LAMal. Compensation des risques; séparation de l‘assurance de base et des assurances complémentaires

Hêche Claude · P-M · Conseil des Etats · Jura · Groupe socialiste

BO 2015 E 4Proposition de la majorité

Ne pas entrer en matière

Proposition de la minorité

(Stöckli, Bruderer Wyss, Egerszegi-Obrist, Maury Pasquier, Rechsteiner Paul)

Entrer en matière

Le président (Hêche Claude, président): Je tiens à vous informer qu'une demande de procéder à un scrutin nominal a été déposée en vertu de l'article 44a du règlement de notre conseil. Cela signifie que le résultat du vote est publié sous la forme d'une liste nominative lorsque dix députés au moins en font la demande, ce qui est le cas de la demande qui m'a été adressée. Il me paraît important de vous en informer avant le commencement du débat d'entrée en matière.

Schwaller Urs · Mit-M · Conseil des Etats · Fribourg · Groupe PDC-PEV

Die Organisation, Abwicklung und Überwachung der obligatorischen Grundversicherung hat uns in den letzten Jahren mehrfach beschäftigt. Diese verschiedenen Arbeiten haben unter anderem im letzten Jahr zur parlamentarischen Verabschiedung einer nochmaligen Verfeinerung des sogenannten Risikoausgleichs geführt. In der Herbstsession ebenfalls des letzten Jahres, also im Jahr 2014, haben sowohl der Ständerat wie auch der Nationalrat definitiv Ja zu einem Gesetz für eine verbesserte und griffigere Aufsicht gesagt. In der Volksabstimmung vom 28. September 2014 schliesslich haben die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger mit einem klaren Votum Nein zu einer staatlichen Einheitskasse und damit Nein zur Ausschaltung des Wettbewerbs im Angebot der Grundversicherung gesagt. Von den ursprünglich mit der Vorlage 13.080 angedachten Änderungen bleibt damit heute als wichtigste bundesrätliche Zielsetzung die juristische Trennung von Grund- und Zusatzversicherung übrig.

Die juristische Trennung geht aber nach den Absichten des Entwurfes viel weiter, als dies der blosse Titel vermuten lässt. In der Tat wird eigentlich nicht nur die juristische Aufspaltung verlangt, sondern nach dem Willen des Bundesrates werden faktisch zwei Organisationen bzw. wird die Aufteilung in zwei vollständig getrennte Organisationen verlangt, in denen auch jede Synergie zwischen dem Grundversicherer und den anderen Gesellschaften der gleichen Versicherungsgruppe ausgeschaltet wird. Im Klartext heisst dies, dass eine Versicherungsgruppe, welche sowohl die Grundversicherung als auch die Zusatzversicherung anbietet, zwei parallele Organisationen aufbauen müsste, wahrscheinlich auch noch in zwei Gebäuden, sicher aber mit einem je separaten Mitarbeiterstab, je einem separaten Empfang, je einer separaten Informatik, je einer separaten Rechnungsprüfungs- und Rechnungsstellungsabteilung. Ich erfinde das nicht, sondern entnehme das gerade auch aus der Antwort des Bundesrates auf die Interpellation von Frau Nationalrätin Carobbio Guscetti, die sich hier kundig gemacht hat, was die Auswirkungen des Bundesgerichtsentscheides vom 30. Oktober 2014 seien.

Nur mit einer Art von chinesischer Mauer zwischen Grund- und Zusatzversicherer, mit dem Verzicht auf das Nutzen jeglicher Synergien kann auch eine vollständige juristische und faktische Trennung zwischen Grund- und Zusatzversicherung realisiert werden. Mit einem Bild ausgedrückt: Es ist, wie wenn bei Lebensmitteln ein Anbieter von Grundnahrungsmitteln und übrigen Produkten in zwei Geschäften mit je einer eigenen Organisation, Verwaltung, mit je eigenen Kassierern, Verkäufern und Lieferanten arbeiten müsste. Dass das für den Kunden teuer und unnötigerweise kompliziert wird, leuchtet ein.

Die Kommission schlägt Ihnen denn auch mit 8 zu 5 Stimmen vor, nicht auf die Vorlage einzutreten. Die Gründe sind knapp zusammengefasst folgende:

Von den 59 noch bestehenden Krankenversicherern haben deren 45 die juristische Trennung von Grund- und Zusatzversicherung bereits vollzogen. Es betrifft dies auch die Groupe Mutuel, in deren Verwaltungsrat ich seit Oktober 2014 bin, womit auch die Interessenbindung wiederholt sei. 45 Versicherer haben also die rechtliche Trennung bereits vollzogen. Unter den verbleibenden 14 Versicherern finden sich mit Ausnahme der Swica vor allem kleinere Versicherer mit insgesamt 1,1 Millionen Versicherten. Entscheidend ist aber, dass auch bei diesen 14 Versicherern und für die rund 15 Prozent des Versichertenbestandes in der Schweiz die departementale Aufsichtsbehörde, das EDI, ihre Aufsichtsaufgaben und -pflichten wahrnehmen kann. Sogar bei einer nichtjuristischen Trennung gilt nämlich Folgendes:

1. Die Buchführung für Grund- und Zusatzversicherung erfolgt getrennt.

2. Alle Krankenversicherer dürfen die Gelder der Grundversicherung nur zu deren Zweck verwenden.

3. Die Finanzierung der Grundversicherung muss selbsttragend sein, also keine Quersubventionierungen.

4. Die Prämien von Grund- und Zusatzversicherung sind bereits heute getrennt auszuweisen.

5. Die Leistungserbringer müssen ihre Leistungen getrennt nach Krankenversicherungsgesetz und Versicherungsvertragsgesetz in Rechnung stellen.

