A.________/Conseil communal d'Avenches, Département des finances, du territoire et du sport

1.

La contestation porte sur un plan d'affectation communal. Selon les dispositions de la LATC, il appartient d'abord au conseil communal de se prononcer en adoptant le plan le cas échéant; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions (cf. art. 42 al. 1 et 2 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC), respectivement de l'approuver partiellement avec d'éventuelles modifications (cf. art. 23 et 24 du règlement du 22 août 2018 sur l'aménagement du territoire [RLAT; BLV 700.11.2]). L'art. 43 al. 2 LATC prévoit que ces différentes décisions, notifiées de manière coordonnée, "sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

En l'occurrence, le recourant conteste la décision d'approbation du département cantonal du 7 juillet 2025, en tant que celle-ci modifie le plan adopté par le conseil communal le 29 septembre 2022 et ordonne le déclassement du périmètre de la parcelle litigieuse délimité au sud par les parcelles nos 1099 et 1100, à l'ouest par la parcelle no 1104 et à l'est par la parcelle no 1098. Au nord, la limite du secteur litigieux se situe dans le prolongement de la zone à bâtir telle que définie dans le projet de planification sur les parcelles attenantes nos 1104 et 1098. Vu ce qui a été exposé ci-dessus, cette décision est sujette à recours devant la Cour de céans. Le recourant, qui a formé opposition durant l'enquête publique et qui conteste le dézonage d'une portion de sa parcelle, mesure restreignant l'usage du bien-fonds, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Au surplus, le recours, déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), satisfait aux exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Il ressort des écritures du recourant, ainsi que de ses déclarations lors de l'inspection locale du 26 février 2026, que celui-ci ne conteste pas le déclassement de la portion nord de la parcelle, ordonné par le conseil communal dans sa décision du 29 septembre 2022, mais uniquement celui qui résulte de la décision du département du 7 juillet 2025 et qui concerne la moitié sud de sa parcelle.

3.

Dans un premier grief d'ordre procédural, le conseil communal, qui conclut à l'admission du recours, s'étonne "de la procédure utilisée par la DGTL pour procéder au dézonage imposé à la parcelle des recourants". L'autorité concernée estime en particulier que la modification du plan d'affectation "Hors centre" par le département aurait dû être soumise à une enquête publique complémentaire, dès lors qu'elle aurait des impacts sur l'affectation du secteur en général, ainsi que pour les voisins concernés. Sur ce point, l'autorité avance que la proximité à une zone agricole ou à une zone à bâtir n'aurait pas les mêmes conséquences pour le voisinage.

a) aa) Aux termes de l'art. 75 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce mandat constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.

L'art. 25 al. 1 LAT prévoit que les cantons règlent la compétence et la procédure en matière d'aménagement du territoire. Si le législateur fédéral doit respecter la large autonomie garantie aux cantons dans ce cadre, il peut néanmoins adopter certaines règles d'organisation et de procédure lorsqu'il est indispensable (et non pas seulement souhaitable) d'édicter des dispositions de procédure afin d'assurer l'exécution des tâches fédérales par les cantons, ou bien encore lorsqu'une solution uniforme pour toute la Suisse l'exige (Alexander Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [édit.], Commentaire pratique LAT, Autorisation de construire, protection juridique et procédure (ci-après: Commentaire pratique LAT), Genève/Zurich/Bâle 2020, n. 1 ad art. 25 LAT). La LAT elle-même peut ainsi contenir des dispositions qui obligent les cantons à respecter certains critères lorsqu'ils règlent les compétences et procédures en matière d'aménagement du territoire (Ruch, op. cit., n. 9 ad art. 25 LAT).

