A.________/Conseil communal d'Avenches, Département des finances, du territoire et du sport

1.

La contestation porte sur un plan d'affectation communal. Selon les dispositions de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), il appartient d'abord au conseil communal de se prononcer en adoptant le plan le cas échéant; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions (cf. art. 42 al. 1 et 2 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC), respectivement de l'approuver partiellement avec d'éventuelles modifications (cf. art. 23 et 24 du règlement du 22 août 2018 sur l'aménagement du territoire [RLAT; BLV 700.11.2]). L'art. 43 al. 2 LATC prévoit que ces différentes décisions, notifiées de manière coordonnée, "sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

En l'occurrence, la recourante conteste le déclassement de la portion sud de sa parcelle en zone de verdure 15 LAT – A, telle qu'elle résulte des décisions d'adoption et d'approbation du plan d'affectation communal "Hors centre" de la Commune d'Avenches, rendues respectivement par le conseil communal le 29 septembre 2022 et par le département cantonal le 7 juillet 2025. Vu ce qui a été exposé ci-dessus, ces décisions sont sujettes à recours devant la Cour de céans. La recourante, qui a formé opposition durant l'enquête publique et qui conteste le dézonage d'une portion de sa parcelle, mesure restreignant l'usage du bien-fonds, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Au surplus, le recours, déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), satisfait aux exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

La recourante invoque en premier lieu la violation de l'obligation de planifier la totalité du territoire communal. Selon elle, la démarche de la commune, consistant à procéder en trois planifications distinctes, dont elle souligne qu'une seule d'entre elles a été mise à l'enquête au moment du dépôt du recours alors que les deux autres seraient "loin d'être à bout touchant", contrevient à l'art. 2 LAT. Elle met en exergue l'existence de différences importantes entre les trois territoires concernés. En conséquence, elle estime que d'autres biens-fonds, dont l'affectation n'est pas encore connue, pourraient se prêter à un déclassement et permettre l'allocation de leur potentiel constructible à la parcelle litigieuse.

a) Selon l’art. 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (al. 1); ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (al. 2). Selon la jurisprudence, l'art. 14 LAT n'impose pas, sur le plan formel, la réalisation d'un unique plan d'affectation communal, spécialement en présence de territoires vastes et hétéroclites. L'art. 2 al. 1 LAT impose cependant que les communes établissent ces plans d'affectation en veillant à les faire concorder conformément à l'exigence de la couverture de la totalité du territoire à aménager, qui se doit de procéder d'une idée d'ensemble (cf. TF 1C_632/2018 du 16 avril 2020 consid. 9, non publié in ATF 146 II 289 et les références citées, en particulier ATF 118 Ia 165 consid. 3c; cf. ég. TF 1C_650/2023,1C_652/2023 du 24 février 2026 consid. 7.1).

Dans l'affaire concernant la Commune de Montreux, dont se prévaut la recourante, le Tribunal fédéral a considéré qu'il n'était pas admissible, dans ce cas particulier, de s'être limité à la réglementation de la partie urbanisée du territoire et de remettre à plus tard la fixation des zones pour le solde (TF 1C_632/2018 du 16 avril 2020 consid. 9, non publié à l’ATF 146 II 289, et la référence à Jeannerat/Moor, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 11 ad art. 14 LAT). Cela contrevenait à l'exigence de la couverture de la totalité du territoire à aménager, qui se doit de procéder d'une idée d'ensemble (cf. ATF 118 Ia 165 consid. 3), et n'assurait pas un développement du territoire global (cf. Tschannen, Commentaire de la LAT, 2010, n. 40 ss ad art. 2 LAT; Jeannerat/Moor, op. cit., n. 11 ad art. 14 LAT). Dans ce cas, la Commune de Montreux ne pouvait se contenter de régler la partie urbanisée, au risque d'aboutir, lors de l'adoption de la planification ultérieure, à des situations inextricables – comme l'épuisement du potentiel constructible par la première planification, au détriment des parcelles comprises dans la seconde – voire incompatibles avec le droit fédéral, spécialement s'agissant de l'évaluation d'ensemble des besoins prévisibles au sens de l'art. 15 LAT.

