Verwaltungsbehörden 27.10.1994 JAAC 59.34

1. (Questions formelles) 2.a. Conformément à l’art. 1er LD, toute personne qui fait passer des marchandises à travers la ligne suisse des douanes est tenue d’observer les prescriptions de la législation douanière et, notamment, de payer les droits prévus par la loi (assujettissement aux droits de douane). L’assujettissement aux droits de douane (art. 13 en relation avec l’art. 9 LD) comporte entre autres, et au sens technique, l’obligation d’acquitter ou de garantir les droits prévus pour les opérations douanières, dont font partie les droits de douane au sens étroit (art. 10 LD). La détermination des droits de douane applicables se fait à l’aide du tarif des douanes (art. 21 LD). En fait, la LD renvoie à une autre loi fédérale, la loi sur le tarif des douanes (LTaD, RS 632.10), du 9 octobre 1986, entrée en vigueur le 1er janvier 1988 (art. 1er de l’O du 4 novembre 1987 mettant en vigueur la loi sur le tarif des douanes, RS 632.101). Cette loi confirme en son art. 1er que toutes les marchandises importées à travers la ligne suisse des douanes doivent être dédouanées conformément au tarif général annexé. Le tarif des douanes suisses n’est plus publié au Recueil systématique (RS 632.10, p. 5, note 1). Cependant, même s’il ne peut être obtenu qu’en tiré à part auprès de l’Administration fédérale des douanes, il fait entièrement partie du droit fédéral applicable et a, en tant que tel, rang de loi, liant pleinement la Commission de recours. Cette dernière garde cependant un plein pouvoir de contrôle pour les dispositions de rang inférieur qu’il contient et qui ne respecteraient pas les principes de la délégation législative (art. 3, 4 et 5 LTaD; voir aussi Tarif des douanes suisses, état au 1er janvier 1994, ad Remarques préliminaires, 1. Généralités, 2ème phrase). Encore faut-il réserver les cas où ces dispositions de rang inférieur sont directement cautionnées, de manière transitoire, par la loi elle-même (par ex. art. 8 al. 2 LTaD). S’agissant de l’application du droit, la Commission de recours doit bien sûr veiller à sa plus correcte mise en oeuvre, ses compétences n’étant pas moins grandes - en dépit de l’art. 3 let. e PA - que celles prévues aux articles topiques de la PA (notamment art. 49, 61, et 62 PA; voir ATF 101 Ib 99, consid. 2a in fine). b. En date du 22 septembre 1987, la Suisse a ratifié la Conv. internationale du

14 juin 1983 sur le Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises (RS 0.632.11, ci-après: Convention). Elle est entrée en vigueur pour la Suisse le 1er janvier 1988 et contient des dispositions importantes pour le classement tarifaire des marchandises circulant entre les pays concernés. Entre autres, l’art. 3 de ladite Convention énonce que chaque Partie contractante s’engage à ce que ses nomenclatures tarifaires soient conformes au Système harmonisé (art. 1er let. a). En particulier, les Etats signataires doivent utiliser toutes les positions et sous-positions du Système harmonisé et même appliquer les règles générales pour l’interprétation dudit Système (art. 3 ch. 1 let. a n° 1 et 2).

Il s’ensuit qu’en principe le tarif des douanes suisses (annexe au RS 632.10) doit reprendre, sous peine de violation du droit fédéral, les règles du Système harmonisé. Il n’est donc pas étonnant que tant la loi sur le tarif des douanes que la Convention citée renvoient à une annexe - le tarif lui-même - de même contenu (comparer RS 632.10, p. 5 note 1 et RS 0.632.11, p. 12, note 1). Il faut en déduire que la Commission de recours est liée sans pouvoir d’examen par les dispositions du tarif des douanes suisses - quelle que soit leur nature - qui ne font que reprendre la Nomenclature du Système harmonisé, dès lors que la Suisse s’est obligée, par convention internationale, à la respecter (ATF 111 V 201, consid. 2b; 109 Ib 173, consid. 7b; Ulrich Häfelin / Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrecht, 2ème éd., Zurich 1993, p. 30, ch. 131; André Grisel, Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, p. 92). Sont bien sûr réservées les dispositions non obligatoires de ladite Convention (par ex. art. 3 ch. 2 et 3). Dans ces cas, le législateur suisse retrouve toute sa compétence et la Commission de recours, le cas échéant, son pouvoir d’examen. c. Aux termes de l’art. 22 al. 1 LD, les marchandises non dénommées au tarif sont assimilées par le Conseil fédéral aux articles les plus analogues du tarif. A défaut, la DGD a le droit, sans préjudice des assimilations prononcées par le Conseil fédéral, d’édicter des prescriptions de service sur l’application du tarif à certaines marchandises (art. 22 al. 3 LD). Faisant usage de cette compétence, la DGD a publié des «Notes explicatives du Tarif des douanes 1986» qui ont pour but d’assurer l’application uniforme du tarif douanier. Ces Notes comprennent les Notes explicatives du Système harmonisé, y compris des Notes de sous-positions, des Notes explicatives suisses et des Dispositions particulières. Aux termes de la jurisprudence, les Notes explicatives du tarif des douanes ne lient pas la Commission de recours, puisqu’il s’agit de prescriptions de service. En règle générale cependant, celle-ci ne s’en écarte pas, aussi longtemps qu’elles ne sont pas en contradiction avec le tarif des douanes (décisions de la Commission de recours du 15 septembre 1993, consid. 2b, Eidgenössische Zollrekurskommission [ZRK] 816/92; du 7 septembre 1993, consid. 3b, ZRK

