letzteres werde nun im Verwaltungsbericht pro 1921 erfolgen.

Das Bundesgericht zieht in Erwdgung :

1. — Die Rekurrenten sind zur Beschwerdefiihrung legitimiert: dies schon als Besitzer von Motorfahrzeugen, in welcher Eigenschaft sie durch die ‘angefochtenen Bestimmungen des § 4 der regierungsréàtlichen Verordnung vom 18. Januar 1922 in ihren persénlichen Interessen berihrt werden.

2.— Es handelt sich um eine Beschwerde wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung. Die Verfassung des Kantons Schaffhausen stellt ihn als allgemeines Prinzip in Art. 26 auf Die andern Verfassungsartikel, auf die sich die Beschwerdefiihrer noch berufen, fiihren ihn nàher aus, namentlich auch in Hinsicht auf das hier in Betracht kommende Steuerwesen. Geriigt wird eine Verletzung dieses Verfassungsgrundsatzes bei jedem der zwei Beschwerdepunkte in einer andern Beziehung : Bei der Anfechtung von Absatz 2 des § 4 der Verordnung, der fiir die Berechnung der ‘Pferdekrifte die neue Konkordatsformel einfiihrt, wird behauptet, der Regierungsrat als vollziehende Behòrde habe in die Kompetenz des Grossen Rates als der Behérde eingegriffen, die verfassungsmàssig zum Abschlusse von Staatsvertrigen, im besondern von Konkordaten — ohne Mitwirkung des Volkes — zustàndig sei. Bei den

iilbrigen angefochtenen Bestimmungen des § 4 aber hat nach den Beschwerdefilhrern der Regierungsrat mit deren Erlass sich hinweggesetzt ilber die Kompetenzen nicht nur des Grossen Rates, sondern auch des Volkes, das verméòge des obligatorischen Referendums den Bestimmungen steuerrechtlichen Inhaltes, die der (Gesetzesform bediirfen, seine Sanktion zu erteilen hat. 3. Die neue Forme! fiir die Berechnung. der Pferdestàrken ist durch eine vom 16. Dezember 1920 datierte Revision des Konkordates aufgestellt worden. Wie un- . bestritten, hat der Grosse Rat dieser Revision nicht zugestimmt, muss es aber laut Art. 41 Ziff. 2 KV tun, wenn die revidierte Bestimmung zum Bestandteil des schaffhauserischen Rechtes werden soll. Und zwar kann hierzu wohl kaum geniigen, dass der Regierungsrat, wie er es ankiindigt, in seinem Verwaltungsberichte fiir das Jahr 1921 dem Grossen Rate vom revidierten Texte Kenntnis geben wird; sondern es bedarf eines ausdriicklichen Beschlusses des Grossen Rates, durch den dieser den abgeAnderten Inhalt des Konkordates zu genehmigen erklàrt. Der « Abschluss von Staats- vertràgen », von dem Art. 41 Abs. 2 spricht, erfordert eine solche ausdriickliche Genehmigungserklàrung schon in Hinsicht auf die andern Parteien des Staatsvertrages, und unter diese Verfassungsbestimmung miissen auch Abanderungen, selbst geringiigige, eines bestehenden Vertrages fallen. Jedenfalls aber bildet zur Zeit der Absatz 2 des § 4 keine verbindliche Vorschrift des kantonalen Rechtes und es kénnte sich héchstens fragen, ob er nicht nachtriglich noch durch eine formell richtige Genehmigungserklàrung zu einer solehen werden kénne oder ob er schlechthin ungiiltig und seine anfàngliche Unverbindlichkeit nicht mehr heilbar sei. Fiir die Beurteilung der Beschwerde braucht indessen dieser Punkt nicht untersucht zu werden. Denn die Formel des Abs. 2 ist nur ein arithmetischer Faktor, der dazu dient, bei der nachherigen Ermittlung der Abgabensitze in den folgenden Bestimmungen des § 4 in Rechnung gesetzt zu werden. Diese Bestimmungen miissen aber, wie sich aus den spàteren Ausfiilhrungen ergeben wird, unabhangig von der Frage der formellen Giiltigkeit des Abs. 2 von einem andern Gesichtspunkte aus aufgehoben werden.

