Système national mobile de communication sécurisée (CMS)

Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports DDPS

Berne, le 19.06.2024

Système national mobile de communication sécurisée (CMS)

Rapport explicatif en vue de l’ouverture de la procédure de consultation

BK-D-BB8A3401/1090

Condensé

La police, les sapeurs-pompiers, les services sanitaires, les exploitants d’infrastructures critiques et d’autres organisations de la protection de la population sont tributaires, pour s’acquitter de leurs missions, de la possibilité d’échanger à tout moment et de manière mobile de grandes quantités de données. Cela également lorsque les réseaux de télécommunication mobile existants sont surchargés ou endommagés, par exemple après une catastrophe naturelle, une panne de courant, un acte de sabotage, une cyberattaque ou un attentat terroriste. Actuellement, la Suisse ne dispose d’aucun système uniforme garantissant à la Confédération, aux cantons et aux tiers une communication mobile de sécurité à large bande efficace en toute situation. Et ce d’autant moins que le système radio de sécurité Polycom arrivera en fin de vie en 2035. Un système national mobile de communication sécurisée (CMS) permettrait de compléter le système national d’échange de données sécurisé (SEDS) adopté par le Parlement en septembre 2019 et de remplacer progressivement Polycom à partir de 2030. Les coûts totaux nécessaires à la mise en place et à l’exploitation d’un système CMS à même d’assurer la transmission sûre et résistante aux crises de conversations, de données et d’images, de combler la lacune identifiée et de succéder à Polycom sont estimés à environ 2,9 milliards de francs pour la période 2026-2046. Sur ce total, près de 880 millions de francs incomberaient à la Confédération et 2055 millions de francs aux cantons, soit une clé de répartition de 30 % pour la Confédération et 70 % pour les cantons. La Principauté de Liechtenstein et des tiers (comme les exploitants d’infrastructures critiques) prendraient en outre en charge respectivement 9 millions et 59 millions de francs. Il est prévu de solliciter un crédit d’engagement (CE) d’environ 330 millions de francs pour la contribution de la Confédération au développement et à l’acquisition du CMS (dépenses d’investissement). La Confédération devrait également supporter des charges d’exploitation et d’entretien de près de 500 millions de francs (environ 50 millions de dépenses d’exploitation de Polycom pouvant être soustraits dès 2038) sur 21 ans. La réalisation du projet nécessiterait par ailleurs de modifier la loi sur la protection de la population et sur la protection civile (LPPCi).

Contexte

L’évolution du paysage des risques et des menaces place la protection de la population face à de nouveaux défis. La dépendance à l’égard d’un approvisionnement en électricité fiable ne cesse de croître. Les cyberattaques ciblées contre les autorités ou les exploitants d’infrastructures critiques se multiplient à l’échelle mondiale. La menace terroriste reste élevée. La guerre en Ukraine a fondamentalement détérioré la situation sécuritaire en Europe. Les systèmes de télécommunication actuellement disponibles chez les opérateurs de téléphonie mobile commerciaux présentent des failles de sécurité et des lacunes dans la couverture radio. Ainsi, lors de l’exercice du Réseau national de sécurité 2019 (ERNS 19), il a été constaté qu’en cas de pénurie d’électricité, le fonctionnement des systèmes de télécommunication serait fortement limité, voire qu’ils seraient totalement hors service. Cela s’explique notamment par le fait que les réseaux commerciaux utilisés ont une capacité de résistance aux crises faible voire nulle. Or des systèmes dont les fonctionnalités et la couverture sont limitées ne permettent pas un flux de données et d’informations suffisamment stable, rapide et fiable.

Au quotidien, et à plus forte raison en cas de catastrophe ou de situation d’urgence, les organisations d’urgence, les organes de conduite, les autres autorités et organisations impliquées ainsi que les exploitants d’infrastructures critiques sont tributaires pour s’acquitter de leurs missions du bon fonctionnement de systèmes communs de communication fixe et mobile. C’est pourquoi, en date du 22 décembre 2023, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) de lui soumettre, d’ici fin juin 2024, un projet de consultation sur le remplacement de Polycom par un CMS national – projet faisant ressortir les conséquences en matière de finances et de personnel ainsi que les implications en termes d’organisation et de calendrier.