767/91; du 14 janvier 1993, consid. 3b, ZRK 783/91; du 24 juin 1992, consid. 3b, ZRK 756/90). Il n’est pas question de remettre ici en cause une jurisprudence éprouvée. Tout au plus peut-on ajouter qu’elle méritera à l’avenir d’être précisée. S’il est vrai que la Commission de recours ne saurait se sentir liée par les Notes explicatives suisses ou par les Dispositions particulières, on voit difficilement pour quelles raisons la Commission de recours pourrait se déclarer non liée par les Notes explicatives du Système harmonisé qui ont été reprises par les Notes explicatives du tarif des douanes. Il n’est donc pas inutile de rappeler d’abord qu’aux termes de la Convention sur le Système harmonisé, chaque Partie contractante s’engage à appliquer les règles générales pour l’interprétation du Système harmonisé (art. 3 ch. 1 let. a N° 2). Or, ces règles générales ne se trouvent pas dans la Convention, mais dans les Notes explicatives prévues à l’art. 7 ch. 1 let. b de ladite convention et rédigées, en même temps que les avis de classements et autres recommandations, par le Comité du Système harmonisé institué à l’art. 6. Ces Notes explicatives, de même que les avis de classement et les «autres avis se rapportant à l’interprétation» sont même réputés avoir été approuvés par le Conseil de coopération douanière si aucune Partie ne lui soumet la question et, le cas échéant, sont confirmées après coup par ledit Conseil (art. 8). Il est donc pour le moins douteux que la Commission de recours puisse remettre en cause des Notes explicatives, des avis de classement ou d’autres avis se rapportant à l’interprétation du Système harmonisé, qui ont été repris tels quels dans les Notes explicatives suisses en raison même des obligations incombant à la Suisse comme Etat contractant. En clair, le fait que de telles dispositions, ayant rang de loi parce que couvertes matériellement par l’art. 113 al. 3 Cst., figurent dans des prescriptions de service au sens formel (art. 22 al. 3 LD) ne leur fait pas perdre leur caractère impératif, liant pleinement la Commission de recours. C’est en ce sens que la jurisprudence de la Commission de recours doit être comprise, le cas des Notes suisses spécifiques et des dispositions dites particulières (Notes explicatives du tarif des douanes, ad Remarques préliminaires, in initio, al. 2) étant, comme on l’a vu, réservé.

d. Les Règles générales pour l’interprétation du Système harmonisé, qui lient la Commission de recours, figurent à la fois dans les Notes explicatives du Conseil de coopération douanière, le tarif des douanes suisses et les Notes explicatives du tarif des douanes. Au nombre de six, elles sont précisées à la suite de l’énoncé de chaque Règle, par avis liant la Commission de recours, dans les Notes explicatives du Conseil de coopération douanière et dans celles émanant du législateur suisse. Dans le cadre du présent développement, la Commission de recours rappellera, en résumant, ce qui suit:

• Ce sont les termes des positions et des Notes de Sections ou de Chapitres qui déterminent le classement. Le libellé des titres de Sections, de Chapitres ou de Sous-Chapitres n’ont qu’une valeur indicative et les Règles générales d’interprétation ne peuvent être contraires à ces termes (Règle 1). Il s’ensuit notamment que les termes des positions et des Notes de Sections ou de Chapitres l’emportent, pour la détermination du classement, sur toute autre considération.

