M.S. ET AUTRES contre la SUISSE

EN DROIT

1. Les requérants se plaignent de la violation de l'article 6 par. 1

(art. 6-1) de la Convention qui dispose que :

"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue

équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un

tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera

... des contestations sur ses droits et obligations de caractère

civil... Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de

la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public

pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la

moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une

société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la

protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans

la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans

des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter

atteinte aux intérêts de la justice."

a) Sur l'exception d'irrecevabilité fondée sur le non-épuisement des

voies de recours

Le Gouvernement soulève tout d'abord une exception d'irrecevabilité

tirée du non-épuisement des voies de recours internes au sens de

l'article 26 (art. 26) de la Convention.

Il fait valoir que les requérants n'ont pas présenté leurs griefs

à la Commission de recours en matière d'indemnités étrangères et que

celle-ci a certes examiné le recours sous l'angle de l'article 6

(art. 6) de la Convention, mais qu'elle l'a fait de son propre chef, ce

qui aurait incité les requérants à s'adresser à la Commission européenne

des Droits de l'Homme.

Les requérants combattent la thèse du Gouvernement en rappelant

qu'ils ont invoqué expressément l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la

Convention devant la Commission de recours.

La Commission, quant à elle, constate que les requérants ont d'une

manière très claire, en le soulignant dans leur mémoire de recours,

invoqué la nécessité que la Commission de recours statue dans un délai

raisonnable, équitablement et publiquement pour satisfaire aux exigences

de la Convention.

La Commission considère en conséquence que l'exception de non-

épuisement des voies de recours internes soulevée par le Gouvernement

suisse ne saurait être retenue.

b) Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1)

Le Gouvernement estime tout d'abord que l'article 6 par. 1

(art. 6-1) de la Convention n'est pas applicable en l'espèce et

subsidiairement que la procédure d'indemnisation en cause ne consacre

aucune violation de la Convention.

Le Gouvernement fait remarquer qu'il n'existe en droit

constitutionnel suisse aucun droit pour le citoyen à ce que l'Etat exerce

la protection diplomatique, que la responsabilité de la Confédération ne

saurait être engagée pour des dommages qui relèvent de la responsabilité

d'un Etat étranger.

Il déduit de cette constatation que les requérants n'avaient pas un

"droit" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention au

versement d'une indemnité et que l'indemnisation opérée doit être

analysée comme une prestation "ex gratia" de la Confédération suisse ne

relevant pas de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention selon la

jurisprudence de la Commission.

Subsidiairement, le Gouvernement est d'avis que le droit en cause

ne revêt aucun "caractère civil". Son argumentation est basée sur le

fait que le droit à la réparation du dommage appartient à l'Etat dont les

lésés sont les ressortissants et que si celui-ci obtient une indemnité,

il est laissé à son appréciation de la répartir entre les lésés.

Le Gouvernement rappelle que la Commission, dans plusieurs

décisions, n'avait pas tenu pour des prétentions civiles celles se

rapportant à la répartition des indemnités aux victimes du régime

national-socialiste ou pour les pertes patrimoniales causées par la

guerre et ses conséquences politiques.

Pour leur part, les requérants contestent l'argument du Gouvernement

visant à rapprocher l'indemnisation d'une prestation "ex gratia" puisque

la Confédération n'a fourni aucune prestation propre. Ils considèrent

que la nature civile de la contestation ressort des termes mêmes de

l'accord Suisse-Zaïre qui fait état des "biens, droits et intérêts

appartenant à des personnes (...) de nationalité suisse" et du fait que

le Conseil fédéral y donne quittance pour les lésés, les privant ainsi

de tout moyen d'action au Zaïre.

Ils font valoir enfin que l'indemnité globale et forfaitaire a été

versée pour le compte des ayants-droit, que la Confédération a ainsi

repris la dette du Zaïre envers les lésés, mais que la nature de la

créance a conservé son caractère patrimonial.

Après avoir examiné les arguments développés par les parties, la

Commission considère qu'au regard de sa jurisprudence récente (Beaumartin

c/France, No 15287/89, par. 39-41), la question de l'applicabilité de

l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention soulève en l'espèce des

problèmes juridiques complexes qu'elle ne saurait résoudre au stade de

la recevabilité. Cette question doit donc faire l'objet d'un examen au

fond.

c) Sur les violations alléguées

i. Les requérants se plaignent tout d'abord du défaut d'indépendance

et d'impartialité de la Commission d'indemnités étrangères et de la

Commission de recours en matière d'indemnités étrangères.

