Accord entre la Suisse, l’Allemagne et l’Italie concernant des mesures de solidarité visant à assurer la sécurité de l’approvisionnement en gaz

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Berne, le 15 mai 2024

Accord entre la Suisse, l’Allemagne et l’Italie concernant des mesures de solidarité visant à assurer la sécurité de l’approvisionnement en gaz

Rapport explicatif relatif aux projets mis en consultation

BFE-D-F6D63401/146

Condensé

L’accord entre l’Allemagne, l’Italie et la Suisse concernant des mesures de solidarité visant à assurer la sécurité de l’approvisionnement en gaz permet à la Suisse de demander aux deux autres États parties de prendre des mesures de solidarité en vue de l’approvisionnement des clients protégés en Suisse, à condition que l’urgence soit déclarée et que toutes les mesures indigènes possibles aient préalablement été prises. En contrepartie, la solidarité de la Suisse peut, elle aussi, être sollicitée en cas d’urgence. Les trois États s’engagent par ailleurs à ne pas limiter les capacités de transport existantes dans leurs réseaux lors de l’exécution de mesures de solidarité.

En cas de livraisons au titre de la solidarité, la Confédération aurait des obligations financières. Celles-ci comprennent le prix du gaz et le coût de son transport, ainsi que d’éventuelles indemnisations pour le préjudice subi du fait des mesures souveraines. Pour que la Confédération puisse fournir une garantie d’État ou procéder à des paiements, le cas échéant, des crédits d’engagement correspondants sont nécessaires. Tout paiement réalisé par la Confédération serait par la suite facturé aux bénéficiaires des livraisons de gaz.

Les différends opposant des parties contractantes qui ne peuvent pas être réglés par les autorités compétentes seraient soumis à un tribunal d’arbitrage ad hoc. Celui-ci tranchera de manière contraignante tout différend relevant du champ d’application de l’accord.

Les présents projets visent à soumettre l’accord au Parlement pour approbation et à demander les crédits d’engagement nécessaires à sa mise en œuvre.

5.3 Arrêté fédéral relatif à un crédit d’engagement destiné à l’octroi d’une

garantie d’État dans le cadre de l’accord de solidarité trilatéral sur le gaz Art. 1

L’art. 1 comprend le crédit d’engagement pour les garanties d’État que la Confédération doit octroyer, le cas échéant, lors du recours aux mesures de solidarité volontaires fournies par l’Italie ou l’Allemagne. Une garantie d’État est notamment nécessaire lorsque la Confédération n’est pas elle-même une partie aux contrats de

livraison de gaz conclus avec des acteurs du marché étrangers. Le crédit d’engagement s’élève à 300 millions de francs.

Art. 2

L’art. 2 précise qu’il s’agit d’un arrêté fédéral simple (voir l’art. 25 de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement [LParl]12), lequel n’est pas sujet au référendum.

5.4 Arrêté fédéral relatif à un crédit d’engagement destiné à couvrir des

obligations de paiement de la Suisse dans le cadre de l’accord de solidarité trilatéral sur le gaz Art. 1

L’art. 1 prévoit le crédit d’engagement pour couvrir les obligations de paiement de la Confédération en cas de mesures de solidarité contraignantes. De telles obligations de paiement interviendraient en cas de recours par la Suisse aux mesures de solidarité contraignantes de l’Italie ou de l’Allemagne, mais aussi s’il est fait appel à la Suisse pour qu’elle fournisse des mesures de solidarité contraignantes. Le premier cas de figure concerne des paiements pour les volumes de gaz livrés ainsi que des paiements compensatoires pour l’indemnisation des clients dont l’approvisionnement en gaz a été réduit à l’étranger du fait de mesures souveraines. Le second cas de figure concerne des indemnisations dues à des clients indigènes concernés par un contingentement.

Art. 2

L’art. 2 précise qu’il s’agit d’un arrêté fédéral simple (voir art. 25 LParl), lequel n’est pas sujet au référendum.

5.5 Hypothèses en matière de renchérissement

Il est renoncé à l’indexation des crédits d’engagements, car il n’est pas possible de rattacher des années concrètes spécifiques aux paiements. En outre, d’après les scénarios des Perspectives énergétiques 2050+13, il faut s’attendre à ce que la demande de gaz recule ces prochaines années, de sorte que les coûts sont également en baisse.

12 RS 171.10 Perspectives énergétiques 2050+ (admin.ch). P. ex. EP 2050+ Szenarienergebnisse ZERO BASIS, Ergebnissynthese, tableaux 09 (PE 2050+ Résultats des scénarios ZERO BASE, en allemand uniquement)

6 Conséquences

6.1 Conséquences pour la Confédération

6.1.1 Conséquences financières

Comme expliqué au chap. 5.2, les coûts découlant de l’application de l’accord sont difficiles à estimer. Les scénarios étudiés montrent une fourchette allant de 304 millions à 3704 millions de francs.