• Toute mention d’une matière dans une position déterminée se rapporte à cette matière soit à l’état pur, soit mélangée ou bien associée à d’autres matières. Cette Règle ne s’applique cependant qu’en l’absence de toute disposition contraire figurant dans les termes des positions et des Notes de Sections ou de Chapitres (Règle 2b).

• Lorsque des marchandises paraissent devoir être classées sous deux ou plusieurs positions, le classement s’opère de telle façon que la position la plus spécifique a la priorité sur les positions d’une portée plus générale (Règle 3a). Cette Règle ne s’applique cependant que si elle n’est pas contraire aux termes des positions et des Notes de Sections ou de Chapitres (Note explicative ad Règle 3a). Par ailleurs, si, par exemple pour les produits mélangés ou les ouvrages composés de matières différentes, le classement n’est pas possible en application de la Règle 3a, c’est la matière ou l’article qui leur confère leur caractère essentiel qui sont déterminants (Règle 3b). Le facteur qui détermine le caractère essentiel varie suivant les marchandises. Il peut ressortir de la nature de la matière constitutive, de son volume, de sa quantité, de son poids ou de sa valeur, de l’importance d’une des matières constitutives en vue de l’utilisation des marchandises (Note explicative ad Règle 3b).

- Enfin, les marchandises qui ne peuvent pas être classées en vertu des Règles précédentes sont classées dans la position afférente aux articles ou marchandises les plus analogues (Règle 4).

3. En l’espèce, il s’agit d’abord de rendre une décision en constatation et de décider si les capsules Y sont, comme le prétend la recourante, des médicaments tombant sous le n° 3004 du tarif des douanes ou si elles sont des compléments alimentaires couverts par le n° 2106 dudit tarif. Suite à cette décision de principe (ci-après ch. 3a), il faudra prendre une décision en prestation, jugeant du bien-fondé de la reprise de droits s’élevant à Fr. 1134.85 et de la décision de dédouanement définitif de l’envoi du 21 février 1992 sous le n° 2106.9092 du tarif douanier (ci-après ch. 3b). a. Tombent sous le numéro 3004.9000 du tarif des douanes, les «médicaments (à l’exclusion des produits des numéros 3002, 3005 ou 3006) constitués par des produits mélangés ou non mélangés, préparés à des fins thérapeutiques ou prophylactiques, présentés sous la forme de doses ou conditionnés pour la vente au détail» qui ne remplissent pas les conditions des autres sous-positions prévues (du n° 3004.1000 au n° 3004.5000). La Note 1a) du chapitre 30, traitant des produits pharmaceutiques, spécifie que le «présent Chapitre ne comprend pas les aliments diététiques, aliments enrichis, aliments pour diabétiques, compléments alimentaires, boissons toniques et eaux minérales». Etant donné que la seule lecture des termes de la position déterminante ne permet pas de définir la notion de médicament et que la Note 1a du chapitre 30 ne dit pas non plus clairement ce qu’est un complément alimentaire, l’appel à d’autres Règles d’interprétation que la Règle 1 susnommée s’avère nécessaire pour permettre le classement tarifaire correct de la marchandise litigieuse. Les Notes explicatives du tarif, aidant à la mise en oeuvre des principes énoncés à la Règle 3 sus-indiquée, précisent que «la présente position ne couvre pas les compléments alimentaires contenant des vitamines ou des sels minéraux qui sont destinés à conserver l’organisme en bonne santé, mais qui n’ont pas d’indications relatives à la prévention ou au traitement d’une maladie» (p. 7). La lecture de cette précision conduit la Commission de recours à confirmer sa jurisprudence constante, aux termes de laquelle, pour revêtir la qualité de médicament au sens du tarif douanier, un produit doit servir à traiter une maladie clairement déterminée (décisions de la Commission de recours du