Le Gouvernement ne conteste pas que la Commission d'indemnités

étrangères, composée pour partie de représentants de l'administration

fédérale, ne peut être tenue pour un tribunal indépendant au sens de

l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.

En revanche, il soutient que la Commission de recours en matière

d'indemnités étrangères doit être considérée comme un "tribunal

indépendant" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1). En effet, elle

est établie par une loi fédérale, elle est indépendante des pouvoirs

exécutif et législatif et à l'égard des parties et son pouvoir de

cognition est presque entier sous réserve du grief de l'inopportunité,

dont elle ne peut connaître. Par conséquent, elle satisfait à l'exigence

d'indépendance requise par la Convention.

Les requérants estiment que la Commission de recours n'est pas

indépendante puisque la nomination de ses membres est laissée à l'entière

discrétion du Conseil fédéral.

La Commission rappelle que "pour établir si un organe peut passer

pour 'indépendant', il échet de prendre en compte, notamment, le mode de

désignation et la durée du mandat de ses membres, l'existence d'une

protection contre les pressions extérieures et le point de savoir s'il

y a ou non apparence d'indépendance" (voir Cour eur. D.H., arrêt

Langborger du 22 juin 1989, série A n° 155, p. 16, par. 32).

La Commission estime que la requête pose de sérieuses questions de

fait et de droit concernant la question de savoir si la Commission de

recours en matière d'indemnités étrangères est un tribunal indépendant

et impartial, questions qui ne peuvent être résolues à ce stade de

l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond.

Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal

fondée sur ce point au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la

Convention.

La Commission constate en outre que cette partie de la requête ne

se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.

ii. Les requérants se plaignent également du défaut de publicité de

la procédure.

Le Gouvernement admet qu'en Suisse les procédures de recours

administratif ne respectent souvent pas le principe de publicité. Il

expose que la Commission de recours disposait de tous les éléments

nécessaires pour prendre sa décision et qu'elle n'avait pas besoin

d'entendre personnellement les requérants.

Les requérants soulignent le caractère absolu du droit à une

audience publique.

L'importance que revêt le principe de publicité est définie de la

manière suivante dans la jurisprudence de la Cour :

"La publicité de la procédure des organes judiciaires visés à

l'article 6 par. 1 (art. 6-1) protège les justiciables contre une

justice secrète échappant au contrôle du public ; elle constitue

aussi l'un des moyens qui contribuent à préserver la confiance dans

les cours et tribunaux. Par la transparence qu'elle donne à

l'administration de la justice, elle aide à réaliser le but de

l'article 6 par. 1 (art. 6-1) : le procès équitable, dont la

garantie compte parmi les principes de toute société démocratique

au sens de la Convention" (entre autres, arrêts Sutter du

22 février 1984, série A n° 74, p. 12, par. 26, et Axen du

8 décembre 1983, série A n° 72, p. 12, par. 25).

En outre, dans son arrêt Schuler-Zgraggen c/Suisse du 24 juin 1993

(à paraître dans série A n° 263, par. 58), la Cour rappelle que la

publicité des débats judiciaires constitue un principe fondamental

consacré par l'article 6 par. 1 (art. 6-1).

La Commission estime que la requête pose de sérieuses questions de

fait et de droit concernant la publicité de la procédure, qui ne peuvent

être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un

examen au fond.

Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal

fondée sur ce point au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la

Convention.

La Commission constate en outre que cette partie de la requête ne

se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.

iii. Les requérants se plaignent de la durée de la procédure.

Sur la question de la date à partir de laquelle les requérants

pouvaient se prévaloir d'un droit à l'encontre de la Confédération

suisse, le Gouvernement soutient que si droit il y avait pour les

requérants à une part de l'indemnité, celui-ci ne pouvait être exercé

qu'à partir de la décision du Conseil fédéral du 14 décembre 1987 de

charger la Commission d'indemnités étrangères d'exécuter l'Accord

d'indemnisation, soit après la conclusion de celui-ci et après versement

de l'indemnité par le Zaïre.

Le Gouvernement considère que l'appel lancé en 1978 par le

Département fédéral des Affaires étrangères invitant les personnes qui

se prétendaient lésées à faire valoir leurs prétentions à l'égard du

Zaïre ne constituait que la base nécessaire à l'octroi de la protection

diplomatique. Il ajoute qu'il n'existe aucune base légale générale en

Suisse qui aurait permis aux requérants de prétendre à être indemnisés.

