Vernehmlassung des Bundes: Verordnung über die Transparenz juristischer Personen und die Identifikation der wirtschaftlich berechtigten Personen. Stellungnahme des Kantons Bern

1. Grundsätzliches

Die Verordnung über die Transparenz juristischer Personen und die Identifikation der wirtschaftlich berechtigten Personen (TJPV) enthält notwendige Ausführungsbestimmungen zum Bundesgesetz über die Transparenz juristischer Personen und die Identifikation der wirtschaftlich berechtigten Personen (TJPG). Sie konkretisiert Begriffe, Rechte und Pflichten der Betroffenen und enthält Verfahrensregelungen. Teils geht die TJPV jedoch über den Rahmen des TJPG hinaus und in anderen Bereichen erscheint sie uns noch lückenhaft. Vor dem Hintergrund, dass Meldungen an das Transparenzregister - auch wenn sie über die kantonalen Handelsregisterämter erfolgen - gebührenfrei sein sollen, ist eine Umsetzung des TJPG angezeigt, die den Aufwand für die Kantone möglichst geringhält.

2. Anträge

2.1 Anträge zu Art. 14 Abs. 1 und 3 TJPV

Art. 14 Abs. 1 TJPV ist mit einer Regelung zu ergänzen, wonach die Meldung in derselben Form beim Handelsregisteramt einzureichen ist wie die Handelsregisteranmeldung. Ferner sollen in co 8 dieser Bestimmung die Formvorschriften für Meldungen auf Papier präzisiert werden. Weiter ist Q g in Art. 14 Abs. 1 TJPV vorzuschreiben, dass für Meldungen, die über das Handelsregisteramt erfolgen, zwingend die von der Behörde, die das Transparenzregister führt, zur Verfügung gestellte elektronische Erfassungshilfe verwendet werden muss (Formularpflicht); Art. 14 Abs. 3 TJPV ist folglich zu streichen.

2.2 Begründung

Die Formvorschriften drängen sich auf, um zu verhindern, dass die Handelsregisteranmeldung in elektronischer Form und gleichzeitig die Meldung nach TJPG auf Papier eingereicht wird oder umgekehrt. Dies würde den Bearbeitungsaufwand des Handelsregisteramts erheblich vergrössern. Um Unklarheiten zu vermeiden, drängen sich auch Formvorschriften für Meldungen an das Transparenzregister auf Papier auf, namentlich die Regelung, ob diese eine handschriftliche Originalunterschrift aufweisen müssen. Der Zwang zur Verwendung eines standardisierten Meldeformulars mit klarer Struktur und definierten Pflichtfeldern, das sowohl für elektronische als auch für Meldungen in Papierform verwendet werden kann, ist unerlässlich, um vollständige, einheitliche und konsistente Meldungen zu gewährleisten. Die manuelle Transkription von - im Extremfall handschriftlich verfassten - Meldungen an das Transparenzregister durch Mitarbeitende der Handelsregisterämter würde unweigerlich zu Interpretations- und Übertragungsfehlern führen. Weiter kann nur mit einer Formularpflicht der ohnehin immens zu erwartende Zusatzaufwand für die Verarbeitung der Meldungen durch die kantonalen Handelsregisterämter in einem bewältigbaren Rahmen gehalten werden. Eine solche Formularpflicht würde für alle Beteiligten ausschliesslich Vorteile bringen: Für die Meldepflichtigen wäre klarer, welche Angaben zu machen sind, Fehlerquellen würden reduziert und unvollständige Meldungen vermieden. Für die kantonalen Handelsregisterämter würden erhebliche Effizienzgewinne bei der Verarbeitung der Meldungen geschaffen und die Gefahr von Fehlern bei der Datenübertragung minimiert. Die Behörde, die das Transparenzregisterführt, würde von einer höheren Datenqualität und entsprechend geringerem Aufwand für Abklärungen, Korrekturen, Aufforderungen und Verfügungen profitieren. Schliesslich würde der Formularzwang dazu beitragen, dass die Meldungen an das Transparenzregister vorschriftsgemäss in einem von der Handelsregisteranmeldung separaten Dokument eingereicht werden.

