Verwaltungsbehörden 06.04.2005 JAAC 69.77

1.a. + b. (…) 1.c. Das Bundesgesetz über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten vom 14. März 1958 (Verantwortlichkeitsgesetz [VG], SR 170.32) enthält keine ausdrückliche Regelung darüber, ob sich ein Begehren auf Schadenersatz und Genugtuung vorerst auf einen Teil des gesamten Anspruchs beschränken und ob für eine weiter gehende Geltendmachung ein Nachklagevorbehalt gemacht werden kann. Das Gleiche gilt für das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), welches auf das Verantwortlichkeitsverfahren Anwendung findet. Die Zulässigkeit eines solchen Vorgehens ist aber gleichwohl zu bejahen, da Ansprüche aus dem Verantwortlichkeitsgesetz dem Verfügungsgrundsatz (Dispositionsmaxime) unterstehen und es dem Kläger damit frei steht, einen teilbaren Anspruch vorerst nur teilweise zu erheben. Soweit der Beschwerdeführer einen Anspruch geltend gemacht und das EFD darüber verfügt hat, ist auch die Beschwerde an die HRK zulässig. Die grundsätzliche Zulässigkeit der Geltendmachung eines blossen Teils des Anspruchs und des Vorbehalts der Nachklage bedeutet jedoch nicht, dass der weiter gehende Anspruch direkt im Rechtsmittelverfahren und dort gar nach Abschluss des Schriftenwechsels an der mündlichen und öffentlichen Verhandlung gemäss Art. 6 Abs. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (Europäische Menschenrechtskonvention [EMRK], SR 0.101) vorgebracht werden kann. Vielmehr gelten für ein zusätzliches Begehren auf Schadenersatz und Genugtuung (Nachklage) die prozessualen Vorschriften von Art. 20 VG. 1.d. (…)

2. (…) 3.a. Für den Schaden, den ein Beamter in Ausübung seiner amtlichen Tätigkeit Dritten widerrechtlich zufügt, haftet der Bund gemäss Art. 3 Abs. 1 VG ohne Rücksicht auf das Verschulden des Beamten. Die Widerrechtlichkeit einer schädigenden Handlung ergibt sich dabei daraus, dass entweder ein absolutes Recht des Geschädigten verletzt wird, ohne dass dabei ein Rechtfertigungsgrund vorliegt (Erfolgsunrecht), oder aber eine reine Vermögensschädigung durch Verstoss gegen eine Norm bewirkt wird, die nach ihrem Zweck vor derartigen Schäden schützen soll (Handlungsunrecht; BGE 123 II 581 E. 4c mit Hinweisen; Jost Gross, Schweizerisches Staatshaftungsrecht,