En principe, le projet n’a toutefois pas d’incidence sur le budget de la Confédération (voir chap. 5.1). Tous les coûts occasionnés à la Confédération sont compensés, selon le cas de solidarité, soit par l’Allemagne ou l’Italie, soit par les consommateurs de gaz en Suisse. Le mécanisme de l’accord est tel que l’implication de la Confédération en tant que payeur est requise dans certains cas :

x en cas de demande de solidarité émanant de la Suisse en phase volontaire, Swissgas devrait acheter du gaz à l’étranger à court terme. Si Swissgas ne dispose pas des liquidités requises, la Confédération devrait avancer les fonds nécessaires via le crédit de financement (second crédit). x si la Suisse soumet une demande de solidarité en phase souveraine, la Confédération devrait procéder directement au paiement en faveur de l’État étranger. x lors d’une demande de solidarité provenant de l’étranger en phase souveraine, la Confédération verserait, le cas échéant, les indemnités visées à l’art. 38 LAP aux clients suisses soumis au contingentement.

Dans chacun des trois cas de figure, des crédits budgétaires seraient nécessaires. Il est renoncé à une demande de crédit budgétaire effectuée à titre de précaution. En effet, aucun moyen financier ne circulera, hormis en cas d’urgence ; de plus, la probabilité que le crédit soit utilisé est faible. Le Conseil fédéral solliciterait les crédits additionnels correspondants le moment venu, si la situation devait se présenter. Au vu des délais, une procédure d’urgence impliquant la Délégation des finances sera en général nécessaire (voir également à ce sujet les explications concernant les crédits d’engagement au chap. 5).

Indépendamment des cas de solidarité qui surviendraient, Swissgas recevrait une indemnité pour la garantie de sa disposition à mettre en œuvre l’accord de solidarité. D’ici à l’entrée en vigueur de la loi sur l’approvisionnement en gaz (LApGaz) prévue, cette indemnité sera financée via des crédits existants de l’OFAE. La charge financière sera minime une fois l’organisation mise en place.

6.1.2 Conséquences sur l’état du personnel

La mise en œuvre de mesures de solidarité suscite un surcroît de travail, en particulier pour l’AEP, mais celui-ci est compensé en interne. Des ressources en personnel supplémentaires ne sont donc pas nécessaires.

6.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les

centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne Les communes sont indirectement concernées, en particulier en tant que propriétaires d’entreprises d’approvisionnement en gaz. Si la Suisse devait soumettre une demande de solidarité, le gaz serait revendu par Swissgas au prix de revient. Les fournisseurs de gaz seraient tenus de coopérer.

6.3 Conséquences économiques et conséquences pour le secteur du gaz

Tant que la Suisse n’est pas confrontée à une pénurie de gaz, l’accord trilatéral n’aura pas de conséquences pour l’économie.

En cas de pénurie, avec l’accord trilatéral, il sera possible de continuer à approvisionner les ménages et les autres clients protégés avec du gaz provenant d’Allemagne ou d’Italie. Comme le chap. 5.1 le mentionne, les coûts découlant de l’achat de gaz dans le cadre de mesures de solidarité seront assumés par les clients finaux qui bénéficient de ces mesures, c’est-à-dire les clients protégés. Les installations bicombustibles ainsi que les industries consommatrices de gaz qui ne relèvent pas de la catégorie des clients protégés pourraient, en cas de pénurie, proposer volontairement à l’Italie ou à l’Allemagne du gaz à un prix qu’elles auront elles-mêmes fixé. En outre, dans le cadre de mesures souveraines (mesures de solidarité contraignantes), les installations bicombustibles pourraient faire l’objet d’une commutation et lesdites industries faire l’objet d’un contingentement, et bénéficier à ce titre d’une indemnisation. Les clients protégés pourraient, eux aussi, être contraints de réduire leur consommation.

S’agissant des entreprises du secteur gazier, un accord entre les gestionnaires de réseau de transport suisses et les gestionnaires de réseau de transport italiens et allemands est nécessaire pour permettre les préparatifs. En outre, Swissgas devrait se voir mandater pour les travaux préparatoires et percevoir une indemnité correspondante. Sinon, l’exploitation en temps normal n’occasionne pas de coûts. En cas d’urgence, tous les fournisseurs de gaz et gestionnaires de réseau de Suisse seront concernés par la mise en œuvre des mesures. L’organisation de la mise en œuvre sera détaillée dans les ordonnances que l’AEP devra édicter (voir chap. 2.2).