Il n'est toutefois pas d'emblée exclu que l'adoption d'une planification générale puisse être entreprise en plusieurs étapes et prendre la forme de trois plans distincts portant sur diverses parties du territoire, lorsque cette façon de procéder répond à des motifs valables, ce qui n'était pas le cas dans l'affaire concernant Montreux (cf. TF 1C_650/2023,1C_652/2023 du 24 février 2026 consid. 7.2).

b) En l'occurrence, le choix de la Commune d'Avenches de procéder à la planification de son territoire par l'adoption de trois plans distincts repose sur le caractère hétérogène de ce territoire. Celui-ci réunit en effet un secteur central comprenant la ville d'Avenches, les deux petites localités de Donatyre et Oleyres intégrées à la commune respectivement en 2006 et 2011, ainsi que le secteur "La Plaine" dévolu à l'industrie et aux activités économiques. Ces trois secteurs présentent des contraintes et objectifs différents en termes d'aménagement du territoire en général, et en particulier en termes de redimensionnement de la zone à bâtir. Sur ce point, la mesure A11 du plan directeur cantonal (ci-après: le PDCn; 4e adaptationquinquies volet 1 approuvée le 12 décembre 2025 par la Confédération [FF 2025 3661]), sur laquelle il sera revenu plus avant dans un considérant ultérieur, prévoit d'ailleurs que le développement maximal d'une commune se calcule en tenant compte d'une croissance annuelle qui dépend de la qualification du périmètre concerné, autrement dit de la question de savoir si celui-ci fait partie des centres régionaux, des centres locaux, des localités à densifier, ou des villages et quartiers hors centre. En l'espèce, la ville d'Avenches est reconnue par le PDCn comme un "centre régional" au taux de croissance admissible de 1,7% (cf. mesure B11 et carte du PDCn), tandis que les localités de Donatyre et Oleyres sont considérées comme des villages "hors centre" à un taux de croissance de 0,75%. Il s'ensuit que les objectifs de densification, respectivement de redimensionnement de la zone à bâtir, sont largement différents dans ces deux périmètres, ce qui justifie l'adoption de plans d'affectation distincts. Contrairement à ce qu'invoque la recourante, il ne serait pas possible d'effectuer des compensations entre les différents secteurs de la commune. C'est d'ailleurs le lieu de relever que, selon un courrier adressé par la DGTL à la Municipalité d'Avenches le 21 mars 2024, dans le cadre de l'élaboration du plan d'affectation "Centre", ce secteur présente un sous-dimensionnement de 64 habitants (produit dans la présente procédure en pièce 2), tandis que la zone à bâtir d'habitation et mixte du secteur "Hors centre" de la commune est surdimensionnée par 32 habitants.

Force est ainsi de constater que, contrairement à ce qui prévalait à Montreux, il n'y a pas de risque ici que le redimensionnement vers le bas de la zone à bâtir "Hors centre" puisse compromettre la révision de la planification dans le secteur "Centre", qui est sous-dimensionné. A ces éléments s'ajoute le fait qu'Avenches figure à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ci-après: l'ISOS), et en particulier que sa vieille ville bénéficie de l'objectif de sauvegarde le plus élevé (A), de sorte que la planification de ce secteur répond à des contraintes de protection du patrimoine totalement étrangères à celles qui prévalent dans les localités de Donatyre et Oleyres. Enfin, le secteur "La Plaine" fait également partie du centre régional d'Avenches (cf. mesure B11 et carte du PDCn) et du périmètre de l'ISOS. Il est, en outre, en grande partie reconnu comme un site stratégique de développement d'activités selon le PDCn (cf. mesures B11, D11, site 7, et carte du PDCn), constitué principalement de zones industrielles et d'activités, et ne dispose à ce jour d'aucune zone d'habitation. Selon le PDCn, il y a lieu d'y favoriser la densification des zones d'activités existantes, d'y garantir une bonne utilisation des potentiels d'emplois et d'assurer l'attractivité économique du secteur, tout en veillant à la conservation adéquate du patrimoine culturel (cf. mesure D11 et rapport 47 OAT relatif à l'adoption d'une zone réservée communale dans le secteur "La Plaine", p. 6). Là aussi, les contraintes et objectifs de planification sont largement étrangers à ceux qui prévalent à Donatyre, et ces différentes planifications ne s'influencent pas mutuellement. Sous l'angle temporel, la démarche de la commune tendant à privilégier l'adoption en premier lieu du PACom "Hors centre" ne prête pas non plus le flanc à la critique, compte tenu du caractère largement surdimensionné du périmètre en question. La Cour observe au demeurant que la planification des autres secteurs n'a pas été entièrement remise à plus tard, mais s'est poursuivie en parallèle (cf. avis préliminaire de la DGTL du 31 mars 2022 et courrier du 21 mars 2024 validant les corrections du bilan brut relatifs au PACom "Centre"; examen préalable de la DGTL du 11 novembre 2025 relatif au PACom "La Plaine").