6. Schon heute gilt, dass ein Datentransfer zwischen Grund- und Zusatzversicherer in der gleichen Versicherungsgruppe nur mit Einverständnis der versicherten Person erlaubt ist.

Das Departement als Aufsichtsbehörde in der Grundversicherung hat auch bei einer nichtjuristischen Trennung die Aufsicht über die finanzielle Situation aller Krankenversicherer und hat dafür Zugang zu allen Daten, zu allen Finanzflüssen, zu den Budgets, zu den Jahresrechnungen, zu den Revisionsberichten und übrigen Unterlagen. Es sind das BO 2015 E 5 Hunderte, ja Tausende von Daten, die hier pro Versicherer jeweils geliefert werden und die ganze Ordner füllen. Mit anderen Worten: Das Departement kann bereits heute alle Finanzflüsse aller Versicherer der Grundversicherung kontrollieren.

Die mit der Vorlage letztlich angestrebte faktische Trennung von Grund- und Zusatzversicherung würde nach Meinung der Mehrheit der SGK zu einer doppelten Verwaltung - Informatik, Rechnungsstellung, Rechnungsprüfung, Kundenbetreuung - führen, was nach Berechnungen einer bei der Boston Consulting Group in Auftrag gegebenen Studie zu Zusatzkosten von 300 bis 400 Millionen Franken führen würde. Es würde dies zu einer Aufblähung der Verwaltungskosten der Grundversicherung führen, die heute bei 5 Prozent liegen. Es gibt auch Versicherer, bei denen sie darunter liegen. Es würde zu einer Aufblähung der Kosten auf 7 bis 8 Prozent führen. Das wären - in Zahlen ausgedrückt - 200 Franken mehr für eine Familie mit zwei Kindern, also für eine vierköpfige Familie, und dies knapp ein halbes Jahr nachdem die Befürworter einer staatlichen Einheitskasse als Hauptgrund für diese staatliche Einheitskasse gerade die Senkung der Verwaltungskosten ins Feld geführt haben.

Unabhängig von den Erschwernissen für den Versicherungsnehmer ist festzustellen, dass die vollständige Trennung von Grund- und Zusatzversicherung schlussendlich auch eine Einschränkung des Wahlrechts von jedem von uns ist. Ich erkläre das kurz: Ich habe, wie wahrscheinlich viele von Ihnen, auch noch eine Zusatzversicherung. Bereits heute hätte ich die Möglichkeit, die Zusatzversicherung bei einem anderen als meinem Grundversicherer, meinem jahrzehntelangen Grundversicherer, abzuschliessen. Wenn ich dies nie getan habe, so deshalb, weil mir der Service aus einer Hand wichtig ist. Wenn ich Fragen in Sachen Abrechnung und Beratung habe, dann will ich diese mit einem Kontakt erledigen können. Ich bin da nicht allein. 80 Prozent der Schweizerinnen und Schweizer haben eine Zusatzversicherung; von diesen haben ebenfalls 80 Prozent die Zusatzversicherung bei ihrem Grundversicherer abgeschlossen. Mit anderen Worten: Wollen wir das in einem überschiessenden Regulierungseifer in Zukunft tatsächlich verbieten und für über fünf Millionen Versicherte in diesem Land zwingend zwei Ansprechpartner schaffen?

Die Frage ist gestellt. Die Mehrheit der SGK beantwortet diese Frage mit einem klaren Nein und beantragt Ihnen deshalb, auf die Vorlage nicht einzutreten.

Stöckli Hans · Mit-M · Conseil des Etats · Berne · Groupe socialiste

Eine Minderheit von fünf Personen beantragt Ihnen, auf dieses Geschäft einzutreten. Es wurde konzipiert als indirekter Gegenvorschlag zur Initiative "für eine öffentliche Krankenkasse", zur Initiative für eine Einheitskrankenkasse. Das war auch die Haltung des Bundesrates, mit welcher er im Abstimmungskampf gegen die Einheitskasse präsent war; er hat aber gesagt, nebst anderen Themen müsse in der Schweiz auch eine rechtliche Trennung der Zusatzversicherung von der Grundversicherung erreicht werden. Er wurde damals klar und unmissverständlich von der FMH unterstützt. Auch die GDK hat noch an ihrer letzten Sitzung vom 15. Februar 2015 die schon früher eingenommene Haltung bestätigt. Die Gesundheitsdirektoren der Schweiz sind auch der Meinung, dass es logisch und nötig ist, die Trennung von Grund- und Zusatzversicherung jetzt auch rechtlich zu vollziehen.

