Ausgewogeneres und wirksameres Sanktionssystem für das Schweizer Kartellrecht

Forster-Vannini Erika · P-F · Ständerat · St. Gallen · Freisinnig-demokratische Fraktion

Antrag der Kommission

Zustimmung zur Änderung

Proposition de la commission

Approuver la modification

Präsidentin (Forster-Vannini Erika, Präsidentin): Es liegt ein schriftlicher Bericht der Kommission vor. Die Kommission beantragt einstimmig, die Motion in der vom Nationalrat beschlossenen Fassung anzunehmen. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der vom Nationalrat abgeänderten Motion.

Schweiger Rolf · Mit-M · Ständerat · Zug · Freisinnig-demokratische Fraktion

An sich schiene die Sache einfach. Die Kommission beantragt einstimmig, die Differenz zu beseitigen. Aus dem Rat ist kein Ablehnungsantrag gestellt worden. Ich habe aber von der Frau Bundesrätin erfahren, dass der Bundesrat an seinem Ablehnungsantrag festhalten will. Deshalb erachte ich es als Pflicht des Berichterstatters, doch etwas näher auf die Sache einzugehen.

Artikel 121 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes lautet: "Nimmt der Zweitrat eine Änderung vor, so kann der Erstrat in der zweiten Beratung der Änderung zustimmen oder die Motion definitiv ablehnen." Zur Anwendung dieses Artikels schildere ich Ihnen den Geschehensablauf wie folgt: Die Motion betreffend das Sanktionssystem für das Kartellrecht umfasst zwei Punkte. Den ersten, die Bestrafung der Unternehmen betreffend, hat unser Rat so entschieden, dass im Extremfall, nämlich bei einer absoluten Top-Compliance, der Richter sogar von einer Strafe absehen kann. Der Nationalrat fand, das gehe zu weit, und beschloss, dass nur eine Strafminderung infrage kommen könne. Das ist die Differenz, die Gegenstand der heutigen Debatte bildet.

Ihre WAK beschloss beim ersten Mal, vor der Sommersession, einstimmig, dem Nationalrat zu folgen und so diese Differenz auszuräumen. Im zweiten Punkt, nämlich in der möglichen Bestrafung auch von natürlichen Personen, insbesondere von Managern, hat sich der Nationalrat uns angeschlossen und somit eine Strafbarkeit natürlicher Personen bejaht. Da besteht also keine Differenz mehr.

Kurz vor der in der Sommersession vorgesehenen Debatte teilte die Frau Bundesrätin - ich danke ihr für ihre diesbezügliche Fairness - sowohl der Präsidentin der WAK als auch der Präsidentin des Ständerates mit, sie werde trotz des Entscheids der WAK dem Plenum die Ablehnung beantragen. Grund hierfür seien nicht die Strafminderung für Unternehmen, also die an sich bestehende Differenz, sondern die Strafbarkeit der natürlichen Personen, bei der ja an sich keine Differenz mehr bestand.

Um eine epische Diskussion im Plenum zu vermeiden, beantragte ich damals die Verschiebung der Diskussion und einen klärenden Bericht des EVD. Diesem Ordnungsantrag wurde entsprochen, und der gewünschte Bericht wurde Ihrer WAK zugestellt. In Kenntnis dieses Berichtes und nach Anhörung des Präsidenten der Weko beschloss Ihre WAK bei gelichteten Reihen mit 7 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung, Ihnen erneut zu beantragen, dem Beschluss des Nationalrates zuzustimmen und die Motion so definitiv anzunehmen.

Die Gründe, warum wir so entschieden haben, fasse ich wie folgt zusammen: Die Strafbarkeit von natürlichen Personen, also von Managern, nun doch wieder und trotz der Übereinstimmung der Räte nicht einzuführen ist nur durch eine Ablehnung des anderen Motionspunktes möglich, nämlich der blossen Strafminderungsmöglichkeit für Unternehmen, bei der keine Differenz besteht. Bildlich gesprochen müssten wir zu etwas Nein sagen, zu dem wir zusammen mit Nationalrat und Bundesrat eigentlich Ja sagen wollen, um dann doch wieder zu etwas Nein zu sagen, was wir bereits beschlossen haben. Formal ist dies möglich, unter dem Aspekt der politischen Effizienz aber doch eher problematisch.

Dies zeigt folgende einfache Überlegung: Wären die Strafminderungsmöglichkeit für Unternehmen und die Strafbarkeit von natürlichen Personen je in separaten Motionen eingegeben worden, wäre die Sache schon längst erledigt. Wenn nun aber verschiedene, parlamentsrechtlich durchaus zulässige Vorgehensweisen unterschiedliche materielle Resultate möglich machen, ist dies irgendwie stossend. Es bestünde zudem die Gefahr, dass man in Zukunft immer dann, wenn man durch einen parlamentarischen Vorstoss dem Rat zwei Unterthemen unterbreiten möchte, besser nicht mehr nur eine, sondern zwei Motionen einreichen würde - etwas, was den Parlamentsbetrieb nicht unbedingt erleichtern würde. Das ist der formelle Aspekt des heutigen Antrages Ihrer WAK.

Bedeutender sind materielle Belange. Die WAK will, wie wohl alle von Ihnen und der überwiegende Teil der Wirtschaft, einen fairen Wettbewerb. Kartellabsprachen sind des Teufels. Ohne vorerst auf verfahrensrechtliche Einzelheiten einzugehen, war für Ihre WAK der Gedanke naheliegend, dass eine Sanktionsmöglichkeit sowohl für Unternehmungen als auch für Manager für die Abschreckung und Prävention wohl am effektivsten ist. Als stossend empfanden wir auch das Missverhältnis zu anderen Tätern, die den Wettbewerb beeinträchtigen. Besticht nämlich ein Manager die Leitung eines Konkurrenzunternehmens, wird er, zu Recht, massiv bestraft.

Trifft er dagegen, mit der gleichen negativen Wirkung für den Wettbewerb, kartellgesetzwidrige Absprachen, bleibt er straflos. Die kriminelle Energie ist aber, wie der Unrechtsgehalt der Taten, in beiden Fällen gleich gross. Plausibel, naheliegend und rechtsgleich kann die Sanktionierung doch nur sein, wenn für beide Delikte analoge Sanktionierungsmöglichkeiten bestehen. Nur so entsteht auch in Hinsicht auf die Prävention eine analoge Situation.

Zu diesen Plausibilitätsüberlegungen traten solche der Empirik. Die durch Strafandrohung bewirkte Abschreckung von natürlichen Personen wird immer mehr als letzter Mosaikstein betrachtet, den es im Kampf gegen Kartelle braucht, um zusammen mit einer Top-Compliance ein abgerundetes Gesamtkonzept zu erreichen. Dass die Strafbarkeit natürlicher Personen dazugehört, wird international immer mehr anerkannt und durchgesetzt. Die EU-Kommission wie auch das EU-Parlament haben schon vor Jahren eine entsprechende Richtlinie beschlossen. Grossbritannien, Frankreich, Dänemark, mit Einschränkungen Österreich und Deutschland und nun auch die Niederlande haben diese Richtlinie umgesetzt. In Belgien sind entsprechende Bemühungen am Laufen. In den USA wird die Strafbarkeit natürlicher Personen als effektivstes Mittel zur Verhinderung von Kartellen betrachtet. Die Schweiz kann deshalb, rein empirisch beurteilt, nicht falschliegen, wenn sie dieses Mittel ebenfalls einführen will.

Bei den zuvor skizzierten Überlegungen verkennt Ihre WAK nicht, dass mit der Einführung der Strafbarkeit natürlicher Personen auch Probleme verbunden sind. Mit dem Antrag auf Gutheissung der Motion wollen wir nicht mehr, aber auch nicht weniger, als dass der Bundesrat, gestützt auf den ihm von uns erteilten Auftrag, eine Vorlage ausarbeitet. Erst so wird uns im Parlament die Möglichkeit verschafft, in Kenntnis einer detaillierten und kommentierten Vorlage zu entscheiden, ob und wie die Strafbarkeit natürlicher Personen einzuführen ist.

Probleme sind in aller Regel lösbar, was uns nicht zuletzt der Bericht des EVD für die WAK gezeigt hat. Dazu, speziell für Juristen, kurz Folgendes: Erstens müssen, als Ausfluss des EMRK-Rechts, in Zukunft auch Kartellverfahren gegen Unternehmen als strafrechtliche Verfahren qualifiziert werden. Das ist denn auch der Grund für die nun anstehende Kartellrechtsrevision. Strafrechtliche Verfahrensgarantien gelten zukünftig auch im Kartellverfahren. Ein Einbezug natürlicher Personen führt deshalb nicht a priori zu verfahrensrechtlichen Doppelspurigkeiten.

Zweitens kann und soll eine Bonusregelung bzw. Kronzeugenregelung, allenfalls sogar kombiniert mit einem erheblichen Anzeigeermessensbereich der Untersuchungsbehörden, auch für natürliche Personen vorgesehen werden, um so den speziellen Kartellgegebenheiten Rechnung tragen zu können. Dass dies möglich ist, zeigt nicht zuletzt die neueste Kartellrechtsrevision der Niederlande. Ich bezweifle nicht, dass auch das EVD über die nötige Flexibilität hierzu verfügt. Das EVD ist hiefür allseits anerkannt und geschätzt.

Zum Schluss noch ein politischer Approach: Dem Antrag der WAK auf Annahme der Motion liegt ein bestimmtes Verständnis zugrunde, wie das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative im Zusammenhang mit Motionen zu sein hat. Das Parlament muss das Recht haben, mit einer Motion dem Bundesrat auch komplexe Anliegen zu unterbreiten, ohne schon in der Motion selber auf alle irgendwie denkbaren Schwierigkeiten eingehen zu müssen. Der Grund hiefür ist ein einfacher: Dem Parlament ist es aufgrund seiner beschränkten Infrastruktur gar nicht möglich, die Komplexität einer bestimmten Materie zu ergründen, zu sichten, zu analysieren und gestützt hierauf detaillierte Antworten zu geben. Dafür sind der Bundesrat und die Verwaltung da. Würde es Schule machen, dass das Aufzeigen von Problemen und Schwierigkeiten Grund dafür wäre, Motionen gar nicht erst anzunehmen, würde das Motionsrecht seines Grundgehalts entledigt. Mit einer Motion benennt das Parlament ein seines Erachtens wichtiges strategisches Anliegen. Ob und wie ein solches strategisches Anliegen operativ umzusetzen ist, kann das Parlament dann und erst dann umfassend und abschliessend beurteilen, wenn es vom Bundesrat dazu in die Lage versetzt worden ist.

Das und vorerst nur das will ihre praktisch einstimmige WAK und beantragt Ihnen deshalb, die Motion anzunehmen.

David Eugen · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Fraktion CVP/EVP/glp

Tatsächlich ist es so, dass diese Motion einige Schwierigkeiten macht. Ich war auch in der WAK und habe ein Votum abgegeben, dass ich in dieser Frage den Bundesrat unterstütze. Die Abstimmung hat dann wesentlich später am Abend stattgefunden, weshalb ich nicht unter den Nein-Stimmen erscheine. Aber ich bin eigentlich immer noch der Meinung, dass der Bundesrat gute Gründe hat, diese Motion zur Ablehnung zu empfehlen.

Das Problem liegt eigentlich im Ursprung der Motion. Denn die Motion hatte, wie wir alle wissen, ursprünglich zum Ziel, die Strafe der Unternehmen aufzuheben, wenn sie eine gewisse Compliance erfüllen. Es ist - das muss man klar sagen - ein Generalangriff auf das Kartellrecht; man will die Unternehmen aus der Verantwortung nehmen, die über wettbewerbswidriges Verhalten grosse Gewinne erzielt haben. Im Ursprung dieser Überlegung steht das Urteil der Europäischen Kommission gegenüber den Aufzugsherstellern. Sie hat im Jahr 2007 eine Busse von 990 Millionen Euro gegen vier Aufzugshersteller in Europa verhängt, die ein hartes Submissionskartell gebildet hatten, die die Märkte in Quoten, die Kunden unter sich aufgeteilt hatten. Meistens waren dies Städte, öffentliche Organisationen, Spitäler, Verwaltungsgebäude - überall, wo Rolltreppen und Lifte eine Rolle spielen.

Dieser Entscheid wurde von den Betroffenen als unfair betrachtet. Es wurde argumentiert, man habe ja intern alles unternommen, um kein Kartell zu haben. Wenn man den Entscheid der Kommission liest, stellt man fest, dass über viele Jahre - mehr als zehn Jahre lang - in diesen Unternehmen Absprachen getroffen worden sind; auf welcher Stufe das geschah, ist nach meiner Meinung und auch nach der Meinung der EU-Kommission nicht relevant, denn das Unternehmen als solches trägt die Verantwortung, dass solche wettbewerbswidrigen Verhaltenweisen nicht vorkommen.

Die Motion hatte ursprünglich zum Ziel, die Unternehmen selbst als Verantwortungsträger zurückzunehmen. Ich finde die Korrektur, die der Nationalrat vorgenommen hat, in jedem Fall notwendig. Insofern ist die Motion, wie man sagen kann, in der Zielrichtung gegen das Kartellrecht entschärft, aber es bleibt ein deutliches Unbehagen im Hinblick darauf, was jetzt damit geschieht. Was will eigentlich die Motion?

Die Idee, jetzt die natürlichen Personen, das heisst vor allem die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, zu bestrafen, muss sorgfältigst geprüft werden. Das ist der zweite Punkt, den Kollege Schweiger erwähnt hat. Es gibt gute Gründe dafür, hier sehr vorsichtig zu sein und das abzulehnen, wie es der Bundesrat auch macht. Primär geht es darum, dass die Verantwortlichkeit im Kartellrecht beim Unternehmen liegt und dort bleiben soll. Es kann also nicht darum gehen, die Verantwortung auf die Mitarbeiter abzuschieben. Es ist ja so - das kann man nur immer wieder wiederholen -, dass der Vorteil bei den Unternehmen eintritt. Sie haben nachher die Vorteile der überhöhten Preise - und nicht die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen direkt. Das ist das Problem, wenn man die Mitarbeiter bestrafen will: Wo liegt eigentlich der Vorteil? Wo ist der Gewinn, wo ist die Bereicherung? Sie tritt eben nicht beim Mitarbeiter ein, sondern sie tritt beim Unternehmen ein. Genau wegen dieses Punkts haben auch alle Länder, die strafrechtliche Sanktionen vorsehen, Probleme mit der Umsetzung dieser Sanktion.

Wenn man sich auf die Mitarbeiter fokussiert, ist ein weiterer Punkt zu beachten: Man verhindert damit die Aufdeckung von Kartellverhalten. Wenn über den Mitarbeitern das Damoklesschwert der Strafandrohung hängt, die dann primär sie trifft, dann wird es sehr schwierig, die Aufdeckung von kartellwidrigem Verhalten zu erreichen. Der Tatbestand des Kartellverstosses ist eine Absprache, das heisst ein Vorgang, der nicht leicht zu beweisen ist. Es gelingt in den meisten Fällen nur dann, Kartelle aufzudecken, wenn die Mitarbeiter bereit sind, als Zeugen für die Absprachen hinzustehen. Diese Tatsache zeigt, wie wichtig es ist, dass in Bezug auf die Bestrafung überprüft wird, ob sie nicht letztlich die Effizienz des Kartellrechts untergräbt. Das ist das, was der Bundesrat mit Recht unterstreicht.

Schliesslich gibt es ein weiteres Problem - Herr Kollege Schweiger hat es angesprochen -: Wenn nachher zwei Verfahren nebeneinander laufen, wenn also daneben noch ein Strafverfahren läuft, kann das zu einer Vollstreckungsverhinderung des verwaltungsrechtlichen Kartellrechts führen. Das Kartellrecht muss schnell durchgesetzt werden können, sonst verliert es seine ganze Effizienz. Auch diese Gefahr besteht, wenn wir diesem Weg zustimmen und sagen, dass wir neben dem Kartellverfahren zusätzlich noch Strafverfahren eröffnen wollen.

Wenn die Motion angenommen wird, möchte ich den Bundesrat ersuchen, genau zu prüfen, wie der Straftatbestand umschrieben werden muss. Ich könnte mir vorstellen, dass man für harte Submissionskartelle einen Straftatbestand heranzieht, wie es ihn in anderen Staaten gibt - Deutschland beispielsweise hat einen Straftatbestand für Submissionskartelle -, und einen solchen allenfalls in unserem StGB verankert. Wenn man aber die Erfahrung der Deutschen mit diesem Tatbestand anschaut, stellt man fest, dass in den letzten zehn Jahren praktisch nichts passiert ist und dass er insbesondere nichts dazu beigetragen hat, Kartelle zu verhindern. Wichtig ist, dass die Strafbestimmung, die man einführt, das Kartellrecht nicht behindert. Das ist für mich der entscheidende Punkt. Ich bitte den Bundesrat, diesem Gesichtspunkt besondere Beachtung zu schenken, wenn er die Motion umsetzen muss.

Ein letzter Punkt: Ich möchte nicht, dass durch diese Motion die Kartellgesetzrevision verschoben wird, was möglich wäre, weil jetzt ja die Vernehmlassung zum Kartellgesetz läuft. Die Revision des Kartellgesetzes sieht vor allem institutionelle Verbesserungen vor, die im Rahmen der Neuorganisation der Wettbewerbskommission dringend notwendig sind. Diese dringenden Verbesserungen sollten nicht aufgeschoben werden, weil diese Frage geklärt werden muss. Ich bin Kollege Schweiger dankbar, wenn er sich dazu noch äussert und uns sagt, ob er die Motion so versteht, dass der Bundesrat - wenn wir sie annehmen - diesen sehr aufwendigen Fall erneut prüfen, einen Vorschlag unterbreiten und eine Vernehmlassung durchführen muss. Das alles würde die Kartellgesetzrevision, die jetzt ansteht, hinausschieben. Wenn Herr Schweiger die Meinung teilt, dass das in zwei Schritten gemacht werden kann, wäre ein wichtiger Punkt, den man gegen die Motion anführen könnte, beseitigt. Ich bitte ihn, sich dazu noch zu äussern.

Graber Konrad · Mit-M · Ständerat · Luzern · Fraktion CVP/EVP/glp

Ich möchte an das Votum von Kollege Schweiger anknüpfen, der ja zuerst vor allem die formellen Aspekte der Behandlung dieser Motion ins Feld geführt hat. Tatsächlich ist die Motion in unserem Rat angenommen worden. Im Nationalrat hat man dann eine Änderung in dem Sinn vorgenommen, dass man nur noch von einer Strafminderung für Unternehmen spricht, falls sie über ein funktionierendes Compliance-System verfügen und sich Mitarbeiter trotzdem strafbar gemacht haben.

Ich muss dazu sagen: Wenn wir uns in der Differenzbereinigung befinden, möchte ich nicht ohne Not vom System unserer Räte abweichen und ein formell anderes Vorgehen propagieren. Ich bin der Auffassung, wir sollten uns mit dieser Differenz befassen. Das tun wir auch, wenn wir diese Motion jetzt im Sinn des Nationalrates, also mit der Änderung, die im Nationalrat beantragt wurde und auch eine Mehrheit fand, übernehmen. Ich teile die Ansicht, dass wir mit der Annahme einer Motion eigentlich das strategische Ziel setzen. Dazu, wie es umgesetzt werden soll, bekommen wir dann einen Bericht. Ich kann mir sehr gut vorstellen, dass dieser Bericht auch auf die europäische Richtlinie, die Herr Schweiger erwähnt hat, Bezug nimmt.

Jetzt aber noch zum Materiellen: Auch ich bin der Auffassung, dass man Kartellabsprachen bekämpfen muss. Hierzu jedoch eine Überlegung aus der Praxis: Wie kann eine Firma mit mehreren Tausend Mitarbeitenden das machen? Sie kann ein funktionierendes Compliance-System einführen, sie kann dort sehr viel investieren und versuchen, alle Schlupflöcher abzudichten, sie kann so weit gehen, dass sie bei der Rekrutierung von Mitarbeitern spezielle betriebsinterne Vorschriften erlässt und die Rekrutierung so vornimmt, dass möglichst ausgeschlossen wird, dass Mitarbeiter mit kriminellen Energien eingestellt werden. Bei mehreren Tausend Mitarbeitern hat man in einer solchen Frage aber einfach keine Garantie. Man muss, obwohl man alle Sorgfalt angewandt hat, damit rechnen, dass irgendein Mitarbeiter sich trotz ausgeklügelten Compliance-Systems strafbar verhält. Dann nützt auch das System nichts. Ich bin der Auffassung, dass man die Durchsetzbarkeit des Compliance-Systems mit der Stossrichtung der Motion, wie sie Herr Schweiger jetzt nochmals dargelegt hat, verstärken könnte. Wenn die Mitarbeiter wissen, dass auch sie zur Rechenschaft gezogen werden können und sich allenfalls strafbar machen, werden sie sich in einem solchen Compliance-System ganz anders verhalten, als wenn sie wissen, dass die Firma am Schluss die Rechnung bezahlt, wenn etwas geschieht.

Ich bin der Auffassung, dass es in einem solch sensiblen Bereich - wenn die Firma wirklich alles daran setzt, ein funktionierendes Compliance-System einzuführen, das alle Schlupflöcher schliesst - ein gangbarer Weg ist, wenn Mitarbeiter, die sich trotz aller Sorgfaltsmassnahmen straffällig verhalten, zur Rechenschaft gezogen werden können. Wir haben auf Stufe Verwaltungsrat in einer Aktiengesellschaft eine ähnliche Situation. Da haben Sie auch nicht einfach Möglichkeiten, solche Leute zur Verantwortung zu ziehen. Da gibt es das Instrument der Verantwortlichkeitsklage. Auch dort musste eine Möglichkeit geschaffen werden, dass solche Leute, die eine hohe Verantwortung tragen, zur Rechenschaft gezogen werden können; man kann dort Verantwortlichkeitsklagen anbegehren. Bei Mitarbeitern, die sich in einem ausgeklügelten Compliance-System straffällig verhalten, muss die Möglichkeit bestehen, sie tatsächlich zur Kasse zu bitten. Dem Compliance-System muss hier wirklich zum Durchbruch verholfen werden.

Wenn wir die Motion annehmen, beauftragen wir den Bundesrat, in diesem Punkt das Compliance-System, das die Firmen haben, mit einer zusätzlichen Komponente zu verstärken; darum geht es in dieser Frage. Ich schliesse mit dem Schlusssatz der Erwägungen der Kommission - und ich glaube, das war auch der Geist in der Kommission -: "Die Kommission betont einmal mehr, dass mit der Einführung strafrechtlicher Sanktionen keineswegs die Verantwortung von der Unternehmens- auf die Mitarbeiterebene verlagert, sondern einzig das Sanktionssystem vervollständigt würde und damit die Kartellabsprachen noch besser bekämpft werden könnten."

Ich teile diese Ansicht und bitte Sie deshalb, die Motion im Sinne des Nationalrates anzunehmen.

Schweiger Rolf · Mit-M · Ständerat · Zug · Freisinnig-demokratische Fraktion

Einige doch vielleicht eher persönliche Anmerkungen: Herr Kollege David hat gesagt, unterschwellig würde wohl das Ziel dieser Motion darin bestehen, die Unternehmen zu entlasten und die Mitarbeiter zu belasten. Diese Aussage wäre ja nur dann richtig, wenn man von der Annahme ausginge, Unternehmen würden nichts lieber machen als kartellwidrige Absprachen treffen. Diese negative Optik der Wirtschaft stört mich. Es sind Fehler passiert, aber gerade diese Fehler haben bei den Unternehmungen ein Umdenken bewirkt. Ich weiss aus eigener Anschauung, sowohl aus der MEM-Industrie wie aus der Pharma- und der Nahrungsmittelindustrie, welche gewaltigen, wirklich gewaltigen Anstrengungen im Bereich Compliance unternommen werden. Da werden Millionen Franken pro Jahr ausgegeben, um eine diesbezügliche Organisation aufrechtzuerhalten.

Für die Unternehmen, die dies tun, bleibt immer etwas, nämlich der Mensch als letztes Risiko. Der Mensch ist nicht permanent bereit, sich einer Anordnung zu unterziehen. Es kann für Menschen eigensüchtige, egoistische Antriebe geben, etwas zu tun, das z. B. ihrer Karriere förderlich sein könnte, dies entgegen allen Obliegenheiten, die die Firma ihnen auferlegt, entgegen allen Weisungen usw. Die Unternehmen wollen nicht mehr, aber auch nicht weniger, als dass solche Menschen durch eine Strafandrohung allenfalls doch abgeschreckt werden, ihre eigensüchtigen Motive durchzusetzen.

Strafrechtliche Sanktionen wirken präventiv. Der Verlust des gesellschaftlichen Ansehens und anderes sind Momente, die für die Menschen eine Rolle spielen. Ich glaube, es ist schon aus dieser Optik heraus richtig, wenn man zur Abrundung des gesamten Präventionssystems einerseits eine starke Compliance fordert, andererseits aber eben diesen letzten Mosaikstein im Geschehen auch noch präventiv erfasst.

Herr David hat gesagt, wenn die Motion angenommen werde, sei der Bundesrat gehalten, diese verschiedenen Schwierigkeiten und Probleme anzugehen und kreativ eine Lösung zu suchen. Das und nur das ist der Sinn der Motion. Es wurde ja darauf verzichtet, in der Motion bereits im Detail eine Regelung aufzuzeigen, im Bewusstsein, dass diese richtigerweise vom Bundesrat vorbereitet wird. In Kenntnis dessen, was uns der Bundesrat vorlegt, wird es uns möglich sein, tatsächlich eine allen Bedenken Rechnung tragende Lösung zu finden.

Die Frage von Herrn David, ob dies getrennt geschehen kann oder nicht, beantworte ich so: Es ist Sache des Bundesrates zu sehen, inwieweit das in zeitlicher Hinsicht zu Problemen bezüglich der ersten Revision führen könnte. Wenn der Bundesrat zur Auffassung kommt, dass es wesentliche zeitliche Gründe gibt, zuerst die erste kartellrechtliche Änderung bezüglich der Umorganisation durchzubringen und dann erst einen zweiten Schritt zu machen, kann ich mir das persönlich durchaus vorstellen, bin aber selbstverständlich nicht befugt, dies im Namen der Kommission zu sagen.

Damit glaube ich diejenigen Gründe dargelegt zu haben, die es meines Erachtens rechtfertigen, die Motion anzunehmen.

Leuthard Doris · BPR-F · Bundesrat · Aargau

Ich möchte mich zuerst bei Herrn Schweiger und Ihrer WAK bedanken, dass sie sich die Zeit genommen haben, um die Umsetzungs- und Folgeprobleme dieser Motion nochmals eingehend zu diskutieren. Das war fair und hat uns auch nochmals ermöglicht, bei der Frage schon ins Detail zu gehen, wie denn eine Umsetzung dieser Motion überhaupt denkbar wäre; denn ein politischer Auftrag ist gut, aber er gilt erst als erfüllt, wenn man auch Nägel mit Köpfen macht. Das ist meine Sorge, die ich hier in aller Deutlichkeit darlegen möchte, wenn Sie sich für die Umsetzung dieser Motion entscheiden.

Die Motion hat zwei Teile, die meines Erachtens problematisch sind. Der erste Teil betrifft die politische Botschaft, die Sie damit aussenden. Der zweite Teil betrifft dann die Umsetzung der Motion. Es gibt keine Differenz mehr zwischen Bundesrat, Nationalrat und Ständerat, was den Bereich der Compliance-Programme betrifft. Hier haben wir aufgrund der vom Nationalrat veränderten Formulierung mit der möglichen Sanktionsmilderung, aber eben nicht einem Sanktionsausschluss, einen Weg gefunden. Gegenstand der Probleme ist somit nicht mehr diese Situation, sondern die Einführung von Strafsanktionen gegen natürliche Personen.

Sie senden folgendes Signal aus: auf der einen Seite Strafmilderung für das Unternehmen, auf der anderen Seite neuer Straftatbestand für die Mitarbeiter. Das ist schon ein politisches Signal, das Sie aussenden, und es wird natürlich auch als solches wahrgenommen. Man kann mir nicht vorwerfen, ich sei nicht wirtschaftsfreundlich. Aber ich muss schon sagen: Ein Unternehmen handelt immer über seine Mitarbeiter. Somit wird auch jede Kartellabsprache im Namen des Unternehmens durch die Mitarbeiter begangen. Es sind immer die Mitarbeiter, die handeln und allenfalls Gesetze brechen. Wenn Kartellabsprachen zum Nutzen des Mitarbeiters getroffen werden - das hat Herr Schweiger jetzt ja auch nochmals ein bisschen angetönt -, also in Fällen, in denen ein Mitarbeiter durch eine Kartellabsprache zu einem persönlichen Vorteil kommt, ist ja in der Regel der Tatbestand der Bestechung erfüllt. Von diesen Fällen sprechen wir ja gerade nicht, sondern nur von Fällen, wo Kartellabsprachen erfolgen, ohne dass ein Mitarbeiter einen persönlichen Vorteil hat. Denn sonst sind in aller Regel Straftatbestände vorhanden, aufgrund derer er zur Rechenschaft gezogen werden kann.

Sagen wir jetzt einmal, Sie führen trotzdem einen neuen Straftatbestand ein. Dafür haben wir Ihrer WAK einen Bericht über Umsetzungsmöglichkeiten dargelegt. Denkbar wäre, dass die Bundesanwaltschaft für die strafrechtliche Verfolgung zuständig ist; wir könnten auch an die Wettbewerbsbehörde denken, die noch eine Strafkompetenz erhalten könnte, oder an mein Departement, wenn man es analog der Finanzmarktaufsicht organisieren würde. Ungeachtet der Tatsache, wer dann zuständige Behörde für diese strafrechtliche Verfolgung würde, haben wir uns die Frage zu stellen, ob die Einführung einer strafrechtlichen Sanktion auch sicher eine präventive Wirkung entfaltet oder ob nur damit zu rechnen ist.

Mit dieser neuen Strafbestimmung würden Schweizer Gerichte - das ist unsere fundierte Haltung - für kartellrechtliche Erstverstösse wohl kaum mehr als eine bedingte Freiheits- oder Geldstrafe aussprechen. Erreichen Sie mit einer bedingten Freiheits- oder Geldstrafe eine präventive Wirkung? Im Vergleich dazu sind aber die Zusatzkosten für solche Strafverfahren enorm, denn es sind nicht nur die Behörden und Gerichte, sondern natürlich auch die verdächtigten Mitarbeiter und das verdächtigte Unternehmen, die mit sehr viel Aufwand ihre Funktion in einem strafrechtlichen Verfahren erfüllen müssen. Ein erhebliches Personalbegehren wäre unausweichlich; entsprechend würde ich schon in einer Botschaft mit diesen Personalbegehren auf Sie zukommen, weil das dann die logische Konsequenz wäre.

Bliebe es bei einer im Strafrecht geregelten Wirkung, so wäre hier auch die Bonusregelung zu berücksichtigen. Die Wirksamkeit der Bonusregel wäre in allen untersuchten strafrechtlichen Umsetzungsverfahren gefährdet, weil es praktisch nicht mehr zu Selbstanzeigen der Unternehmen käme, wenn die Personen dadurch ein Strafverfahren gegen sich auslösen würden; das hat Herr Ständerat David vorhin ausgedeutscht. Die Ausdehnung der Bonusregel auf beteiligte Manager wäre deshalb eine zwingende Voraussetzung, damit eine Regelung auch griffig wäre. Sonst ist es eigentlich ein Schuss ins eigene Bein, wenn man bei Kartellabsprachen nur noch mit weitgehenden Durchsuchungsmassnahmen und nicht mehr aufgrund eines Hinweises im Rahmen der Bonusregel an die Behörde vorgehen kann.

Natürlich kann man auch mit dem Hinweis auf die USA argumentieren. Auch heute wird dort der Fokus vor allem auf das Strafrecht und nicht auf das Zivil- und Verfahrensrecht gesetzt. Wollen Sie also tatsächlich eine "Amerikanisierung"? Wollen Sie tatsächlich ein mit viel Aufwand gespicktes Verfahren, bei dem Sie dann vielleicht ein Geschäftleitungsmitglied ins Gefängnis schicken? In den USA ist es tatsächlich so; das FBI treibt mit viel Aufwand Untersuchungen voran, verwanzt Räume verdächtigter Unternehmen, hört Telefonate ab, arbeitet auch - medienwirksam - mit vielen vorläufigen Festnahmen. Als Ergebnis landen ganz, ganz wenige Manager im Gefängnis, der Schaden aber ist relativ gross - Sie kennen die Sammelklagen.

Wenn wir das alles durchdenken und den präventiven Effekt, von dem Sie sich so viel versprechen, dem Aufwand und den Risiken gegenüberstellen, so kommen wir zum Schluss, dass bei strafrechtlichen Umsetzungen die Nachteile überwiegen, weil die Kosten hoch sind, weil innerhalb der Unternehmen ein Klima von Misstrauen entsteht und weil eine Abschreckungswirkung sehr fraglich ist.

Ich sage Folgendes heute auch zuhanden des Amtlichen Bulletins nochmals: Wenn schon gegen natürliche Personen vorgegangen werden soll, wäre ein Vorgehen im Rahmen des Verwaltungsverfahrens vorzuziehen, zum Beispiel indem man, ähnlich wie bei der Finanzmarktaufsicht, zeitlich limitierte Tätigkeitsverbote für Personen einführen würde, die an einem besonders schweren Delikt beteiligt waren. Eine solche Lösung bräuchte wesentlich weniger Ressourcen und hätte ein klar abschreckendes Momentum. Das wäre natürlich auch Neuland für das Schweizer Recht und hätte sicher einen Ressourcenmehrbedarf zur Folge, aber einen weit weniger grossen als bei einem strafrechtlichen Verfahren.

Ich wollte Ihnen mit diesen Ausführungen einfach noch einmal Folgendes deutlich machen: Ein neuer Straftatbestand wird, egal welche Behörde das dann umsetzen muss, mit gewaltigen Problemen, mit hohen Kosten und mit Effekten verbunden sein, die in der Regel bedingte Freiheits- und Gefängnisstrafen bewirken. Das führt den Bundesrat angesichts dieses teuren und wenig griffigen Mehrnutzens für die Volkswirtschaft dazu, den Weg der Sanktion gegen natürliche Personen, wennschon, im Bereich des Verwaltungsverfahrens und nicht im Bereich neuer Strafsanktionen mit entsprechenden Strafbestimmungen zu sehen. Das zur Verdeutlichung, dass ich die Motion, wenn Sie ihr zustimmen würden, anders interpretieren, anders umsetzen würde. Es ist nicht mehr als fair, dass ich das heute schon darlege, sodass Sie nicht in einer irrigen Vorstellung hinsichtlich der Offenheit und der tatsächlichen Möglichkeiten entscheiden. Es wird mehr Aufwand geben, es wird mehr Stellen brauchen. Sofern Sie dann aber hier nicht auf das Sparpedal treten, sondern Ihren Beschlüssen auch entsprechende Taten im Budget folgen lassen, wird sich der Bundesrat selbstverständlich fügen.

Wir finden trotzdem, dass die Unternehmen die Täter sind. Es gab leider nicht wenige Kartellabsprachen. Das sind keine Kavaliersdelikte; sie verfälschen den Markt. Es sind unfaire Spielregeln, und deshalb ist es entscheidend, dass man Kartellabsprachen auch inskünftig mit schlagkräftigen Mitteln unterbindet. Dafür tragen die Unternehmen die Verantwortung, sei es durch Compliance-Programme, sei es auf anderem Weg. Man kann die Verantwortung für Absprachen nicht einfach auf einzelne Mitarbeiter abwälzen. Ich glaube Herrn Ständerat Schweiger auch, dass das nicht seine Intention ist. Trotzdem dürfte sich durch seine Motion eine klare Verlagerung hin zum Mitarbeiter ergeben.

Schweiger Rolf · Mit-M · Ständerat · Zug · Freisinnig-demokratische Fraktion

Ich mache einige wenige Bemerkungen. Die Neuorganisation der Weko geschieht ja gerade deshalb, weil die EMRK auch die Verfahren gegen die Unternehmen als strafrechtliche Verfahren betrachtet. Die Komplikationen, die durch die strafrechtliche Komponente entstehen, werden also weitgehend durch das neue Verfahren bedingt. Es ist nicht richtig, dass wegen der Untersuchung gegenüber natürlichen Personen gewaltige Kosten entstehen würden. Das Argument, es würden nur bedingte Strafen ausgesprochen, kann ich erstens nicht bestätigen - das wird dann Sache des Richters sein. Zweitens ist es problematisch zu sagen, dass das Strafrecht keine Wirkung entfalte, weil nur bedingte Strafen ausgesprochen werden könnten. Da wird ein wesentliches Element unserer Strafrechtsgesetzgebung infrage gestellt. Dass eine Bonus- und Kronzeugenregelung Platz greifen muss, ist meines Erachtens absolut klar. Das habe ich in meinem Votum auch so ausgeführt.

Forster-Vannini Erika · P-F · Ständerat · St. Gallen · Freisinnig-demokratische Fraktion

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Kommission ... 30 Stimmen

Für den Antrag des Bundesrates ... 12 Stimmen