Dans le domaine de l'aménagement du territoire, les exigences du droit fédéral en matière d'information et de publicité sont posées aux art. 4 et 33 LAT. La disposition générale de l'art. 4 LAT prévoit que la population doit être renseignée sur les mesures de planification (al. 1) et doit pouvoir participer de manière adéquate à leur élaboration (al. 2). La participation des administrés doit intervenir dès la genèse de la planification, c'est-à-dire à un stade où celle-ci n'a pas encore de portée irréversible. Il s'agit non seulement d'asseoir la légitimité démocratique des outils de planification, mais aussi d'éviter autant que possible les diverses oppositions. En principe, toutes les personnes touchées sur le territoire concerné par la mesure d'aménagement doivent être informées, soit par le biais de séances d'information, voire par voie de publication officielle, soit par l'intermédiaire des médias. Toute personne peut par ailleurs demander des renseignements à titre individuel sans avoir à justifier d'un intérêt particulier. Le droit de participation prévu à l'art. 4 al. 2 LAT tend à éviter que les projets soient élaborés à huis-clos ou que la population soit mise devant le fait accompli. Celle-ci doit disposer d'un moyen réel d'intervenir effectivement dans le processus, en exerçant une véritable influence sur le résultat à atteindre (ATF 143 II 467 consid. 2.1; cf. OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981 n° 3 ad art. 4; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutz-recht, 7e éd. 2022, p. 147). Les alinéas 1 et 2 de l'art. 4 LAT donnent ainsi un mandat législatif aux cantons, à qui il appartient de déterminer le type d'information et les autorités compétentes (ATF 143 II 467 consid. 2.1 et 135 II 286 consid. 4.1; TF 1C_18/2024 du 15 juillet 2025 consid. 2.1;1C_238/2023 du 27 novembre 2023 consid. 3.2).

Selon l'art. 33 LAT, les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique (al. 1). Le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la LAT (al. 2). Le but de l'art. 33 LAT est de satisfaire aux exigences des art. 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101), art. 29 et art. 29a Cst. en garantissant, dans le domaine du droit de l'aménagement du territoire et des constructions, une protection juridique globale. Il s'agit en particulier de permettre à chacun de prendre connaissance du plan, de servir de point de départ de la procédure d'opposition dans les cantons qui connaissent cette institution et de permettre ainsi l'exercice du droit d'être entendu (ATF 143 II 467 consid. 2.2; 138 I 131 consid. 5.1 et 135 II 286 consid. 5.3; TF 1C_18/2024 du 15 juillet 2025 consid. 2.1; Heinz Aemisegger/Stephan Haag, Commentaire pratique LAT, n. 30 ad art. 33 LAT; René Rhinow et al., Öffentliches Prozessrecht, 4e éd. 2022, n. 1208-1209 p. 369 s.). L'art. 33 al. 1 LAT ne comportant toutefois pas de précisions, c'est au droit cantonal qu'il appartient d'indiquer les modalités pratiques de la mise à l'enquête (ATF 143 II 467 consid. 2.2; 138 I 131 consid. 5).

La jurisprudence considère que le processus de participation de la population peut être mis sur pied au moment de l'élaboration du projet ou après la prise de décision, pour autant qu'il intervienne à un moment où la pesée d'intérêts peut encore avoir lieu (ATF 135 II 286 consid. 4.2.3 et 5.2). Selon le Tribunal fédéral, la procédure d'enquête publique avec droit d'opposition et de recours satisfait aux exigences des art. 4 et 33 LAT dans la mesure où elle permet à l’autorité de statuer en toute connaissance de cause en tenant compte des objections de fait, de droit ou d'opportunité des personnes intéressées (ATF 143 II 467 consid. 2.2 et 2.4; cf. ég. CDAP AC.2022.0113 du 31 octobre 2023 consid. 7a).

Les art. 29 Cst. et 33 al. 1 LAT ne sont pas violés si l'autorité chargée d'approuver le plan d'affectation modifie celui-ci lors de la procédure d'approbation, sans mettre auparavant cette modification à l'enquête publique (Aemisegger/Haag, op. cit., n. 34 ad art. 33 LAT et les références citées). Restent réservés le droit d'être entendu des propriétaires concernés et celui de la collectivité publique chargée d'établir le plan (cf. Ruch, ibidem et la référence à Alfred Kuttler, Fragen des Rechtsschutzes gemäss dem Bundesgesetz über die Raumplanung, in: ZBl 1982 329 ss, p. 333).

bb) Sur le plan cantonal, la procédure d'adoption des plans d'affectation est entre autres régie par les art. 41 ss LATC déjà évoqués.

L'art. 41 LATC, intitulé "Modifications et enquête complémentaire", prévoit qu'après l'enquête publique, le plan peut être modifié par la municipalité et soumis à enquête complémentaire dans les formes et délais des art. 37 et 38 LATC, si les modifications sont de nature à porter atteinte à des intérêts dignes de protection. L'art. 42 LATC, intitulé "Adoption", dispose que la municipalité transmet le dossier au conseil communal ou général (ci-après: le conseil) pour adoption; il est accompagné d'un préavis avec les propositions de réponses aux oppositions et le ou les avis du service selon les articles 36 et 37 (al. 1); le conseil statue sur les projets de réponses aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur le plan (al. 2); lorsque le conseil apporte au plan des modifications de nature à porter atteinte à des intérêts dignes de protection, celles-ci sont soumises au service pour examen préalable, puis font l'objet d'une enquête complémentaire ne portant que sur les éléments modifiés (al. 3); en cas d'opposition, le conseil statue sur les propositions de réponses aux opposants et sur les éléments modifiés (al. 4).