Kollege Schwaller hat es richtig ausgeführt: Die meisten Krankenkassen haben diese Trennung ja von sich aus bereits vorgenommen. Sie haben gesehen, dass es notwendig ist, dass es auch einfacher ist und dass es zu weniger Kosten kommt, Herr Schwaller. Erstaunlicherweise werden nach dieser Trennung weniger Kosten verursacht als vorher mit dem gemeinsamen Vorgehen der vereinten Krankenkassen. Auch wenn die Bereiche rechtlich getrennt sind, steht eine Versicherungsgruppe nach wie vor mit zwei verschiedenen Kassen in Kontakt mit dem Klienten, ohne dass dieser merkt, dass er mit zwei verschiedenen Kassen in einem Vertragsverhältnis steht. Die CSS oder die Helsana beispielsweise haben sowohl eine Rechtspersönlichkeit für die Grundversicherung als auch eine Rechtspersönlichkeit für die Zusatzversicherung, ohne dass dort Schwierigkeiten entstehen, ohne dass die 85 Prozent, die bereits im getrennten System leben, irgendwelche zusätzlichen Schwierigkeiten bekommen hätten.

Das Problem liegt aber darin, dass nicht alle so Transparenz herstellen, wie es Herr Schwaller dargelegt hat. Es gibt eben die Möglichkeit der Quersubventionierung, es gibt die Möglichkeit der verschiedenen Behandlung durch die einheitliche Organisation der Zusatz- und der Grundversicherung. Es ist richtig, dass wir mit dem KVAG zusätzlich eine Aufsichtsmöglichkeit geschaffen haben. Das Problem ist nur, dass die Aufsichtsmöglichkeit voraussetzt, dass eine Transaktion besteht, und eine Transaktion gibt es nicht mit sich selbst, das stellten schon die Römer fest. Man kann nicht mit sich selbst Verträge abschliessen. Dementsprechend gibt es auch keine Aufsichtsmöglichkeit in diesen Verhältnissen, wenn eben nicht zwei verschiedene Rechtspersönlichkeiten miteinander im Markt auftreten.

Die Finma ist auch nicht zuständig für die Prüfung in institutioneller Hinsicht, sondern sie ist zuständig für die Prüfung der Produkte der Zusatzversicherung. Aber die Lösung beispielsweise der Frage der Reserve oder die Anlagestrategie sind auch entscheidend, und dementsprechend muss man sich vorstellen, dass für die Zusatzversicherung nicht die gleichen Kriterien gelten dürfen wie für die Grundversicherung. Das Risiko ist unterschiedlich gewichtet.

Die FMH hat mich positiv überrascht, weil sie sich die Frage gestellt hat, wie es überhaupt möglich ist, dass die gleiche Unternehmung ohne rechtliche Getrenntheit zwei völlig verschiedene Systeme in sich vereinigen kann, nämlich auf der einen Seite das solidarische der Grundversicherung und auf der anderen Seite das gewinnorientierte der Zusatzversicherung. Diese Frage wurde auch von der Mehrheit nicht beantwortet. Es ist ein Antagonismus, weil die Prinzipien auch in diesem Bereich unterschiedlich sind.

Es ist sehr bedauerlich, dass die Diskussion über die detaillierte Ausgestaltung der verschiedenen Systeme von der Mehrheit nicht gewünscht wird. Dementsprechend bin ich überzeugt, dass es richtig und wichtig ist, dass man auf die Vorlage eintritt und nun diese Trennung, die nur noch einen kleinen Teil der Versicherten betrifft, auch rechtlich vollzieht.

Maury Pasquier Liliane · Mit-F · Conseil des Etats · Genève · Groupe socialiste

En matière d'assurance-maladie, il existe deux types d'offre et deux principes. L'assurance dite de base est une assurance sociale obligatoire qui fonctionne selon le principe de la solidarité et de la réciprocité. Toutes les personnes assurées ont le droit de bénéficier des mêmes prestations, quels que soient leur état de santé ou leurs antécédents. Les assurances complémentaires sont, quant à elles, des assurances privées et facultatives. Elles permettent aux assureurs qui les offrent de réaliser des bénéfices. Dans cette optique, un certain nombre de restrictions sont imposées dans les contrats proposés aux assurés en fonction de leur état de santé.

Ces deux approches sont différentes. Elles sont même contradictoires en ce qui concerne la solidarité entre les assurés. Lorsque l'une s'adresse à l'ensemble de la population, l'autre parie sur celles et ceux qui ont besoin de peu de soins - sur ce que l'on appelle les bons risques -, et/ou qui ont les moyens de s'offrir des prestations supplémentaires. De ce fait, elle exclut les personnes susceptibles de recourir à des soins coûteux sans moyens financiers importants, les qualifiant de mauvais risques.

Il existe donc un malaise à savoir qu'une même institution, une même caisse-maladie, puisse exercer les deux activités. Comment, malgré toutes les précautions prises actuellement, être certain que les informations collectées dans le cadre de l'assurance complémentaire ne servent pas à sélectionner les risques dans le cadre de l'assurance de base? Comment peut-on affirmer que les informations sont clairement cloisonnées lorsqu'elles sont traitées par les mêmes personnes dans les mêmes bâtiments? Poser la question, c'est y répondre.

BO 2015 E 6Il y a, bien sûr, ce célèbre arrêt du Tribunal fédéral du 30 octobre 2014. L'interprétation la plus fréquente de cet arrêt consiste à dire qu'il n'y a finalement aucun problème à voir circuler les données d'un assuré entre l'assurance de base et l'assurance complémentaire.