2.3 Anträge zu Art. 14 Abs. 1 lit. a und Art. 21 Abs. 5 TJPV sowie zu Art. 10 lit. g der Handelsregisterverordnung vom 17. Oktober 2007 (HRegV; SR 221.411)

In Art. 14 Abs. 1 lit. a TJPV ist festzuhalten, dass Meldungen an das Transparenzregister der Öffentlichkeit des Handelsregisters unterstellt werden, falls sie nicht in einem von der Handelsregisteranmeldung separaten Dokument eingereicht werden. In Art. 21 Abs. 5 TJPV ist bezüglich der Löschungspflichten des Handelsregisteramtes ein Vorbehalt für Informationen aufzunehmen, die in Handelsregisterbelegen enthalten sind. Im neuen Art. 10 lit. g HRegV sind explizit Meldungen von der Öffentlichkeit des Handelsregisters auszunehmen, die in einem von den Handelsregisterbelegen separierten Dokument eingereicht werden.

2.4 Begründung

Richtigerweise hält Art. 14 Abs. 1 lit. a TJPV fest, dass die Meldung an das Transparenzregister in einem von der Handelsregisteranmeldung separaten Dokument einzureichen ist. Im Handelsregisterregisterrecht herrscht das Öffentlichkeitsprinzip vor. In Handelsregisteranmeldungen und die zugehörigen Belege kann demnach grundsätzlich jede Person Einsicht nehmen. Dagegen

sollen das Transparenzregister und die enthaltenen Informationen nicht öffentlich zugänglich sein. Die Handelsregisterämter sind bereits heute mit der Problematik konfrontiert, dass vertrauliche und für den Handelsregistereintrag entbehrliche Informationen in Handelsregisterbelegen enthalten sind und folglich der Öffentlichkeit des Handelsregisters unterstellt werden. Wie die Rechtsprechung bestätigt, ist es nicht Aufgabe der Handelsregisterämter eine wertende Prüfung des Inhalts der eingereichten Belege bezüglich allenfalls enthaltener heikler Informationen vorzunehmen. Es liegt in der Verantwortung der anmeldenden Personen, dass keine vertraulichen Informationen und schützenswerte Daten in den Handelsregisterbelegen enthalten sind (vgl. VGerZH, 16.12.2021, VB.2020.00648, Ziff. 6.4.2). Die den Handelsregisterämtern neu auferlegten Pflichten zur Entgegennahme und Weiterleitung von Meldungen an das Transparenzregister darf nicht dazu führen, dass auch ihre Aufgaben im Zusammenhang mit der Prüfung von Handelsregisterbelegen erweitert werden und das Verfahren der Handelsregistereintragung weitergehend verkompliziert und verlängert wird. Die Verantwortung für den Schutz von vertraulichen Informationen und schützenswerten Daten sollte nicht auf die Handelsregisterämter ausgelagertwerden. Hierzu bedarf es einer bundesrechtlichen Regelung, welche klarstellt, dass bei nicht separat eingereichten Meldungen an das Transparenzregister das Öffentlichkeitsprinzip des Handelsregisterrechts greift und insofern den Zugangsvorschriften zum Transparenzregister vorgeht. Demzufolge müssen auch in Art. 21 Abs. 5 TJPV Informationen vorbehalten werden, die in Handelsregisterbelegen enthalten sind. Es besteht sonst ein potenzieller Normkonflikt mit Art. 166 Abs. 7 HRegV, wonach Anmeldungen, Belege oder sonstige Dokumente, die beim Handelsregisteramt in elektronischer Form vorliegen, nicht gelöscht werden dürfen und so aufbewahrt werden müssen, dass die Daten nicht mehr verändert werden können. Konsequenterweise wäre auch bei der Formulierung des neuen Art. 10 lit. g HRegV darauf zu achten, dass ausschliesslich Meldungen erfasst werden, die in einem von den Handelsregisterbelegen separierten Dokument eingereicht werden.

2.5 Antrag zu Art. 14 Abs. 5 Satz 2 TJPV

Der zweite Satz von Art. 14 Abs. 5 TJPV, wonach das Handelsregisteramt die Gesellschaft informiert, wenn keine Eintragung in das Transparenzregister erfolgt, ist zu streichen.