La LATC prévoit encore à son art. 43, intitulé "Approbation", que le département approuve le plan adopté sous l'angle de la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal (al. 1); la décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants; ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen (al. 2); le service constate l'entrée en vigueur du plan (al. 3).

L'art. 23 RLAT, qui traite également de l'approbation, prévoit quant à lui que le département peut procéder à l'approbation partielle d'un plan; les géodonnées sont adaptées en conséquence par le service. Selon l'art. 24 RLAT, relatif à la "Modification du plan et du règlement", en cas d'approbation partielle et lorsque les modifications apportées sont susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, le département communique à la municipalité et aux propriétaires concernés les modifications devant être apportées. A sa demande, la municipalité est entendue préalablement par le département (al. 1). Le département peut prendre dans l'intervalle des mesures provisionnelles ou prévoir une zone réservée (al. 2).

b) En l'occurrence, appelée à se prononcer sur le plan d'affectation présenté par le conseil communal, l'autorité intimée a estimé que le PACom ne pouvait être approuvé en l'état, compte tenu du fait que la zone d'habitation et mixte hors centre de la commune, quoique réduite, pouvait l'être encore davantage au regard des règles applicables (sur ce point, cf. infra consid. 4 et 5). Elle a ainsi identifié quelques parcelles libres de constructions, parmi lesquelles celle du recourant, dont le potentiel constructible pouvait encore être réduit et a par conséquent communiqué au propriétaire concerné, ainsi qu'à la municipalité, son intention de modifier le projet, l'étendue de la modification envisagée, et en leur accordant un délai pour se déterminer à ce propos. Comme elle l'a exposé dans ses écritures, l'autorité intimée a ainsi procédé conformément à la procédure prévue à l'art. 24 al. 1 RLAT précité, qui n'impose pas dans ce cas de nouvelle mise à l'enquête, mais uniquement la consultation des propriétaires et collectivités publiques concernés.

L'autorité intimée a également expliqué appliquer les art. 41 et 42 al. 3 LATC par analogie afin de déterminer si une enquête publique complémentaire s'impose tout de même. Sous cet angle, la Cour observe que le plan concerné avait déjà été soumis à l'enquête publique à deux reprises (du 13 novembre au 12 décembre 2021 et du 15 juin au 15 juillet 2022) et que les modifications de l'affectation de la parcelle no 2912 apportées par l'autorité intimée ne peuvent être considérées comme ayant un impact sur les droits des tiers au point de justifier une nouvelle mise à l'enquête. L'utilisation actuelle du sol, en nature de prairie, où le recourant a indiqué faire occasionnellement paître des animaux, correspond en effet d'ores et déjà à celle d'une zone agricole. A cela s'ajoute que, de manière générale, le secteur en question est déjà entouré, sur toute sa partie nord, d'une vaste zone agricole. Il s'ensuit que, outre la commune et le recourant qui ont pu faire valoir leur droit d'être entendu à satisfaction avant le prononcé de la décision entreprise, le reste du voisinage ne disposait pas d'un intérêt digne de protection à être consulté à propos du dézonage du secteur précité de la parcelle concernée.

c) L'autorité intimée n'avait donc pas à mettre à l'enquête publique la modification envisagée avant de rendre la décision entreprise et a ainsi procédé conformément aux exigences légales fédérales et cantonales applicables. Ce grief doit partant être rejeté.

4.

Au fond, le recourant conteste le déclassement de la partie sud de sa parcelle par l'autorité intimée, qu'il tient pour incohérent, disproportionné et contraire à la liberté d'appréciation réservée à la commune en matière d'aménagement du territoire.

Il convient tout d'abord de rappeler le cadre légal dans lequel s'inscrit le litige.

a) aa) Suivant l’art. 1er al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b).

L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il prévoit, à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. abis).

Selon l'art. 8a LAT, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et celle d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (cf. ATF 143 II 476 consid. 3.7).

