Verwaltungsbehörden 05.10.2001 JAAC 66.73

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2. Im vom Gesetzgeber vorgesehenen System der Tarifgestaltung in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung kommt der autonomen Gestaltung der Tarife mittels Verträgen zwischen Leistungserbringern und Krankenversicherern gemäss Art. 43 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG, 832.10) die grundlegende Rolle zu (Botschaft, BBl 1992 I 172). Bloss für den Fall, dass auf diese Weise kein Tarif zustande kommt, hat der Gesetzgeber eine hoheitliche Festsetzung vorgesehen (Art. 47 Abs. 1 KVG).

Dieses der vertraglichen Vereinbarung von Tarifen den klaren Vorrang einräumende System gestattet den Tarifpartnern, während eines vertragslosen Zustandes jederzeit Tarife zu vereinbaren. Den Parteien ist es daher nicht verwehrt, auch während eines hängigen Beschwerdeverfahrens Vertragsverhandlungen zu führen und einen Vertrag abzuschliessen. Wenn die Kantonsregierung einen solchen Vertrag genehmigt, hat das normalerweise zur Folge, dass die Beschwerde gegenstandslos wird, falls der zeitliche Geltungsbereich der festgesetzten Tarife sich mit jenem der vertraglichen Vereinbarung deckt. Da der Bundesrat jedoch während des Beschwerdeverfahrens über die Tarifverträge vom 29. März 1999 nicht informiert worden war, hat er am 14. April 1999 einen Tarif für einen Zeitraum festgesetzt, für welchen (zum Teil) durch die vertragliche Vereinbarung bereits eine Regelung bestand. Wenn der Bundesrat aber, um einer vermeintlichen Rechtsunsicherheit wegen eines irrtümlich angenommenen vertragslosen Zustandes zu begegnen, einen Tarif festsetzt, hat der vertraglich vereinbarte Tarif gegenüber der hoheitlichen Festsetzung trotzdem Vorrang. Es anders zu halten hiesse, dass es für die Geltung eines Tarifs davon abhängen könnte, ob der Bundesrat von den Tarifpartnern über eine vertragliche Vereinbarung von Tarifen unterrichtet wird oder nicht. Dass dies im Ergebnis stossend wäre, muss nicht weiter erläutert werden. Mit anderen Worten ausgedrückt, kann eine hoheitliche Festsetzung höchstens solange gelten, wie der vertragslose Zustand währt, das heisst bis die Tarifpartner diesem Zustand ein Ende setzen, indem sie einen Tarifvertrag abschliessen und vom Regierungsrat genehmigen lassen (Art. 46 KVG). In diesem Sinne bestimmen die Parteien und nicht der Bundesrat, wie lange der vertragslose Zustand dauert. Wenn bereits ein Tarifvertrag vorliegt, besteht kein Anlass für eine hoheitliche Festlegung; eine Anwendung des durch den Bundesrat am 14. April 1999 festgesetzten Tarifs wäre für den Zeitraum, in dem eine vertragliche Vereinbarung gilt (ab 1. Januar 1999), mit dem KVG nicht vereinbar. Daran vermag auch der Umstand, dass kein Versicherer den mit dem Verband abgeschlossenen Tarifverträgen beigetreten ist, nichts zu ändern (vgl. E. 3. hiernach).

3. Gemäss Art. 46 Abs. 2 KVG ist ein von einem Verband abgeschlossener Tarifvertrag für dessen Mitglieder zwar nur dann verbindlich, wenn sie diesem Vertrag beigetreten sind. Gemäss bundesrätlicher Praxis müssen Versicherer oder Leistungserbringer, die den Verträgen ihrer Verbände unter Berufung auf Art. 46 Abs. 2 KVG nicht beitreten, jedoch darum bemüht sein, dem Grundgedanken des Systems der Tarifgestaltung folgend zu entsprechenden Vereinbarungen mit der Gegenseite zu kommen. Dieses System würde ad absurdum geführt, wenn Tarifpartner, die sich der konstruktiven Mitarbeit in Vertragsverhandlungen verweigern, dadurch die ihnen zugedachte Rolle bei der Tariffindung beliebig auf die staatlichen Behörden überwälzen könnten. Die Botschaft des Bundesrates, der in diesem Punkt weder im Stände- noch im Nationalrat widersprochen worden ist, stellt die Absicht des Gesetzgebers klar, dass Tarife nur in Ausnahmesituationen hoheitlich festzulegen seien (Rechtsprechung und Verwaltungspraxis zur Kranken- und Unfallversicherung [RKUV] 5/1998 S. 410 ff. E. 3, VPB 64.14 = RKUV 2/1999 S. 174 ff. E. 3 und 4).