Contenu du projet

Afin de préparer à temps le remplacement de Polycom et de combler les déficits identifiés, il faut un CMS national pour les organes de conduite de la Confédération, des cantons et des communes, pour les autorités et organisations chargées du sauvetage et de la sécurité (AOSS) ainsi que pour les exploitants d’infrastructures critiques. Il s’agit d’un système qui doit être réalisé en réseau et auquel participeront la Confédération et les cantons ainsi que la Principauté de Liechtenstein et d’autres tiers. Le projet d’introduction d’un CMS se compose de deux volets interdépendants : – révision de la loi sur la protection de la population et sur la protection civile (LPPCi) ; – crédit d’engagement d’environ 330 millions de francs (part de la Confédération aux dépenses d’investissement). Les coûts totaux d’un CMS s’élèveraient à environ 2,9 milliards de francs. De 2026 à 2035 (jusqu’au remplacement de Polycom), les dépenses d’investissement dans le développement et l’acquisition du CMS sont estimées à un total d’environ 1,1 milliard de francs pour la Confédération, les cantons, la Principauté de Liechtenstein et des tiers tels que les exploitants d’infrastructures critiques des domaines du transport routier, du transport ferroviaire et de l’énergie. Elles comprennent, selon l’étude de marché réalisée par le DDPS (OFPP), les coûts liés à l’adaptation de l’infrastructure de câbles à fibres optiques, au renforcement et à la conversion des emplacements d’émetteurs nécessaires (avec si possible réaffectation des emplacements Polycom existants) pour le réseau d’accès radio CMS (Radio Access Network), à l’acquisition de matériel informatique et de logiciels, à une interface utilisateur CMS pour smartphones, tablettes et ordinateurs portables pour les applications critiques pour l’engagement des AOSS (Mission Critical User Interface) concernant la communication nationale entre les utilisateurs ainsi qu’aux prestations de planification et de développement. Les dépenses récurrentes d’exploitation et d’entretien (hors frais d’abonnement éventuels, dépenses de personnel comprises) pour les partenaires susmentionnés s’élèveraient au total, selon l’étude de marché, à environ 90 millions de francs par an en moyenne, et en cumulé à environ 1,8 milliard de francs de 2026 à 2046. Les coûts totaux pour la Confédération s’élèveraient à près de 880 millions de francs

de 2026 à 2046. Les dépenses d’investissement dans le développement et l’acquisition sont estimées à environ 330 millions de francs pour la Confédération (clé de répartition : 30 % Confédération, 70 % cantons) de 2026 à 2046 (crédit d’engagement). Les dépenses récurrentes d’exploitation et d’entretien (dépenses de personnel comprises) pour la Confédération sont estimées à environ 26 millions de francs par an en moyenne, soit un total d’environ 550 millions de francs (moyens de l’OFPP libérés par la mise hors service de Polycom exclus, soit environ 50 millions dès 2038) pour la période 2026-2046.

Les dépenses d’exploitation liées à Polycom s’élèvent actuellement à environ 50 millions de francs par an pour la Confédération. Avec sa mise hors service après 2037, les moyens de l’OFPP, soit 6 millions de francs par an, seront en principe disponibles pour le financement du CMS du côté de la Confédération. Les dépenses récurrentes de la Confédération seront ainsi allégées de 54 millions de francs au total entre 2038 et 2046. Pour que la partie fédérale du projet puisse être mise en œuvre dans le respect des délais, des prescriptions financières et des objectifs de qualité, et pour garantir une exploitation sûre du système, le DDPS (OFPP) a besoin d’environ sept postes à plein temps supplémentaires. Ces dépenses de personnel supplémentaires s’élèvent à 6,1 millions de francs et sont incluses dans les coûts d’exploitation et d’entretien mentionnés plus haut. Les moyens financiers pour le DDPS (BABS) seront demandés en 2025 dans le cadre d’évolution des besoins propres 2027/2028 et suiv..

