Vernehmlassung des Bundes: Bundesgesetz über das elektronische Patientendossier: Übergangsfinanzierung und Einwilligung (inkl. Ausführungsrecht). Stellungnahme des Kantons Bern

1. Ausgangslage

Schon vor längerer Zeit wurde erkannt, dass die Verbreitung des elektronischen Patientendossiers (EPD) nur schleppend vorankommt. Die vorgebrachten Gründe dafür sind vielfältig. Der Regierungsrat sieht das grösste Hindernis in Bezug auf die Verbreitung des EPD jedoch bei der elektronischen Identität (eID). Das Erfordernis einer elD vermindert die Attraktivität des EPD deutlich. Es gilt zudem zu bedenken, dass die heutigen elDs vom Volk abgelehnt wurden. Verbesserungen werden daher erst erreicht, wenn eine Lösung bezüglich elD gefunden wird. Ein vollständig elektronischer Eröffnungsprozess ist nämlich eine Grundvoraussetzung, die erfüllt sein muss, damit sich das EPD verbreiten kann.

Dass das EPDG keine klaren Verantwortungen, Kompetenzen und Durchsetzungsinstrumente definiert, ist ebenfalls problematisch. Durch den Schritt, das EPD als Instrument der Krankenversicherung zu betrachten und somit das EPDG neu auch auf Artikel 117 Absatz 1 der Bundesverrassungl abzustützen, eröffnen sich dem Bund neue Handlungsspielräume, die es erlauben, Kompetenzen und Aufgaben von Bund und Kantonen im Zusammenhang mit dem Betrieb des EPD umfassend zu regeln. Der Regierungsrat begrüsst dieses Vorgehen. Er teilt die Ein-

Bundesverfassung vom 18. April 1999 der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101)

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schätzung des Bundesrates, dass ein breiter Einsatz des EPD die Qualität der Gesundheitsversorgung noch verbessern und längerfristig die Effizienz des Gesundheitssystems erhöhen und somit die Kostenentwicklung im Bereich der Krankenversicherung positiv beeinflussen kann.

Der Regierungsrat bemängelt jedoch, dass selbst diese erste Teilrevision des EPDG frühestens Mitte 2024 ihre Wirkung entfalten kann. Als geradezu unverantwortlich erachtet es der Regierungsrat, dass eine umfassende Revision des EPDG nicht vor 2027 greifen wird und damit längst bekannte zentrale Mängel an der Konzeption des EPD noch auf Jahre hinaus weiterbestehen sollen. Dies gefährdet das ganze Projekt der Einführung der EPD — eines Instruments, das die Schweiz wohlverstanden rasch benötigt — massiv.

2. Übergangsfinanzierung

Die Finanzierung der Stammgemeinschaften und Gemeinschaften steht vielerorts auf wackligen Beinen. Dies ist mitunter auch ein Grund dafür, dass diese Anbieter bis heute nur beschränkt für ihr EPD werben, denn zusätzliche Dossiers sind auch immer mit zusätzlichen Kosten verbunden. Dass nun im EPDG eine gesetzliche Grundlage geschaffen werden soll, die es dem Bund erlaubt, den Stammgemeinschaften für den Betrieb und die Weiterentwicklung Finanzhilfen zu gewähren, wird begrüsst.

Der Regierungsrat begrüsst ausdrücklich, dass die Finanzhilfen für alle seit der Zertifizierung eröffneten EPD gewährt werden können. Er erwartet jedoch zur Umsetzung der Zielsetzungen des KVG (Qualitätssteigerung und Kosteneffizienz) nach den konkreten Vorgaben des Bundes eine Finanzierung durch den Bund. Zudem bedauert er, dass sich die Krankenversicherer nicht an der Übergangsfinanzierung beteiligen sollen.

Anzumerken ist, dass der vorgesehene Betrag pro eröffnetes Dossiers von 30 Franken (15 Franken durch die Kantone und 15 Franken durch den Bund finanziert) deutlich zu tief bemessen ist, um den Betrieb und die Weiterentwicklung des EPD zu sichern. Die Stammgemeinschaften werden somit auf weitere Finanzierungsquellen angewiesen sein.