Da selbst ein überzeugend berechneter alternativer Tarifvorschlag nicht unbedingt zum Ziel führen wird, steht als Ausweg nach dem Scheitern der Verhandlungen der Weg zur hoheitlichen Tariffestsetzung offen. Allerdings kann nur derjenige Tarifpartner mit dem Erlass eines für ihn günstigeren Tarifs rechnen, der sich nicht bloss darauf beschränkt darzulegen, was gegen den vom Verband abgeschlossenen Vertrag einzuwenden sei, sondern konstruktive und substantiierte Vorschläge zur Tarifgestaltung vorlegt. Nach der Rechtsprechung des Bundesrates wird daher ein Krankenversicherer oder Leistungserbringer, der dem Verbandsvertrag nicht beigetreten ist, aber auch gegenüber dem Tarifpartner oder danach der zur Tariffestsetzung zuständigen Kantonsregierung keine eigenen konstruktiven und substantiierten Vorschläge zur Tarifgestaltung gemacht hat, es hinnehmen müssen, dass der vom Verband abgeschlossene Tarif auch für ihn festgesetzt wird (RKUV 5/1998 S. 410 ff. E. 3.4).

4.1 Dem hält der Beschwerdeführer entgegen, die Tarifverträge vom 29. März 1999 könnten keine Wirkung entfalten, weil sie mangelhaft zustande gekommen seien. Beim Abschluss der Verträge seien die Parteien davon ausgegangen, dass der Bundesrat im hängigen Beschwerdeverfahren nur die Tarife für das Jahr 1998 festlegen würde. Ob ein verwaltungsrechtlicher Vertrag an einem Willensmangel leidet, ist unter Heranziehung der Bestimmungen des Obligationenrechts zu beurteilen. Diese finden ausserhalb des Privatrechts zwar keine direkte Anwendung, doch ist auf sie als Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze insoweit abzustellen, als sich die Regelung auch auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts als sachgerecht erweist. Das ist hinsichtlich der Bestimmungen über den Irrtum der Fall (BGE 105 Ia 211 ff. mit Hinweisen). Nach Art. 23 des Bundesgesetzes vom 30. März 1911 betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht [OR], SR 220) ist ein Vertrag für denjenigen unverbindlich, der sich beim Abschluss in einem wesentlichen Irrtum befunden hat. Als wesentlicher Irrtum gelten der Erklärungsirrtum (vgl. Art. 23 Abs. 1 Ziff. 1-3 OR) und der Grundlagenirrtum (vgl. Art. 24 Abs. 1 Ziff. 4 OR). Im Gegensatz zum Zivilrecht erweist sich das Vorliegen eines Motivirrtums im Verwaltungsrecht regelmässig auch als erheblich (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1998, Rz. 902). Ob und wieweit aber ein Irrtum auch der falschen Vorstellung über einen künftigen Sachverhalt entspringen kann, ist indes umstritten (Übersicht über die hauptsächlichen Lehrmeinungen in Gauch/Schluep, Allgemeiner Teil des schweizerischen Obligationenrechts, Band I, 7. Aufl., 1998, Rz. 799 ff.). Die bundesgerichtliche Praxis mündet in BGE 118 II 297 ff.; in diesem Entscheid schliesst das Bundesgericht einen Irrtum über einen künftigen Sachverhalt an sich nicht aus; unerlässliche Voraussetzung für eine erfolgreiche Berufung auf einen Irrtum ist allerdings, dass es sich dabei um einen Irrtum über eine objektiv wesentliche Vertragsgrundlage und nicht bloss über eine auf Hoffnung gründende spekulative Erwartung gehandelt hat. Der Irrende muss sich über einen bestimmten Sachverhalt geirrt haben, den er nach Treu und Glauben im Geschäftsverkehr als notwendige Vertragsgrundlage betrachten durfte. Eine Berufung auf Irrtum