2.6 Begründung

Art. 14 Abs. 5 Satz 1 TJPV hält als zwingende Rechtsfolge bereits fest, dass es ohne Handelsregistereintragung auch zu keiner Eintragung in das Transparenzregister kommt. Das Handelsregisteramt kann diesfalls aufgrund von Art. 21 Abs. 2 lit. c TJPV die Meldung an das Transparenzregister somit nicht vornehmen. Das Handelsregisteramt ist gehalten, den anmeldenden Personen mitzuteilen, wenn eine Eintragung in das Handelsregister nicht erfolgen kann. Eine explizite Information darüber, dass auch eine mit der betreffenden Handelsregisteranmeldung eingereichte Meldung an das Transparenzregister nicht weitergeleitet wird bzw. werden kann, ist somit obsolet. Eine Informationspflicht des Handelsregisteramtes wäre auch eine systemwidrige Ausweitung der Aufgaben der Handelsregisterämter, die weit über jene zur Entgegennahme und Weiterleitung von Meldungen an das Transparenzregister hinausginge. Verantwortlich für die rechtzeitige Vornahme der Meldungen an das Transparenzregister sind die meldepflichtigen Rechtseinheiten bzw. deren Organe. Für die Führung des Transparenzregisters und Überwachung der

Einhaltung der Meldepflichten ist ausschliesslich die hierzu eingesetzte Bundesbehörde respektive die Kontrollstelle zuständig. Dem Handelsregisteramt können im Zusammenhang mit dem Transparenzregister schon deshalb keine Aufsichts- oder Betreuungsfunktionen zukommen, weil es nicht einmal Zugang zum Transparenzregister hat. Schliesslich müsste das Handelsregisteramt aufgrund des Wortlauts von Art. 14 Abs. 5 Satz 2 TJPV die «Gesellschaft» informieren, dass keine Eintragung in das Transparenzregister erfolgt. Ansprechpersonen bei der Beanstandung von Handelsregisteranmeldungen und/oder Belegen sind aber regelmässig nicht die betreffenden Rechtseinheiten selbst, sondern beauftragte Anwaltskanzleien, Notariate, Treuhandbüros und dergleichen. Um einer Informationspflicht nach TJPV nachzukommen, müsste das Handelsregisteramt gegebenenfalls mit zwei verschiedenen Stellen in Kontakt treten. Der Administrativaufwand für die Handelsregisterämter würde somit ohne ersichtliche Notwendigkeit verdoppelt.

2.7 Antrag zu Art. 21 Abs. 2 TJPV

Auf die Erfassung von Daten durch das Handelsregisteramt in strukturierter Form ist zu verzichten und Art. 21 Abs. 2 TJPV entsprechend anzupassen.

2.8 Begründung

Art. 11 Abs. 3 TJPG sieht vor, dass das kantonale Handelsregisteramt erhaltene Informationen dem Transparenzregister ohne Prüfung auf Richtigkeit und Vollständigkeit «übermittelt» und die Daten nur zu diesem Zweck bearbeitet. Art. 21 Abs. 2 lit. a TJPV schreibt vor, dass das Handelsregisteramt die Informationen gemäss Art. 10 und 11 TJPV in strukturierter Form übermittelt. Damit das Handelsregisteramt die Informationen in strukturierter Form übermitteln kann, muss es diese zunächst entsprechend erfassen. Dieser Vorgang bedingt eine Prüfung der erhaltenen Informationen, geht über ein blosses Weiterleiten hinaus und stellt eine weitergehende Datenbearbeitung dar. Dies widerspricht Art. 11 Abs. 3 TJPG und dem datenschutzrechtlichen Grundsatz der Datensparsamkeit. Ausserdem übernehmen die Mitarbeitenden der Handelsregisterämter damit faktisch Aufgaben für die transparenzregisterführenden Behörde. Es ist mit einem beachtlichen Zusatzaufwand - insbesondere, wenn die Erfassung manuell erfolgen muss - für die Handelsregisterämter zu rechnen, der das Eintragungsverfahren im Handelsregister verlängert und die Gefahr einer Überlastung der Handelsregisterämter erhöht.

2.9 Antrag zu Art. 24 TJPV

Auf das Erfordernis der Registrierung der Mitarbeitenden kantonaler Behörden mit der Anmeldequalität AGOWaq300 (Videoidentifikation anhand eines Reisepasses oder einer Identitätskarte) ist zu verzichten, wenn die Anstellungsbehörde die nutzende Person bereits anhand eines amtlichen Ausweises identifiziert hat. Nach deren Einführung ist ausserdem auch die Anmeldung mit der E-ID zu ermöglichen, ohne dass dadurch Kosten für die Kantone und Gemeinden entstehen.