15 septembre 1993, consid. 4a, ZRK 816/92; du 14 janvier 1993, consid. 4b, ZRK 783/91; du 24 juin 1992, consid. 4b, ZRK 756/90). Il ne suffit donc pas qu’il soit seulement destiné à conserver l’organisme en bonne santé, quel que puisse être le sens accordé à l’expression «conserver l’organisme». aa. La recourante tente d’abord de faire accepter une autre interprétation du droit applicable. En premier lieu, dans la mesure où le produit litigieux servirait à rétablir la santé et non seulement à maintenir l’organisme en bonne santé, il serait, par voie de conséquence, un remède à une maladie, donc un médicament. En réalité, le bien-être de la personne ne se résume pas à deux seules problématiques, soit le maintien ou l’altération de l’organisme. Il existe nombre de situations où le corps a besoin de substances bienfaisantes, sans qu’il soit possible de parler d’atteintes à la santé. On pense particulièrement à la période de croissance chez l’enfant ou à la vieillesse. Ces deux états ne supposent pas forcément une altération de la santé, mais pourtant ils nécessitent souvent une intervention de type médical. En fait, la recourante voudrait voir donner au mot «conservation de l’organisme» une portée restrictive qui lui permettrait de faire entrer dans le terme «médicament» tous les produits administrés en cas de simple altération de la santé. D’un autre côté, elle tente d’étendre la notion de médicament en affirmant que des produits administrés à des fins préventives en ont indiscutablement la qualité. La recourante introduit ainsi des concepts nouveaux, de nature à entamer le caractère constant de la jurisprudence de la Commission de recours et élève en définitive le débat au niveau de la définition de la santé. C’est précisément oublier que le terme de médicament doit ici être pris dans un sens technique, relatif au droit douanier (international) et que la seule façon de prouver que le produit en cause est un médicament passe par la démonstration qu’il traite une maladie clairement déterminée. L’argumentation de la recourante, dans la mesure où elle tend à modifier l’interprétation du droit applicable et à reléguer à l’arrière-plan le critère technique de la «maladie clairement déterminée» doit être rejetée. bb. Puisque les seules position et Note déterminante ne suffisent pas, les indications sous lesquelles les capsules Y sont mises en vente revêtent,

compte tenu des autres Règles d’interprétation applicables, une importance primordiale. Correctement libellée, la fiche d’emballage constitue en effet une traduction compréhensible et fiable de la nature et des principes actifs qui composent les capsules en cause. Il n’est donc pas erroné, en tous cas en l’occurrence et vu les termes de la Note explicative déterminante, de s’y référer et de lui donner une portée décisive (décisions de la Commission de recours du 14 janvier 1993, consid. 4c, ZRK 783/91; du 24 juin 1992, consid. 4b, ZRK 756/90). D’ailleurs, les parties en présence ne contestent pas qu’il y ait correspondance entre la composition du produit et sa présentation. L’administration, en dépit d’une affirmation équivoque dans son mémoire de réponse, y fait abondamment allusion dans ses écritures et la recourante ne prétend pas non plus qu’il y ait erreur, erreur dont elle ne pourrait pas forcément, loin de là, tirer avantage. Cela dit, la recourante ne parvient pas à démontrer que les capsules Y ne traitent qu’une maladie clairement déterminée. Elle ne le prétend ni dans son recours ni dans sa réplique. Pourtant, l’argument - principal aux yeux de la Commission de recours - ne manque pas. La fiche d’emballage comprend expressément le terme «mental depression» et il n’est pas contestable que la «dépression nerveuse» soit une maladie clairement déterminée. Mais il est non moins vrai que le terme est utilisé dans un contexte particulier qui fait la part belle à une série de troubles imprécis. Ces derniers font précisément éclater la notion de dépression nerveuse, au point qu’il n’est justement plus possible de lui prêter le sens d’une maladie clairement déterminée. Au surplus, il est incontestable que les capsules Y peuvent être administrées à l’occasion de tout un éventail d’autres maux et que ces derniers, pris pour eux-mêmes, ne constituent pas, à leur tour, une maladie déterminée. Il n’est qu’à citer les expressions (traduites) d’«irritabilité», de «fatigue», de «capacité réduite de la concentration», etc., pour s’en convaincre. Ces considérations capitales règlent, déjà, le litige en cause. Dès lors que les capsules Y ne soignent pas une maladie clairement déterminée, elles ne peuvent en aucun cas être considérées comme un médicament au sens du n° 3004 du tarif des douanes et de la Note explicative applicable.