ist demnach nur dann möglich, wenn der Irrende den künftigen Sachverhalt als unumstösslich feststehendes Ereignis ansehen durfte, was zu verneinen ist, wenn der künftige Sachverhalt bei objektiver Betrachtung nicht mit Gewissheit feststand (BGE 118 II 299 ff.). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nicht gegeben. In seiner Rechtsprechung hat es der Bundesrat bisher ausdrücklich abgelehnt, für behördlich festgesetzte Tarife eine Mindestdauer oder eine feste Dauer vorzusehen (RKUV 4/1998 S. 322 ff., und 334 E. II.10.1, VPB 64.14 = RKUV 2/1999 S. 169 ff. und 180 E. II.6). Der Beschwerdeführer konnte daher nicht davon ausgehen, der Bundesrat würde nur über die Taxen für das Jahr 1998 entscheiden, zumal der angefochtene Tariffestsetzungsbeschluss des Regierungsrates nicht befristet war. Der Irrtum des Beschwerdeführers kann daher nicht als wesentlich betrachtet werden.

4.2 Der Beschwerdeführer verlangt die Aufhebung der Tarifverträge vom 29. März 1999 auch unter Berufung auf die clausula rebus sic stantibus. Nach Art. 2 Abs. 2 des Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) hat der Richter einen Vertrag dann zu ändern oder aufzuheben, wenn durch nachträgliche, nicht voraussehbare Umstände ein derart offenbares Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung eingetreten ist, dass das Beharren einer Partei auf ihrem Anspruch als missbräuchlich erscheint. Ob eine eingetretene Verhältnisänderung voraussehbar ist oder nicht, ist aus dem Gesichtswinkel derjenigen Partei zu beurteilen, die sich auf die Änderung beruft. Voraussehbarkeit ist dann anzunehmen, wenn diese Partei nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge mit der späteren Entwicklung vernünftigerweise rechnen musste (BGE 97 II 398). Die Frage, ob hinsichtlich der fraglichen Tarifverträge ein Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung besteht, kann offen gelassen werden, denn auch wenn ein Missverhältnis besteht, ist es mit Sicherheit nicht auf veränderte Umstände zurückzuführen, sondern bestand schon von Anfang an. Verändert hat sich einzig die subjektive Bewertung der Verträge durch den Beschwerdeführer; im Lichte des Bundesratsentscheides vom 14. April 1999 erschienen ihm die vereinbarten Tarife plötzlich zu hoch. Ist aber ein (allfälliges) Missverhältnis nicht auf veränderte Umstände zurückzuführen, so ist die clausula rebus sic stantibus schon aus diesem Grunde nicht anwendbar. Hinzu kommt, dass der KST am 29. März 1999 angesichts der bundesrätlichen Rechtsprechung damit hätte rechnen müssen, dass der Bundesrat nicht nur die Tarife für das Jahr 1998 festlegen würde; ausserdem entspricht es der ständigen Praxis des Bundesrates, dass dieser seinen Entscheid jeweils auf die Zahlen aus dem Rechnungsjahr stützt, die dem angefochtenen Regierungsratsbeschluss zugrunde liegen. Dass die auf dieser Basis errechneten Tarife tiefer liegen können als die vereinbarten, welche auf späteren Rechnungsjahren basieren, versteht sich. Das Gleiche gilt hinsichtlich des vom Beschwerdeführer geltend gemachten Umstands, dass der Bundesrat in seinem Entscheid vom 14. April 1999 für die Periode vor und nach seinem Entscheid unterschiedliche Pauschalen festgelegt hat. Auch dieses Vorgehen entspricht der Praxis des Bundesrates, hat er doch bereits 1997 im Zürcher

Tarifstreit für gewisse Spitäler eine Anpassungsfrist gewährt (RKUV 6/1997 S. 367 f.).

4.3 Aus dem Gesagten erhellt, dass die Tarifverträge vom 29. April 1999 unter keinem erheblichen Willensmangel leiden und auch keine veränderten Verhältnisse vorliegen, die eine Auflösung der Verträge rechtfertigen könnten. Die vom KST mit dem Kantonsspital und den Regionalspitälern am 29. März 1999 abgeschlossenen Tarifverträge, welche am 30. März vom Regierungsrat genehmigt wurden, sind demnach gültig.

5.1 Angesichts der Gültigkeit der Tarifverträge ist im Folgenden zu prüfen, ob die Versicherer, die den von ihrem Verband abgeschlossenen Tarifverträgen nicht beigetreten sind, der vom Bundesrat geforderten Pflicht, mit der Gegenseite zu verhandeln, nachgekommen sind, und wie es sich vorliegend mit der Kognition des Bundesrates verhält.