Mais cette interprétation peut aussi être qualifiée de surinterprétation si on considère que, dans l'arrêt du Tribunal fédéral, dans "les faits", il est écrit que "dans sa proposition d'assurance, l'assuré a expressément autorisé le groupe - l'assurance - à recueillir des renseignements médicaux auprès d'autres assureurs membres du même groupe" et qu'en donnant cette autorisation, il a de fait donné à l'assureur qui offre des complémentaires la possibilité de chercher des données le concernant dans son dossier de l'assurance de base. Donc, interpréter, comme le fait la majorité de la commission, cet arrêt du Tribunal fédéral en disant que cela signifie que les données peuvent circuler librement, prête en tout cas à discussion et à discussion plus approfondie que nous ne l'avons fait en refusant d'entrer en matière.

Ainsi, en séparant clairement l'assurance de base des assurances complémentaires, les caisses-maladie pourraient non seulement faire preuve d'une plus grande transparence, ce qui permettrait de renforcer la protection des données des assurés, mais aussi de diminuer la sélection des risques dans l'assurance de base. L'objectif d'en finir avec la sélection des risques serait ainsi enfin atteint, ou en tout cas près de l'être, et de manière beaucoup moins lourde et coûteuse qu'actuellement.

Cette préoccupation a été partagée par un comité composé de médecins, qui a lancé en 2012 une initiative populaire - transformée par la suite en pétition, faute d'atteindre les 100 000 signatures requises pour la faire aboutir -, dont le texte prévoit justement une séparation claire des deux types d'assurance. Ce texte a été signé par plus de 63 000 personnes et son objectif pourrait être atteint avec le projet qui nous est soumis aujourd'hui.

En entrant en matière, nous pourrions montrer que nous prenons au sérieux toutes ces signatures, que nous prenons également au sérieux les prises de position de la Fédération des médecins suisses, de la Fédération romande des consommateurs et aussi la prise de position de la Conférence suisse des directrices et des directeurs cantonaux de la santé, qui avait déjà approuvé le projet du Conseil fédéral quand il s'agissait d'un contre-projet à l'initiative "pour une caisse publique d'assurance-maladie" et qui a réitéré son soutien à l'entrée en matière sur ce projet, qui mérite certainement un examen plus approfondi qu'un simple refus de discussion.

Notre système de santé est un équilibre complexe qui nécessite la confiance de l'ensemble des acteurs pour fonctionner correctement. La séparation entre les deux types d'assurance permet de renforcer cette confiance. Il est donc nécessaire d'entrer en matière sur le projet qui nous est présenté. Nous aurons ainsi l'occasion, lors de la discussion par article, de décider de quelle manière ces deux assurances doivent être séparées.

Egerszegi-Obrist Christine · Mit-F · Conseil des Etats · Argovie · Groupe libéral-radical

Ich gebe dem Kommissionssprecher Recht. Ein grosser Teil der Anliegen dieser Vorlage wurde mit der weiteren Verfeinerung des Risikoausgleichs erfüllt, und mit dem KVAG werden Schritte für mehr Transparenz gemacht. Aber ich erinnere Sie gleichzeitig daran, dass man beim Aufsichtsgesetz nicht durchsetzen konnte, dass auch Versicherungsgruppen Transparenz in ihrer Geschäftstätigkeit untereinander herstellen müssen. Darum geht es mir hier schliesslich.

Gegen jene Forderung - sie beinhaltet die buchhalterische Trennung - wird auch heute noch Sturm gelaufen. Ganz offen gesagt: Ich verstehe das nicht. Man sagt uns, bis auf 14 Kassen hätten alle die juristische Trennung vollzogen. Trotzdem wirft der neue Präsident von Santésuisse, Heinz Brand, in seinem Newsletter dieser Vorlage vor, sie sei eine Forderung nach der Einheitskasse durch die Hintertüre. Er sagt, dass eine chinesische Mauer zwischen der Grund- und der Zusatzversicherung errichtet würde, die den Prämienzahler zusätzliche 400 Millionen Franken an administrativem Aufwand kosten würde. 45 Kassen haben das vollzogen. Ich verstehe einfach nicht, weshalb der Widerstand so gross ist, und ich möchte eigentlich, dass die restlichen 14 Kassen diese juristische Trennung nachholen.

Die Kommissionsmehrheit will nicht auf die Vorlage eintreten. Ich habe in der Kommission einen anderen Weg vorgeschlagen: eintreten und Rückweisung an den Bundesrat mit dem Auftrag, die Vorlage auf das zu reduzieren, was in der Zwischenzeit noch nicht erfüllt worden ist. Zugegeben, das ist nicht mehr viel, aber die juristische Trennung von Grund- und Zusatzversicherung muss für mich klar erfüllt sein. Beide Versicherungsmodelle können wie heute unter demselben Dach angeboten werden - aber mit separater Buchhaltung.

Persönlich bin ich so bei einer Kasse versichert. Das geht ohne Weiteres, zumal die Grundversicherung und die Zusatzversicherung heute schon nach verschiedenen Gesetzen laufen. Ich möchte auch, dass sie weiterhin unter demselben Dach angeboten werden können. Das würde dann allerdings, wenn wir eintreten, eine Änderung von Artikel 12 des Entwurfes des Bundesrates mit sich bringen. Ich will die Geschäftstätigkeit der Krankenkassen nicht einschränken. Ich will aber Transparenz innerhalb der Versicherungsgruppen und vor allem auch die Sicherheit, dass Quersubventionierungen nicht stattfinden. Diese Sicherheit haben wir heute nicht. Auch die Aufsicht hat sie nicht, weil die Aufsicht dort stehen bleiben muss.