c) Contrairement à ce qu'affirme la recourante, le choix de la commune de procéder par une planification sectorielle repose sur des motifs objectifs et est, partant, conforme à la LAT.

3.

La recourante conteste le déclassement de la partie sud de sa parcelle par les autorités intimées. Elle invoque tout d'abord la violation du principe de concentration et, en particulier, de l'utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1, 1e phr., LAT). Elle se plaint également de la violation des principes de développement le long des axes de transports et de l'accessibilité aux transports publics découlant des art. 1 al. 2 let. abis, art. 8a al. 1 let. a à e et art. 9 LAT. Elle estime enfin que la collocation de la portion concernée en zone de verdure est inopportune.

Il convient tout d'abord de rappeler le cadre légal dans lequel s'inscrit le litige.

a) aa) Suivant l’art. 1er al. 1, 1e phr., LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b).

L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il prévoit, à son al. 3 en particulier, que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. abis).

Selon l'art. 8a LAT, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de coordonner l’urbanisation et les transports et de garantir un équipement rationnel qui permet d’économiser du terrain (let. b); celle de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c), celle d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d) et la manière de renforcer la requalification urbaine (let. e). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (cf. ATF 143 II 476 consid. 3.7).

L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies (al. 4): ils sont propres à la construction (let. a); ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d’utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance (let. b); les terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c); leur disponibilité est garantie sur le plan juridique (let. d); ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur (let. e). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).

bb) Avec l'entrée en vigueur de l'art. 8a LAT précité et de l'art. 5a OAT (prescriptions dans le plan directeur des zones à bâtir) le 1er mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche centrale de la planification directrice cantonale (Jean-Baptiste Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2024, n. 213). Le plan directeur cantonal doit définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT; il s'agit-là avant tout de faire en sorte que les communes appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas de surdimensionnement.

La législation fédérale ne donne pas une liste des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de réserves surdimensionnées (cf. TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2; cf. ég. AC.2024.0073 du 13 décembre 2024 consid. 2a/cc). Un canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive, les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2 LAT, thèse, Genève/Zurich/Bâle 2018, n. 456). En l’absence de critères définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone à bâtir (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit., n. 457).

b) aa) Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; cf. ég. AC.2023.0291 du 21 novembre 2024 consid. 2b/aa; AC.2022.0042 du 22 septembre 2023 consid. 2b/aa; AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire, dans le canton de Vaud, ont ainsi défini dans le PDCn un cadre ou processus pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT, étant donné que la plupart des communes ont des zones à bâtir surdimensionnées. C'est l'objet de la mesure A11, mais le détail de la méthode à appliquer par les communes pour dimensionner correctement leurs zones à bâtir à vocation d'habitation figure dans des fiches d'application de la DGTL, qui complètent en quelque sorte le PDCn (cf. AC.2025.0165 du 30 mars 2026 consid. 4b/bb; AC.2024.0073 du 13 décembre 2024 consid. 2b/cc; AC.2023.0291 du 21 novembre 2024 consid. 2b/aa).

