Bundesgesetz über die Transparenz juristischer Personen und die Identifikation der wirtschaftlich berechtigten Personen, Vernehmlassung

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement, 3003 Bern (Zustellung auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an vernehmlassungen@sif.admin.ch): Mit Schreiben vom 30. August 2023 haben Sie uns eingeladen, zum Vorentwurf des Bundesgesetzes über die Transparenz juristischer Personen und die Identifikation der wirtschaftlich berechtigten Personen (TJPG) Stellung zu nehmen. Wir danken für diese Gelegenheit und äussern uns wie folgt: Mit der Vorlage wird das Abwehrdispositiv gegen Geldwäscherei sowie Terrorismusfinanzierung gestärkt und noch näher an die internationalen Standards herangeführt. Wir begrüssen die Einführung eines eidgenössischen Registers der wirtschaftlich berechtigten Personen und die übrigen Massnahmen dieser Vorlage im Grundsatz. Die Vorlage weist jedoch Klärungs- und Anpassungsbedarf an verschiedenen Stellen auf. Im Einzelnen haben wir folgende Hinweise und Anträge:

1. Anwendungsbereich Erfasst werden gemäss Art. 2 Abs. 1 VE-TJPG nur juristische Personen des Privatrechts. Dies übersieht aber, dass es stellenweise noch kantonale juristische Personen von Relevanz gibt (vgl. Art. 6b Abs. 1 SchlT des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs [ZGB, SR 210]), so beispielsweise im Kanton Zürich Wald-, Flur-, Viehbesitzer-, Brunnen- und Meliorationsgenossenschaften sowie Genossenschaften zu ähnlichen Zwecken. Diese Gebilde können teilweise Jahrhunderte alt sein. Entsprechend sind sie für die neue Regelung von Relevanz, da die wirtschaftlichen Strukturen historisch gewachsen sowie unübersichtlich sind und sie sich auch einer Eintragung in das Handelsregister entziehen, da sie keine eintragungsfähige Rechtsform aufweisen. Antrag: Der Anwendungsbereich gemäss Art. 2 Abs. 1 VE-TJPG soll auch kantonale juristische Personen umfassen.

2. Konzept der wirtschaftlich berechtigten Personen Der Begriff der wirtschaftlich berechtigten Person wird in Art. 4 VE- TJPG definiert, wobei einzelne Begrifflichkeiten («Kontrolle auf andere Weise») vom Bundesrat noch weiter konkretisiert werden könnten. Daneben besteht bereits heute eine Definition des Begriffs im Geldwäschereigesetz (GwG, SR 955.0). Jedoch unterscheiden sich die beiden

Definitionen bzw. Konzepte der wirtschaftlichen Berechtigung: Im GwG wird zwischen operativ tätigen juristischen Personen und Sitzgesellschaften unterschieden. Bei Ersteren gelten natürliche Personen als wirtschaftlich berechtigt, wenn sie eine Beteiligung von mindestens 25% des Kapitals oder der Stimmen halten. Hingegen müssen Finanzintermediäre bei Sitzgesellschaften alle Personen mit einer Beteiligung identifizieren – und zwar ohne Schwellenwert. Diese Unterscheidung wird im VE-TJPG nicht übernommen: Der Schwellenwert von 25% gilt für alle Arten von juristischen Personen und unabhängig von der Art ihrer Tätigkeit (operative Gesellschaft und Sitzgesellschaft). Zudem führt das VE-TJPG neu die wirtschaftliche Berechtigung über das Treuhandverhältnis ein (Art. 12 ff. VE-TJPG), während im GwG der Begriff der Sitzgesellschaft bestehen bleibt. Unterschiedliche Definitionen bzw. Konzepte der wirtschaftlich berechtigten Person im GwG und TJPG könnten in der Praxis zu Unklarheiten und Widersprüchen führen, worunter die Effizienz der Abwehrmassnahmen leiden würde. Die im VE-TJPG gewählte Konzeption der wirtschaftlich berechtigten Person orientiert sich an den Begrifflichkeiten der EU. Sie begünstigt eine klare sowie einfach anzuwendende allgemeine Regel, die nicht über die internationalen Standards hinausgeht. Antrag: Die Konzeption der wirtschaftlich berechtigten Person nach dem VE-TJPG soll auch im GwG übernommen werden. Art. 5 Abs. 2 VE-TJPG sieht vor, dass bei einem Verein das «oberste Mitglied des Leitungsorgans» als wirtschaftlich berechtigte Person gilt. Das oberste Leitungs- oder Verwaltungsorgan heisst beim Verein laut Art. 69 ZGB «Vorstand». Weiter besteht keine Pflicht, eine Präsidentin oder einen Präsidenten des Vorstands zu bezeichnen; ein Co-Präsidium ist ebenfalls möglich. Art. 5 Abs. 2 VE-TJPG lässt diese Umstände ausser Acht. Antrag: In Art. 5 Abs. 2 VE-TJPG ist das «oberste Leitungs- oder Verwaltungsorgan» entsprechend Art. 69 ZGB als «Vorstand» zu bezeichnen. Zudem ist dort zu regeln, wer als wirtschaftlich berechtigte Person gilt, wenn in einem Verein kein Vorstandspräsidium besteht oder ein Co-Präsidium vorhanden ist.