5.2 Es ist unbestritten, dass keiner der Versicherer selbst die Initiative zu weiteren Verhandlungen ergriffen hat. Aber auch der KST, der als ihr Vertreter nach dem Vorliegen des Bundesratsentscheides vom 14. April 1999 die ungewöhnliche Rolle übernahm, sich gegen die zwischen ihm und den Spitälern zuvor ausgehandelten Tarifverträge auszusprechen, hat es unterlassen, eigene Vorstellungen über abweichende Tarife darzulegen und zu begründen. Der KST beschränkte sich in seiner Argumentation auf rein juristische Überlegungen, mit welchen er mit Blick auf den Entscheid des Bundesrates vom 14. April 1999 die Ungültigkeit der Tarifverträge zu begründen suchte. Als substantiierte Darlegung von alternativen Vorstellungen kann das Beharren des KST auf seinem rechtlichen Standpunkt allerdings nicht angesehen werden; dazu hätte es einer kritischen materiellen Auseinandersetzung mit den vereinbarten Tarifen bedurft.

5.3 Soweit eine kantonale Vorinstanz als erste Instanz verfügt hat, steht dem Bundesrat grundsätzlich volle Prüfungsbefugnis in Tat- und Rechtsfragen zu; er kann insbesondere die Angemessenheit des angefochtenen Entscheides prüfen (Art. 49 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 [VwVG], SR 172.021). Wenn sich aber in den Akten kein Hinweis auf einen begründeten und konstruktiven Vorschlag zur Tarifgestaltung von Seiten des Beschwerdeführers findet, verzichtet der Bundesrat gemäss Praxis auf die materielle Überprüfung des zwischen einem Kassenverband und einem Spital vereinbarten Tarifs, dessen Geltung durch den angefochtenen Beschluss auf die Mitglieder des Verbands ausgedehnt worden ist (VPB 64.14 = RKUV 2/1999 S. 169 ff. E. 5.2). Legt der Regierungsrat in seinem Tarifbeschluss einen anderen als den zwischen dem Kassenverband und dem Spital vereinbarten Tarif fest, überprüft der Bundesrat auch in diesem Fall den angefochtenen Tarifbeschluss nicht uneingeschränkt, wenn die Verbandsmitglieder ihrer Verhandlungspflicht nicht nachgekommen sind. Mit Blick auf die zitierte Rechtsprechung verzichtet er auf eine materielle Überprüfung desjenigen Teils des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses, der mit der vertraglichen Vereinbarung übereinstimmt, und beschränkt sich auf die Überprüfung der Differenz zwischen dem vereinbarten und dem hoheitlich festgesetzten

Tarif, wobei die Kantonsregierung nicht nur dann von einem vereinbarten Tarif abweicht, wenn sie einen anderen Frankenbetrag festlegt, sondern beispielsweise auch dann, wenn sie sich bei ihren Berechnungen auf eine andere Datenbasis stützt oder dem Tarif ein anderes Rechnungsmodell zugrunde legt, ohne von der Höhe des vereinbarten Tarifs abzuweichen. Die Differenz zwischen dem hoheitlich festgelegten Tarif und der vertraglichen Vereinbarung überprüft der Bundesrat allerdings grundsätzlich umfassend, also sowohl auf die Gesetzmässigkeit als auch auf die Angemessenheit hin. Hier gilt es jedoch zu berücksichtigen, dass sich der Regierungsrat bei der Festsetzung der angefochtenen Tarife strikt an die Empfehlungen der Preisüberwachung gehalten hat und ihren Anträgen gefolgt ist. Wenn die Preisüberwachung im vorinstanzlichen Verfahren eine Empfehlung abgibt und der Regierungsrat dieser Empfehlung im Tarifbeschluss folgt, so legt sich der Bundesrat bei einer allfälligen Korrektur dieses Entscheides Zurückhaltung auf. Mit der Empfehlung gibt eine Amtsstelle des Bundes, die auf dem Gebiet der KVG-Tarife über besondere Sachkunde verfügt, eine Beurteilung ab. In einem solchen Fall weicht der Bundesrat vom vorinstanzlichen Entscheid aber dann ab, wenn dieser auf einer falschen Auslegung des Bundesrechts beruht oder irrtümliche tatsächliche Feststellungen, Lücken oder Widersprüche enthält.