Selon la mesure A11 (Zones d’habitation et mixtes), les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Pour établir la croissance démographique projetée, le PDCn fixe l'année de référence à 2015 (à savoir le nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre, comme ici, se calcule en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.1.2; AC.2025.0214 du 19 février 2026 consid. 3b; AC.2022.0042 du 22 septembre 2023 consid. 2b/aa; AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; cf. ég. Fiche d'application de la DGTL – Principes d'aménagement – Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes, version de février 2019, sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal > Fiches d'application). La capacité d'accueil en habitants d'un plan d'affectation correspond à la population qu'il permet d'accueillir sur le territoire communal. Elle est composée des habitants existants et du potentiel d'accueil en nouveaux habitants, que l'on appelle réserve. En bref, le potentiel d'accueil est apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de plancher déterminante (SPd) pouvant être dévolue au logement, à soustraire la SPd déjà bâtie, puis à diviser le résultat par la surface nécessaire par habitant, soit 50 m2 (Fiche d'application de la DGTL – Principes d'aménagement – Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes, version de février 2019).

Toujours selon la mesure A11, la révision en question prend en compte au moins les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification.

bb) La fiche d’application de la DGTL en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?" (version de juin 2021; sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal > Fiches d'application) propose une méthode de redimensionnement comprenant cinq principes:

"• Dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole. Ces franges sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune […] Les secteurs qui répondent aux critères des surfaces d’assolement devront être dézonés en priorité et affectés en zone agricole […];

• Traiter les petites zones à bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments), en commençant par réduire la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus près des constructions existantes. Selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir. […];

• Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m2 situés au milieu du bâti. Ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un morcellement agricole (cf. art. 58 al. 2 de la Loi fédérale sur le droit foncier rural (RS 210 ; LDFR)). Ainsi, leur affectation en toute autre zone que de la zone agricole devra être justifiée;

• Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification (exemples: espaces publics, vergers, ensembles bâtis remarquables, vues, etc.). Ces secteurs pourront être affectés en secteur de protection de la nature et du paysage 17 LAT ou en secteurs de protection du site bâti 17 LAT. Les droits à bâtir existants peuvent également être réduits pour préserver des jardins, des vergers ou des cours dignes d’intérêt. Cela peut se concrétiser notamment par une modification du règlement de la zone concernée (création d’aire inconstructible, de transition, etc.). Toute réduction de droits à bâtir doit cependant rester conforme au développement vers l’intérieur du milieu bâti et au principe d’économie du sol;

• Assurer la disponibilité des terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur. […]"

Cette fiche prévoit que si l’application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.

La fiche d'application précitée prévoit une première phase dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de "territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application de la DGTL intitulée "Comment délimiter le territoire urbanisé ?" (version de février 2019, consultable à la même adresse), dont il ressort les explications suivantes:

"1. DE QUOI S'AGIT-IL?

Le territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine.

Une fois tracé, le territoire urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas l'être [...].

Dans une démarche de redimensionnement des zones à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé permet d'identifier les différentes actions à mener pour réduire le potentiel d'accueil des zones à bâtir. Celles-ci sont en effet différentes si l'on se trouve à l'intérieur ou hors du territoire urbanisé.

La commune délimite le périmètre du territoire urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le périmètre du territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement qu'elle soumet au Service du développement territorial au début de la procédure de planification [...].

2.

COMMENT PROCEDER?

La délimitation du territoire urbanisé se déroule selon les étapes suivantes :

1) Distinguer les territoires largement bâtis situés en zones à bâtir des petites entités bâties situées hors de la zone à bâtir.

Analyser les différents secteurs affectés en les séparant en deux catégories :

• les territoires urbanisés déjà largement bâtis situés en zone à bâtir ;

• les petites entités bâties situées hors de la zone à bâtir.