3. Register der wirtschaftlich berechtigten Personen 3.1. Pflichten der Rechtseinheiten, der Aktionärinnen und Aktionäre sowie Gesellschafterinnen und Gesellschafter Art. 6 Abs. 1 und Art. 10 Abs. 1 VE-TJPG definieren, welche Informationen einer wirtschaftlich berechtigten Person zu beschaffen bzw. melden sind. Bst. a–d dieser Bestimmungen betreffen Personendaten, die begrüssenswerterweise genau definiert wurden. Im Hinblick auf das Le- galitätsprinzip erscheint jedoch die Formulierung von Bst. e («erforderliche Informationen über die Art und den Umfang der ausgeübten Kontrolle») problematisch. Die Formulierung ist sehr offen und entsprechend ist unklar, um welche Informationen es sich handeln soll. Antrag: Art. 6 Abs. 1 Bst. e und Art. 10 Abs. 1 Bst. e VE-TJPG sind klarer zu formulieren. Insbesondere soll aus den Bestimmungen eindeutig hervorgehen, ob bzw. welche Personendaten sie miteinschliessen. 3.2. Pflichten betreffend Treuhandverhältnisse Für eine natürliche Person muss erkennbar sein, welche Daten über sie beschafft werden und was der Zweck der Datenbearbeitung durch ein öffentliches Organ ist. Im Rahmen von Art. 13 Abs. 1 VE-TJPG sollen treuhänderisch tätige Verwaltungsratsmitglieder, Geschäftsführende, Aktionärinnen und Aktionäre sowie Gesellschafterinnen und Gesellschafter den Namen ihrer Auftraggeberin bzw. ihres Auftraggebers an die juristische Person melden. Die Auftraggeberin oder der Auftraggeber wird jedoch über diese Meldung ihres bzw. seines Namens nicht informiert und entsprechend auch nicht darüber, dass ihr bzw. sein Name ebenso an das Handelsregister und das neue Transparenzregister gemeldet wird (Art. 14 VE-TJPG). Antrag: Natürliche Personen, deren Name im Rahmen von Art. 13 und 14 VE-TJPG gemeldet werden, müssen über diese Meldung in Kenntnis gesetzt werden. Gemäss Art. 14 Abs. 1 Bst. a VE-TJPG sollen die im Handelsregister eingetragenen Rechtseinheiten dem Handelsregister «den Namen der treuhänderisch tätigen Verwaltungsratsmitglieder, Geschäftsführerinnen und Geschäftsführer oder den Namen oder die Firma der treuhänderisch tätigen Gesellschafterinnen und Gesellschafter» melden müssen. Diese Formulierung ist unklar: Art. 716b des Obligationenrechts (OR, SR 220) sieht für die Aktiengesellschaft (AG) vor, dass der Verwaltungsrat die Geschäftsführung delegieren kann. Bei der Gesellschaft mit beschränkter

Haftung (GmbH) ist eine solche umfassende Delegation aber gerade nicht vorgesehen. Dritten können nur «Teile der Geschäftsführung» übertragen werden (Art. 810 Abs. 2 Ziff. 4 OR). Die Formulierung in Art. 14 Abs. 1 VE-TJPG lässt die Frage offen, ob sich «Geschäftsführerinnen und Geschäftsführer»: 1. materiell auf die Geschäftsführungskompetenz bezieht oder 2. nur auf die formelle Organstellung. Im Fall von 1. (materieller Organbegriff) wären bei der AG der Verwaltungsrat und eine allfällige Geschäftsführung und bei der GmbH nur die Geschäftsführung erfasst. Unklar bleibt dann aber weiterhin, ob auch Personen erfasst werden, denen nach Art. 810 Abs. 2 Ziff. 4 OR bloss

Teile der materiellen Geschäftsführung der GmbH übertragen worden sind. Im Fall von 2. (formeller Organbegriff) wären bei der AG nur der Verwaltungsrat und bei der GmbH nur die Geschäftsführung im formellen Sinn erfasst. Art. 14 Abs. 1 Bst. a VE-TJPG sollte deshalb umformuliert werden. Dazu würde sich der Begriff des «obersten Leitungs- oder Verwaltungsorgans» anbieten, der im Fusionsgesetz (FusG, SR 221.301) verwendet wird. Antrag: Art. 14 Abs. 1 Bst. a VE-TJPG soll folgendermassen neu formuliert werden: «a. den Namen der treuhänderisch tätigen Mitglieder des obersten Leitungs- oder Verwaltungsorgans oder den Namen oder die Firma der treuhänderisch tätigen Gesellschafter;» Die Offenlegung der Treuhandverhältnisse dient zweifellos der Transparenz. Dieser Ansatz wird aber durch die Ausnahmen in Art. 13 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 3 VE-TJPG ausgehebelt. Diese Ausnahmen von der Meldepflicht für Personen, die als Finanzintermediäre, Beratende oder Anwältinnen und Anwälte gelten, scheint im Lichte eines Transparenzgesetzes nicht zielführend. So bedeutet das für die genannte Personengruppen, die als treuhänderische Verwaltungsrätinnen bzw. Verwaltungsräte tätig sind, dass sie von der Meldepflicht befreit wären. Erfahrungsgemäss werden aber gerade diese Konstellationen dazu missbraucht, die Identität der tatsächlich begünstigten Person zu verbergen. Antrag: Weglassen von Art. 13 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 3 VE-TJPG. Nach Art. 15 VE-TJPG sollen die treuhänderisch tätigen Verwaltungsratsmitglieder, Geschäftsführerinnen und Geschäftsführer sowie Gesellschafterinnen und Gesellschafter im Handelsregister eingetragen werden. Die Unklarheit der Formulierung ist auch hier ein Problem (siehe vorn, Ausführungen zu Art. 14 Abs. 1 Bst. a VE-TJPG). Weiter widerspricht Art. 15 VE-TJPG konzeptionell Art. 14 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1 Bst. a VE-TJPG: Erstere Bestimmung sieht die Öffentlichkeit durch Eintragung im Handelsregister vor, letztere Bestimmung sieht vor, dass die Namen der treuhänderisch tätigen Personen eben nicht öffentlich sein sollen. Antrag: Sofern auf Art. 15 VE-TJPG nicht verzichtet werden kann, sollen Art. 14 Abs. 4 und Art. 15 VE-TJPG folgendermassen formuliert werden: Art. 14 Abs. 4 VE-TJPG: «Diese Informationen sind nicht öffentlich. Vorbehalten bleibt die Öffentlichkeit des Handelsregisters.»