L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies (al. 4): ils sont propres à la construction (let. a); ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d’utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance (let. b); les terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c); leur disponibilité est garantie sur le plan juridique (let. d); ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur (let. e). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).

bb) Avec l'entrée en vigueur de l'art. 8a LAT précité et de l'art. 5a OAT (prescriptions dans le plan directeur des zones à bâtir) le 1er mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche centrale de la planification directrice cantonale (Jean-Baptiste Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2024, n. 213). Le plan directeur cantonal doit définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT; il s'agit-là avant tout de faire en sorte que les communes appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas de surdimensionnement.

La législation fédérale ne donne pas une liste des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de réserves surdimensionnées (cf. TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2; cf. ég. AC.2024.0073 du 13 décembre 2024 consid. 2a/cc). Un canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive, les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2 LAT, thèse, Genève/Zurich/Bâle 2018, n. 456). En l’absence de critères définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone à bâtir (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit., n. 457).

b) aa) Dans sa version actuelle, le plan directeur cantonal (ci-après: le PDCn; 4e adaptation quinquies volet 1 approuvée le 12 décembre 2025 par la Confédération [FF 2025 3661]) retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; cf. ég. AC.2023.0291 du 21 novembre 2024 consid. 2b/aa; AC.2022.0042 du 22 septembre 2023 consid. 2b/aa; AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire, dans le canton de Vaud, ont ainsi défini dans le PDCn un cadre ou processus pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT, étant donné que la plupart des communes ont des zones à bâtir surdimensionnées. C'est l'objet de la mesure A11, mais le détail de la méthode à appliquer par les communes pour dimensionner correctement leurs zones à bâtir à vocation d'habitation figure dans des fiches d'application de la DGTL, qui complètent en quelque sorte le PDCn (cf. AC.2025.0165 du 30 mars 2026 consid. 4b/bb; AC.2024.0073 du 13 décembre 2024 consid. 2b/cc; AC.2023.0291 du 21 novembre 2024 consid. 2b/aa).

Selon la mesure A11 (Zones d’habitation et mixtes), les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Pour établir la croissance démographique projetée, le PDCn fixe l'année de référence à 2015 (à savoir le nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre, comme ici, se calcule en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.1.2; AC.2025.0214 du 19 février 2026 consid. 3b; AC.2022.0042 du 22 septembre 2023 consid. 2b/aa; AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; cf. ég. Fiche d'application de la DGTL – Principes d'aménagement – Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes, version de février 2019, sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal > Fiches d'application). La capacité d'accueil en habitants d'un plan d'affectation correspond à la population qu'il permet d'accueillir sur le territoire communal. Elle est composée des habitants existants et du potentiel d'accueil en nouveaux habitants, que l'on appelle réserve. En bref, le potentiel d'accueil est apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de plancher déterminante (SPd) pouvant être dévolue au logement, dont à soustraire la SPd déjà bâtie, puis en divisant le résultat par la surface nécessaire par habitant, soit 50 m2 (Fiche d'application de la DGTL – Principes d'aménagement – Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes, version de février 2019).

Toujours selon la mesure A11, la révision en question prend en compte au moins les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification.

bb) La fiche d’application de la DGTL en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?" (version de juin 2021; sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal > Fiches d'application) propose une méthode de redimensionnement comprenant cinq principes:

"• Dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole. Ces franges sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune […] Les secteurs qui répondent aux critères des surfaces d’assolement devront être dézonés en priorité et affectés en zone agricole […];

• Traiter les petites zones à bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments), en commençant par réduire la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus près des constructions existantes. Selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir. […];

• Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m2 situés au milieu du bâti. Ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un morcellement agricole (cf. art. 58 al. 2 de la Loi fédérale sur le droit foncier rural (RS 210 ; LDFR)). Ainsi, leur affectation en toute autre zone que de la zone agricole devra être justifiée;

• Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification (exemples: espaces publics, vergers, ensembles bâtis remarquables, vues, etc.). Ces secteurs pourront être affectés en secteur de protection de la nature et du paysage 17 LAT ou en secteurs de protection du site bâti 17 LAT. Les droits à bâtir existants peuvent également être réduits pour préserver des jardins, des vergers ou des cours dignes d’intérêt. Cela peut se concrétiser notamment par une modification du règlement de la zone concernée (création d’aire inconstructible, de transition, etc.). Toute réduction de droits à bâtir doit cependant rester conforme au développement vers l’intérieur du milieu bâti et au principe d’économie du sol;

• Assurer la disponibilité des terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur. […]"

Cette fiche prévoit que si l’application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.