Un territoire largement bâti situé en zone à bâtir répond aux critères suivants :

• il réunit en principe au moins un groupe de bâtiments de dix habitations permanentes ;

• il comprend essentiellement des constructions destinées à l'habitation, aux activités économiques, aux services et aux équipements, à l'exclusion de celles destinées à l'agriculture ;

• la distance entre les constructions est en principe inférieure à 50 mètres.

Les petites entités bâties situées hors de la zone à bâtir comprennent moins de dix habitations permanentes et ne présentent peu ou pas de services ni d'équipements.

2) Identifier le territoire urbanisé

Parmi les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir, identifier le noyau (ou éventuellement les noyaux) qui forme(nt) le(s) centre(s) construit(s) historique(s) de(s) la localité(s), en se référant à l'inventaire des sites construits ISOS. Le territoire urbanisé désigne également le milieu bâti qui accueille les services et les équipements et qui bénéficie d'une bonne desserte en transports publics. C'est à partir de ce(s) noyau(x) urbanisé(s) que l'on peut tracer le périmètre du territoire urbanisé au sein duquel la commune sera amenée à se développer.

3) Délimiter le pourtour du territoire urbanisé

Sur la base d'une photo aérienne, définir le périmètre du territoire urbanisé en appliquant les principes suivants :

• se rapprocher au plus près des constructions et des abords aménagés en se calant sur des éléments physiques du site (route, configuration du site, pente, lisières forestières, murs, éléments construits, etc.) ;

• se caler sur le foncier (lorsque les limites cadastrales sont proches des éléments aménagés). Le calage sur le parcellaire ne doit pas créer d'incohérences en incluant, dans le territoire urbanisé, des portions de terrains qui n'en présentent pas les caractéristiques ;

• exclure les bâtiments se situant à plus de 50 mètres des bâtiments se trouvant à l'intérieur du territoire urbanisé ;

• tenir compte de l'usage actuel du sol. Si le terrain en zone à bâtir est aménagé sous la forme d'un jardin, il doit être inclus dans le territoire urbanisé. A l'inverse, ce même terrain utilisé comme champ doit être exclu du territoire urbanisé ;

• exclure les bâtiments agricoles situés en bordure du territoire urbanisé. Ils peuvent cependant y être inclus s'ils entretiennent un lien suffisamment étroit avec le territoire urbanisé (principe d'accès, proximité avec les secteurs d'habitation) ;

• exclure, en bordure du périmètre, les terrains inaptes à la construction.

4) Examen des espaces vides

Les territoires largement bâtis, situés en zone à bâtir, peuvent inclure des espaces vides qu'il s'agit d'analyser en fonction de la taille de l'entité urbanisée, de leur situation et de leur relation avec le bâti environnant."

cc) La délimitation du territoire urbanisé, opération incombant normalement à la municipalité, est destinée à fournir une "donnée de base" aux autorités de planification, en vue des futures décisions de révision ou de modification du plan général d'affectation (AC.2025.0165 du 30 mars 2026 consid. 4b/cc; AC.2024.0191 du 15 juillet 2025 consid. 3b/ff; AC.2023.0291 du 21 novembre 2024 consid. 2c/aa). Au demeurant, le contenu de la fiche précitée est conforme à la jurisprudence rendue à propos de la notion de "territoires largement bâtis" de l'ancien art. 15 al. 1 let. a LAT dont le Tribunal fédéral avait déjà précisé qu'elle devait être comprise de manière étroite (AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb, qui renvoie à TF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.2, et qui a été confirmé par TF 1C_410/2022 du 4 décembre 2023; concernant la notion de "terrains déjà largement bâtis" devant être comprise de manière étroite, cf. ég. ATF 140 II 428 consid. 7; 132 II 218 consid. 4.1; TF 1C_280/2023 du 3 avril 2024 consid. 4.4.1 et la référence citée).