Art. 15 VE-TJPG: «Wer in einer der folgenden Eigenschaften treuhänderisch für eine juristische Person tätig ist, wird im Handelsregister als treuhänderisch tätig eingetragen: a) als Mitglied des obersten Leitungs- oder Verwaltungsorgans; oder b) als Gesellschafterin oder Gesellschafter.»

3.3. Pflichten betreffend Trusts Art. 16 Abs. 2 VE-TJPG enthält eine Aufzählung von Informationen über wirtschaftlich berechtigte Personen, die ein Trustee festhalten muss. Im Hinblick auf das Legalitätsprinzip erscheint die Formulierung von Bst. e zu unklar (vgl. vorn, Ausführungen zu Art. 6 Abs. 1 und Art. 10 Abs. 1 VE-TJPG). Der Trustee soll diese Informationen nach Art. 16 Abs. 4 VE-TJPG dokumentieren müssen. Nicht erwähnt wird, welche datenschutzrechtlichen Vorgaben durch den Trustee dabei zu befolgen sind. Dabei muss auch die Datensicherheit nach Art. 8 des Datenschutzgesetzes (SR 235.1) gewährleistet sein und die betroffene Person Einsicht in die Dokumentation des Trustees nehmen können. Antrag: Art. 6 Abs. 2 Bst. e VE-TJPG ist klarer zu formulieren. Insbesondere soll aus der Bestimmung klar hervorgehen, ob bzw. welche Personendaten sie miteinschliesst. Antrag: Bezüglich Art. 16 Abs. 4 VE-TJPG ist zu prüfen, ob datenschutzrechtliche Vorgaben für den Trustee ausdrücklich im Gesetz festzuhalten sind. Die Datensicherheit muss gewährleistet sein und betroffene Personen sollen bezogen auf ihre Daten Einsicht in die Dokumentation des Trustees nehmen können. 3.4. Meldeverfahren Die Frist für die Anmeldung beim neuen Register soll laut Art. 18 Abs. 4 VE-TJPG mit der Eintragung in das Handelsregister beginnen. Gemäss erläuterndem Bericht (S. 82) ist darunter das Tagesregisterdatum zu verstehen. Die Rechtseinheit hat aber erst nach der Publikation davon Kenntnis, sofern sie nicht einen gebührenpflichtigen Tagesregisterauszug oder Handelsregisterauszug vor Publikation bestellt. Dies ist umso stossender, da die Eintragungen in der Regel erst rückwirkend mit der Genehmigung durch das Eidgenössische Amt für das Handelsregister (EHRA) wirksam werden (Praxismitteilung EHRA 4/20 und 1/21). Dies erfolgt in der Regel am Folgetag nach der Übermittlung, in seltenen Fällen noch später. Die Publikation im Schweizerischen Handelsamtsblatt (SHAB) erfolgt ebenfalls zwei Tage versetzt. Entsprechend kann die Rechtseinheit mindestens drei Tage nach Fristbeginn vom Beginn ihrer Pflicht gar nichts wissen. Antrag: In Art. 18 Abs. 4 VE-TJPG soll für den Fristbeginn auf die Publikation im SHAB abgestellt werden, aber eine Meldung nach Tagesregistereintragung (jedoch vor Fristbeginn) zulässig sein. Art. 20 VE-TJPG ermöglicht Rechtseinheiten die Meldung über das

kantonale Handelsregisteramt. Diesbezüglich ist nicht gänzlich nachvollziehbar, weshalb die Meldung an das Handelsregister erfolgen soll. Das Handelsregisteramt hat keine Einsicht in die tatsächlichen Verhältnisse.

Die Gesetzgebung berücksichtigt dies, indem sie die betreffenden Personen eine Erklärung abgeben lässt und sich damit begnügt. Dennoch wird der Verwaltungsaufwand immer noch sehr umfangreich ausfallen: Von den insgesamt über 100 000 Personalmutationen im Jahr müsste bei einem Grossteil korrespondiert werden, weil Angaben zu den wirtschaftlich berechtigten Personen irreführend, unvollständig oder ohne eine formelle Deklaration angedeutet sind (gemäss Vergleichstabelle der Berichte der kantonalen Handelsregisterbehörden für das Jahr 2022 ist rund ein Drittel aller Handelsregisteranmeldungen fehlerhaft, vgl. bj.admin.ch/ dam/bj/de/data/wirtschaft/handelsregister/statistik/jahresberichte-vergleichstabelle-2022.pdf.download.pdf/jahresberichte-vergleichstabelle- 2022.pdf). Die Unternehmen sind sich ihrer Pflichten häufig auch nicht bewusst. Daher wäre zu begrüssen, wenn der Entwurf festhielte, dass das Handelsregister nicht zu Nachforschungen verpflichtet wird. Versäumt eine Rechtseinheit die Einreichung einer Meldung oder ist die Meldung offensichtlich falsch, widersprüchlich oder unvollständig, sollte das Handelsregister nicht weiter nachhaken müssen, auch um einen speditiven Ablauf des Masseneintragungsverfahrens sicherzustellen. Antrag: Art. 20 VE-TJPG soll mit einem zusätzlichen Absatz ergänzt werden: «2 [neu] Erhält das Handelsregisteramt keine Informationen über die wirtschaftlich berechtigten Personen oder sind sie offensichtlich widersprüchlich, unvollständig, unlesbar oder unmöglich, nimmt es die Eintragung im Handelsregister ohne weitere Abklärungen vor.» Betreffend das vereinfachte Meldeverfahren für Vereine und Stiftungen (Art. 21 VE-TJPG) erschliesst sich nicht, warum das erleichterte Verfahren nicht insbesondere auch für GmbH und AG möglich sein soll: Die Ein-Personen-Gesellschaft erfreut sich grosser Beliebtheit. Erfahrungsgemäss tun sich aber besonders diese Kleingesellschaften mit formellen Anforderungen schwer. Antrag: Ein sowohl für die Rechtseinheit als auch für das Handelsregisteramt möglichst niederschwelliges Verfahren für alle Gesellschaftsformen ist anzustreben. Art. 22 VE-TJPG regelt das elektronische Verfahren bei Meldungen an das Register. Falls bei diesem Verfahren elektronische Kommunikationsplattformen privatrechtlicher Dienstleister beigezogen werden,