Des Weiteren gilt es zu bemerken, dass der Bund die Finanzhilfen nur gewährt, wenn die Kantone sich mindestens in gleicher Höhe an den Kosten der Stammgemeinschaften für den Betrieb und die Weiterentwicklung beteiligen. Diese Bedingung verkompliziert die Sache ungemein, insbesondere da mehrere Stammgemeinschaften ein Kantonsgebiet oder umgekehrt eine Stammgemeinschaft mehrere Kantone abdecken kann. Es braucht somit wohl nicht nur eine Koordination in der Gewährung von Finanzhilfen zwischen Bund und Kantonen, sondern auch zwischen den Kantonen. Vieles spricht dafür, dass der Bund alleine bereits in der Zwischenphase die Finanzierung nach den von ihm ja vorgegebenen Regeln sicherstellt, da er auch die Rahmenbedingungen und Regeln für den Betrieb definiert. Sollte die duale Finanzierung die einzige Möglichkeit sein, dass der Bund Finanzhilfen spricht, so gilt es zum einen zu beachten, dass nicht alle Kantone bei Inkrafttreten des geänderten EPDG über eine kantonale gesetzliche Grundlage für kantonale Finanzhilfen verfügen werden. Zum anderen setzt ein schriftliches Zahlungsversprechen eine Ausgabenbewilligung des finanzkompetenten Organs voraus. Die Kantone werden daher eine nicht zu unterschätzende Vorlaufzeit brauchen, damit das finanzkompetente Organ eine Ausgabebewilligung beschliessen kann. Für den Kanton Bern bedeutet dies konkret, dass der Grosse Rat mit der Ausgabebewilligung befasst werden muss. Zudem muss wohl auch die dreimonatige Referendumsfrist abgewartet werden, bevor eine Zusage gemacht werden kann. Der erläuternde Bericht zu Artikel 23a Absatz 3 EPDG ist entsprechend zu ergänzen.

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Generell darf eine Auszahlung von Finanzhilfen des Bundes zeitlich nicht von bereits erfolgten Auszahlungen abhängig gemacht werden, bzw. die Kantone müssen auch die Möglichkeit haben, ihre finanzielle Unterstützung unter Vorbehalt zu gewähren und sie im Fall, dass der Bund ein Gesuch abschlägig beurteilt, wieder zurückzuziehen.

Der Regierungsrat beantragt, dass für die Auszahlung der ersten Finanzhilfen im Jahr 2024 ein Nachweis einer zugesicherten Beteiligung der Kantone ausreichend sein muss. Gesetz und Verordnung sind entsprechend anzupassen.

Die Beschränkung des Höchstbetrags pro Stammgemeinschaft auf 15 Mio. Franken kann ein Hindernis für allfällige Fusionen von Stammgemeinschaften sein. Grosse Stammgemeinschaften, wie die axsana AG, die von mehreren Kantonen mitgetragen werden, werden durch die Begrenzung benachteiligt. Zudem verhindert die Bestimmung eine Konsolidierung im Markt, die zu begrüssen wäre. Das Ziel des OneEPD sollte durch die rechtlichen Grundlagen zumindest nicht behindert werden.

Schliesslich gilt es anzumerken, dass das Ziel, die Anzahl EPD zu erhöhen, wesentlich schneller und günstiger erreicht werden könnte, wenn zur Eröffnung von EPDs die bestehenden rund 6,5 Mio. Corona-Impfdossiers — selbstverständlich nach Einwilligung durch die Patientinnen und Patienten — übertragen und genutzt würden. Dies wäre effektiver als jede Finanzhilfe.

3. Zugriff Health Provider Directory

Durch die finanzielle Mitverantwortung der Kantone in Form einer Beitragszahlung pro eröffnetes Dossier dürfte sich das Interesse der Kantone erhöhen, dass die Leistungserbringer behandlungsrelevante Dokumente im EPD ihrer Patientinnen und Patienten ablegen und auf bereits vorliegende Dokumente zugreifen. Ob die Leistungserbringer dazu nur schon technisch und organisatorisch überhaupt in der Lage sind, kann im sogenannten Health Provider Directory (HPD) überprüft werden, dem Verzeichnis aller im EPD registrierten Gesundheitsfachpersonen und Organisationen. Der Bund führt heute gemäss Artikel 14 EPDG mehrere zentrale Abfragedienste, zu welchen gemäss Artikel 39 der Verordnung über das elektronische Patientendossier2 auch der HPD gehört. Zugriff auf diesen Dienst haben jedoch nur der Bund und die Stammgemeinschaften und Gemeinschaften. Den Kantonen ist dieser Zugriff verwehrt. Dies führte bereits im Zusammenhang mit dem seit dem 1. Januar 2022 geltenden neuen Zulassungskriterium für Ärztinnen und Ärzten zur OKP — nämlich der Verpflichtung zum Anschluss an eine Stammgemeinschaft oder Gemeinschaft — sowie der diesbezüglichen Prüfungs- und Aufsichtspflicht der Kantone im Rahmen des ebenfalls auf den 1. Januar 2022 neu eingeführten formellen Zulassungsverfahren zur OKP zu diversen Ärgernissen und Unverständnis. Damit die Kantone ihren Prüfungs- und Aufsichtspflichten sowie ihren Verantwortlichkeiten insgesamt effizient nachkommen können, ist ihnen rasch der Zugriff auf den kompletten HPD zu gewähren. Aus Sicht des Regierungsrats kann mit diesem Zugriffsrecht nicht bis zur umfassenden Revision gewartet werden. Der Zugriff ist bereits heute notwendig für die Umsetzung von geltendem Bundesrecht.

Der Regierungsrat beantragt daher, dass für die zuständigen Stellen der Kantone ein explizites umfassendes Zugriffsrecht auf den HPD geschaffen wird. Da die Botschaft vom 29. Mai 2013 zum EPDG erklärt, dass es sich bei denen in den Abfragediensten bearbeiteten Daten nicht um besonders schützenswerte Personendaten nach Bundesrecht handelt, dürfte dies einfach umzusetzen sein.

2 Verordnung vom 22. März 2017 über das elektronische Patientendossier (EPDV; SR 816.11)

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4. Einwilligung

Nach geltendem Recht ist eine schriftliche Einwilligung der Patientin oder des Patienten für die Erstellung eines EPD erforderlich. Dies bedeutet, dass die Einwilligung entweder handschriftlich oder mit einer qualifizierten elektronischen Signatur signiert werden muss. Dies hat zur Folge, dass die Hürden für einen rein elektronischen Eröffnungsprozess sehr hoch sind. Mit den vorgeschlagenen Anpassungen des EPDG und der EPDV, die explizit unterstützt werden, kann neu die Einwilligung auch mit einem ldentifikationsmittel, wie es sowieso schon für die Eröffnung eines Dossiers benötigt wird, bestätigt werden. Weitere Vereinfachungen des Eröffnungsprozesses (insbesondere in der Ausstellung einer elD) müssen jedoch zeitnah umgesetzt werden können.

Abschliessend möchte der Regierungsrat seine Zweifel zum Ausdruck bringen, dass die geplanten Massnahmen das Projekt EPD zu retten vermögen. Die Schweiz braucht ein EPD. Ein rascher Paradigmenwechsel ist daher unerlässlich.

Der Regierungsrat dankt für die Berücksichtigung seiner Anliegen und verweist weiter auf seine detaillierten Bemerkungen und Anträge im beigelegten Antwortformular.

Freundliche Grüsse

Im Namen des Regierungsrates

Christine Häsler Christoph Auer Regierungspräsidentin Staatsschreiber

Beilage - Antwortformular

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