4. — Gegen die die Abgaben festsetzenden Bestimmungen unter den litt. a und d machen die Beschwerdefiihrer geltend : sie stellten nicht Gebiihren, sondern Steuern auf; die Auferlegung von Steuern aber kOnne nur auf dem Wege der Gesetzgebung erfolgen.

Die letztere Behauptung zunàchst muss als zutreffend gelten : Nach dem Schlussabsatz des Art. 59 KV hat das Gesetz die GrundsAtze ilber die Erhebung der Staatsund Gemeindesteuern «im ibrigen » aufzustellen, nàmlich insoweit, als die Verfassung es nicht selbst in einzelnen Beziehungen, hinsichtlich der Steuerbefreiungen, der Progression usw., tut. Mit dieser Vorschrift will aber die Verfassung dem Gesetzgeber zugleich die Durchfilhrung jener Grundsatze, die materielle Regelung des Steuerwesens, ilbertragen ; daher kann der Gesetzgeber diese Regelung nicht etwa seinerseits der volizietenden Gewalt iiberlassen. Ausdriicklich exklart dies die Verfassung freilich nur fir die indirekte Besteuerung in Art. 60. Allein der Vorbehalt des Gesetzes, wonach jede Belastung des Birgers mit einer eigentlichen Steuer der gesetzlichen Grund lage bedarf, muss, als ein dem modernen Verfassungsechie entsprechendes Prinzip, auch_fir die Verfassung des Kantons Schaffhausen, gelten, da sie nichts gegenteiliges bestimmt. Der Art. 59 ist also dahin auszulegen, dass er den Gesetzgeber beauftragt, im vorgezeichneten Umfange selbst die Grundsatze aufzustellen, nach denen er die ihm obliegende materielle Regelung des Steuerwesens vornehmen will. In seiner Beschwerdeantwort geht ibrigens auch der Regierungsrat von dieser Auffassung aus, wenn er auch die Frage

als solche nicht besonders beriihrt, und das Bundesgericht hat sich schon friiher einmal hinsichtlich des . schaffhauserischen Steuerrechts in gleichem Sinne ausgesprochen (33 I 388). An dem Gesagten dndert endlich. auch nichts, dass der Art. 20 des Konkordates den beteiligten Kantonen die Ermachtigung zur Erhebung von Abgaben erteilt und dass nach den obigen Ausfuhrungen ein (Grossratsbeschluss hinreicht, um den Inhalt des Konkordates zum Bestandteil des schaffhauserischen Rechtes werden zu lassen. Will der Kanton von jener Ermàchtigung Gebrauch machen und die Vorschriften erlassen, die zur Durchfihrung des Art. 20 ; auf seinem Gebiete erforderlich sind, so muss dies in den Formen und durch die Behéòrden geschehen, denen ‘ nach dem kantonalen é6ffentlichen Rechte die Auf-: stellung solcher Normen zusteht, also, sofern sie Steuer- ‘ charakter haben, in Gesetzesform. In diesem Sinne erklàrt denn auch der Art. 20 des Konkordates in seinem Schlussabsatz, die Hòhe der Steuern und der Gebiihren werde von den Kantonen «auf Grund ihrer Gesetze » . bestimmt.