findet eine Auslagerung von Daten statt. Der Schutz der Daten muss hierbei sichergestellt sein. Antrag: Bei der Auslagerung von Daten mit Blick auf das elektronische Meldeverfahren ist darauf zu achten, dass es sich bei der Nutzung privater Anbietender von Kommunikationsplattformen um solche handelt, welche die Daten in der Schweiz speichern oder in einem Land, das einen äquivalenten Datenschutz bietet.

Art. 23 VE-TJPG bezeichnet die für die ordnungsgemässe Durchführung der Meldung an das Register verantwortliche Person innerhalb einer Rechtseinheit. Fraglich bleibt, ob diese Person auch die Verantwortung für den Schutz der meldepflichtigen Informationen trägt oder ob diese Pflicht unabhängig davon auch eine andere Person oder Rechtseinheit wahrnehmen könnte. Antrag: Es ist klarzustellen, ob die nach Art. 23 VE-TJPG verantwortliche Person auch die Verantwortung für den Schutz der meldepflichtigen Informationen trägt. 3.5. Löschung von Einträgen Laut Art. 24 Abs. 1 VE-TJPG erfolgt die Löschung von Einträgen aus dem neuen Register, sobald die juristische Person aus dem Handelsregister gelöscht wurde. Hierbei ist auf eine zeitgleiche Löschung in den Registern zu achten, um Rechtsunsicherheiten durch unterschiedliche bzw. nicht mehr aktuelle Einträge in den verschiedenen Registern zu vermeiden. Zudem bleibt ungeklärt, was bei einer Wiedereintragung der Rechtseinheit nach Art. 935 OR geschieht. Laut Art. 45 Abs. 2 VE-TJPG sollen nach einer Löschung von Einträgen aus dem Register die entsprechenden Daten von Rechtseinheiten und Personen noch für zehn Jahre aufbewahrt werden. Gemäss S. 85 des erläuternden Berichts sollen in diesem Zeitraum die «berechtigten Nutzerinnen und Nutzer» weiterhin Zugang zu den Daten haben. Hierbei wäre klar zu definieren, wer diese Nutzerinnen und Nutzer sind. Antrag: Bezüglich Art. 45 Abs. 2 VE-TJPG ist klar zu definieren, wer die «berechtigten Nutzerinnen und Nutzer» sein sollen, die auf die aufbewahrten Daten nach einer Löschung noch Zugriff haben. 3.6. Organisation und Zugang zum Register Nach Art. 26 Abs. 2 VE-TJPG kann der Bundesrat vorsehen, dass das neue Register weitere Informationen enthalten soll, die für die Bearbeitung von Unterschieden und Kontrollen erforderlich sind. Der erläuternde Bericht (S. 86) führt dahingehend die AHV-Nummer von natürlichen Personen oder die UID-Nummer von juristischen Personen an. Die Bestimmung gibt dem Bundesrat viel Spielraum, um weitere Informationen zu definieren. Es ist fraglich, ob die Erhebung weiterer Informationen wie insbesondere der AHV-Nummer verhältnismässig ist, zumal es sich um einen Eingriff in die Privatsphäre der wirtschaftlich berechtigten Personen handelt. Die Identifikation ist bereits aufgrund der bisher in der

Vorlage vorgesehenen meldepflichtigen Informationen gewährleistet. Antrag: Auf eine systematische und/oder automatisierte Verwendung der AHV-Nummer im neuen Register ist zu verzichten.

Art. 28 Abs. 1 Bst. b VE-TJPG gewährt den Onlinezugang zum Register für «die Strafbehörden des Bundes und der Kantone […]». Dieser Wortlaut ist zu restriktiv. Die Polizei, die – ausserhalb der Strafprozessordnung – gestützt auf Polizeirecht polizeiliche Vorermittlungen tätigt, wird damit vom Zugriff auf das neue Register ausgeschlossen. Dies sollte im Interesse der Bekämpfung von Wirtschaftskriminalität geändert werden. Antrag: Ergänzung von Art. 28 Abs. 1 Bst. b VE-TJPG wie folgend: «die Polizei- und Strafbehörden des Bundes und der Kantone in Anwendung der Schweizerischen Strafprozessordnung, des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht sowie des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1994 über die kriminalpolizeilichen Zentralstellen des Bundes und gemeinsame Zentren für Polizei- und Zollzusammenarbeit mit anderen Staaten oder der anwendbaren kantonalen Polizeigesetzgebung;» Art. 28 Abs. 4 VE-TJPG gewährt den Onlinezugriff auf im Register gelöschte Informationen für bestimmte Behörden. Es fehlt jedoch eine Bestimmung, die klar festlegt, dass gelöschte Informationen im Register als solche auch bezeichnet werden müssen, um Missverständnisse über die Richtigkeit der Daten bei den Registernutzenden zu vermeiden. Antrag: Es ist in der Vorlage vorzusehen, dass im Register gelöschte Daten auch als «gelöscht» bezeichnet werden müssen. 3.7. Meldung von Unterschieden Behörden sollen gemäss Art. 30 Abs. 1 VE-TJPG unter gewissen Umständen dem Register melden müssen, falls sie Unterschiede zwischen ihren Daten und denen im Register feststellen («Discrepancy Reporting»). Das Meldeverfahren wird auf Verordnungsstufe durch den Bundesrat geregelt, und im erläuternden Bericht wird nicht näher auf den für die Behörden anfallenden Zusatzaufwand eingegangen. Eine solche Meldepflicht soll auch für Finanzintermediäre gelten (Art. 29 Abs. 1 VE-TJPG), in Verbindung mit der zusätzlichen Voraussetzung, dass diese vorgängig ihre Kundinnen und Kunden kontaktieren und zur Bereinigung der Unterschiede auffordern müssten. Für Finanzintermediäre wäre das mit grossem Aufwand verbunden angesichts der lediglich deklaratorischen Wirkung des Registerinhalts. Antrag: Die Rahmenbedingungen beim «Discrepancy Reporting» für Behörden sollen so ausgestaltet werden, dass dadurch keine Mehrkosten für die Kantone entstehen. Im Sinne der fiskalischen Äquivalenz soll der