3 Commentaires sur les articles modifiés de la LPPCi

Afin de procéder aux adaptations des bases légales existantes nécessaires à la mise en œuvre, l’art. 20 LPPCi est largement reformulé. De même, la mention du système mobile de communication sécurisée à large bande est supprimée de l’art. 25 LPPCi et ancrée dans un nouvel article 25a.

3.1 Art. 20 LPPCi Système mobile de communication sécurisée à large bande

Al. 1 Le « peuvent » est abandonné dans la mesure où il existe une intention concrète et que des décisions préliminaires ont été prises dans le sens d’une mise en place et d’une exploitation commune par la Confédération et les cantons d’un CMS destiné à la collaboration intercantonale et interorganisationnelle entre les autorités et organisations chargées du sauvetage et de la sécurité et des tiers. Al. 2 Cette disposition fixe les responsabilités pour l’ensemble du système. Les cantons sont désormais responsables, avec la Confédération, du fonctionnement de l’ensemble du système. La nouvelle réglementation proposée (voir chapitre 2.1) prévoit en effet de confier davantage de responsabilités aux cantons sur la base d’une clé de répartition des coûts de 70 % pour ces derniers et de 30 % pour la Confédération. Conformément à la nouvelle réglementation de l’al. 2, les cantons assument l’essentiel de la responsabilité pour le CMS. La coordination générale et la responsabilité nationale de la mise en place et de l’exploitation d’un CMS doivent être assumées par les cantons (TIP) en collaboration avec la Confédération. Cela recouvre par exemple la direction du projet, la planification générale du système, l’élaboration d’un ensemble de règles pour les organisations utilisatrices, l’établissement de contrats avec l’industrie ainsi que la garantie de l’exploitation, de l’entretien, du maintien de la valeur et de la gestion de la configuration de l’ensemble du système pendant tout son cycle de vie. Si la variante de la création d’une organisation spécifique pour le CMS devait finalement être retenue, il faudrait adapter cet alinéa. Al. 3 L’al. 3 règle désormais les compétences de la Confédération, des cantons, de la Principauté de Liechtenstein et des tiers (p. ex. les exploitants d’infrastructures critiques) en ce qui concerne leurs composants, incluant la sécurité de leur approvisionnement en électricité. Dans le cadre du projet fédéral (voir chapitre 2.1), la Confédération est par exemple responsable de la couverture radio le long des routes nationales ou dans les tunnels ferroviaires. Les demandes en lien avec un potentiel besoin de fréquences sont examinées par l’OFCOM. Al. 4-7 Les al. 4 à 7 sont supprimés, car la gouvernance est une tâche commune des cantons et de la Confédération, conformément au nouvel al. 2. Al.8

L’al. 8 est supprimé étant donné que la phase pilote a été menée à bien entre 2020 et 2023.

Les mentions du CMS et du réseau national de suivi de la situation sont retirées du titre de l’article 25 ainsi que de la phrase introductive de l’al. 1. Le réseau national de

suivi de la situation fait partie intégrante du système national d’échange de données sécurisé (SDVS) et n’a pas besoin de faire l’objet d’une mention séparée. Le financement du CMS est décrit dans un nouvel article 25a Système mobile de communication sécurisée à large bande. L’article 25a fixe la clé de répartition appliquée par la Confédération (30 %) et les cantons (70 %) pour financer les dépenses totales restantes liées au CMS, soit après déduction des dépenses d’investissement et des coûts récurrents de la Principauté de Liechtenstein des tiers.