6.4 Conséquences sociales

L’accord offre la possibilité, en cas de pénurie, de mettre du gaz à disposition pour chauffer les ménages ou pour assurer le maintien de services essentiels, dans le cadre d’une demande de solidarité.

7 Aspects juridiques

7.1 Constitutionnalité

En vertu de l’art. 54, al. 1, de la Constitution (Cst.), les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération. L’art. 184, al. 2, Cst. habilite le Conseil fédéral à

signer des traités internationaux et à les ratifier. L’art. 166, al. 2, Cst. prévoit que l’Assemblée fédérale est compétente pour l’approbation des traités internationaux, à l’exception de ceux dont la conclusion relève de la seule compétence du Conseil fédéral en vertu d’une loi ou d’un traité international (voir également l’art. 24, al. 2, LParl et l’art. 7a, al. 1, de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration [LOGA]14).

D’après l’art. 61, al. 1, LAP, le Conseil fédéral est certes habilité à conclure des accords internationaux pour garantir l’approvisionnement économique du pays. Étant donné que le présent accord contient des dispositions importantes fixant des règles de droit (voir chap. Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden.), sa conclusion dépasse toutefois la seule compétence du Conseil fédéral et doit par conséquent être approuvée par le Parlement. Les crédits d’engagement nécessaires à la mise en œuvre de l’accord requièrent l’approbation du Parlement en vertu de l’art. 167 Cst.

7.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Le présent accord ne contient pas de disposition incompatible avec les engagements internationaux pris à ce jour par la Suisse, y compris ceux qui s’inscrivent dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

7.3 Référendum facultatif

L’art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst. prévoit que les traités internationaux qui contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit (voir art. 164, al. 1, Cst. et art. 22, al. 4, LParl) ou dont la mise en œuvre exige l’adoption de lois fédérales sont soumis au référendum facultatif. Une demande de solidarité est susceptible de restreindre l’approvisionnement en gaz des clients qui ne sont pas protégés au titre de la solidarité en Suisse. Par conséquent, le présent accord trilatéral contient des dispositions importantes et fondamentales relatives aux droits et aux obligations des personnes. L’arrêté fédéral portant approbation de l’accord trilatéral est par conséquent sujet au référendum en vertu de l’art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst.

7.4 Signature, entrée en vigueur et dénonciation de l’accord

L’accord bilatéral entre l’Allemagne et l’Italie entre en vigueur le jour où les parties contractantes s’informent mutuellement que les conditions nécessaires à son entrée en vigueur sur le plan national sont réunies. Il devient caduc six mois après la réception d’une dénonciation par l’une des deux parties contractantes.

La même réglementation s’applique à l’entrée en vigueur de l’accord trilatéral ; elle est toutefois adaptée à la relation trilatérale. Du côté de la Suisse, l’accord entre en vigueur sous réserve de son approbation par le Parlement, respectivement par la population en cas de référendum. L’accord trilatéral entre en vigueur dès que les processus

14 RS 172.010

d’approbation nationaux sont clos en Suisse et dans les deux autres États parties, et que les trois parties se sont adressé les unes les autres une notification à ce sujet.

Il n’est pas exclu que l’accord bilatéral entre en vigueur avant l’accord trilatéral. Ce sera notamment le cas si les procédures mentionnées s’achèvent à l’étranger avant l’adoption de l’acte correspondant par le Parlement suisse et que les deux États voisins ne souhaitent pas attendre, avant de le mettre en vigueur, que la Suisse ait également clos l’ensemble des démarches nécessaires.

Les possibilités de dénonciation de l’accord trilatéral sont, elles aussi, analogues à celles qui prévalent dans l’accord bilatéral. La Suisse, ou une autre partie contractante, peut dénoncer l’accord trilatéral unilatéralement. La dénonciation de l’accord trilatéral ne remet pas en question la validité de l’accord bilatéral conclu entre l’Allemagne et l’Italie. À l’inverse, en cas de dénonciation de l’accord de solidarité bilatéral par l’Allemagne ou l’Italie, l’accord trilatéral deviendrait automatiquement caduc, puisque celui-ci fait partie intégrante de l’accord bilatéral. Les délais de dénonciation sont fixés de façon analogue (six mois).

7.5 Frein aux dépenses

Étant donné que les deux crédits d’engagement demandés portent sur un montant supérieur à 20 millions de francs, l’art. 1 des deux arrêtés fédéraux concernés doit être adopté à la majorité des voix des membres de chaque conseil en vertu de l’art. 159, al. 3, let. b, Cst.

7.6 Conformité à la loi sur les subventions

Le présent projet de décision ne prévoit pas d’aides ou d’indemnités au sens de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions15.

15 RS 616.1