2. Aufl., Bern 2001, S. 188). Wird eine Pflicht zur Leistung von Schadenersatz oder Genugtuung aus einer Unterlassung hergeleitet, so setzt dies in Bezug auf die Widerrechtlichkeit voraus, dass eine Pflicht zum Tätigwerden bestanden hätte (BGE 123 II 583 E. 4d ff.). Gemäss Art. 12 VG kann die Rechtmässigkeit formell rechtskräftiger Verfügungen, Entscheide und Urteile im Verantwortlichkeitsverfahren jedoch nicht überprüft werden. Damit soll verhindert werden, dass der Betroffene eine ihm unbequeme, aber rechtskräftig gewordene Verfügung oder Entscheidung auf dem Umweg über das Verantwortlichkeitsverfahren erneut angreifen kann. Wer eine Verfügung erfolglos bis vor oberster Instanz angefochten oder die für die Anfechtung der Verfügung offen stehenden Mittel gar nicht oder nicht frist- oder formgerecht genutzt hat, soll die Rechtmässigkeit dieser Verfügung nicht (nochmals) in einem Verantwortlichkeitsprozess bestreiten bzw. überprüfen lassen können (BGE 126 I 147 E. 2a, BGE 119 Ib 212 E. 3c, mit Hinweisen). Die Beschränkung von Art. 12 VG findet nach der Rechtsprechung allerdings namentlich dann keine Anwendung, wenn eine Verfügung bloss mündlich und ohne Rechtsmittelbelehrung eröffnet und sofort vollzogen worden ist, so dass ein Beschwerdeverfahren gar keine Korrektur der schädigenden Handlung mehr hätte bringen können, sondern in einer blossen Feststellung hätte enden müssen (BGE 100 Ib 11 E. 2b, BGE 119 Ib 212 E. 3c) oder wenn die ursprüngliche Verfügung nicht vor ein Gericht hätte gebracht werden können, das den Anforderungen von Art. 6 Abs. 1 EMRK genügt (BGE 126 I 152 E. 3c). b. Gemäss Art. 191 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sind Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend. Der Beschwerdeführer rügt, dass Art. 12 VG keine Massgeblichkeit beanspruchen könne, weil diese Bestimmung in Widerspruch zu Art. 6 Abs. 1 EMRK stehe. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gilt, dass im Konfliktfall das Völkerrecht dem Landesrecht prinzipiell vorgeht, mit der Folge, dass eine völkerrechtswidrige Norm des Landesrechts im Einzelfall nicht angewendet werden kann (BGE 125 II 420 E. 4, insbesondere E. 4d, S. 425 mit Hinweis auf abweichende Konfliktlösungen; vgl. auch Yvo Hangartner, St. Galler Kommentar zu Art. 191 BV, Rz. 28 ff.). Wie es sich

damit verhält, braucht hier jedoch nicht im Einzelnen erörtert zu werden, da keinerlei Anlass zur Annahme besteht, dass Art. 12 VG in der Anwendung, wie sie nach der oben dargestellten bundesgerichtlichen Rechtsprechung geboten ist, gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK oder eine andere völkerrechtliche Norm verstosse, die dem Schutz der Menschenrechte dient. Konnte der ursprüngliche Streit vor ein Gericht getragen werden, das den Anforderungen von Art. 6 Abs. 1 EMRK genügte, so steht es mit der Konvention nicht in Widerspruch, wenn die Rechtmässigkeit der ursprünglichen Verfügung im Staatshaftungsprozess nicht mehr überprüft wird (BGE 126 I 150 ff. E. 3). c. Der Beschwerdeführer macht vorab geltend, dass das Bundesamt für Justiz ihm Schaden verursacht und seine Persönlichkeit verletzt habe, indem widerrechtlich Rechtshilfe geleistet und das Bankkonto bei der A. zu Unrecht gesperrt worden sei. Diese geltend gemachte Schädigung beruht ausschliesslich auf den Rechtshilfeverfügungen des Bundesamtes für Justiz, mit denen sowohl die Konto- und Depotsperre als auch die Herausgabe der Rechtshilfeakten an die ersuchende Behörde angeordnet worden ist. Die entsprechenden Rechtshilfeverfügungen, nämlich die Zwischenverfügung vom 12. Februar 2002 und die Schlussverfügung vom 19. April 2002, sind rechtskräftig geworden. Was die Schlussverfügung betrifft, so ist das Bundesgericht auf eine dagegen erhobene Beschwerde wegen Verspätung nicht eingetreten. Es hat überdies mit einlässlicher Begründung erklärt, dass die Beschwerde sich auch bei einer materiellen Prüfung als unbegründet erwiesen hätte. Die Schlussverfügung des Bundesamtes für Justiz ist damit rechtskräftig geworden. Bei dieser Sachlage war es zutreffend, wenn die Vorinstanz das Begehren auf Schadenersatz bzw. Genugtuung - soweit dieses auf die Konto- und Depotsperre bzw. die Leistung der Rechtshilfe an die ersuchende Behörde gerichtet war - ohne weitere Untersuchung der Frage der Widerrechtlichkeit des staatlichen Verhaltens und der weiteren Haftungsvoraussetzungen bereits gestützt auf Art. 12 VG abwies (BGE 126 I 147 E. 2a). Im vorliegenden Fall waren keine Sachverhalte gegeben, bei denen Art. 12 VG keine Anwendung findet. War das Begehren mit Bezug auf die Konto- und Depotsperre bereits gestützt auf Art. 12 VG abzuweisen, so hatte die Vorinstanz auch die eigentlichen Rechtshilfeakten nicht beizuziehen. Die