4 Conséquences

4.1 Conséquences pour la Confédération

4.1.1 Conséquences financières

Le détail des coûts est disponible en annexe. Les dépenses d’investissement de la Confédération11 au titre du développement et de l’acquisition du CMS s’élèveront à environ 330 millions de francs de 2026 à 2046. Un crédit d’engagement de ce montant sera donc sollicité auprès du Parlement. Les crédits budgétaires correspondants doivent être alloués au DDPS (OFPP) en 2025 avec le cadre d’évolution 2027/2028 et suiv. Le crédit d’engagement se base sur l’état de l’indice suisse des prix à la consommation de décembre 2023 (106,2 points ; déc. 2020 = 100 points). Le renchérissement est estimé à 1,7 % à partir de 2023. Pour l’exploitation et l’entretien (dépenses de personnel comprises), il faut s’attendre à des charges supplémentaires de 1 million de francs en 2026 et 30,5 millions de francs en 2027, car des dépenses d’exploitation sont nécessaires dès l’étape de la planification dans le cadre de la démonstration de faisabilité (Proof of Concept) ou pour la préparation de la phase de test dans les années suivantes. Les dépenses d’exploitation (voir également tableau 4) augmenteront continuellement de 2028 à 2033 jusqu’à un maximum de 41,6 millions de francs, puis se stabiliseront à 23,9 millions de francs par an à partir de 2036 pour la phase d’exploitation régulière, et à 17,9 millions de francs à partir de 2038 – après déduction des 6 millions de francs annuels pour Polycom. Au total, les coûts récurrents d’exploitation et d’entretien s’élèveront à 497,3 millions de francs entre 2026 et 2046, ce qui correspond en moyenne à 23,7 millions de francs par an. Les crédits budgétaires correspondants doivent être alloués au DDPS (OFPP) en 2025 avec le cadre d’évolution 2027/2028 et suiv. La mise hors service du système radio de sécurité Polycom entraînera une baisse des charges à hauteur de 6 millions de francs par an à partir de 2038. Pendant la période de changement de système (2030 à 2035), une exploitation parallèle Polycom-CMS sera assurée. Les dépenses totales pour la Confédération s’élèveront ainsi à environ 880 millions de francs de 2026 à 2046. Les ressources existantes du DDPS (OFPP) ne permettent de financer ni les dépenses d’investissement ni les dépenses d’exploitation (dépenses de personnel comprises). Les crédits budgétaires correspondants doivent être alloués au DDPS (OFPP) en 2025 avec le cadre d’évolution 2027/2028 et suiv.

Les autres dépenses d’investissement et les dépenses annuelles d’exploitation liées à d’éventuelles adaptations des centrales d’engagement dépendront des besoins des Y compris IFSN

différents services fédéraux. Ces dépenses ne relèvent pas du présent projet et devront le cas échéant faire l’objet de demandes séparées. Les contributions de tiers tels que les exploitants d’infrastructures critiques souhaitant utiliser le système profiteront aussi bien à la Confédération qu’aux cantons et permettront de réduire les coûts d’exploitation totaux. Il n’est toutefois pas possible de chiffrer le montant de ces contributions à l’heure actuelle, car les besoins en termes d’utilisation sont individuels et ne pourront être clarifiés qu’au cas par cas dans le cadre de la mise en service. Les coûts estimés pour les tiers se basent sur l’étude de marché et n’ont pas fait l’objet de négociations.

4.1.2 Conséquences en termes de ressources humaines

La création de postes supplémentaires est nécessaire si l’on veut que le projet puisse être réalisé dans le respect des délais ainsi que des objectifs financiers et qualitatifs et que l’exploitation nationale du CMS puisse être assurée 24 heures sur 24 en collaboration avec les fournisseurs de prestations de la Confédération et des cantons ainsi que les opérateurs de téléphonie mobile. Compte tenu de la répartition des coûts (30 % pour la Confédération et 70 % pour les cantons), la Confédération, à savoir le DDPS / l’OFPP, devrait avoir besoin de sept postes à plein temps pour la mise en œuvre et l’exploitation du CMS. Cela correspond à un surcroît de dépenses de personnel de 6,1 millions de francs. Les moyens financiers seront demandés par le DDPS/OFPP en 2025 au cours du recensement des besoins pour le cadre de développement 2027/2028 et suiv. Étant donné qu’il s’agit d’un projet national et très complexe dans le domaine de la sécurité et que le CMS sera en service sur une longue période (au moins jusqu’en 2046), il est nécessaire de garantir le maintien du savoir-faire et l’évolution technologique. Il est prévu que des tâches et expertises spécifiques, temporaires et non essentielles soient confiées à des prestataires de services externes. Les coûts correspondants sont détaillés dans le tableau 2.