Bund sicherstellen, dass die für die Meldungen allenfalls erforderlichen Schnittstellen oder sonstigen technischen Komponenten den Kantonen kostenfrei zur Verfügung gestellt werden. Antrag: Auf die Pflicht zum «Discrepancy Reporting» für Finanzintermediäre ist zu verzichten.

3.8. Massnahmen der Kontrollstelle bei unrichtigen, unvollständigen oder nicht aktuellen Eintragungen In Art. 37 Abs. 3 VE-TJPG ist vorgesehen, dass die Kontrollstelle (d. h. das Eidgenössische Finanzdepartement, EFD) bei schwerwiegenden Verletzungen der Meldepflicht oder offensichtlich fehlender Geschäftstätigkeit einer Rechtseinheit die Auf‌lösung der Gesellschaft und deren Liquidation nach den Regeln für den Konkurs anordnen kann. Die Zuständigkeit des EFD für solche Entscheide ist nicht sachgerecht. Die Anordnung der Auf‌lösung und Liquidation einer juristischen Person ist ein zivilrechtlicher (Gestaltungs-)Entscheid. Die Rechtsordnung kennt heute bereits eine Regelung bei Organisationsmängeln mit Massnahmen bis hin zur Auf‌lösung (Art. 731b Abs. 1bis Ziff. 3 und Art. 939 Abs. 2 OR), für deren Beurteilung die Zivilgerichte zuständig sind (Art. 122 Abs. 2 Bundesverfassung [BV, SR 101], Art. 1 Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272]). Aus unserer Sicht wäre im vorliegenden Fall ebenfalls eine gerichtliche Zuständigkeit wie im Verfahren bei Organisationsmängeln vorzuziehen, zumal die Prüfung der Frage, ob eine Meldepflicht «schwerwiegend» verletzt wurde bzw. ob eine Rechtseinheit «offensichtlich» keine Geschäftstätigkeit mehr ausübt, einen Ermessensentscheid nach Art. 4 ZGB darstellt. Zu diesem Entscheid sind die örtlich zuständigen Gerichte besser in der Lage als eine Verwaltungsbehörde des Bundes. Antrag: Für die Massnahmen nach Art. 37 Abs. 3 VE-TJPG ist eine gerichtliche Zuständigkeit vorzuziehen. Mit Blick auf die prozessuale Stellung der Kontrollstelle kann in Anlehnung an das heutige Verfahren bei Organisationsmängeln eine Überweisung an die Gerichte analog Art. 939 Abs. 2 OR vorgesehen werden oder auch ein Antragsrecht entsprechend demjenigen von Aktionärinnen und Aktionären sowie Gläubigerinnen und Gläubigern gemäss Art. 731b OR. 3.9. Amtshilfe Art. 39 VE-TJPG schafft die Grundlage für den Informationsaustausch zwischen den Bundesbehörden und den kantonalen Handelsregisterbehörden. Zu den dabei erforderlichen Sicherheitsmassnahmen äussert sich weder die Vorlage noch der erläuternde Bericht. Ferner ist mit Blick auf den Grundsatz der Transparenz die Herkunft der Informationen zu dokumentieren. Antrag: Bezüglich Art. 39 VE-TJPG ist zu regeln, welche Sicherheitsmassnahmen beim Informationsaustausch einzuhalten sind, und es ist

vorzusehen, dass die Herkunft der ausgetauschten Informationen dokumentiert werden muss. Für das Ersuchen der Kontrollstelle um internationale Amtshilfe (d. h. Anforderung von Informationen aus dem Ausland) wird in Art. 40 Abs. 1 VE-TJPG von «gleichwertige ausländische Behörden» gespro- chen, ohne diesen Begriff zu definieren. Lediglich aus dem erläuternden Bericht (S. 102) geht hervor, dass damit Behörden gemeint sein sollen, die an das Amtsgeheimnis oder eine gleichwertige Geheimhaltungspflicht gebunden sind und einen Datenschutz gewährleisten, der demjenigen in der Schweiz gleichwertig ist. Zudem sollte auch im umgekehrten Fall, d. h. der Bekanntgabe von Informationen durch die Kontrollstelle an ausländische Behörden nach Art. 40 Abs. 2 VE-TJPG, ein gleichwertiger Datenschutz wie in der Schweiz eine Voraussetzung sein. Antrag: Was in Art. 40 Abs. 1 VE-TJPG unter «gleichwertige ausländische Behörden» zu verstehen ist, soll im Erlass definiert werden (entsprechend der Definition im erläuternden Bericht auf S. 102). Antrag: Als weitere Voraussetzung für die Bekanntgabe von Informationen an ausländische Behörden ist in Art. 40 Abs. 2 VE-TJPG aufzunehmen, dass im Ausland ein dem in der Schweiz gleichwertiger Datenschutz gewährleistet sein muss. 3.10. Datenschutz Laut S. 105 des erläuternden Berichts würde das neue Register keine besonders schützenswerten Personendaten enthalten. Allerdings ist zu bedenken, dass beim elektronischen Zugriff auf das Register, z. B. durch Strafverfolgungsbehörden, entstehende Verbindungsdaten (z. B. Kennnummer oder Standort der zugreifenden Behörde) gespeichert und mit den Daten im Register verknüpft werden könnten. In solchen Fällen besteht eine erhöhte Gefahr von Persönlichkeitsverletzungen. Dementsprechend müssen die Verbindungsdaten bei Behördenzugriffen auf das Register mit hochwertigen technischen oder organisatorischen Massnahmen geschützt und nach Ablauf einer angemessenen Frist (z. B. zwei Jahren) wieder gelöscht werden. Antrag: Verbindungsdaten sind bei Behördenzugriffen auf das neue Register mit hochwertigen technischen oder organisatorischen Massnahmen zu schützen und nach einer angemessenen Frist zu löschen. Mit Blick auf Art. 45 Abs. 1 VE-TJPG kann neben der registerführenden Behörde (Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement) auch die