Les requérants soutiennent que leur droit remonte au

20 octobre 1976, date à laquelle l'Ambassade de Suisse au Zaïre leur a

fait savoir qu'elle était saisie du dossier. Selon eux, leur droit à

être indemnisés existait déjà car un accord conclu en 1972 entre la

Suisse et le Zaïre prévoyait, en cas de nationalisation par l'un des deux

Etats, l'indemnisation des ressortissants de l'autre Etat.

La Commission estime que les requérants pouvaient se prévaloir d'un

droit envers la Confédération suisse au plus tôt le 18 janvier 1984, date

de l'entrée en vigueur de l'accord d'indemnisation. En effet, par cet

accord, la Confédération suisse s'est engagée à répartir entre les

ressortissants suisses lésés au Zaïre l'indemnité globale et forfaitaire

que le Zaïre s'est obligé à lui verser.

Le Gouvernement part de l'idée que pour l'appréciation du "délai

raisonnable", seule la procédure de répartition est déterminante. Celle-

ci a débuté en 1988 et a pris fin en 1990.

Le Gouvernement explique cette durée par la difficulté d'évaluation

du dommage en raison de moyens de preuve précaires et par l'impossibilité

de procéder au règlement définitif d'un cas particulier avant que toutes

les demandes aient fait l'objet d'une décision ayant acquis force de

chose jugée, ce qui n'a été le cas qu'après que les recours aient été

examinés et renvoyés à l'instance inférieure.

Le Gouvernement en conclut qu'il n'était pas possible de procéder

plus rapidement et que la procédure s'est donc déroulée dans un délai

raisonnable.

Les requérants relèvent qu'il leur aura fallu plus de 14 ans depuis

que le Gouvernement a été saisi de l'affaire pour obtenir une indemnité

dérisoire et en concluent qu'on ne saurait donc parler d'un délai

raisonnable.

La Commission estime que le point de départ à prendre en compte pour

l'appréciation de la durée de la procédure ne saurait être antérieur à

la date à laquelle les requérants pouvaient se prévaloir d'un droit à

l'encontre de la Confédération suisse, soit au plus tôt le

18 janvier 1984. A cette date, les requérants avaient déjà présenté leur

demande d'indemnisation. En effet, le Département fédéral des Affaires

étrangères disposait depuis le 16 janvier 1979 des éléments nécessaires

à l'appréciation du dommage subi par les requérants.

La Commission rappelle que selon la jurisprudence de la Cour, la

période à prendre en considération pour apprécier le délai raisonnable

d'une procédure couvre la phase d'exécution (arrêts Martins Moreira du

26 octobre 1988, série A n° 143, p. 16, par. 44 et Guincho du

10 juillet 1984, série A n° 81, p. 13, par. 29).

C'est ainsi le décompte final dressé par la Commission d'indemnités

étrangères le 8 octobre 1990 qui a mis un terme à la procédure.

En résumé, la période à prendre en considération va du

18 janvier 1984 au 8 octobre 1990, soit un peu plus de 6 ans et 8 mois.

La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée de

la procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause et

à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le

comportement du (des) requérant(s) et le comportement des autorités

saisies de l'affaire (voir notamment Cour eur. D.H., arrêts Erkner et

Hofauer du 23 avril 1987, série A n° 117, p. 62, par. 66 et Poiss du même

jour, série A n° 117, p. 104, par. 55).

La Commission estime que la requête pose de sérieuses questions de

fait et de droit concernant la durée de la procédure qui ne peuvent être

résolues à ce stade de l'examen de la requête mais nécessitent un examen

au fond.

Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal

fondée sur ce point au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la

Convention.

2. Les requérants reprennent l'argumentation développée dans leur

requête, estimant que constitue un traitement dégradant le fait pour la

Suisse de les avoir exclus des négociations avec le Zaïre. Ils invoquent

l'article 8 (art. 8) de la Convention. Eu égard à la nature du grief,

la Commission l'a examiné sous l'angle de l'article 3 (art. 3) de la

Convention qui dispose que :

"Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements

inhumains ou dégradants."

Toutefois, la Commission n'a décelé aucun élément dans les faits de

la cause pouvant donner lieu à l'application de cette disposition.

En particulier, la Commission ne voit pas en quoi le seul fait de

ne pas associer les citoyens à des négociations menées entre Etats,

négociations qui sont toujours dirigées par des représentants de l'Etat -

diplomates ou autres - pourrait constituer un traitement dégradant.

Le grief est dès lors manifestement mal fondé et doit être rejeté

conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.