Stärkung der Sozialpartnerschaft bei allgemeinverbindlich erklärten Landes-Gesamtarbeitsverträgen

Stöckli Hans · P-M · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Antrag der Mehrheit

Annahme der Motion

Antrag der Minderheit

(Levrat, Janiak, Zanetti Roberto)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion

Proposition de la minorité

(Levrat, Janiak, Zanetti Roberto)

Rejeter la motion

Präsident (Stöckli Hans, Präsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Bischof Pirmin · Mit-M · Ständerat · Solothurn · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Um es vorwegzunehmen: Ihre Kommission beantragt Ihnen mit 9 zu 3 Stimmen bei 1 Enthaltung, der Motion zuzustimmen. Eine Minderheit beantragt, die Motion abzulehnen. Der Bundesrat beantragt auch die Ablehnung.

Die Motion verlangt, dass die Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen dahingehend geändert werden, dass künftig die Bestimmungen eines allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsvertrages sämtlichen Bestimmungen der Kantone vorgehen. Der Rat hat am 6. Dezember letzten Jahres die Motion zur Vorberatung der WAK zugewiesen.

Der Motionär begründet seine Motion damit, dass durch das Bundesgerichtsurteil vom 21. Juli 2017 in einem Neuenburger Fall eine beachtliche Rechtsunsicherheit geschaffen worden sei. Es bestehe nun nämlich ein Missstand, indem von den Sozialpartnern vereinbarte Gesamtarbeitsverträge zwar vom Bundesrat für die ganze Schweiz als allgemeinverbindlich erklärt werden könnten, diese gesamtschweizerische Lösung dann aber durch kantonale Bestimmungen wieder ausgehebelt werden könnte.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion, im Wesentlichen mit der Begründung, die Kantone seien zuständig, sozialpolitische Massnahmen zu erlassen wie, im Falle des Kantons Neuenburg, eine Mindestlohnbestimmung. Wenn die entsprechenden sozialpolitischen Massnahmen nur am Existenzbedarf bemessen würden, sei das auch geltendes Recht. Der Bundesrat anerkennt aber, dass zwischen allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträgen und kantonalen Normen, die diesen widersprechen, Spannungen entstanden seien. Der Bundesrat beantragt trotzdem die Ablehnung der Motion, stellt aber im Falle einer Annahme in Aussicht, im Nationalrat die Umwandlung in einen Prüfauftrag zu beantragen.

Worum geht es? Ihre Kommission hat sich ausserordentlich eingehend mit dieser Motion beschäftigt. Sie hat dazu zwei Sitzungen benötigt, deshalb ist es auch lange gegangen, bis der Bericht jetzt vorgelegt werden konnte. Die Kommission hat wegen der doch grundlegenden Bedeutung des Themas für das schweizerische Gesamtarbeitsvertragsrecht Anhörungen durchgeführt: Sie hat einerseits kantonale Vertretungen aus den Kantonen Neuenburg, Jura und Basel-Stadt angehört. Sie hat die Arbeitgeberseite angehört, und zwar Gastrosuisse als Vertretung für insgesamt 28 Arbeitgeberinnen- und Arbeitgeberverbände. Sie hat mit dem Schweizerischen Gewerkschaftsbund und der Gewerkschaft Unia die Arbeitnehmerseite angehört.

Grob gesagt, lehnt die Arbeitnehmerseite die vor uns liegende Motion ab, die Arbeitgeberseite stimmt ihr zu, die Kantone äussern sich kritisch; die welschen Kantone lehnen sie samt und sonders ab. Der Kommission hat die Anhörung als Grundlage gedient.