Kontrollstelle (EFD) im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit Einsicht in besondere Personendaten erhalten. Eine klare Regelung der Verantwortung für die Datenbearbeitung ist hier wünschenswert. Antrag: In Art. 45 Abs. 1 VE-TJPG soll festgehalten werden, dass die Verantwortung für die Bearbeitung besonderer Personendaten im Zusammenhang mit der Registerführung bei der registerführenden Behörde liegt und im Zusammenhang mit der Aufsichtstätigkeit bei der Kontrollstelle.

3.11. Übergangsbestimmungen Es ist unklar, ob Art. 51 VE-TJPG für jede Änderung der eingetragenen Personen Anwendung findet oder nur bis zum Ablauf der Übergangsfrist gültig ist. Die in Abs. 1 dieser Bestimmung vorgesehene Pflicht der Handelsregisterbehörden, bei jeder künftigen Mutation die juristische Person zur Meldung beim Register aufzufordern, würde zu ausserordentlichem Verwaltungsaufwand (Portokosten und Personalaufwand) im Handelsregisterwesen führen, da bei über 100 000 Personen pro Jahr zusätzlich korrespondiert werden müsste. Weiter verlangt Art. 51 Abs. 1 VE-TJPG eine Meldung an das Transparenzregister, wenn der Handelsregistereintrag geändert wurde. Alle Eintragungen werden im SHAB publiziert (Art. 35 Abs. 1 Handelsregisterverordnung [HRegV, SR 221.411]). Diese Daten kann das Transparenzregister im SHAB selbst abrufen, sogar in Form strukturierter Daten (vgl. amtsblattportal.ch/docs/api/). Zudem werden ohnehin alle Einträge dem EHRA übermittelt (Art. 31 HRegV). Die Meldung an das neue Register ist folglich in diesem Zusammenhang redundant. Antrag: Art. 51 Abs. 1 VE-TJPG ist wegzulassen. Als Ersatz für den Hinweis an die juristischen Personen bei jeder Mutation im Handelsregister könnten stattdessen eine Aufschaltung entsprechender Hinweise auf der Webseite und Aushänge am Schalter der Handelsregisterbehörden während mindestens der Übergangsfrist treten.

4. Neue Sorgfaltspflichten 4.1. Sorgfaltspflichten für Anwältinnen und Anwälte Mit der Vorlage sollen geldwäschereibezogene Sorgfaltspflichten für bestimmte Tätigkeiten der Anwaltschaft eingeführt werden, wozu das GwG und das Anwaltsgesetz (BGFA, SR 935.61) mit entsprechenden Regelungen ergänzt werden sollen. Das BGFA wurde erlassen, um die Monopoltätigkeit der Anwaltschaft (Vertretung von Parteien in Verfahren) zu regeln. Ebendiese ist aber gemäss Art. 13a Abs. 2 VE-BGFA gerade nicht dem neuen Regime zur Geldwäschereibekämpfung unterstellt. Schon daran zeigt sich, dass das BGFA nicht das richtige Gesetz zur Umsetzung der Ziele der Vorlage ist. Von der Gesetzessystematik her passender wäre eine materielle Regelung der neuen Pflichten im GwG und lediglich Verweisungen darauf im BGFA. Antrag: Eine Unterstellung der Anwaltschaft unter die Regeln der Bekämpfung von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung ist allein im VE-GwG (mit blosser Verweisung im VE-BGFA) zu regeln. Gemäss Art. 14 Abs. 2 VE-BGFA sollen die kantonalen Aufsichtsbehörden die Einhaltung der neuen Sorgfaltspflichten für die Anwaltschaft überwachen. Bei einer Aufsicht durch 26 verschiedene Behörden besteht die Gefahr von nicht einheitlich durchgeführten Kontrollen. Aus der Vorlage geht auch nicht hervor, wie die Kontrollen auszugestalten wären. Zudem könnte ein Kantonswechsel der Beaufsichtigten oder der Betrieb von Niederlassungen in mehreren Kantonen die Kontrollen erschweren bzw. verzögern. Im Kanton Zürich sind über 4300 Anwältinnen und Anwälte im Sinne von Art. 6 Abs. 1 BGFA und § 10 des Anwaltsgesetzes des Kantons Zürich (LS 215.1) tätig, und es ist davon auszugehen, dass ein Grossteil davon von den neuen Pflichten betroffen sein wird. Entsprechend erheblich wäre der zusätzliche Kontrollaufwand für die Aufsichtskommission über die Anwältinnen und Anwälte des Kantons Zürich. Wir erachten es als zielführender und kosteneffizienter, die Kontrollaufgabe den Organen (Bundesbehörden und Selbstregulierungsorganisationen) gemäss Art. 12 VE-GwG zu überlassen. Den kantonalen Aufsichtsbehörden wäre höchstens die Sanktionierung von Fehlverhalten auf Anzeige oder begründeten Verdacht hin zu übertragen (siehe weitere Ausführungen dazu unten). Antrag: Die Kontrolltätigkeit gemäss Art. 14 Abs. 2 VE-BGFA soll nicht den kantonalen Aufsichtsbehörden, sondern den Kontrollorganen