2.10 Begründung

Der Zugang zum Transparenzregister sollte für die kantonalen Behörden praktikabel und kostengünstig zur Verfügung gestellt werden. Die in Art. 24 TJPV vorgesehene Identitätsprüfung mittels Videoidentifikation unter Vorweisung eines schweizerischen oder ausländischen Reisepasses oder einer schweizerischen oder ausländischen Identitätskarte erscheint übertrieben, wenn die Anstellungsbehörde die nutzende Person bereits anhand eines amtlichen Ausweisdokuments identifiziert hat. Der erhöhte Sicherheitsstandart beim Registrierungsprozess und die hohen Anforderungen an die Identitätsprüfung werden nicht begründet. Sie dürften potenziell viele Personen in den Verwaltungen der Kantone und Gemeinden betreffen und dort zu beträchtlichen Mehrkosten führen.

2.11 Zusätzlicher Antrag

Es ist eine Regelung zu treffen, wonach eine Handelsregistereintragung ausnahmsweise unabhängig von der Bearbeitung einer miteingereichten Meldung an das Transparenzregister erfolgen kann, insbesondere bei technischen Problemen oder im Fall einer Überlastung des Handelsregisteramtes.

2.12 Begründung

Die Verknüpfung von IT-Systemen und Datenbanken über Schnittstellen erhöht das Risiko von Fehlern und Ausfällen. Das Handelsregisteramt ist gehalten, seine Einträge im Rahmen des üblichen Geschäftsganges unverzüglich vorzunehmen. Die Anmeldenden haben ein berechtigtes Interesse an einer raschen Eintragung im Handelsregister und der nachfolgenden Publikation im SHAB, vor allem wenn die Eintragung konstitutive Wirkung hat. Bei der Neueintragung einer Aktiengesellschaft oder Gesellschaft mit beschränkter Haftung oder bei einer Kapitalerhöhung hängt zudem regelmässig die Freigabe von hinterlegtem Geld vom rechtswirksamen Handelsregistereintrag ab. Es muss daher eine Möglichkeit geschaffen werden, dass eine Handelsregisteranmeldung ausnahmsweise vollzogen werden kann, ohne dass die mit ihr eingereichte Transparenzregister-Meldung gleichzeitig verarbeitet und weitergeleitet wird. Verhindern beispielsweise Schnittstellenprobleme zwischen Handels- und Transparenzregister oder eine Überhäufung der Handelsregisterämter mit Meldungen an das Transparenzregister zeitnahe Handelsregistereinträge, leidet darunter nicht nur die Richtigkeit und Aktualität des Handelsregisters, sondern letztlich auch die Wirtschaft.

3. Weiteres

Die geschätzten Entwicklungskosten für das Transparenzregister sind auf Bundesebene gemäss dem erläuternden Bericht seit Verabschiedung der Botschaft zum TJPG um rund einen Drittel gestiegen und die Betriebskosten werden im Vergleich zu damals fast doppelt so hoch eingeschätzt. Die finanziellen Auswirkungen auf die Kantone können bis heute nicht beziffert werden. Es ist zu befürchten, dass auch diese erheblich höher ausfallen als bisher angenommen. Aufgrund von Art. 41 Abs. 1 TJPG sollen Meldungen von wirtschaftlich berechtigten Personen über das Handelsregisteramt gebührenfrei sein. Die Abwicklung des Meldeverfahrens bedingt bei den kantonalen Handelsregisterämtern Anpassungen bei der IT-Infrastruktur und hat zusätzlichen Personalaufwand zur Folge. Diese Aufwendungen sollten die Kantone zumindest teilweise durch Gebühreneinnahmen kompensieren können. Eine Gebührenerhebung durch die

Handelsregisterämter für die Entgegennahme und Weiterleitung von Meldungen an das Transparenzregisterwäre auch ohne Anpassung der Verordnung vom 6. März 2020 über die Gebühren für das Handelsregister (GebV-HReg; SR 221.411.1) denkbar. Gemäss Art. 1 Abs. 1 GebV- HReg hat nämlich grundsätzlich eine Gebühr zu bezahlen, wer von einer Handelsregisterbehörde eine Dienstleistung beansprucht. Soweit keine Pauschale oder Ansatz festgelegt wurde, richtet sich die Gebühr nach Zeitaufwand (Art. 3 Abs. 2 GebV-HReg).

Der Regierungsrat dankt Ihnen für die Berücksichtigung seiner Anliegen.

Freundliche Grüsse

Im Namen des Regierungsrates

C. Nl Christoph Neuhaus Christoph Auer Regierungspräsident Staatsschreiber

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