cc. Cela dit, la recourante ne s’attaque pas seulement à l’interprétation du droit (ci-dessus aa) ou à l’application du droit aux faits (ci-dessus bb). Elle s’en prend à la force du droit applicable elle-même, lorsqu’elle conteste la définition du médicament donné par la Note explicative déterminante en l’espèce et qu’elle prétend que c’est la notion de l’Office intercantonal de contrôle des médicaments (OICM) qui devrait prévaloir. Dans une moindre mesure, il en va de même lorsqu’elle fait état d’une jurisprudence de niveau européen. Il faut d’abord concéder à la recourante que la situation n’est guère satisfaisante. Même l’actuelle jurisprudence de la Commission de recours, en tous cas lorsqu’elle met l’accent sur la différence «fiscale» du droit douanier, est bien en peine d’apporter un éclairage convaincant (décisions de la Commission de recours du 15 septembre 1993, consid. 4b, ZRK 816/92; du 24 juin 1992, consid. 5a, ZRK 756/90). S’il est incontestable que le droit qui régit les droits de douane n’a rien à voir avec les autres domaines du droit, on s’explique mal pourquoi l’actuelle notion de médicament en matière d’impôt sur le chiffre d’affaires, domaine qui n’est pas si éloigné des droits de douane, est calquée sur les principes de délimitation de l’OICM (O n° 12 du DFFD du 15 juillet 1958 [Médicaments et livres francs d’impôt], RS 641.234, art. 1er ; voir Archives de droit fiscal suisse, vol. 60, p. 643). On imagine sans peine le doute qui peut saisir un assujetti à devoir accepter deux notions différentes du terme «médicament» lors de l’importation d’un même produit, soumis à l’impôt sur le chiffre d’affaires d’une part, aux droits de douane d’autre part. On doit cependant rappeler que la Commission de recours ne peut se démarquer du droit régissant le tarif douanier que dans les cas où elle a le pouvoir de le contrôler. En l’espèce, la Note explicative suisse qui permet de résoudre la présente cause reprend intégralement le texte de la Note explicative du Conseil de coopération douanière. Comme on l’a vu (ch. 2c), la Commission de recours est liée par ce texte et doit l’appliquer, sans qu’il lui soit possible de faire oeuvre de législateur (ATF 118 V 171, consid. 2b; 117 III 1, consid. 2b). Au surplus, on précisera que, même si par impossible le droit de légiférer lui était

donné, il serait sans nul doute plus opportun de modifier l’ordonnance n° 12 citée ci-dessus et de faire primer la notion douanière du médicament plutôt que l’inverse, dès lors que le législateur suisse n’est pas en mesure de modifier les termes d’une convention internationale. Le recours formé n’en deviendrait donc pas plus pertinent pour autant. dd. Les capsules Y n’étant pas des médicaments au sens technique, le classement sous le n° 2106.9092 du tarif douanier apparaît pleinement justifié, sans qu’il soit besoin d’analyser la cause plus avant. En effet, il n’existe pas d’autre position du tarif pouvant entrer en ligne de compte et les sous-positions décidées par la DGD ne font pas l’objet d’un grief ou d’une conclusion subsidiaire de la part de la recourante. L’application des Règles générales topiques conduit immanquablement à la confirmation du classement incriminé, le fait qu’il s’agisse de capsules - et non de comprimés - ne pouvant par ailleurs infirmer à lui seul la conclusion à laquelle aboutit la Commission de recours (décisions de la Commission de recours du 24 juin 1992, consid. 4b, ZRK 756/90; du 14 janvier 1993, consid. 4b in fine, ZRK 783/91). Puisque les capsules Y ne sont pas des médicaments au sens douanier du terme, les autres arguments de la recourante apparaissent si secondaires qu’ils s’avèrent non pertinents. Il est donc renvoyé pour le surplus, à savoir pour le choix convaincant du n° 2106.9092, aux considérants de l’autorité intimée. b. La créance exigée par la DGD s’élève à Fr. 1134.85. En outre, l’envoi dédouané provisoirement du 21 février 1992 est déclaré dédouané définitivement sous le n° 2106.9092 du tarif douanier. Aucun élément ne permet de mettre en cause la calculation effectuée et la recourante ne la conteste pas directement. On peut certes s’étonner de constater, à la lecture de la décision incriminée, qu’«au moment de l’importation des envois litigieux, l’assujetti n’était, lui non plus, pas informé du nouveau classement tarifaire». Il n’est pas certain que des reprises de droits intervenant juste après l’entrée en vigueur du nouveau tarif douanier, le 1er janvier 1988, alors que les autorités douanières n’en étaient elles-mêmes pas informées, puissent résister à des considérations tirées du principe (et du droit) constitutionnel de la bonne foi,

également applicable en droit douanier. La question peut cependant rester ici indécise. Pour d’autres motifs, la DGD a réduit la créance due et, s’agissant des importations retenues, elles interviennent à des dates à raison desquelles la recourante ne saurait tirer avantage d’une prétendue ignorance de la loi (ATF 110 V 334, consid. 4).

4. Les considérations qui précèdent conduisent la Commission de céans à rejeter le recours.(...)