Selon la jurisprudence, la notion de terrains déjà largement bâtis inclut pour l'essentiel le territoire bâti équipé et les brèches dans le tissu bâti (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 122 II 455 consid. 6a). Que des terrains puissent être considérés comme largement bâtis ne dépend pas uniquement du nombre de constructions existantes. Il faut en outre que le groupe de bâtiments présente une qualité suffisante du point de vue de l'habitat ou qu'il puisse être rattaché à un ensemble d'habitations existant comportant des accès et des infrastructures. Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l'infrastructure publique (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 121 II 417 consid. 5a). Les brèches sont des parcelles ou parties de parcelles non bâties dont la surface n'est pas très étendue et qui jouxtent directement le territoire construit; elles doivent être marquées par les constructions existantes et former un tout de qualité urbanistique avec les constructions environnantes, notamment en raison de leur degré d'équipement avancé (ATF 132 II 218 consid. 4.2.1; TF 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3;1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 6.1). Selon la jurisprudence, des zones non construites jusqu'à environ un hectare au milieu de zones construites pouvaient, sous certaines conditions, être considérées comme des brèches dans le milieu bâti (ATF 121 II 417 consid. 5c; 115 Ia 333 consid. 4), alors que des surfaces plus grandes n'ont pas été considérées comme telles (ATF 116 Ia 335 consid. 4b; 115 Ia 343 consid. 5d). Cependant, la question ne doit pas être traitée selon des critères purement quantitatifs. La nature de l'environnement est déterminante. Il faut tenir compte de la relation entre la surface non construite et les zones construites qui l'entourent (TF 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3; voir pour l'ensemble de ce paragraphe TF 1C_280/2023 du 3 avril 2024 consid. 4.4.1).

c) Le Tribunal cantonal est, dans le canton de Vaud, l'autorité de recours au sens de l'art. 33 al. 3 let. b LAT: elle doit avoir, en vertu du droit fédéral, un libre pouvoir d'examen. Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. Il faut vérifier que la planification contestée soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont l'autorité de planification a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable. Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (AC.2025.0262 du 26 mai 2026 consid. 2a; AC.2025.0052 du 9 mars 2026 consid. 2a; AC.2024.0079 du 12 février 2025 consid. 2b et les références).

d) Une mesure d'aménagement du territoire, telle que le classement d'un bien-fonds constructible dans une zone agricole ou dans une zone de verdure, représente une restriction au droit de propriété qui n'est compatible avec l'art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) que pour autant qu'elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 Cst.). Le principe de la proportionnalité exige que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats d'intérêt public escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et postule un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 146 I 157 consid. 5.4 et les réf. citées).

4.

a) Comme déjà exposé ci-dessus, la recourante conteste le déclassement en zone de verdure de la portion sud de sa parcelle. Elle estime que le dézonage litigieux entraîne une lacune dans le tissu bâti de la localité, en créant un espace de verdure inconstructible sur une parcelle pourtant entourée de biens-fonds bâtis, située en plein centre de Donatyre, aux abords d'un des deux axes routiers principaux, et à seulement une dizaine de mètres d'un arrêt de bus en direction de Fribourg. Elle relève en outre que le long de la Route de Fribourg et de la Route de Villarepos, seule la parcelle litigieuse n'est pas entièrement construite, tous les autres fonds supportant un ou plusieurs bâtiments. Son projet de construction, qui prévoit la création sur la parcelle de deux petits immeubles d'habitation, un parking souterrain, ainsi que d'un niveau dévolu à de petits commerces, serait particulièrement opportun dans la localité, les habitants étant aujourd'hui contraints de se rendre à Avenches en véhicule. L'affectation litigieuse, qui prévoit une zone de verdure sur une grande partie de son fonds, procéderait ainsi d'une appréciation inopportune des circonstances, puisque les installations dont elle permet la construction – aménagements de jardin, places de jeux, de cheminements et constructions de minimes importantes (cf. art. 12 RPACom) – seraient déjà présentes sur la parcelle voisine, que la création d'îlots de verdure devrait plutôt prendre place là où l'activité humaine est importante, et que partant d'autres parcelles situées en zone d'habitation résidentielle (par exemple nos 5808, 4237, 4238) se prêteraient mieux à ce type d'affectation.

b) En liminaire, la Cour observe que la recourante ne conteste pas, à juste titre, le caractère surdimensionné de la zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune, évaluée à 32 habitants pour le secteur hors centre, sur lequel il n'y a donc pas lieu de revenir.