gemäss Art. 12 VE-GwG übertragen werden. Sollte die Sanktionsgewalt bei Verstössen gegen die neuen Pflichten (Art. 13b ff. VE-BGFA) bei den kantonalen Aufsichtsbehörden gemäss BGFA verbleiben, geben wir zu bedenken: Die Disziplinarmassnahmen in Art. 17a Abs. 2 VE-BGFA (Auf‌lagen oder Entbindung von Tätigkeit) sind eine Abkehr vom Grundgedanken des BGFA, wonach die Aufsichtsbehörden weder Verbote aussprechen noch Weisungen für die Berufsausübung erteilen dürfen. Aus der Vorlage geht nicht hervor, welche konkreten Auf‌lagen die Aufsichtsbehörde treffen darf. Ebenso bleibt unklar, wie die Befolgung dieser Disziplinarmassnahmen sichergestellt bzw. kontrolliert werden soll. Die Umsetzung dieser Massnahmen verursacht einen erheblichen zusätzlichen Kontrollaufwand. Antrag: Falls die Sanktionsgewalt bei Verstössen der Anwaltschaft gegen die neuen Pflichten bei den kantonalen Aufsichtsbehörden belassen wird, ist Art. 17a Abs. 2 VE-BGFA vorzugsweise wegzulassen. Wird an der Bestimmung dennoch festgehalten, muss sie durch einen abschliessenden Katalog der zulässigen «personellen oder organisatorischen Auf- ‌lagen» präzisiert werden. Zudem bedarf es diesfalls auch hinsichtlich der Art der Massnahmen und deren konkreter Umsetzung detaillierte Ausführungsbestimmungen. Gemäss erläuterndem Bericht (S. 110, Abschnitt 3a) gelten die neuen Sorgfaltspflichten in Art. 13b ff. VE-BGFA lediglich für dem BGFA unterstellte Anwältinnen und Anwälte. Rein beratend tätige Anwältinnen und Anwälte werden somit nicht erfasst. Auf dem Finanzplatz Zürich ist eine nicht unerhebliche Anzahl solcher rein beratenden Anwältinnen und Anwälte tätig. Die neue Regelung würde daher zu einer Ungleichbehandlung innerhalb der Anwaltschaft führen. Im Kanton Zürich sieht § 14 Abs. 1 des Anwaltsgesetzes vor, dass das Berufsgeheimnis und die Berufsregeln gemäss BGFA sinngemäss auch für Anwältinnen sowie Anwälte gilt, die nicht dem BGFA unterstehen. Antrag: Die Pflichten gemäss Art. 13b ff. VE-BGFA müssen auch für ausschliesslich beratend tätige Anwältinnen und Anwälte gelten, sofern das kantonale Anwaltsgesetz für diese die analoge Anwendung des BGFA vorsieht. Die in Art. 13e Abs. 2 VE-BGFA und Art. 9 Abs. 2 VE-GwG vorgesehen Einschränkung der Geldwäschereimeldepflichten durch das Berufsgeheimnis wird begrüsst. Sie entspricht dem Anliegen der Vorlage,

das Berufsgeheimnis aus rechtsstaatlichen Gründen nicht aufzuweichen. Wir weisen darauf hin, dass der Geheimnisschutz nicht erst bei Vorliegen eines Mandatsverhältnisses gilt, sondern bereits, wenn einer Anwältin oder einem Anwalt im Hinblick auf einen allfälligen Mandatsabschluss geheime Informationen zukommen (vgl. Alexander Brunner / Matthias- Christoph Henn / Kathrin Kriesi, Anwaltsrecht, Zürich/Basel/Genf 2015, 4.2. Sorgfaltspflichten für Notarinnen und Notare Die Vorlage sieht vor, den Geltungsbereich von Art. 2 GwG neu auf Tätigkeiten von Beraterinnen und Beratern auszuweiten. Gemäss erläuterndem Bericht (S. 117) würden darunter auch Notarinnen und Notare fallen (Tätigkeit gemäss Art. 2 Abs. 3bis VE-GwG), Angestellte des öffentlichen Rechts seien jedoch ausgenommen, da sie nicht die Aufgabe hätten, private Gesellschaften bei der Vorbereitung und Durchführung einer geschäftlichen oder finanziellen Transaktion zu beraten. Diese Aussagen sind widersprüchlich und verkennen die kantonalen Besonderheiten der unterschiedlichen Notariatssysteme. Im Kanton Zürich gilt das Amtsnotariat, bei dem die Urkundspersonen vom Staat angestellt sind. Mitarbeitende der Zürcher Notariate erbringen die neu dem GwG unterstellten Tätigkeiten gemäss Art. 2 Abs. 3bis Bst. a und b VE-GwG (Geschäfte im Zusammenhang mit dem Verkauf oder Kauf eines Grundstücks sowie der Gründung oder Errichtung einer Gesellschaft, einer Stiftung oder eines Trusts), sind zugleich aber Angestellte des öffentlichen Rechts. Es ist daher nicht klar, ob diese nun der Vorlage unterstehen sollen oder nicht. Ausserdem weisen wir darauf hin, dass der im erläuternden Bericht und im Vorentwurf verwendete Begriff «Notarin und Notar» zu eng gefasst ist. Denn auch Mitarbeitende von Notariaten, die nicht als Notarin oder Notar zu qualifizieren sind, können unter den Status der «Beraterin oder des Beraters» im Sinne des VE-GwG fallen.