6.—Ob nun die durch die regierungsràtliche Verordnung auferlegten Abgaben als Steuern oder als Gebiihren anzusehen seien, entscheidet sich, da, wie un- ‘bestritten, das schaffhauserische Recht eine besondere Abgrenzung der beiden Begriffe in Hinsicht auf die Regelung der Kompetenz zum Erlasse einschlagiger Bestimmungen nicht enthalt, nach der fiir die schweizerischen VerhaAltnisse im allgemeinen geltenden und in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum. Ausdrucke kommenden Auffassung. Danach wird in Anlehnung an die Doktrin die Steuer bestimmt als ein voraussetzungsloser, also nicht im Sinne eines Aquivalentes fiir eine Gegenleistung des Gemeinwesens zu entrichtender Beitrag zur Deckung des éffentlichen Finanzbedarfes, die Gebiihr aber als Entgelt fiir eine bestimmte Leistung der òffentlichen Verwaltung oder einer éffentlichen Anstalt (s. besonders 29 1 S. 45; 38 I S. 369/70, 533). In diesem Sinne ist auch die Unterscheidung im Art. 20 des Konkordates zu verstehen, wonach laut seinem Absatz 1 der fir die Motorfahrzeuge die Verkehrsbewilligung ausstellende Kanton alljahrlich eine « Steuer » beziehen kann und er laut dem Absatz 2 iiberdies « Gebiihren » erheben darf behufîs Deckurig der gehabten Kosten fiir die Priifung der Fiihrer und Wagen, fiir Schilder, fiir Ausstellung der Bewilligungen und fiùr sonstige Leistungen. Von dieser ErmaAchtigung hat der Regierungsrat in seiner Ver- ‘ordnung vom 22. Januar 1922 (§§ 4 u. 5) Gebrauch gemacht : Der § 5 betrifft die in Abs. 2 des Art. 20 erwihnten behérdlichen Leistungen und stellt fiir ibre Vornahme bestimmte Gebiihren auf Der § 4 aber nennt zwar die darin aufgestellten Abgaben ebenfalls Gebiihren, aber fiir sie, wenigstens fir die hier in Betracht fallenden, die unter den litt. a und è enthaltenen, gibt er in keiner Weise eine ihnen entsprechende Gegenleistung an, was darauf schliessen lasst, man habe es” hier, in Ubereinstimmung mit dem Wortlaute des Abs. 1. von Art. 20, mit der Erhebung einer voraussetzungslosen Abgabe an den Staat, also einer Steuer zu tun. Dabei kann uneròrtert bleiben, ob dieser Steuer gleichfalls der Charakter einer Luxus- oder Aufwandsteuer zukomme, den der bundesgerichtliche Entscheid i. S. Dr. Guillermin (44 I Nr. 3 S. 13) den Automobiltaxen der Kantone Genf und Waadt beigelegt hat, oder ob der Umstand, dass hier alle Motorfahrzeuge zu der —

nach der Motorstàrke abgestuften — Steuer herangezogen werden, dieser einen andern Charakter verleihe. Nun sieht freilich der Art. 20 des Konkordates in erginzender Weise eine Gebiihrenerhebung noch fùr « sonstige Leistungen » vor, also fur noch andere als die darin speziell genannten und dann in § 5 der Verordnung beriicksichtigten, und es bliebe so die Mòglichkeit, die streitigen Abgaben in § 4 der Verordnung als ge-

biihrenmàssigen Entgelt solcher anderweitiger besonderer Leistungen des Staates anzusehen. Im Sinne dieses rechtlichen Standpunktes wohl ist es zu verstehen, wenn der Regierungsrat mit Nachdruck geltend macht : Die Strassen selen allerdings, wie allen andern Benutzern, so auch den Besitzern von Automobil- und Motorfahrràdern unentgeltlich zum Gemeingebrauch zu iiberlassen. Aber diese Kategorie der Benutzer bewirke durch ihren Gebrauch eine anormal grosse Abnutzung der 6ffentlichen Sache und verursache damit dem Gemeinwesen ausserordentliche Mehrauslagen firr die Instandhaltung der. Strassen und wegen der Notwendigkeit einer Erhòhung ihrer Widerstandsfàhigkeit. Fiir die hierin liegende Extraleistung halt der Regierungsrat einen Gebiihrenbezug als zulassig, insoweit, als hier eine ilber den normalen Gebrauch des òffentlichen Eigentums hinausgehende Sondernutzung vorliegt, nicht aber schon fiir den ordentlichen Gemeingebrauch als solchen und die aus der Strassenpolizei fiir alle Gebraucher sich ergebenden Vorteile. Und fiir den Gebihrencharakter solcher Abgaben verweist er noch darauf, dass deren Ertrignisse in vielen Kantonen nach ausdriicklicher Vorschrift eine dem Grunde ihrer Erhebung entsprechende Sonderverwendung finden (fiir den Strassenunterhalt, die Bekàmpfung der Staubplage, in einem Kantone laut den Akten auch zur Bekimpfung der Tuberkulose). Das Bundesgericht hat nun allerdings schon in dem erwiàhnten Entscheide i. S. Dr. Guillermin (S. 14 und 15) die intensive Beniitzung der Strassen durch den Motorfahrzeugverkehr und die dadurch dem Staate erwachsenden Mehrkosten in Wiirdigung gezogen und angenommen, dass, wenigstens anfaànglich, die Automobiltaxen unter anderm zur Deckung dieser Auslagen bestimmt gewesen seien. Gleichzeitig aber hat es fiir die damals in Frage gestandenen genferischen und waadtlandischen Taxen — von denen die ersteren bis auf 180 Fr. jahrlich, die andern, ohne die von den Gemeinden beziehbaren Abgaben, bis auf 300 Fr. ansteigen konnten — ausgesprochen, dass bei diesen Kantonen der Gebiibrencharakter der fraglichen Abgaben nicht mehr iiberwiege, die Abhangigkeit zwischen staatlicher Leistung und gefordertem Entgelt zu wenig bestimmt sel und man sich so nicht mehr einer einfachen Gebihr, sondern einer wirklichen Steuer gegeniber sehe. Diese Erwagungen treffen im wesentlichen auch auf den