Wir haben inzwischen auch einen Brief der Westschweizer Regierungskonferenz erhalten. Die VDK selber hat keine offizielle Stellungnahme abgegeben. Inzwischen haben Sie aber einen Brief der VDK vom 11. Dezember 2019 erhalten, aus dem man schliessen kann, dass die VDK die Motion ablehnt: Die VDK ersucht uns, die Motion im Falle einer Zustimmung zurückzustellen und eine Prüfung des Begehrens ausschliesslich auf das Element des Mindestlohns bezogen vorzunehmen. Um es vorwegzunehmen: Hier unterliegt die VDK einem Rechtsirrtum, das kann der Ständerat nicht. Wir sind Erstrat bei der Behandlung der Motion. Der Zweitrat könnte die Motion abändern. Wir können heute eigentlich nur entscheiden, ob wir sie annehmen oder ablehnen.

Materiell geht es doch um ein Kernstück des schweizerischen Gesamtarbeitsvertragsrechts. Seit etwa siebzig Jahren gibt es in der Schweiz allgemeinverbindlich erklärte Gesamtarbeitsverträge. Deren Zahl hat sich im Übrigen in den letzten fünfzehn Jahren etwa verdoppelt. Die Zahl der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die diesen Verträgen unterstehen, hat sich sogar verzweieinhalbfacht. Allgemeinverbindlich erklärte Gesamtarbeitsverträge bleiben Privatrecht. Diese privaten Verträge erhalten durch die Allgemeinverbindlicherklärung schweizweit zwingende Geltung in den Bereichen, für die sie allgemeinverbindlich erklärt wurden. Aber bis vor Kurzem gab es in der Schweiz keine gesetzlichen Mindestlöhne. Wir befinden uns in einem Dilemma zwischen den vertraglich vereinbarten Gesamtarbeitsverträgen, z. B. in Bezug auf die Mindestlöhne, und den gesetzlichen Bestimmungen, namentlich den kantonalen. Auf Bundesebene hat das Schweizervolk das letzte Mal 2014 einheitliche Schweizer Mindestlöhne abgelehnt. In letzter Zeit sind aber einige Kantone dazu übergegangen, allgemeine kantonale Mindestlöhne einzuführen. Es sind dies namentlich die Kantone Neuenburg und Jura und neustens der Kanton Tessin.

Am 21. Juli 2017 hat nun das Bundesgericht einen Entscheid im Fall einer Neuenburger Mindestlohnvorschrift gefällt. Das Bundesgericht hat entschieden: Es hat eine Beschwerde gegen diesen Neuenburger Mindestlohn abgewiesen. Es hat entschieden, dass kantonale Mindestlohnvorschriften gültig sind, auch wenn sie Gesamtarbeitsverträgen widersprechen, die allgemeinverbindlich erklärt worden sind, sofern die Mindestlohnvorschriften ausschliesslich sozialpolitischen Charakter haben. Das Bundesgericht sagt, sozialpolitischen Charakter habe eine Mindestlohnvorschrift, wenn sich die Mindestlohnvorschrift am Existenzminimum der betroffenen Arbeitnehmenden bemesse und keine wirtschaftspolitischen Hintergründe habe. Bei Prüfung des Neuenburger Mindestlohns von 20 Franken in der Stunde kam das Bundesgericht zum Schluss, dass diese Bedingung erfüllt sei und dass also die Neuenburger Norm, auch wenn sie Gesamtarbeitsverträgen widersprechen würde, gelte.

Nun hat die Kommission den Sachverhalt in Bezug auf die betroffenen Kantone geprüft. Es hat sich herausgestellt, dass der Fall Neuenburg bis heute ein Einzelfall ist, weil nur Neuenburg einen kantonalen Mindestlohn kennt, der auch in Fällen von allgemeinverbindlich erklärten Branchengesamtarbeitsverträgen gelten soll, im Zweifelsfall dann auch im Widerspruch zu diesen Verträgen. Der Kanton Jura und neu auch der Kanton Tessin, die beide auch einen allgemeinen Mindestlohn eingeführt haben, sehen das Gegenteil vor. Dort gilt der kantonale Mindestlohn nur für diejenigen Fälle, in denen kein allgemeinverbindlich erklärter Gesamtarbeitsvertrag besteht.