La fiche d'application précitée prévoit une première phase dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de "territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application de la DGTL intitulée "Comment délimiter le territoire urbanisé ?" (version de février 2019, consultable à la même adresse), dont il ressort les explications suivantes:

"1. DE QUOI S'AGIT-IL?

Le territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine.

Une fois tracé, le territoire urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas l'être [...].

Dans une démarche de redimensionnement des zones à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé permet d'identifier les différentes actions à mener pour réduire le potentiel d'accueil des zones à bâtir. Celles-ci sont en effet différentes si l'on se trouve à l'intérieur ou hors du territoire urbanisé.

La commune délimite le périmètre du territoire urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le périmètre du territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement qu'elle soumet au Service du développement territorial au début de la procédure de planification [...].

2.

COMMENT PROCEDER?

La délimitation du territoire urbanisé se déroule selon les étapes suivantes :

1) Distinguer les territoires largement bâtis situés en zones à bâtir des petites entités bâties situées hors de la zone à bâtir.

Analyser les différents secteurs affectés en les séparant en deux catégories :

• les territoires urbanisés déjà largement bâtis situés en zone à bâtir ;

• les petites entités bâties situées hors de la zone à bâtir.

Un territoire largement bâti situé en zone à bâtir répond aux critères suivants :

• il réunit en principe au moins un groupe de bâtiments de dix habitations permanentes ;

• il comprend essentiellement des constructions destinées à l'habitation, aux activités économiques, aux services et aux équipements, à l'exclusion de celles destinées à l'agriculture ;

• la distance entre les constructions est en principe inférieure à 50 mètres.

Les petites entités bâties situées hors de la zone à bâtir comprennent moins de dix habitations permanentes et ne présentent peu ou pas de services ni d'équipements.

2) Identifier le territoire urbanisé

Parmi les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir, identifier le noyau (ou éventuellement les noyaux) qui forme(nt) le(s) centre(s) construit(s) historique(s) de(s) la localité(s), en se référant à l'inventaire des sites construits ISOS. Le territoire urbanisé désigne également le milieu bâti qui accueille les services et les équipements et qui bénéficie d'une bonne desserte en transports publics. C'est à partir de ce(s) noyau(x) urbanisé(s) que l'on peut tracer le périmètre du territoire urbanisé au sein duquel la commune sera amenée à se développer.

3) Délimiter le pourtour du territoire urbanisé

Sur la base d'une photo aérienne, définir le périmètre du territoire urbanisé en appliquant les principes suivants :

• se rapprocher au plus près des constructions et des abords aménagés en se calant sur des éléments physiques du site (route, configuration du site, pente, lisières forestières, murs, éléments construits, etc.) ;

• se caler sur le foncier (lorsque les limites cadastrales sont proches des éléments aménagés). Le calage sur le parcellaire ne doit pas créer d'incohérences en incluant, dans le territoire urbanisé, des portions de terrains qui n'en présentent pas les caractéristiques ;

• exclure les bâtiments se situant à plus de 50 mètres des bâtiments se trouvant à l'intérieur du territoire urbanisé ;

• tenir compte de l'usage actuel du sol. Si le terrain en zone à bâtir est aménagé sous la forme d'un jardin, il doit être inclus dans le territoire urbanisé. A l'inverse, ce même terrain utilisé comme champ doit être exclu du territoire urbanisé ;

• exclure les bâtiments agricoles situés en bordure du territoire urbanisé. Ils peuvent cependant y être inclus s'ils entretiennent un lien suffisamment étroit avec le territoire urbanisé (principe d'accès, proximité avec les secteurs d'habitation) ;

• exclure, en bordure du périmètre, les terrains inaptes à la construction.