Deshalb werde ich für Eintreten auf die Vorlage stimmen und habe mit Genugtuung gelesen, dass auch die Kantone dieser Meinung sind: Die GDK hat uns empfohlen, heute auf die Vorlage einzutreten.

Kuprecht Alex · Mit-M · Conseil des Etats · Schwyz · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Die vorliegende Botschaft des Bundesrates verfolgt zum einen das Ziel einer unbefristeten gesetzlichen Verankerung und einer weiteren Verfeinerung des Risikoausgleichs. Dass es sich hier nicht mehr um eine Vorlage neuesten Datums handelt, zeigt die Tatsache, dass dieses Begehren mit dem Entscheid des Parlamentes vom 21. März 2014 hinfällig geworden und überholt ist. Die Verfeinerung des Risikoausgleichs befindet sich in Umsetzung. Der Bundesrat selbst hat dabei die entsprechenden Vorschläge gemacht. Dieser Teil kann also als erfüllt abgehakt werden, womit auch das Argument der Risikoselektion als erledigt betrachtet werden kann.

Zur Diskussion steht also zum andern noch, die soziale Krankenversicherung von der Zusatzversicherung zu trennen, das heisst, diese beiden Versicherungszweige sollen in Zukunft von unterschiedlichen rechtlichen Einheiten durchgeführt werden. Bei Gruppengesellschaften sollen zudem Informationsbarrieren zwischen diesen beiden Zweigen eingeführt und soll der heute vorhandene Informationsfluss durchbrochen werden. Begründet wird diese aus Sicht des Bundesrates dringende Massnahme mit den üblichen Transparenzabsichten in Bezug auf die Geldflüsse, mit einem verbesserten Datenschutz zugunsten der Versicherten und mit der Verhinderung der Quersubventionierung - so weit, so gut.

Zur Erinnerung sei festgehalten, dass das Parlament erst vor Kurzem das Gesetz zur Aufsicht über die soziale Krankenversicherung verabschiedet hat. Es ist davon auszugehen, dass der Aufsichtsbürokratismus schon sehr bald seine Spuren hinterlassen wird. Schon aus diesem Grunde ist eine bereits wieder vorzunehmende Verschärfung des Gesetzes meines Erachtens nicht einzusehen. Mit der vorliegenden Teilrevision soll verhindert werden, dass private, dem Versicherungsaufsichtsgesetz unterstehende Versicherungsunternehmen auch im Bereich der Grunddeckung der sozialen Krankenversicherung tätig sind.

Ich lehne diese erneute Forderung nach einer indirekten Verstaatlichung der Krankenversicherung auch als Präsident des Forums Gesundheit Schweiz ab - womit auch meine Interessen offengelegt sind - und werde deshalb konsequenterweise nicht auf die Vorlage eintreten. Dabei sind aus meiner Sicht folgende Sachgründe massgebend:

BO 2015 E 71. Das bestehende Krankenversicherungsgesetz sowie das neue Krankenversicherungsaufsichtsgesetz bieten genügend Möglichkeiten zum Einschreiten des Staates, um die mit der Vorlage anvisierten Barrieren der Geldflüsse und Quersubventionierungen kontrollieren zu können. Zusätzlich bestehen auch noch die Rechnungslegungsvorschriften gemäss internationalen Standards und des Obligationenrechtes.

2. Ich erachte die mit der Aufhebung von Artikel 11 vorzunehmende Trennung als eine ausserordentlich starke Einschränkung der wirtschaftlichen Freiheit unseres Landes. Die Durchführungsorganisation würde in einem ausserordentlichen Masse eingeschränkt, für die Versicherten verschlechtert, und der Wettbewerb würde praktisch ausgeschaltet. Neu vorhandene Synergien würden zunichtegemacht, heute gut funktionierende Arbeitsabläufe und Prozesse müssten aufgebrochen und zerstört werden, Skaleneffekte würden wegfallen, und die zusätzlich anfallenden Kosten in der Höhe von über 400 Millionen Franken pro Jahr würden das System der schweizerischen Krankenversicherung ohne zusätzlichen Nutzen belasten. Das ist ein Effekt, der absolut unerwünscht und unnötig ist.

3. Gemäss Artikel 13 Absatz 2 Litera a dürfen die Mittel der sozialen Krankenversicherung nur zu deren eigentlichem Zweck verwendet werden. Die Vorlage erweckt den Anschein, dass Gelder im Sinne einer Quersubventionierung von der sozialen Kranken- in die nichtobligatorische Zusatzversicherung verschoben würden. Verschiedene gesetzliche Grundlagen, so zum Beispiel auch Artikel 60 Absätze 2 und 3 KVG, verpflichten die Krankenversicherer zu einer gesonderten Betriebsrechnung, und das neue Krankenversicherungsaufsichtsrecht gibt den Behörden absolut genügend Instrumente in die Hand, um die entsprechenden Kontrollen vornehmen und bei Bedarf auch einschreiten zu können.