Rechtlich, so hat sich die Kommission informieren lassen, ist die Situation so, dass Gesamtarbeitsverträge in der Schweiz zwingendem Recht nicht widersprechen dürfen. Das ist geltendes Recht. Zwingendes Recht - nach heutigem schweizerischem Recht - kann Bundesrecht, aber auch kantonales Recht sein. Auch kantonales Recht, wenn es zuständigerweise von einem Kanton erlassen worden ist und zwingend ist, hat also eine derartige Rechtskraft, dass Gesamtarbeitsverträge ihm nicht widersprechen dürfen und dass im Zweifelsfall Gerichte dann entsprechend widersprüchliche Normen in einem Gesamtarbeitsvertrag aufheben würden.

In dem Sinne ist der heutige Geltungsbereich bezüglich des Problems der Motion Baumann nicht sehr gross. Nach Auffassung der Kommissionsmehrheit könnte er aber grösser werden, wenn vermehrt Kantone dazu übergehen, Mindestlöhne zu statuieren. Nach dem Entscheid zum Fall Neuenburg ist dies zumindest möglich. In der Literatur ist der Bundesgerichtsentscheid betreffend Neuenburg zum Teil geradezu als Einladung an die Kantone verstanden worden, den Gesamtarbeitsverträgen widersprechende Mindestlohnvorschriften zu erlassen.

Entscheidend für das Votum der Kommission - der Entscheid fiel mit 9 zu 3 Stimmen - war die Überlegung, dass Gesamtarbeitsverträge ein wichtiger Pfeiler der schweizerischen Arbeitsvertragsordnung sind. Wir haben zur Kenntnis genommen, dass die Arbeitgeberseite die Stossrichtung der Motion stützt und die Arbeitnehmerseite nicht. In dieser Situation hat sich die Kommission überlegt, dass Gesamtarbeitsverträge immer Gesamtpakete sind. Gesamtarbeitsverträge umfassen nicht nur Mindestlöhne und nicht nur Ferienregelungen oder bestimmte andere arbeitsrechtliche Normen, sondern sind eben ein Gesamtpaket, das ausgehandelt wurde und unter das die Vertragsparteien am Schluss ihre Unterschrift setzen, in Kenntnis der Gesamtheit des Pakets. Mit dem Neuenburger Entscheid können solche Pakete auseinandergebrochen werden. Das ist rechtmässig, nach schweizerischem Recht kann das gehen. Politisch gesehen beurteilt die Mehrheit der Kommission dies aber als fragwürdig und möchte deshalb, dass die Motion heute angenommen wird.

Die Kommissionsmehrheit ist sich bewusst, dass die Motion von der Formulierung her nicht vollständig lupenrein ausgearbeitet ist. Nicht ganz zu Unrecht stellt der Bundesrat ja, für den Fall einer Annahme der Motion, den Antrag auf Umwandlung in einen Prüfauftrag im Zweitrat in Aussicht. Der Erstrat kann an einer Motion, wie gesagt, keine Änderungen vornehmen. Die Kommissionsmehrheit kann sich aber durchaus vorstellen, dass der Zweitrat unter Beachtung der allgemeinen Stossrichtung der Motion Änderungen vornehmen wird; dies insbesondere im Bereich der Formulierung in der Motion, wonach "die Bestimmungen des allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsvertrages sämtlichen Bestimmungen der Kantone vorgehen". Hier kann man sich schon die Frage stellen, ob der Casus Belli nicht einfach die Mindestlohnbestimmungen sind und ob es da nicht klüger wäre, die Motion eben auch auf diese Mindestlohnbestimmungen zu beschränken. Das kann der Zweitrat tun, wenn er das möchte.

In diesem Sinn beantrage ich Ihnen im Namen der grossen Kommissionsmehrheit, die Motion anzunehmen.