Rüge des Beschwerdeführers, dass dieser Beizug nicht erfolgt sei und er keine Einsicht in diese Akten erhalten habe, ist deswegen unbegründet. Das Gleiche gilt mit Bezug auf die Konto- und Depotsperre und die Leistung der Rechtshilfe an die ersuchende Behörde für die im vorliegenden Verfahren gestellten, identischen Anträge. d. Die Vorinstanz war sodann nicht gehalten, das Verantwortlichkeitsverfahren zu sistieren, weil der Beschwerdeführer gegen das Urteil des Bundesgerichts vom 8. Oktober 2002 eine Beschwerde beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte eingereicht hatte. Es verhält sich entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers auch nicht so, dass das Verantwortlichkeitsverfahren tatsächlich sistiert gewesen und einseitig wieder aufgenommen worden wäre. Der Beschwerdeführer selber hat einen Antrag auf Sistierung in seinem Begehren um Schadenersatz und Genugtuung vom 6. März 2003 nur eventualiter gestellt. Für den Beschwerdeführer ergab sich aus der unterbliebenen Sistierung im Übrigen auch kein Nachteil. Das EFD hat an der mündlichen und öffentlichen Verhandlung zu Protokoll gegeben, dass die beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte eingereichte Beschwerde in der Zwischenzeit für unzulässig erklärt worden sei. Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hat erklärt, dass er nicht befugt sei, dazu Auskunft zu geben. Das ist ein befremdliches Verhalten, hat doch der Beschwerdeführer selber gestützt auf jene Beschwerde im Verfahren vor dem EFD einen prozessualen Antrag gestellt und im vorliegenden Verfahren Rügen erhoben. Für die HRK besteht denn auch kein vernünftiger Anlass, die Richtigkeit der Darstellung des EFD in Zweifel zu ziehen. Ob ein Entscheid über die Zulässigkeit der Beschwerde vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in der Zwischenzeit ergangen sei, ist indes ohnehin unerheblich. Selbst wenn sich auf Grund eines Urteils des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte im Anschluss an das Verantwortlichkeitsverfahren ergeben hätte, dass die Konto- und Depotsperre sowie die Leistung von Rechtshilfe an die ersuchende Behörde gegen die EMRK verstossen hätten, so wäre in Anwendung von Art. 139a des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG, SR 173.110) zu verfahren gewesen. Danach ist die Revision eines Entscheides des Bundesgerichts oder einer Vorinstanz

zulässig, wenn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte oder das Ministerkomitee des Europarates eine Individualbeschwerde wegen Verletzung der EMRK und deren Protokolle gutgeheissen hat und eine Wiedergutmachung nur durch eine Revision möglich ist. In der Folge hätte Art. 12 VG einem Begehren auf Schadenersatz oder Genugtuung nicht mehr entgegengestanden.

4. Der Beschwerdeführer rügt, dass die Unterlagen, die Gegenstand der Rechtshilfe bildeten, entgegen der Schlussverfügung vom 19. April 2002 vom Bundesamt für Justiz nicht an die ersuchende Behörde, sondern an den jugoslawischen Finanzminister B. übermittelt worden seien. Das habe die Weitergabe der Bankunterlagen und deren Veröffentlichung in den jugoslawischen Massenmedien bewirkt. Diese Rügen sind aus der Luft gegriffen, wie sich aus den Akten ergibt, die den Vollzug der Rechtshilfe dokumentieren. Die Akten, die Gegenstand der Rechtshilfe bildeten, wurden vom Bundesamt für Justiz entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers nicht dem jugoslawischen Finanzminister ausgehändigt, sondern direkt der ersuchenden Stelle übergeben, nämlich dem Staatsanwalt des Bezirks Belgrad, dem gemäss der rechtkräftigen Schlussverfügung vom 19. April 2002 Rechtshilfe zu leisten war. Nachdem sich die ursprünglich erhobene Rüge, die Rechtshilfeakten seien nicht der ersuchenden Behörde, sondern dem jugoslawischen Finanzminister übermittelt worden, als haltlos erwiesen hatte, beanstandete der Beschwerdeführer, dass die Rechtshilfeakten der ersuchenden Behörde direkt übergeben und dieser nicht auf dem diplomatischen Weg übermittelt worden seien. Im vorliegenden Fall waren für die Erteilung der Rechtshilfe Art. XIV des Auslieferungsvertrages zwischen der Schweiz und Serbien vom 28. November 1887 (im Folgenden: Auslieferungsvertrag, SR 0.353.981.8) und subsidiär das Bundesgesetz vom 20 März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz [IRSG], SR 351.1) massgebend. Das Europäische Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. April 1959 (EUeR, SR 0.351.1) ist für die Bundesrepublik Jugoslawien bzw. den Nachfolgestaat Serbien erst am 29. Dezember 2002 und damit nach der Erteilung der Rechtshilfe in Kraft getreten. Gemäss Art. XIV des Auslieferungsvertrags soll ein Begehren um Rechtshilfe (Rogatorium; Requisitorial) auf diplomatischem Wege eingesandt werden und es soll diesem ungesäumt Folge gegeben werden gemäss den Gesetzen dieses Landes. Das Bundesamt für Justiz hat geltend gemacht, auf welchem Wege die Rechtshilfeakten (Rückleitung der erledigten Ersuchen samt Erledigungsakten) zu übermitteln sind, sei weder im Auslieferungsvertrag noch im IRSG geregelt. Wie es sich damit verhält, braucht hier nicht im Einzelnen geprüft zu werden.

Selbst wenn anzunehmen wäre, dass die Rechtshilfeakten gleich wie das Rechtshilfebegehren auf dem diplomatischen Weg hätten übermittelt werden müssen, so wäre mit der direkten Übergabe an die ersuchende Behörde allenfalls gegen eine Norm verstossen worden, welche den Verkehr zwischen den beteiligten Staaten und ihre Souveränitätsrechte regelt, nicht jedoch gegen ein Gebot der Rechtsordnung, das dem Schutz des Vermögens des Beschwerdeführers gedient hätte (BGE 123 II 581 E. 4d mit Hinweisen). Führt eine amtliche Tätigkeit nicht unmittelbar, sondern bloss mittelbar zu einer Persönlichkeitsverletzung, so gilt auch insoweit, dass die entsprechende amtliche Tätigkeit nur dann widerrechtlich ist, wenn sie gegen eine Schutznorm verstösst. Von einer Widerrechtlichkeit im Bereich der Staatshaftung könnte allein aus dem Umstand, dass die Rechtshilfeakten direkt der ersuchenden Behörde übergeben und dieser nicht auf dem diplomatischen Wege übermittelt wurden, von vornherein nicht gesprochen werden. Eine Haftpflicht würde überdies einen natürlichen sowie einen adäquaten Kausalzusammenhang zwischen der entsprechenden Tätigkeit und der Vermögensschädigung bzw. Verletzung in den persönlichen Verhältnissen voraussetzen. Auch daran würde es fehlen. Die natürliche Kausalität ist gegeben, wenn die Ursache (d. h. die widerrechtliche amtliche Tätigkeit) unabdingbare Voraussetzung für das Resultat ist, das heisst nicht weggedacht werden kann, ohne dass auch das Resultat (d. h. der Schaden bzw. die Persönlichkeitsverletzung) entfällt (BGE 128 III 177 E. 2b, BGE 184 E. 2d, BGE 121 III 357 E. 7a). Ein natürlicher Kausalzusammenhang ist sodann adäquat und damit rechtserheblich, wenn er nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und der allgemeinen Lebenserfahrung geeignet ist, einen Schaden von der Art des eingetretenen herbeizuführen, der Eintritt des Erfolgs also durch das Ereignis allgemein als begünstigt erscheint (BGE 113 Ib 424 E. 3; vgl. auch BGE 123 III 112 E. 3a). Im vorliegenden Falle sind die Rechtshilfeakten der ersuchenden Behörde übergeben worden, der nach der rechtskräftigen Schlussverfügung des Bundesamtes für Justiz vom 19. April 2002 Rechtshilfe zu leisten war. In der Folge sind Teile der Rechtshilfeakten in den Medien veröffentlicht worden. Die ersuchende Behörde hätte diese Rechtshilfeakten auch dann erhalten, wenn sie auf dem diplomatischen