4) Examen des espaces vides

Les territoires largement bâtis, situés en zone à bâtir, peuvent inclure des espaces vides qu'il s'agit d'analyser en fonction de la taille de l'entité urbanisée, de leur situation et de leur relation avec le bâti environnant."

cc) La délimitation du territoire urbanisé, opération incombant normalement à la municipalité, est destinée à fournir une "donnée de base" aux autorités de planification, en vue des futures décisions de révision ou de modification du plan général d'affectation (AC.2025.0165 du 30 mars 2026 consid. 4b/cc; AC.2024.0191 du 15 juillet 2025 consid. 3b/ff; AC.2023.0291 du 21 novembre 2024 consid. 2c/aa). Au demeurant, le contenu de la fiche précitée est conforme à la jurisprudence rendue à propos de la notion de "territoires largement bâtis" de l'ancien art. 15 al. 1 let. a LAT, et dont le Tribunal fédéral avait déjà précisé qu'elle devait être comprise de manière étroite (AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb, qui renvoie à TF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.2, et qui a été confirmé par TF 1C_410/2022 du 4 décembre 2023; concernant la notion de "terrains déjà largement bâtis" devant être comprise de manière étroite, cf. ég. ATF 140 II 428 consid. 7; 132 II 218 consid. 4.1; TF 1C_280/2023 du 3 avril 2024 consid. 4.4.1 et la référence citée).

Selon la jurisprudence, la notion de terrains déjà largement bâtis inclut pour l'essentiel le territoire bâti équipé et les brèches dans le tissu bâti (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 122 II 455 consid. 6a). Que des terrains puissent être considérés comme largement bâtis ne dépend pas uniquement du nombre de constructions existantes. Il faut en outre que le groupe de bâtiments présente une qualité suffisante du point de vue de l'habitat ou qu'il puisse être rattaché à un ensemble d'habitations existant comportant des accès et des infrastructures. Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l'infrastructure publique (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 121 II 417 consid. 5a). Les brèches sont des parcelles ou parties de parcelles non bâties dont la surface n'est pas très étendue et qui jouxtent directement le territoire construit; elles doivent être marquées par les constructions existantes et former un tout de qualité urbanistique avec les constructions environnantes, notamment en raison de leur degré d'équipement avancé (ATF 132 II 218 consid. 4.2.1; TF 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3;1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 6.1). Selon la jurisprudence, des zones non construites jusqu'à environ un hectare au milieu de zones construites pouvaient, sous certaines conditions, être considérées comme des brèches dans le milieu bâti (ATF 121 II 417 consid. 5c; 115 Ia 333 consid. 4), alors que des surfaces plus grandes n'ont pas été considérées comme telles (ATF 116 Ia 335 consid. 4b; 115 Ia 343 consid. 5d). Cependant, la question ne doit pas être traitée selon des critères purement quantitatifs. La nature de l'environnement est déterminante. Il faut tenir compte de la relation entre la surface non construite et les zones construites qui l'entourent (TF 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3; voir pour l'ensemble de ce paragraphe TF 1C_280/2023 du 3 avril 2024 consid. 4.4.1).

Le Tribunal fédéral a précisé, dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, qu'il était indifférent que le bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole. La commune doit en effet rechercher les territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de l'art. 15 LAT. Dans ce cadre, les critères posés par le droit fédéral et le PDCn sont notamment la situation des terrains par rapport au milieu densément construit, les possibilités de densification, l'accessibilité (en particulier la desserte en transports publics et les équipements). La qualité des sols et les surfaces d'assolement ne constituent qu'un des critères (art. 15 al. 3 LAT), mais l'autorité planificatrice peut aussi, compte tenu des exigences de réduction qui s'imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains n'ayant aucune vocation agricole (TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3, cf. aussi TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.2.2 in fine).

c) Le Tribunal cantonal est, dans le canton de Vaud, l'autorité de recours au sens de l'art. 33 al. 3 let. b LAT: elle doit avoir, en vertu du droit fédéral, un libre pouvoir d'examen. Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. Il faut vérifier que la planification contestée soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont l'autorité de planification a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable. Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (AC.2025.0262 du 26 mai 2026 consid. 2a; AC.2025.0052 du 9 mars 2026 consid. 2a; AC.2024.0079 du 12 février 2025 consid. 2b et les références).

d) aa) Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par-là aux autorités municipales une liberté de décision relativement importante (ATF 139 I 169 consid. 6.1; 138 I 242 consid. 5.2; 138 I 131 consid. 7.1; TF 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1).