Levrat Christian · Mit-M · Ständerat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion

Je vais reprendre là où le rapporteur de la majorité de la commission s'est arrêté. Il a reconnu que la motion était mal formulée, qu'elle violait des pans importants de la souveraineté des cantons et qu'il était probablement intelligent d'en modifier le texte et de le transformer en "Prüfungsauftrag". Lorsqu'on considère qu'une motion est trop étendue, qu'elle viole la souveraineté des cantons et qu'il serait peut-être intelligent de réfléchir à la situation de manière plus globale, on la rejette ou on adopte éventuellement un postulat de commission. Il est assez particulier, sur la base de ces conclusions, que l'on nous propose d'adopter la motion.

Revenons-en aux faits: la population neuchâteloise, lors d'un vote qui a eu lieu en 2011, a décidé d'introduire un salaire minimal. Pour 2019, ce salaire a été fixé aux environs de 20 francs de l'heure, soit 3640 francs par mois. Le Tribunal fédéral, dans un arrêt du 21 juillet 2017, a considéré que ce dispositif était acceptable - cela a été rappelé -, parce qu'il s'agissait non pas d'une mesure de politique économique mais d'une mesure de politique sociale, qui relevait par conséquent de la compétence des cantons.

Le canton de Neuchâtel a prévu que ce salaire minimal de 3640 francs prime sur les salaires minimaux inférieurs qui sont prévus par les conventions collectives de travail nationales déclarées de force obligatoire. Cela répond à une certaine logique, puisque cette mesure vise à lutter contre le phénomène des "working poors" et, finalement, à alléger la facture de l'aide sociale cantonale. Il n'est pas déraisonnable de prévoir que le salaire minimal s'impose à toutes les branches, y compris à celle de la restauration, puisque tout le monde a bien compris que Gastrosuisse est derrière cette motion et que cette association est peu satisfaite de la réglementation neuchâteloise.

Sur le plan des salaires minimaux, je retiens que la position de la majorité de la commission est assez peu démocratique. Elle reconnaît que cette mesure relève de la compétence des cantons et elle est bien forcée de constater qu'elle se base sur un vote cantonal. Elle relève aussi que le Tribunal fédéral défend la position neuchâteloise. Or, cette motion vise à changer les règles du jeu en cours de partie et il me paraît que c'est faire peu de compte de la volonté populaire ce qui est très peu démocratique.

Mais le véritable casus belli n'est pas là. Le véritable casus belli vient du libellé de la motion Baumann, qui prévoit de manière lapidaire qu'une convention collective de travail l'emporte sur le droit cantonal.

C'est à cause de cela que les cantons ont réagi de manière vigoureuse. Cela a été rappelé, la Conférence des chefs des départements cantonaux de l'économie publique s'oppose à cette modification et la Conférence des gouvernements de Suisse occidentale nous écrit ce qui suit dans une lettre datée du 6 décembre 2019, que vous avez donc reçue tout récemment, signée par Roberto Schmidt, conseiller d'Etat valaisan et président de la conférence précitée: "La motion Baumann constitue une attaque en règle contre l'autonomie des cantons. Elle remet en question la souveraineté des cantons dans des domaines de tâches très divers. Elle aurait par exemple une incidence sur les régimes d'allocations familiales" - donc elle conduirait à une baisse dans certaines branches des allocations familiales - "versées dans les cantons de Berne, Schwytz, Nidwald, Zoug, Valais, Genève, Neuchâtel, Jura et Fribourg. L'application de la motion" - le fait d'autoriser que les conventions collectives nationales de travail étendues l'emportent sur le droit cantonal - "entraînerait dans certaines branches une baisse des allocations familiales, des prestations complémentaires pour familles dans le canton de Vaud, des fonds en faveur de la formation professionnelle dans les cantons de Vaud, Neuchâtel, Jura, Valais, Fribourg et Zurich, ou encore des fonds pour l'accueil extrafamilial des cantons de Neuchâtel, Vaud, Fribourg et Tessin. La Conférence des gouvernements de Suisse occidentale considère que cette motion remet en cause le fonctionnement des institutions et du fédéralisme et met en péril d'autres mécanismes sociaux mis en place par les cantons et qui sont de leur propre compétence."