4.2 Conséquences pour les cantons

4.2.1 Conséquences financières

Pour les cantons, la participation aux coûts d’investissement s’élèverait à 768,7 millions de francs pour la période 2026-2046. Sur cette même période, les coûts récurrents d’exploitation et d’entretien s’établiraient à 1286,4 millions de francs. Les dépenses totales des cantons de 2026 à 2046 s’élèveraient ainsi à un total de 2055,2 millions de francs. Elles seront réparties entre les cantons en fonction de leurs populations respectives12. Les valeurs indicatives pour le budget sont détaillées en annexe. Sous réserve des décisions politiques nécessaires, les coûts du CMS devront être supportés au plus tôt à partir de 2026. Les autres coûts d’investissement ainsi que les coûts annuels d’exploitation et d’entretien pour les besoins spécifiques des cantons dépendront des infrastructures existantes ainsi que des besoins des différents cantons et ne font pas partie du présent projet.

Ce qui correspond à la répartition habituelle des coûts entre les différents cantons pour les projets TIP.

4.2.2 Conséquences en termes de ressources humaines

L’organisation du projet et de l’exploitation reste à définir et doit être couverte dans le cadre des coûts totaux. Les cantons doivent eux-mêmes pourvoir au soutien d’interlocuteurs CMS / les engager. Les prestations propres des cantons n'ont pas été prises en compte.

4.3 Conséquences pour les communes ainsi que pour les centres urbains, les

agglomérations et les régions de montagne Les modifications proposées n’auront pas d’impact négatif spécifique sur les communes, les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne.

4.4 Conséquences économiques

La mise en place d’un CMS, combinée au RDS+, aura également une utilité économique notable, en particulier en cas de crise. Une défaillance à grande échelle des prestations informatiques menacerait le fonctionnement de l’économie. Aujourd’hui, de nombreuses entreprises, notamment les exploitants d’infrastructures critiques, disposent d’une alimentation électrique de secours pour parer à une éventuelle panne de courant. S’il garantit une exploitation autonome pendant une certaine durée, un tel dispositif ne permet cependant pas d’assurer la communication avec les organisations partenaires, les autorités, etc. En forte croissance ces dernières années, les échanges électroniques de données entre organisations et entreprises vont encore gagner en ampleur avec la numérisation en cours. Le futur CMS offrira une plateforme commune à toutes les autorités et à tous les exploitants d’infrastructures critiques qui veulent ou doivent garantir la connectivité de leurs systèmes même en cas de défaillance du réseau d’électricité. Les conséquences financières pour la Principauté de Liechtenstein et les tiers sont détaillées en annexe.

4.5 Conséquences sociétales

Le remplacement de Polycom par un CMS et l’élimination des lacunes de sécurité identifiées n’amélioreront pas seulement la fiabilité des systèmes de télécommunication et l’échange de données entre les organisations de conduite, d’intervention et de sauvetage. En effet, la population profitera également d’un meilleur niveau de sécurité. En cas de catastrophe ou de situation d’urgence, l’ampleur des dommages potentiels aux personnes, aux animaux et aux biens sera nettement moindre.

4.6 Conséquences environnementales

Les effets sur l’environnement ne sont pas encore connus de manière définitive. Le projet CMS est basé sur un réseau de fibres optiques et il est prévu d’utiliser autant que possible les emplacements d’antennes existants. Les effets concernant les émissions de rayonnement non ionisant seront évalués dans la phase de conception sur la base de l’ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI ; RS 814.710).