Pour le surplus, il ressort du dossier de la cause, et tout particulièrement des constatations de la Cour lors de l'inspection locale du 26 février 2026, que le périmètre litigieux est libre de constructions et en nature de prairie. Il n'est pas aménagé en jardin et son usage actuel correspond à celui d'un champ, ce que la recourante ne conteste pas. Le bâtiment ECA no 1565 implanté sur la partie nord de la parcelle constitue d'ailleurs un bâtiment agricole à usage de dépôt. Quand bien même le périmètre litigieux est bordé, sur une partie de sa limite ouest, par un bien-fonds bâti (no 4239), ainsi qu'à l'est par la Route de Fribourg, il est entouré, sur le solde de sa limite ouest, par un terrain non bâti affecté à la zone agricole qui se prolonge elle-même sur plusieurs centaines de mètres au sud-ouest. Au sud, la portion de la parcelle litigieuse est contiguë à la parcelle no 4241, également non bâtie et supportant uniquement des installations de type déchetterie ecopoint, places de stationnement extérieures et place de jeux. Globalement, la portion de parcelle litigieuse s'inscrit ainsi dans une partie du territoire de la localité de Donatyre formant un large vide dans le bâti et s'ouvrant sur la vaste zone agricole située en arrière-plan.

C'est le lieu de relever que le conseil communal a exposé dans ses écritures que l'affectation de ce secteur a, dans un premier temps, posé la question de l'adaptation à l'état existant de la zone d'utilité publique qui s'étendait initialement en partie sur la portion de la parcelle concernée. Celle-ci ayant été réduite pour n'englober que la parcelle no 4241, appartenant à la commune, il s'est alors agi de déterminer à quelle zone affecter le secteur sud de la parcelle litigieuse, un déclassement de toute la parcelle en zone agricole n'étant au demeurant pas exclu compte tenu de la contiguïté partielle avec cette zone. L'autorité communale a cependant choisi une solution plus favorable à la recourante, en maintenant la partie de la parcelle supportant le bâtiment existant en zone constructible et en affectant le reste à la zone de verdure 15 LAT, ce qui avait pour objectif de permettre à la précitée d'ériger un bâtiment plus grand que le dépôt actuel et de faire correspondre l'affectation de la partie sud à la réalité des lieux.

La Cour ne voit pas de raison de s'écarter de l'appréciation de l'autorité communale, qui tient compte à satisfaction de l'état actuel de la parcelle, des intérêts de la recourante, ainsi que de la nécessité de redimensionner la zone à bâtir dans le secteur hors centre de la commune, et qui résulte d'une réflexion qualitative sur le tissu bâti et ses espaces vides existants. Le simple fait que la parcelle se situe en bordure d'une route cantonale et à quelques mètres d'un arrêt de bus des transports publics fribourgeois ("Donatyre village") n'y change rien. Il en va de même de la logique générale du bâti le long de la Route de Fribourg, qui se caractérise par une disposition des constructions en vis-à-vis, mais présente aussi des espaces libres de construction (voir parcelle no 4006 par exemple). Le choix du conseil communal de conserver le dégagement présent à cet emplacement, sous réserve de petites installations autorisées dans la zone de verdure, est donc cohérent et approprié aux circonstances de fait. Dans ce contexte, le fait que la portion de parcelle en cause est d'une surface inférieure à 2'500 m2 n'y change rien non plus. Par ailleurs, contrairement à ce qu'affirme la recourante, une affectation en zone de verdure des parcelles nos 5808, 4237 et 4238, en lieu et place du bien-fonds de la recourante, n'apparaît pas plus opportune: comme le souligne l'autorité communale, la première d'entre elles est située au sein d'un secteur largement bâti, entourée de toutes parts de constructions, et supporte elle-même une petite construction en lien avec la parcelle voisine no 4236, tandis que les deux autres, même si elles sont contiguës sur un côté à la zone agricole au sud, sont toutefois pleinement intégrées au quartier résidentiel où elles se situent (zone d'habitation de faible densité) et leur déclassement créerait une dent creuse au sein du tissu bâti. Leur situation diverge donc de celle de la parcelle en cause, qui jouxte non seulement la zone agricole, mais également un espace public peu construit et en partie en nature de prairie. Il en va de même de la situation de la petite portion du bien-fonds no 4269, située à l'est de la Route de Fribourg au niveau de la parcelle no 4015, colloquée en zone à bâtir selon le PACom litigieux.