L'art. 2 al. 3 LAT prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition ne définit pas le seuil d'autonomie communale minimum découlant du droit fédéral. Il revient en effet exclusivement au législateur cantonal de préciser de quelle liberté d'appréciation la commune bénéficie en matière de planification (TF 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1 et les références citées). L'art. 2 al. 3 LAT garantit aux communes une certaine liberté d'appréciation dans les limites de l'autonomie qui leur est accordée en vertu du droit cantonal. En d'autres termes, il a généralement une portée comparable à la garantie de l'autonomie communale (TF 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1 et les références citées).

bb) En droit cantonal, les communes jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud [Cst-VD; BLV 101.01] et 2 al. 2 LATC; cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2; TF 1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 2.2.2, et les références citées).

e) Une mesure d'aménagement du territoire, telle que le classement d'un bien-fonds constructible dans une zone agricole ou dans une zone de verdure, représente une restriction au droit de propriété qui n'est compatible avec l'art. 26 Cst. que pour autant qu'elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 Cst.). Le principe de la proportionnalité exige que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats d'intérêt public escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et postule un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 146 I 157 consid. 5.4 et les réf. citées).

5.

a) Comme déjà relevé ci-dessus, le recourant conteste le déclassement en zone agricole de la partie sud de sa parcelle. Selon lui, cela résulterait d'un poids démesuré accordé dans la pesée des intérêts à la lutte contre le surdimensionnement, au détriment du principe du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti. Cette mesure aboutirait à un résultat incohérent, compte tenu des caractéristiques propres de la parcelle concernée, en grande partie équipée, et de sa localisation à seulement quelques dizaines de mètres du centre de la localité. Ce déclassement constituerait enfin une violation de l'autonomie dont dispose la commune en matière d'aménagement du territoire.

b) En liminaire, le tribunal observe que le recourant ne conteste pas, à juste titre, le caractère surdimensionné de la zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune, évaluée à 32 habitants pour le secteur hors centre, sur lequel il n'y a donc pas lieu de revenir.

Pour le surplus, il ressort du dossier de la cause, et tout particulièrement des constatations de la Cour lors de l'inspection locale du 26 février 2026, que le périmètre litigieux de la parcelle concernée est libre de constructions et en nature de prairie. Même si le Registre foncier fait état de 137 m2 de surface de jardin, cette portion du bien-fonds n'est en réalité pas aménagée ainsi et son usage actuel correspond à celui d'un champ, accueillant parfois des animaux en pâture. Quand bien même la parcelle no 2912 est bordée, au sud et au sud-ouest, de trois parcelles bâties, dispose d'un accès direct à la route communale et de certains équipements selon les explications du recourant (cf. ég. supra let. F/b et CAMAC no 158929), elle n'entretient toutefois aucun lien avec les zones construites alentour. Placée à l'arrière-plan du front bâti de la Route de Villarepos et entourée à l'ouest, au nord et à l'est de terrains et portions de terrains non bâtis, la parcelle litigieuse se situe en réalité en frange de la zone à bâtir, dans la continuité directe de la vaste zone agricole qui se poursuit au nord. Contrairement à ce qu'affirme le recourant, on ne se trouve ainsi pas en présence d'une portion de parcelle située au milieu du tissu bâti villageois. Quoi qu'il en dise, la situation de l'espèce diverge par conséquent largement de celle qui prévalait dans l'affaire AC.2025.0052, dans laquelle la parcelle en cause était directement bordée, sur deux côtés, par des routes dont l'une constituait l'artère principale du village concerné, entourée pour le surplus sur tous les côtés de terrains bâtis et à proximité immédiate des locaux de l'administration communale (cf. AC.2025.0052 du 9 mars 2026 let. A et consid. 2f). Dans la présente espèce, le fait qu'il résulte de la mesure litigieuse une sorte de crénelage dans la limite nord de la zone à bâtir, c'est-à-dire en retrait de quelques mètres vers le sud sur cette parcelle, n'y change rien. On ne voit pas non plus ce que tire le recourant de sa référence à la jurisprudence fédérale (TF 1C_190/2020 du 9 février 2021 consid.

3.1), dans laquelle le Tribunal fédéral résume les considérants d'un arrêt de la cour de céans, en lien avec la méthode de calcul du surdimensionnement; vu les éléments relevés ci-dessus, on ne se trouve manifestement pas dans une situation contrevenant au principe de la densification vers l'intérieur du milieu bâti consacré à l'art. 1er al. 2 let. abis LAT. Enfin, le tribunal observe que les parcelles agricoles situées aux alentours de la parcelle concernée sont inventoriées en surfaces d'assolement, de sorte qu'il n'est pas exclu que le périmètre litigieux puisse également être inventorié comme tel, sous réserve d'un examen approfondi de cette question qui n'a pas lieu d'être à ce stade (cf. directives d'application de la mesure F12 du PDCn).