4. Entscheidend für ein Nichteintreten ist jedoch auch, dass eine Trennung von Grund- und Zusatzversicherung gegen den Willen der Versicherten ist. Mehrere Umfragen haben eindeutig und unzweifelhaft ergeben, dass die grosse Mehrheit der Versicherten es schätzt, gemäss heutigem System mit beiden Versicherungsdeckungen bei der gleichen Kasse versichert zu sein. Wenn der Versicherte, aus welchen Gründen auch immer, verschiedene Versicherer mit der Grund- und der Zusatzversicherung beauftragen will, ist das schon heute möglich und wird auch in Zukunft möglich sein. Ein staatlicher Zwang ist deshalb nicht nötig. Die grundsätzlich freie Wahlmöglichkeit sollte den Versicherten nicht ohne zwingenden Grund genommen werden.

5. Die gemäss Botschaft vorgesehene Trennung generiert zweifelsohne massive Doppelspurigkeiten und unnötigen Mehraufwand. So müsste zum Beispiel eine medizinische Rechnung an verschiedene Stellen gesandt werden. Eine zusätzliche Rechnung wäre unumgänglich, und die Arbeitsprozesse müssten gebrochen werden. Die Aufteilung und Verrechnung einer beide Versicherungsbereiche betreffenden Abrechnung könnte nicht mehr durch den gleichen Sachbearbeiter oder die gleiche Sachbearbeiterin vorgenommen werden. Das gilt auch für die Beurteilung der medizinischen Berichte; die damit verbundene Aufteilung und Zuordnung würde enorm erschwert. Die Kosteneinsparungen und Synergien würden wegfallen, und somit würde das System weiter verteuert. Das Argument des Datenschutzes wäre nur vorgeschoben.

Die gesetzgeberischen und aufsichtsrechtlichen Prozesse der vergangenen Jahre waren enorm. Insbesondere das Krankenversicherungsaufsichtsgesetz gibt den Behörden weit mehr Instrumente zur Kontrolle der Durchführung der obligatorischen Grundversicherung in die Hände, als eigentlich notwendig wären. Es besteht jetzt erst einmal die Pflicht, mit diesen Instrumenten die Verantwortung der Aufsicht wahrzunehmen. Neue und insbesondere kostentreibende gesetzgeberische Regelungen ohne eigentlichen Nutzen für die Versicherten sind unnötig und demzufolge zu vermeiden.

Die Vorlage bringt aus meiner Sicht keinen Nutzen. Ich ersuche Sie deshalb, der Mehrheit zu folgen und auf die Vorlage nicht einzutreten.

Schwaller Urs · Mit-M · Conseil des Etats · Fribourg · Groupe PDC-PEV

Erlauben Sie mir, vorbemerkend noch Folgendes zu sagen: Im Rahmen ihrer Beratung über das Geschäft 13.080 hat die Kommission die Petition 12.2052, "Für Transparenz in der Krankenversicherung", zur Kenntnis genommen. Die Petition war im August 2012 mit über 63 000 Unterschriften eingereicht worden. Sie verlangt die Trennung von Grund- und Zusatzversicherung und verfolgt damit das gleiche Ziel wie die Vorlage des Bundesrates. Sie wird deshalb - das ist der Grund, weshalb ich das erwähne - gestützt auf Artikel 126 Absatz 2 des Parlamentsgesetzes "ohne Ratsbeschluss abgeschrieben, sobald der Beratungsgegenstand erledigt ist".

Dies gesagt, drei kurze Bemerkungen zum Gesagten: Eine juristische Trennung ist natürlich nicht eine organisatorische Trennung. Noch einmal: Der Bundesrat hat in seiner Antwort auf die vorerwähnte Interpellation Carobbio Guscetti klar festgehalten, und das ist wichtig: "Der Entwurf zur Änderung des KVG (13.080) verbietet den Versicherern nicht nur, die beiden Versicherungszweige in derselben juristischen Einheit zusammenzufassen, sondern verpflichtet sie auch, Informationsbarrieren zu errichten, um einen Datentransfer zwischen den verschiedenen Gesellschaften der Gruppe zu verhindern. So müssen die Versicherer in den für die Leistungen zuständigen Abteilungen der beiden Versicherungszweige unterschiedliches Personal beschäftigen sowie getrennte Datenbanken für die Leistungen der Grundversicherung und für jene der Zusatzversicherung führen." So weit der Bundesrat - das, um klar zu sagen, worum es geht.

Meine nächste Bemerkung, und das ist mir wichtig zu sagen, ist: Die Buchführung von Grund- und Zusatzversicherung erfolgt getrennt. Vor allem sind auch die Prämien von Grund- und Zusatzversicherung bereits heute in allen Gesellschaften getrennt auszuweisen, wie auch die Leistungserbringer ihre Leistungen getrennt, nach Krankenversicherungsgesetz oder Versicherungsvertragsgesetz, in Rechnung zu stellen haben.

Was die beiden in den letzten Tagen noch eingetroffenen Stellungnahmen anbelangt: Es ist richtig, die GDK hat sich gemeldet, sie hat aber klar festgestellt, dass es sich um einen Beschluss des Vorstandes handelt und dass die gesamte GDK nicht mehr getagt hat. Was die Stellungnahme der FMH anbelangt: Die FMH hat viele Qualitäten, ich schätze sie, aber ich glaube, man kann nicht behaupten, dass sie in ihrer Mehrheit sehr wettbewerbsorientiert ist.