4.7 Conséquences d’un rejet

Si aucune garantie n’était offerte aux organisations de sécurité de la Confédération, des cantons et de tiers tels que les exploitants d’infrastructures critiques en termes d’échange mobile de données ainsi que de connectivité entre elles et en leur sein, leur disponibilité et leur capacité opérationnelles s’en trouveraient réduites, de même que l’efficience de leur collaboration. Dans l’hypothèse où le projet CMS n’aboutirait pas,

l’échange de données et certaines applications importantes pour la protection de la population resteraient vulnérables aux pannes d’électricité et aux défaillances des réseaux d’opérateurs privés, par exemple en cas de cyberattaque. Les lacunes de sécurité en résultant auraient des répercussions sociales majeures au quotidien, mais aussi et surtout en cas de catastrophe ou de situation d’urgence. En cas d’événement, il subsisterait un risque important que les organes d’intervention et de conduite de la Confédération, les cantons et les communes, la Principauté de Liechtenstein ainsi que des tiers tels que les exploitants d’infrastructures critiques ne puissent pas échanger d’informations et de données à large bande et s’appuyer sur une communication fiable.

5 Aspects juridiques

5.1 Constitutionnalité

La LPPCi se fonde sur l’art. 61 de la Constitution fédérale (Cst.), qui confère à la Confédération le pouvoir de légiférer en matière de protection civile. En ce qui concerne la qualité pour édicter des dispositions dans le domaine de la protection de la population, le législateur fédéral peut également s’appuyer sur l’art. 57, al. 2, Cst. Les modifications proposées par la présente révision partielle sont conformes à la Constitution fédérale.

5.2 Conformité avec les obligations internationales

Les modifications proposées de la LPPCi sont conformes aux obligations internationales de la Suisse. Elles n’entraînent pas non plus de nouveaux engagements de la Suisse envers d’autres États ou organisations internationales.

5.3 Forme de l’acte à adopter

Il s’agit de dispositions importantes fixant des règles de droit au sens de l’art. 164 Cst. Elles doivent être édictées dans le cadre d’une loi formelle (LPPCi).

Le crédit d’engagement pour la réalisation du CMS doit être approuvé par voie d’arrêté fédéral simple.

5.4 Frein aux dépenses

En vertu de l’art. 159, al. 3, let. b, Cst., l’arrêté fédéral proposé doit être adopté à la majorité des membres de chaque conseil, car le crédit d’engagement sollicité (330 millions de francs) dépasse les 20 millions de francs.

5.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

Les AOSS cantonales seront les principales bénéficiaires du futur CMS. Il est donc justifié que les cantons assument la majeure partie des coûts, d’autant plus qu’ils ont eux-mêmes proposé la clé de répartition prévue (30 % Confédération, 70 % cantons). En contrepartie, le rôle prévu pour TIP et ses organes garantit aux cantons des possibilités à la hauteur de cet engagement en matière de participation et de codécision. Le principe de l’équivalence fiscale est ainsi respecté. En vue de maximiser l’apport du CMS, une coordination à l’échelle nationale et un pilotage central sont décisifs, raison pour laquelle il ne serait pas judicieux de laisser les cantons mettre en place et exploiter seuls le système, la participation de la Confédération étant indispensable. Le principe de subsidiarité est donc également respecté.

5.6 Conformité à la loi sur les subventions

Les modifications proposées ne dérogent pas aux principes de la loi sur les subventions.

5.7 Délégation de compétences législatives

Les modifications proposées de la LPPCi ne contiennent pas de nouvelle délégation de compétences législatives.

5.8 Protection des données

Les modifications proposées de la LPPCi n’ont pas de conséquences dans le domaine de la protection des données.

Annexe

Aperçu des coûts du système national mobile de communication sécurisée (CMS)

Dépenses totales

Coûts pour la Confédération

Coûts pour les cantons

Coûts pour la Principauté de Liechtenstein

Coûts pour les tiers

Valeurs indicatives pour les dépenses totales dans les cantons

Valeurs indicatives pour les investissements dans les cantons

Valeurs indicatives pour les coûts récurrents dans les cantons