vorliegenden Fall zu : Tatsàchlich fiihrt der Tarif unter den litt. a und d des § 4 zu Ansàtzen, die iber jene genferischen und waadtlandischen weit hinausgehen. Und dabei haben die Ansàtze des § 4 gegeniiber denen der friiheren Verordnung vom 14. Januar 1920 — wie die letztern gegeniiber denen der Verordnung vom " Februar 1915 — eine bedeutende Steigerung erfahren. Sie werden zwar auch in der nunmehrigen Verordnung als Gebiihren bezeichnet, aber nirgends ist von einem diesen entsprechenden Aquivalent staatlicher Leistung die Rede. Alles das lasst darauf schliessen, dass, wenn auch bei der Aufstellung dieser Ansàtze die nunmehr vom Regierungsrat angefihrten Griinde einer Belastung der Motorfahrzeugbesitzer fÎùr ihnen -gewahrte Sonderleistungen mitbestimmend sein mochten, man sich doch nicht genauer Rechenschaft gab iber die Voraussetzungen, die fiir eine giiltige Festsetzung solcher Gebihren durch die volliziehende Behòrde ertullt sein mussten, namentlich nicht dariiber, ob und inwiefern hier staatliche Leistung und Abgabe einander angemessen seien. In erster Linie scheint vielmehr der rein fiskalische Gesichtspunkt einer Einnahmenverschaffung in einem dazu geeigneten und durch die Verhàaltnisse gerechtfertigten Falle beachtet worden zu sein und damit der Gedanke einer Steuererhebung. Gerade aber, weil die Gebiihr erhoben werden kann, ohne den Weg der Gesetzgebung beschreiten zu miissen, und weil also bei ihr fur den zur Verm$égensleistung an den Staat herangezogenen Biirger die Garantien

wegfallen, die eine gesetzgeberische Auferlegung der ihm zugemuteten Verpiflichtung gew4hrt, ist darauf zu dringen, dass die ohne Mitwirkung der Legislative auferlegte Gebiihr ihren Charakter als solche beibehàlt und nicht, mehr oder weniger verdeckt, durch iibermàssige Bemessung sachlich teilweise zur Stener wird; das vor allem, wenn es sich, wie hier, um hohe Abgabenansitze und um staatliche Gegenleistungen handelt, die ihrem Werte nach nicht leicht abzusehàtzen sind. Der Regierungsrat hat denn auch anfAnglich selbst den Weg gesetzlicher Regelung der Materie einschlagen wollen. Dieser schliesst natiirlich nicht aus, die Motorfahrzeugbesitzer nicht nur unter dem Gesichtspunkte einer voraussetzungsloser Beitragsleistung, sondern auch unter dem einer gewédhrten staatlichen Gegenleistung als abgabenpflichtig zu erklAren ; der § 20 des Konkordates sieht ja auch eine solche doppelte Abgabenpflicht, eine Kumulation von Steuer und Gebiihr, ausdriicklich vor.

Nach allem sind die angefochtenen Bestimmungen des § 4 der regierungsràtlichen Verordnung vom 18. Januar 1922 aufzuheben, was zur Folge hat, dass bis auf weiteres die ihnen entsprechenden Bestimmungen der Veroranung vom 14. Januar 1920, die unangefochten geblieben sind, anwendbar bleiben.