Stöckli Hans · Mit-M · Conseil des Etats · Berne · Groupe socialiste

Als Vertreter der Minderheit habe ich nur einige kurze Bemerkungen zu machen: Es geht nicht darum, die Grundversicherung zu verstaatlichen, Herr Kuprecht, sondern es geht darum, dass wir Einheiten bilden, die gewährleisten, dass Transparenz hergestellt werden kann. Dies soll für Wettbewerbsgleichheit sorgen, damit alle Versicherer bei der Grundversicherung die gleichen rechtlichen Voraussetzungen haben, damit es nicht solche gibt, die nebst der Grundversicherung noch eine Zusatzversicherung haben. Es sollte aber gleichwohl weiterhin die Möglichkeit bestehen, das Paket aus einer Hand zu beziehen. Wir haben nicht verlangt, dass eine vollständige chinesische Mauer eingefügt wird. Das Ausmass der Trennung würde in der Detailberatung definiert werden. Es wäre klug, wenn man das machen würde.

Zum Schluss: Es sollte nicht die Gefahr bestehen, dass die Grundversicherung in einem Konkursfall wegen der Zusatzversicherung bezahlen muss, dass also die solidarische, soziale Krankenversicherung bluten muss, wenn im Zusammenhang mit der Zusatzversicherung wettbewerbspolitisch die Weiche falsch gestellt worden ist.

Deshalb: Eintreten auf die Vorlage und definieren, wie hoch die chinesische Mauer, wenn überhaupt, gebaut werden sollte.

Berset Alain · BR-M · Conseil fédéral · Fribourg

BO 2015 E 8Il est vrai qu'il convient de replacer ce projet dans son contexte. En 2012 et en 2013, le Conseil fédéral vous a présenté trois messages portant sur quatre projets différents dans le domaine de l'assurance-maladie: le message relatif à la loi sur la surveillance de l'assurance-maladie - objet entre-temps liquidé -, le message concernant l'initiative populaire "pour une caisse publique d'assurance-maladie" - objet également liquidé à la suite de la votation populaire du 28 septembre 2014 -, ainsi que le message portant sur l'amélioration de la compensation des risques, d'une part, et sur la séparation de l'assurance de base et des assurances complémentaires, d'autre part, sujets dont vous débattez aujourd'hui. Votre commission avait suspendu la discussion concernant la séparation de l'assurance de base et des assurances complémentaires, en attendant de voir ce qu'il adviendrait des autres projets. Les choses devenues claires, votre commission a repris le traitement de ce projet.

Pour que l'aperçu de la situation soit complet, il convient de rappeler que le Conseil fédéral avait également mis en consultation en 2013 une proposition visant à introduire une réassurance obligatoire pour les très hauts coûts, proposition rejetée lors de cette procédure et par conséquent abandonnée. La proposition de compensation des risques, qui a fait l'objet d'un plébiscite lors de la procédure de consultation, a été poursuivie, à l'instar de l'idée de séparation entre assurance de base et assurances complémentaires, qui avait quant à elle récolté à peu près autant d'opinions favorables que d'opinions défavorables. Cet aperçu global formait, de l'avis du Conseil fédéral, un ensemble cohérent, justifiant un soutien au système d'assurance-maladie actuel. En parlant d'ensemble cohérent, je rappelle que le Conseil fédéral avait recommandé le rejet de l'initiative populaire "pour une caisse publique d'assurance-maladie" car il souhaitait non seulement une concurrence entre les caisses, mais également des conditions égales, pour toutes et pour tous, dans le cadre de cette concurrence.

Une série d'éléments sont actuellement en cours de traitement et le Conseil fédéral a déjà adopté les dispositions d'exécution de l'amélioration de la compensation des risques, alors qu'il prévoit l'entrée en vigueur de la loi sur la surveillance de l'assurance-maladie pour 2016.

Le projet que vous examinez aujourd'hui contient deux éléments: la séparation juridique de l'assurance de base et des assurances complémentaires ainsi que les barrières à l'information. Vous avez raison, Monsieur Schwaller, de rappeler que ces deux éléments sont inclus dans le projet du Conseil fédéral.

Mais vous savez aussi que le Parlement est toujours libre d'adopter in globo ce que le Conseil fédéral propose - ce qui est assez rarement le cas, comme vous le savez! - ou bien alors de les modifier, de les remodeler, d'en prendre une partie, d'en abandonner une autre. C'est un travail pour lequel, évidemment, nous avons le plus grand respect, et que nous sommes toujours prêts à accompagner.

Je tiens à souligner que, dans le fond, il vous appartient de voir ce que vous voulez faire de l'un et de l'autre de ces éléments. La majorité de votre commission propose de ne pas entrer en matière sur le projet, c'est-à-dire de rejeter les deux éléments, alors qu'ils sont, pour ce qui est de leur nature, de leur contenu et de leurs effets, extrêmement différents.

Je dirai d'abord quelques mots sur la séparation juridique entre assurance de base et assurances complémentaires. Nous avons, cette année, 59 assureurs-maladie pour l'assurance obligatoire des soins, qui sont en concurrence entre eux. L'automne dernier, le peuple et les cantons ont souhaité voir cette concurrence se développer et prospérer et ne pas abolir ce système pour le remplacer par une caisse publique unique. Très bien!