Il s'ensuit que, compte tenu de ses caractéristiques et de son emplacement, l’affectation du secteur litigieux de la parcelle no 2912 à la zone agricole procède d’une application correcte de l'art. 15 LAT, ainsi que du PDCn, dont l'objectif est entre autres de limiter l'étalement urbain hors des centres, en périphérie et en campagne. C'est encore le lieu de relever que la fiche d'application de la DGTL en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?" sur laquelle se fonde, entre autres, l'autorité intimée, ne fait que préciser les principes découlant de l'art. 15 LAT et du PDCn; contrairement à ce qu'affirme le recourant, les circonstances de l'espèce ne justifient pas de s'en écarter.

c) Sous l'angle du principe de la proportionnalité, il n'est pas contesté que la parcelle du recourant contribue au surdimensionnement de la zone à bâtir et que, dans le contexte d’un redimensionnement de cette zone, son affectation en zone agricole est apte à produire le résultat escompté. L’objectif de réduction de la zone à bâtir ne peut être atteint par une mesure moins incisive que le déclassement de cette parcelle, ce que le recourant ne prétend du reste pas. Le classement en zone agricole 16 LAT ne prive par ailleurs pas la parcelle en cause de toute valeur patrimoniale résiduelle, ni n’empêche le recourant de l'exploiter dans le cadre des règles applicables à cette zone. Il convient de souligner que le recourant est propriétaire de la parcelle depuis l'année 2001 et que ce n'est que quinze ans après, en 2016, qu'il a entrepris les premières démarches visant à bâtir son fonds, alors que la commune entamait les réflexions autour du redimensionnement de sa zone à bâtir dans le périmètre hors centre (cf. préavis no 14 de la Municipalité d'Avenches, législature 2016-2021, "Introduction de la Zone réservée selon l'art. 46 LATC sur le territoire de la Commune d'Avenches", approuvé en séance le 22 mai 2017). Dans la même logique que celle qui a conduit au prononcé de la décision entreprise, ses démarches ont été entravées par l'instauration de deux zones réservées successives, respectivement communale puis cantonale. Dans ce contexte, l'intérêt privé du recourant à la valorisation de sa parcelle par la réalisation future d'une construction, qui relève uniquement de considérations financières, n'apparaît pas prépondérant face à l’intérêt public, important, à un dimensionnement conforme de la zone à bâtir (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2; TF 1C_333/2025 du 11 mars 2025 consid. 3.2.3; AC.2025.0165 du 30 mars 2026 consid. 5b/cc). Le fait que l'expectative de mise en valeur de son fonds constitue "pratiquement sa seule prévoyance-vieillesse", selon ses allégations, ne change rien à ce qui précède.

d) En définitive, le choix d'affecter la parcelle litigieuse à la zone agricole repose sur une pesée des intérêts en présence respectant les principes applicables au redimensionnement de la zone à bâtir, et qui paraît adéquate vu le surdimensionnement du périmètre hors centre de la commune, ainsi que la situation de la parcelle en frange de la zone à bâtir. C'est donc à juste titre que l'autorité intimée a procédé à la modification du plan soumis pour approbation, dans le respect au demeurant de l'autonomie communale telle que définie par le droit cantonal et de la liberté d'appréciation réservée aux communes en matière de planification.

e) La décision contestée ne viole pas non plus la garantie de la propriété, dès lors que la mesure d’aménagement litigieuse est fondée sur l’art. 15 LAT, qui constitue une base légale suffisante, que le but qu’elle poursuit, soit la réduction des zones à bâtir surdimensionnées, relève d’un intérêt public prépondérant, et qu’elle respecte le principe de proportionnalité. Il peut être renvoyé à cet égard aux motifs exposés aux considérants qui précèdent. Ce grief doit ainsi être rejeté.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal fondé, et à la confirmation de la décision entreprise.

Les frais sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). C'est en l'occurrence le cas du recourant, mais également de l'autorité concernée Conseil communal d'Avenches, qui a conclu à l'admission du recours. Cela étant, lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (AC.2025.0182 du 2 avril 2026 consid. 5; AC.2024.0174 du 7 mars 2025 consid. 5). L'émolument judiciaire sera ainsi mis à la charge exclusive du recourant. L'autorité intimée ayant procédé sans l'assistance d'un mandataire externe, il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens (cf. art. 55 LPA-VD).