Weg übermittelt worden wären. Es ist nicht zu sehen, aus welchem Grunde eine Veröffentlichung der Rechtshilfeakten in den Medien in diesem Fall unterblieben wäre. Das gilt um so mehr, als - wie bereits das Bundesgericht im Verfahren betreffend die Zulässigkeit der Rechtshilfe festgehalten hat - es eine Frage des jugoslawischen Rechts ist, wieweit die jugoslawischen Strafbehörden befugt sind, Akten des Strafverfahrens einem Mitglied der Regierung und der Presse zur Kenntnis zu bringen (Urteil des Bundesgerichts vom 8. Oktober 2002 i.S. X. [1A.158/2002], E. 2.7). Bei der direkten Übergabe der Rechtshilfeakten an die ersuchende Behörde anstelle der Übermittlung dieser Akten an die ersuchende Behörde über den diplomatischen Weg war überdies nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und der allgemeinen Lebenserfahrung nicht zu erwarten, dass deswegen die Akten widerrechtlich in den Medien veröffentlicht würden.

5. Es ergibt sich demnach, dass die Rechtshilfe an die ersuchende jugoslawische Behörde in Übereinstimmung mit der rechtskräftigen Schlussverfügung vom 19. April 2002 geleistet wurde. Wenn die übermittelten Unterlagen in der Folge an die jugoslawischen Massenmedien gelangten, so ist das nicht auf die widerrechtliche Ausübung einer amtlichen Tätigkeit durch einen Beamten des Bundes zurückzuführen, sondern auf das Handeln jugoslawischer Behörden. Eine Haftung des Bundes gestützt auf das Verantwortlichkeitsgesetz setzt voraus, dass ein Beamter des Bundes in Ausübung seiner amtlichen Tätigkeit Dritten widerrechtlich Schaden zugefügt hat. Auf das Verhalten ausländischer Behörden in deren eigenem Aufgabenbereich findet das Verantwortlichkeitsgesetz von vornherein keine Anwendung.

6. Unbegründet ist schliesslich der Einwand, die schweizerischen Rechtshilfebehörden hätten nichts vorgekehrt, als sie auf die Veröffentlichungen der Unterlagen in den jugoslawischen Massenmedien und die damit verbundene Kampagne gegen den Beschwerdeführer aufmerksam gemacht worden seien. Dieses Vorbringen bezieht sich - im Gegensatz zur Weitergabe der Rechtshilfe-Unterlagen an die Medien durch jugoslawische Behörden - auf das Verhalten von Beamten des Bundes. Solches Verhalten ist grundsätzlich geeignet, zu einer Haftung des Bundes zu führen. Eine Haftung setzt jedoch unter anderem voraus, dass für die Behörden eine Pflicht zum Handeln bestanden hätte und diese Pflicht zum Schutz der verletzen Interessen bestimmt gewesen wäre (BGE 123 II 583 E. 4d ff.). Eine Haftung besteht bei einer Unterlassung zudem nur dann, wenn die Schädigung im Falle der Tätigkeit der Behörde nicht oder nicht vollständig eingetreten wäre (hypothetische Kausalität). Wie sich aus den Akten ergibt, ersuchte das Bundesamt für Justiz den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers mit Schreiben vom 26. Juli 2002 um Hinweise, falls die jugoslawischen Behörden die übermittelten Akten in Widerspruch zu den Auflagen der Schlussverfügung verwenden sollten, damit eine Intervention erfolgen könne. Das Bundesamt wies aber zugleich darauf hin, dass es ihm im Übrigen nicht zustehe, den jugoslawischen Behörden vorzuschreiben, wie ihr eigenes Strafverfahren zu führen und welche Informationen der Presse weiterzugeben seien. Wie es sich damit und mit den übrigen Haftungsvoraussetzungen verhält, kann im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben, da eine entsprechende Unterlassung nach der bekannt gewordenen Veröffentlichung der Bankunterlagen in jugoslawischen Medien von vornherein nicht kausal für den behaupteten Schaden und die behauptete Persönlichkeitsverletzung gewesen wäre. Der behauptete Schaden und die behauptete Persönlichkeitsverletzung waren mit der Veröffentlichung in den Medien eingetreten. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern eine nachträgliche Intervention der schweizerischen Behörden daran etwas hätte ändern können. Im Übrigen gilt auch hier, dass es - wie bereits oben ausgeführt - eine Frage des jugoslawischen Rechts war, wieweit die jugoslawischen Strafbehörden befugt waren, Akten des Strafverfahrens einem Mitglied der Regierung

und der Presse zur Kenntnis zu bringen. Wie bereits das Bundesgericht im Verfahren betreffend die Zulässigkeit der Rechtshilfe ausgeführt hat, ging es nicht darum, dass die jugoslawischen Behörden die erhaltenen Dokumente entgegen ihrer Zusicherung und der sich aus dem Spezialitätsvorbehalt ergebenen Verwendungsbeschränkung zur Verfolgung oder Bestrafung von Taten verwendet hätten, für die ein Ausschlussgrund bestanden hätte (Urteil des Bundesgerichts vom 8. Oktober 2002 i.S. X., a.a.O., E. 2.7). 7.a. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann. Auf die Ausführungen des Beschwerdeführers zur Zulässigkeit der Rechtshilfe und zu den behaupteten

Formfehlern bei der Bewilligung der Rechtshilfe, die mit dem Urteil des Bundesgerichts vom 8. Oktober 2002 ihren Abschluss fand, ist im vorliegenden Verantwortlichkeitsverfahren nicht einzugehen. Diese Rügen sind für die massgeblichen Rechtsfragen nicht erheblich. Das Gleiche gilt für die an der mündlichen Verhandlung beantragten Zeugeneinvernahmen, mit welchen Mängel des mit Urteil des Bundesgerichts vom 8. Oktober 2002 rechtskräftig abgeschlossenen Rechtshilfeverfahrens, die Vorgänge rund um die Veröffentlichung der Rechtshilfeakten in jugoslawischen Massenmedien, unrechtmässige Verfahren im Zusammenhang mit dem Unternehmen E. und Schaden bzw. Persönlichkeitsverletzung des Beschwerdeführers im Zusammenhang mit der Veröffentlichung der Rechtshilfeakten in den jugoslawischen Medien bewiesen werden sollen. Die entsprechenden Beweise sind schon mangels Erheblichkeit nicht abzunehmen (BGE 122 II 469 E. 4c; vgl. auch Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 320). 7.b. (…)