5.4 Die Abweichungen der am 14. Dezember 1999 hoheitlich festgesetzten Tarife von den am 29. März 1999 vereinbarten sind zumindest betragsmässig relativ klein (Tarife gemäss Tarifverträgen ab 1999: Kantonsspital [KS]: Fr. 380.-; Regionalspitäler [RS]: Fr. 270.-; Tarife gemäss Festsetzung durch den Regierungsrat: 1999: KS: Fr. 391.15 [gegenüber Vertrag + 3%], RS: Fr. 254.55 [- 6%]; ab 2000: KS: Fr. 394.25 [+ 4%], RS: Fr. 256.60 [- 5%]). Dadurch, dass die Kantonsregierung im Vergleich zur Vereinbarung zum einen den Tarif des Kantonsspitals erhöht und zum anderen jenen der Regionalspitäler gesenkt hat, ist die Gesamtbelastung für die Versicherer durch die Tariffestsetzung praktisch dieselbe wie jene aufgrund der vereinbarten Tarife. Berechnet auf der Basis der Pflegetage im Jahre 1998 (KS: 214’130, RS: 250’959), bedeutet die angefochtene Tariffestsetzung sogar eine (leichte) Tarifsenkung gegenüber den vereinbarten Tarifen: 1999 in der Höhe von 1% ([214’130 × Fr. 391.15 + 250’959 × Fr. 254.55] ÷ [214’130 × Fr. 380.- + 250’959 × Fr. 270.-]); 2000 in der Höhe von 0,2% ([214’130 × Fr. 394.25 + 250’959 × Fr. 256.60] ÷ [214’130 × Fr. 380.- + 250’959 × Fr. 270.-]). Den Akten lässt sich nicht im Detail entnehmen, in welchen Punkten die der hoheitlichen Festsetzung durch den Regierungsrat zugrunde liegende Berechnung von derjenigen, worauf sich die vertragliche Vereinbarung stützt, abweicht. Zum einen liegt die Berechnung für die vereinbarten Tarife nicht vor und zum anderen hat es die Vorinstanz unterlassen, die Abweichung konkret zu begründen. Auf eine differenzierte Unterscheidung der den vereinbarten und festgesetzten Tarifen zugrunde liegende Begründungen kann aber hier verzichtet werden, weil die Stellungnahme der Preisüberwachung, worauf sich der Regierungsrat bei seiner Tariffestsetzung abgestützt und womit sich der Beschwerdeführer im Übrigen nicht materiell auseinandergesetzt hat, ohnehin in keinem Punkt auf einer falschen Auslegung des Bundesrechts beruht oder irrtümliche tatsächliche Feststellungen, Lücken oder Widersprüche enthält. Die Berechnungen der

Preisüberwachung entsprechen der gefestigten Praxis des Bundesrates (RKUV 6/1997 S. 343 ff. und 375 ff.). Folglich besteht für den Bundesrat auch kein Grund, das Abweichen der festgesetzten Tarife von den vereinbarten nicht zu akzeptieren. Da die von der Regierung hoheitlich festgelegten Tarife insgesamt zu keiner höheren Belastung als die vertraglich vereinbarten geführt hätten, ist wegen der dargelegten Zurückhaltung des Bundesrates in der materiellen Überprüfung hier die wirtschaftliche Tragbarkeit der angefochten Tarife nicht rügbar. Im vorliegenden Fall besteht diesbezüglich keine Differenz zwischen den angefochtenen und den vertraglich vereinbarten Tarifen, die eine Überprüfung rechtfertigte. Als nicht überprüfbar erweist sich schliesslich auch der Vorwurf des Beschwerdeführers, die angefochtenen Tarife hätten nicht rückwirkend festgelegt werden dürfen, denn der zeitliche Geltungsbereich der festgesetzten Tarife deckt sich mit jenem der vertraglichen Vereinbarung.

6. Nach dem Gesagten kann die Frage offen gelassen werden, ob das Vorliegen von Zahlen aus einem neueren Rechnungsjahr veränderte Umstände im Sinne der Rechtsprechung des Bundesrates (RKUV 2/1999 S. 181) darstellt und damit Grund für eine Tariffestsetzung sein kann. Diese Frage hätte sich nur dann gestellt, wenn keine Tarifverträge abgeschlossen worden wären.