Im Kanton Zürich werden von den Notariaten rund 55 000 Beurkundungen pro Jahr vorgenommen, wovon allein 18 000 Beurkundungen Eigentumsänderungen an Grundstücken und über 10 000 Beurkundungen gesellschaftsrechtliche Sachverhalte betreffen. Deshalb würden die neuen Sorgfaltspflichten in Art. 8b VE-GwG und organisatorischen Massnahmen nach Art. 8d VE-GwG für die zürcherischen Notariate zu einem erheblichen Mehraufwand führen, insbesondere im administrativen Bereich (Abklärung und Dokumentation), in der Schulung der Mitarbeitenden und bei der Kontrolle. Eine Beurkundungsperson untersteht bereits heute bestimmten Berufspflichten: Insbesondere hat sie den wahren Willen der Beteiligten zu erforschen und diesen wahrheitsgemäss zu beurkunden. Eine darüber hinausgehende Erforschungs- und Abklärungspflicht ist den Amtsnotariaten unseres Erachtens nicht zumutbar, zumal Geldwäscherei kaum bei einzelnen Geschäften, sondern nur in der Gesamtsicht auf die Verkettung und Gesamtkonstruktion dieser Geschäfte erkennbar wird. Zudem hätten die Notariate keine Möglichkeit, den Wahrheitsgehalt der ihnen gegenüber gemachten Angaben im Zuge von Nachforschungen zu überprüfen. Beraterinnen und Berater sollen sich künftig einer Selbstregulierungsorganisation anschliessen (Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 VE-GwG). Die Amtsnotariate im Kanton Zürich werden durch die Bezirksgerichte und das Obergericht beaufsichtigt, wobei die Aufsichtsbehörden sowie die Notariate dem Amtsgeheimnis unterstehen. Entsprechend ist der Anschluss an eine Selbstregulierungsorganisation mit dem System der Amtsnotariate nicht vereinbar. Ebenso wäre auch die neue Meldepflicht in Art. 9 VE-GwG wegen des geltenden Amtsgeheimnisses nicht durchführbar. Zudem würde die Meldepflicht auch nur bei Finanztransaktionen im Namen und für Rechnung einer Klientin oder eines Klienten gelten. Urkundspersonen im Kanton Zürich sind grundsätzlich nicht in Finanztransaktionen bei Immobiliengeschäften involviert. Ferner sind die Amtsnotarinnen und Amtsnotare bereits heute dazu verpflichtet, strafbare Handlungen (auch in Bezug auf Geldwäscherei) anzuzeigen. Mit Blick auf das Ziel der Vorlage, die Integrität des Finanz- und Wirtschaftsstandortes Schweiz zu stärken, bezweifeln wir, dass die Amtsnotariate des Kantons Zürich die richtigen Anknüpfungspunkte sind. So treten die zürcherischen Notariate nicht als Finanzintermediäre auf und

sind bei Immobilientransaktionen ausschliesslich mit der Ausfertigung des Kaufvertrags und dessen öffentlicher Beurkundung betraut. Auch bezüglich gesellschaftlicher Beurkundungen (insbesondere bei der Gründung) haben wir Zweifel an der Wirksamkeit der Vorlage: Was mit einer Gesellschaft nach ihrer Gründung geschieht, entzieht sich dem Einflussbereich einer Urkundsperson, da die Amtsnotariate nicht in die Konzep- tion und Vorbereitung von missbräuchlichen Firmengeflechten involviert sind. Ausserdem sind die zürcherischen Amtsnotariate bereits heute stark reguliert, wobei wir die bestehenden Pflichten als ausreichend erachten. Antrag: Im Erlasstext ist klar festzuhalten, dass die neuen Regelungen zu den Tätigkeiten von Beraterinnen und Beratern nicht auf Angestellte des öffentlichen Rechts (Amtsnotariat) anwendbar sind.

5. Finanzielle Auswirkungen auf die Kantone Im Gegensatz zu den Auswirkungen auf die Wirtschaft werden im erläuternden Bericht die Mehrkosten für die Kantone nicht beziffert. Dabei müssen die kantonalen Behörden aufgrund der zusätzlichen Pflichten (Übermittlung der Informationen an das neue Register durch die Handelsregisterbehörden, «Discrepancy Reporting», Aufsicht über die neuen Sorgfaltspflichten der Anwaltschaft) mit Mehraufwand rechnen. Am 1. Januar 2023 waren im Handelsregister des Kantons Zürich 36 419 AG und 44 740 GmbH eingetragen. Es ist somit absehbar, dass die Anzahl der Meldungen an das neue Register gross sein wird und dass ein grosser Teil der Auskunftsanfragen zum neuen Register beim Handelsregisteramt anfallen wird. Der erläuternde Bericht (S. 107) rechnet zu Beginn der Übergangsfrist mit einer «Überlastung» der Handelsregisterämter. Ohne zusätzliche Mittel muss deshalb davon ausgegangen werden, dass der gesetzliche Kernauftrag, d. h. das operative Tagesgeschäft des Handelsregisteramtes, über einen längeren Zeitraum nicht dem bisherigen Standard entsprechend aufrechterhalten werden kann. Aus unserer Sicht muss die Vorlage haushaltsneutral für die Kantone umgesetzt werden. Antrag: In der Botschaft sind die Mehrkosten für die Kantone zu beziffern. Antrag: Die Vorlage muss haushaltsneutral für die Kantone umgesetzt werden.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates, die Verwaltungskommission der obersten kantonalen Gerichte sowie an die Finanzdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der stv. Staatsschreiber:

Peter Hösli