Nous avons donc désormais 59 assureurs; 14 d'entre eux pratiquent l'assurance de base et les assurances complémentaires au sein de la même société. Il y a également une part importante d'assureurs qui pratiquent l'assurance de base et les assurances complémentaires dans des sociétés différentes. Ce chiffre évolue d'ailleurs chaque année: deux assureurs ont ainsi, entre 2012 et 2013, séparé juridiquement leurs entités et c'est une voie qui se développe. Cela dit, les 14 assureurs dont j'ai parlé présentent un volume de primes d'environ 3,5 milliards de francs pour l'assurance obligatoire des soins pour un total d'environ 1,1 million d'assurés. C'est donc grosso modo 15 pour cent de la part de marché de l'assurance obligatoire.

Cela signifie que, sur le plan de la séparation juridique - que certains ont réalisée -, les conditions d'exercice de la concurrence sont différentes, notamment au niveau financier. Dans son message, le Conseil fédéral indique que, à son avis, c'est quelque chose qui peut être perturbant pour la concurrence. Il peut y avoir des problèmes de subventionnements croisés. Un danger existe d'ailleurs surtout en ce qui concerne les placements de la fortune. Vous me direz qu'actuellement ce ne sont pas ces placements qui semblent rapporter beaucoup, mais c'est précisément pour cela que c'est peut-être le bon moment de faire cette séparation, parce que, précisément, ils ne rapportent rien aujourd'hui: il s'agit d'être au clair sur l'affectation de ces placements de la fortune le jour où les rendements seront plus importants.

Ce qui, surtout, pourrait créer un certain souci, ce serait la faillite d'un assureur gérant assurances complémentaires et assurance de base au sein d'une seule et même société. En effet, même si les deux branches d'assurance ont leurs propres réserves, c'est toute la société qui ferait faillite.

Il nous semblerait donc approprié de procéder à cette séparation juridique pour l'ensemble, d'autant qu'il reste aujourd'hui l'une ou l'autre grande société d'assurance pour laquelle cet effort n'a pas encore été réalisé. Ceci nous permettrait de clarifier la loi et la pratique. Mener le débat et adopter cette séparation prendraient du temps, un temps nécessaire à ces sociétés pour s'organiser.

Dans le même projet, une autre question concerne les barrières à l'information. Il est vrai que l'image générale que le Conseil fédéral a souhaité vous transmettre en 2013 comprenait aussi ces barrières à l'information. Nous avons toujours été extrêmement prudents avec la question de la gestion des informations au sein des sociétés, pour des raisons de protection des données et des informations. Dans l'intervalle, une décision du Tribunal fédéral, tombée en octobre 2014, établit que, dès le moment où une société d'assurance-maladie de base et une société d'assurance complémentaire partagent une administration commune, les documents adressés à l'une doivent être accessibles à l'autre. Avec le projet du Conseil fédéral, vous auriez la possibilité d'affiner cette position et de souhaiter autre chose. J'ai pris connaissance du fait que la majorité de la commission ne souhaitait pas autre chose et s'accommodait bien de l'interprétation faite par le Tribunal fédéral. Le Conseil fédéral, pour sa part, a toujours été relativement prudent avec ces questions de transfert des informations, de manière à respecter le principe de la protection des données, dans un domaine très sensible, avec des données relatives à la santé.

Autant le volet de la séparation juridique est sans conséquences financières - c'est le cas pour les sociétés qui l'ont faite ces dernières années -, autant le volet des barrières à l'information en a, comme l'a dit clairement le Conseil fédéral. Si on s'accorde sur le fait qu'il y a des conséquences financières, l'estimation de leur volume varie considérablement, comme nous l'avons vu lors des débats qui ont eu lieu. En effet, on peut aller plus ou moins loin dans la séparation et les barrières à l'information, ce qui a des conséquences différentes sur les coûts. Le Conseil fédéral a choisi une version mesurée, qui génère certes des coûts supplémentaires, mais de manière très limitée.

Voilà donc les raisons pour lesquelles le Conseil fédéral vous a présenté ce projet. La moitié des éléments du projet, soit la compensation des risques, est déjà en vigueur. Vous devez vous prononcer sur l'entrée en matière relative à l'autre moitié des éléments du projet. Dans cette deuxième moitié, il y a deux parties: la séparation juridique et les barrières visant à empêcher l'échange d'informations.

BO 2015 E 9Madame Egerszegi-Obrist a aussi montré une voie intermédiaire, qui aurait pu être celle de la commission, entre celle de ne pas entrer en matière et celle d'adopter globalement les propositions du Conseil fédéral - ce à quoi je ne m'attendais pas. Cette voie intermédiaire aurait consisté à entrer en matière, mais uniquement pour reprendre la séparation juridique. Cela aurait aussi été une possibilité. La décision vous appartient.

Je vous invite, au nom du Conseil fédéral, à entrer en matière sur ce projet. Celui-ci pourrait ensuite être renvoyé à votre commission, qui aurait la possibilité de décider ce qu'elle souhaite en faire sur le fond.

Hêche Claude · P-M · Conseil des Etats · Jura · Groupe socialiste

Le président (Hêche Claude, président): Nous votons sur la proposition d'entrer en matière de la minorité Stöckli.

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