A la différence de la parcelle litigieuse, ce bien-fonds, d'une surface réduite, est bordé au nord et au sud de parcelles construites et joue ainsi un rôle différent dans le contexte de village-rue de Donatyre.

Le choix de l'autorité planificatrice n'apparaît ainsi pas inopportun, ni contraire à l'égalité de traitement dont la portée est d'ailleurs réduite en matière d'aménagement du territoire (cf. ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2 et les références; AC.2024.0243 du 29 avril 2025 consid. 2c).

Il s'ensuit que, compte tenu de ses caractéristiques et de son emplacement, l’affectation du secteur litigieux de la parcelle no 4015 à la zone de verdure procède d’une application correcte de l'art. 15 LAT, ainsi que du PDCn, dont l'objectif est entre autres de limiter l'étalement urbain hors des centres, en périphérie et en campagne (cf. supra consid. 4b/aa).

c) Sous l'angle du principe de la proportionnalité, il n'est pas contesté que la parcelle de la recourante contribue au surdimensionnement de la zone à bâtir et que, dans le contexte d’un redimensionnement de cette zone, son affectation partielle en zone de verdure est apte à produire le résultat escompté. L’objectif de réduction de la zone à bâtir ne peut être atteint par une mesure moins incisive que le déclassement (Abzonung) de cette parcelle, ce que la recourante ne prétend du reste pas. Le classement en zone de verdure 15 LAT ne prive par ailleurs pas la portion de parcelle en cause de toute valeur patrimoniale résiduelle, ni n’empêche la recourante de l'exploiter dans le cadre des règles applicables à cette zone, par exemple en prévoyant des aménagements desservant une éventuelle construction plus importante sur la partie constructible de son terrain. C'est le lieu de relever que la recourante est propriétaire de la parcelle depuis l'année 2012 et que, quoi qu'elle en dise, elle n'a pas établi l'existence d'un projet concret tendant à bâtir sur son fonds. Dans ce contexte, l'intérêt privé de la recourante à la valorisation de sa parcelle par la réalisation future d'une construction, qui relève uniquement de considérations financières, n'apparaît pas prépondérant face à l’intérêt public, important, à un dimensionnement conforme de la zone à bâtir (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2; TF 1C_333/2025 du 11 mars 2025 consid. 3.2.3; AC.2025.0165 du 30 mars 2026 consid. 5b/cc).

d) En définitive, le choix d'affecter une partie de la parcelle litigieuse à la zone de verdure repose sur une pesée des intérêts en présence respectant les principes applicables au redimensionnement de la zone à bâtir, et qui paraît adéquate vu le surdimensionnement du périmètre hors centre de la commune.

e) Les décisions contestées ne violent pas non plus la garantie de la propriété, dès lors que la mesure d’aménagement litigieuse est fondée sur l’art. 15 LAT, qui constitue une base légale suffisante, que le but qu’elle poursuit, soit la réduction des zones à bâtir surdimensionnées, relève d’un intérêt public prépondérant, et qu’elle respecte le principe de proportionnalité. Il peut être renvoyé à cet égard aux motifs exposés aux considérants ci-dessus.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal fondé. Cela entraîne la confirmation des décisions d'adoption et d'approbation du nouveau PACom. Un émolument judiciaire est mis à la charge de la recourante, qui succombe (cf. art. 49 LPA-VD). Celle-ci supportera également une indemnité de dépens en faveur de la Commune d'Avenches, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD).