Réforme du système de sécurité sociale

Intervention de procédure

BO 2009 N 148Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Schenker Silvia, Fehr Jacqueline, Frösch, Graf Maya, Rechsteiner Paul, Rossini)

Donner suite à l'initiative

Rossini Stéphane · Mit-M · Conseil national · Valais · Groupe socialiste

Dans mon initiative parlementaire, je vous propose une réforme ambitieuse, une innovation à long terme du système de sécurité sociale, qui s'inscrit quelque part dans la perspective des grandes réformes que nous avons entreprises, notamment dans le cadre du fédéralisme avec la péréquation financière. Il s'agit de discuter ici des structures et de l'organisation de notre système de sécurité sociale qui s'est construit depuis la fin du XIXe siècle au coup par coup, au gré des revendications et des rapports de force, et qui, aujourd'hui, plus d'un siècle plus tard, mériterait d'être revisité, et cela avec les buts suivants.

BO 2009 N 149Tout d'abord, il faut rationaliser le système afin de le rendre plus efficace, plus efficient, dans le but bien évidemment, de mon point de vue, non pas de réduire des prestations, mais de procéder au contraire à une meilleure allocation des ressources. Il s'agit, par le biais d'une réforme d'un certain nombre de structures, de pouvoir dégager des moyens pour améliorer, renforcer la qualité des prestations qui sont servies aux assurés de ce pays.

Pourquoi donc cette ambition de rationalisation et de rediscussion du système? Tout simplement parce que l'on a aujourd'hui un système composé de onze régimes d'assurances sociales, avec douze types de prestations, si l'on inclut la maternité qui relève des allocations pour perte de gain, et que, dans ce système, nous sommes confrontés à un certain nombre de problèmes majeurs.

Ces problèmes majeurs sont mis en évidence par tous les acteurs qui doivent appliquer les normes du système de sécurité sociale. D'abord, il y a le problème qui réside dans le fait qu'on constate plusieurs interventions pour un même type de prestation: plusieurs assurances sociales interviennent dans le domaine de la santé, plusieurs dans celui de la vieillesse, plusieurs dans celui de la politique de la famille. Nous sommes confrontés à des problèmes d'harmonisation et de coordination non seulement des prestations, mais aussi des tarifs, par exemple dans le domaine de la santé.

Ces régimes sont très souvent cloisonnés. Les débats à leur sujet ne font état d'aucune vue d'ensemble. Ils se font de manière parcellisée, au coup par coup, et cela provoque un certain nombre de difficultés sur le plan de l'application. On crée par exemple, à travers la péréquation financière ou les nouvelles mesures interinstitutionnelles, des niveaux de coordination intermédiaires, soit entre les régimes de sécurité sociale, soit entre les niveaux institutionnels. Finalement, on aboutit à un système qui se développe, mais qui se complexifie aussi et qui y perd, je dirai, en pertinence sous l'angle de l'allocation optimale des ressources.

C'est dans cette lecture critique du système que s'inscrit mon initiative parlementaire, avec des buts qui visent des innovations, avec des buts constructifs pour répondre à la nécessité de simplifier un système qu'on ne cesse de complexifier. Ses buts centraux vont dans le sens d'un renforcement de la cohérence dans des secteurs particuliers, par exemple dans le système de la santé où l'on trouve l'assurance-maladie, l'assurance-accidents, l'assurance-invalidité; par exemple dans le domaine de la politique familiale, dans celui de l'insertion professionnelle. Dans ce dernier domaine, on voit "sévir" l'assurance-invalidité, l'assurance-accidents, l'assurance-chômage, mais aussi les démarches d'intégration professionnelle des cantons. Dans le domaine de l'insertion professionnelle, les régimes sociaux se font parfois concurrence.

On a là un certain nombre de problèmes concrets qui sont mis régulièrement en évidence par les acteurs concernés, mais auxquels nous sommes aussi confrontés dans la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique. Nous avons eu à résoudre des problèmes de coordination entre les différentes assurances sociales, et cela mériterait aujourd'hui un toilettage, une rediscussion approfondie.

Bien évidemment, mon initiative parlementaire, par son ambition, pourrait être considérée comme démesurée dans le sens où on ne peut, d'un coup de baguette magique, répondre à tous les éléments contenus dans le texte. Par contre, on peut engager un processus et, dans la mise en oeuvre, traiter un domaine d'intervention après l'autre. Je propose ici, comme ligne directrice, quatre piliers centraux: le secteur de la vieillesse, celui de la santé et des soins, celui de la perte de gain, de la réadaptation et de l'insertion et enfin celui de la famille.

Il ne s'agit pas d'une utopie ou d'une ambition révolutionnaire, comme on a pu me le reprocher. Il s'agit bien d'une nécessité, c'est-à-dire de dépasser pour une fois la pensée comptable qui gouverne, je dirai, la gestion et le pilotage des systèmes de sécurité sociale en Suisse, en proposant une vision innovante, ouverte et surtout constructive pour allouer au mieux les ressources et répondre au mieux aux besoins des personnes protégées par notre sécurité sociale.

Je vous remercie de donner suite à mon initiative parlementaire.

Schenker Silvia · Mit-F · Conseil national · Bâle-Ville · Groupe socialiste

Unser System der sozialen Sicherheit ist ausgesprochen komplex, um nicht zu sagen kompliziert. Die verschiedenen Sicherungszweige sind nach und nach entstanden. Dies hat unweigerlich dazu geführt, dass es Übergänge und Schnittstellen gibt, die nicht optimal gestaltet sind. Es gibt denn auch eine ganze Reihe von Büchern, die sich dem Zusammenspiel der Versicherungen widmen. Heute ist es sogar so, dass man sich ohne Case-Managerin oder Case-Manager kaum mehr in unserem System der sozialen Sicherheit bewegen kann. Betroffenen, aber auch Fachpersonen kommt das System vor wie ein Dschungel oder zumindest wie ein dichter Wald.

Wir stellen bei der Beratung einzelner Sozialversicherungsvorlagen im Parlament auch immer wieder fest, wie schwierig es ist, die Auswirkungen einer Gesetzesänderung auf andere Gesetze vollständig zu erfassen. Herr Rossini hat es mit seiner Initiative gewagt, einen vollständigen Umbau des Systems zur Diskussion zu stellen. Die Kommission hat sich entschieden, ein ausführliches Hearing mit Spezialistinnen und Spezialisten durchzuführen. Das Hearing hat denn auch klar gezeigt, dass die Fachpersonen der Meinung sind, es sei Handlungsbedarf gegeben. Die Lücken und Mängel des aktuellen Systems sind zu offensichtlich, als dass man die Augen davor verschliessen könnte. Dennoch hat sich die Kommission nach dem Hearing dagegen entschieden, einen Umbau des Systems anzupacken. Leider ist es nicht einmal gelungen, einen etwas weniger weit gehenden Vorschlag zu verabschieden.

So haben wir heute nur die Gelegenheit und die Möglichkeit, entweder der parlamentarischen Initiative Rossini Folge zu geben oder das zu tun, was wir schon lange tun, nämlich weiterhin am bestehenden System herumzuflicken. Auch der Minderheit ist klar, dass es ein Jahrhundertwerk ist, das System total umzubauen. Auch uns ist klar, dass wir eine solche Aufgabe sehr sorgfältig anpacken müssen, damit nicht neue Ungerechtigkeiten entstehen, neue Schnittstellenproblematiken auftauchen und sich neue Lücken auftun.

Dennoch beantragen wir Ihnen, der Initiative Folge zu geben. Wenn die Sozialversicherungen so ausgestaltet sind, dass sie den Bedürfnissen der Menschen und vor allem den Lebenssituationen eines grossen Teils der Bevölkerung nicht mehr gerecht werden, ist es Zeit, dass wir das System grundsätzlich überprüfen. Ich erinnere z. B. daran, dass es eine grosse Anzahl von Einelternfamilien gibt - das ist eine Bevölkerungsgruppe, die, wie viele Untersuchungen zeigen, stark armutsgefährdet ist. Wenn es so ist, dass sich mehr und mehr Menschen wie auf einer Achterbahn durch das System bewegen und bezüglich der Zuständigkeit immer wieder von einer Versicherung zu einer anderen verwiesen werden, dann haben wir eindeutig Effizienzprobleme.

Die parlamentarische Initiative Rossini bietet einen möglichen Lösungsansatz, eine mögliche Denkrichtung. Lassen Sie uns gemeinsam weiterdenken, machen wir uns daran, unser System der sozialen Sicherheit den veränderten gesellschaftlichen Bedingungen anzupassen.

Scherer Marcel · Mit-M · Conseil national · Zoug · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit hat die von Nationalrat Rossini am 22. Juni 2007 eingereichte parlamentarische Initiative an ihren Sitzungen vom 8. November 2007 und 5. November 2008 in Anwesenheit des Initianten vorgeprüft.

Die Initiative - das haben Sie auch von Herrn Rossini selber gehört - strebt eine tiefgreifende Revision der verfassungsmässigen und gesetzlichen Grundlagen des schweizerischen Systems der sozialen Sicherheit an. Mit dieser Revision sollen die verschiedensten Zweige unserer Sozialversicherungssysteme neu geregelt und gebündelt werden. Für die Kommission war von Anfang an klar, dass diese Initiative eine sehr komplexe Materie beleuchten und beraten will. Deshalb hat sie zu ihrer eigenen Orientierung verschiedene BO 2009 N 150 Experten aus Wissenschaft und Politik zu einem umfassenden Hearing eingeladen. Es zeigte sich, dass die einzelnen Versicherungsgebiete tatsächlich stark miteinander verzahnt sind. Die vier Hauptbereiche sind folgende:

1. Bereich Alter mit Ersatzleistungen gemäss Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung wie auch die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge und deren Ergänzungsleistungen;

2. Bereich Gesundheit und Pflege mit Bestimmungen gemäss den Bundesgesetzen über die Krankenversicherung, über die Unfallversicherung und über die Invalidenversicherung;

3. Bereich Erwerbsausfall und Wiedereingliederung mit Massnahmen zur Wiedererlangung der Erwerbstätigkeit gemäss Arbeitslosenversicherungsgesetz, IV, Unfallversicherung, Mutterschaftsversicherung, Erwerbsersatzordnung und privater Krankenvorsorge;

4. Bereich Familie mit Ergänzungsleistungen, im Besonderen auch mittels kantonaler Massnahmen wie Inkasso und Bevorschussung von Alimenten oder Unterstützung von Kinderbetreuung.

Die Mehrheit der Kommission war zwar der Auffassung, dass eine Überprüfung, eine gewisse Korrektur des Systems der Sozialversicherungen durchaus sinnvoll sein könne. Dies gilt insbesondere für die Beseitigung von Doppelspurigkeiten und falschen Anreizen. Allerdings würde der Umfang der Ziele der Initiative, die eine eigentliche Generationenaufgabe darstellen würde, die Mittel und Möglichkeiten einer parlamentarischen Kommission bei Weitem überschreiten. Deshalb sei, so die Mehrheit der Kommission, der Weg über eine parlamentarische Initiative der falsche.

Bezweifelt wurde auch, dass eine derart komplexe Vorlage je die parlamentarischen Hürden schaffen würde. Der Forderung nach einer radikalen Neustrukturierung der Sozialversicherung wurde eine gewisse Sympathie entgegengebracht, aber wie erwähnt, scheinen der Kommission die Ziele der Initiative fast unerreichbar.

Die SGK empfiehlt Ihnen mit 14 zu 7 Stimmen bei 1 Enthaltung, der Initiative keine Folge zu geben.

Ruey Claude · Mit-M · Conseil national · Vaud · Groupe radical-libéral

L'initiative parlementaire Rossini "Réforme du système de sécurité sociale", déposée en juin 2007, vise une refonte organisationnelle des bases constitutionnelles et législatives sur lesquelles repose le système suisse de protection sociale.

Monsieur Rossini propose, dans le texte de son initiative, de refondre le tout au sein de quatre régimes généraux de protection sociale - il l'a rappelé tout à l'heure: "vieillesse", "santé et soins", "perte de gain, réadaptation, insertion" et "famille". Il s'agit donc vraiment d'une révision de fond en comble de la législation et de la Constitution pour tout ce qui concerne le système de protection sociale, le but étant d'améliorer la cohérence, de simplifier certains aspects, d'assurer une meilleure coordination - buts louables en soi.

La commission a, je dois le dire, émis quelques doutes par rapport à la tâche et à la méthode proposées par l'auteur de l'initiative. Elle s'est notamment demandé si une telle révision était nécessaire, si l'initiative était suffisamment claire et précise, si elle était réaliste et si elle avait des chances de succès.

Vu la complexité de la matière, la commission, consciente de la difficulté et également de l'importance des travaux proposés, a, avant de se déterminer sur la suite à donner ou non à ladite initiative, procédé à des auditions. C'est ainsi que nous avons auditionné beaucoup de spécialistes: Monsieur Giuliano Bonoli de l'Idheap; Monsieur Carlo Marazza, directeur de l'Institut des assurances sociales; Monsieur Erwin Murer, professeur à l'Université de Fribourg; le docteur Carlo Knöpfel de Caritas; Madame Béatrice Despland de la HES de Lausanne; Madame Renate Amstutz, directrice de l'Union des villes suisses; Monsieur Ruedi Meier, président de l'Initiative des villes pour la politique sociale; Monsieur Matthias Wächter, économiste. Le moins que l'on puisse dire de l'ensemble de ces exposés, c'est que la commission aura en tout cas été convaincue de l'ampleur de la tâche, de sa complexité et peut-être de la difficulté de la méthode proposée.

C'est la raison pour laquelle la commission, après avoir débattu plus avant de la question, a décidé, par 14 voix contre 7 et 1 abstention, de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire.

Elle s'est d'ailleurs demandé s'il y avait vraiment une nécessité forte de vouloir bouleverser les dispositions constitutionnelles et légales concernant la sécurité sociale. Elle s'est notamment rappelé l'ampleur des travaux sur la RPT (neuer Finanzausgleich) que nous avons mise en oeuvre dans le domaine de la répartition des tâches entre les cantons et la Confédération. Nous avons donc conclu qu'il était sans doute prématuré de procéder à un même exercice alors que le précédent n'était pas terminé.

La commission s'est rappelé la citation de Montesquieu: "Il ne faut toucher aux lois que d'une main tremblante." Dès lors, il faut des circonstances exceptionnelles pour se lancer dans une entreprise de l'ampleur de celle que propose l'auteur de l'initiative. Nous nous souvenons aussi que bien souvent, en ce qui concerne les conceptions globales, c'est la montagne qui accouche d'une souris! Alors bien sûr, la commission reconnaît qu'il y a des doublons, qu'il y a des besoins de coordination dans le domaine de la sécurité sociale, mais elle s'est rendu compte du fait qu'il s'agissait là d'un dossier gigantesque et que la manière proposée - soit l'initiative parlementaire et le travail d'une commission - n'était sans doute pas la meilleure méthode pour arriver à un résultat. Beaucoup de membres de la commission considéraient d'ailleurs qu'il serait peu réaliste de vouloir faire travailler une commission sur ces sujets.

L'auteur de l'initiative a dit tout à l'heure que ce n'était pas une utopie, mais je crois l'avoir entendu dire que c'était peut-être un peu utopique, et une commission travaillant sur un sujet d'une telle ampleur, c'est un peu ce que Churchill appelait un "chameau". Vous savez sans doute ce qu'est un "chameau": c'est un cheval dessiné par une commission! Et ce n'est peut-être pas en n'ayant que le travail d'une commission qu'on peut arriver à des résultats. Les chances de succès, par ailleurs, d'une telle procédure sont proches de zéro. Rappelons-nous que l'harmonisation simplement formelle et non matérielle dans le domaine de la sécurité sociale a pris quinze à vingt ans. Vouloir faire une harmonisation matérielle plus forte conduirait sans doute à dépasser les compétences des députés de milice que nous sommes.

Dans ces conditions, selon l'adage "qui trop embrasse mal étreint", la commission a considéré, aussi intéressantes que puissent être les réflexions de Monsieur Rossini, qu'il n'était pas réaliste de suivre la méthode et les propositions prévues dans son initiative. Nous ne voulons pas entamer des travaux d'Hercule.

Pour toutes ces raisons, la commission vous propose, je le répète, par 14 voix contre 7 et 1 abstention, de ne pas donner suite à l'initiative.

Vote

La séance est levée à 12 h 50BO 2009 N 151