Ce seraient les conséquences de l'adoption de la motion Baumann. Cela est lié évidemment à la formulation de cette motion, qui traite non seulement de la question du salaire minimal dans le canton de Neuchâtel, mais encore de la prééminence des conventions collectives nationales de travail sur toutes les règles de droit cantonal, y compris celles que les cantons ont édictées parce que celles-ci relèvent de leur domaine de compétence propre.

Cela aurait aussi, pour l'anecdote, des conséquences par exemple sur les jours fériés cantonaux. La CCT de l'hôtellerie, pour rester dans le domaine de Gastrosuisse, prévoit six jours fériés, or le canton de Vaud fixe huit jours fériés. S'agissant même de l'auteur de cette motion, c'est peut-être un clin d'oeil à un collègue estimé, la CCT de l'industrie du métal prévoit huit jours fériés par année, or le canton d'Uri a neuf jours fériés. La CCT de la boulangerie fixe aussi six jours fériés par année y compris le 1er août, ce qui contredirait la législation zurichoise qui prévoit neuf jours fériés cantonaux.

Donc on voit que l'acceptation de cette motion causerait des difficultés qui iraient bien au-delà de ce que l'on peut écrire dans une note de bas de page. Elles dépassent de beaucoup le cas d'une motion qu'on pourrait modifier rapidement dans le second conseil parce qu'elle n'est pas très bien formulée. La motion pose comme principe la prééminence des conventions collectives nationales de travail sur le droit impératif cantonal. Cela aurait des conséquences massives dans des secteurs qui ne sont pas concernés par la décision neuchâteloise sur un salaire minimal.

Tenter de nous convaincre qu'il ne s'agit que d'un problème très limité qui ne concernerait qu'un seul canton, c'est faire fi du texte de la motion. Celui-ci est beaucoup plus clair et aurait un champ d'application bien plus étendu. Il poserait des problèmes importants. Il serait assez étonnant de voir le Conseil des Etats, à sa première session de la législature, s'opposer frontalement aux cantons, remettre en question l'ordre institutionnel dans un domaine aussi important que celui de la politique sociale. Tout cela pour traiter d'une question salariale qui pourrait être réglée par les partenaires sociaux dans la négociation sur la convention collective de travail de la branche concernée. La réaction normale - j'ai négocié moi-même des dizaines de conventions collectives de travail - de la partie patronale si le salaire minimal lui pose problème devrait être d'exiger de renégocier la convention collective nationale, d'intégrer le salaire minimal fixé dans le canton de Neuchâtel dans la "masse" des choses à prendre en compte dans la négociation et de compenser cet élément en adaptant d'autres éléments pour restaurer l'équilibre, si celui-ci devait vraiment être remis en cause.

Je vous invite à rejeter la motion Baumann.

Je serais d'accord de soutenir un postulat de commission qui chargerait le Conseil fédéral d'étudier la situation afin de diminuer l'écart entre les conventions collectives nationales de travail et le droit cantonal. Par contre, donner un blanc-seing au Conseil national en lui transmettant la motion après l'avoir adoptée tout en tablant sur la sagesse de l'autre chambre me paraîtrait trop optimiste compte tenu des expériences faites ces dernières années dans la collaboration que nous avons pu avoir avec elle.

Ettlin Erich · Mit-M · Ständerat · Obwalden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Ich habe grosses Vertrauen in die Weisheit unseres Schwesterrates - doch! Es hat ja geändert, vielleicht wird es jetzt besser. Nein, ernsthaft: Ich habe nicht nur den Sitz von Isidor Baumann übernommen, sondern auch diese Motion, und deshalb vertrete ich sie mit Verve und in seinem Sinne.

Der Kommissionssprecher hat es schon gesagt: Die Sozialpartnerschaft ist ein Erfolgsmodell in der Schweiz. Ich glaube, dafür steht die Schweiz auch: dass wir bei der Sozialpartnerschaft so bewährte Instrumente wie die allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträge haben. Auch die Zahlen wurden genannt. Die Zahlen haben sich verdoppelt, die Anzahl Arbeitnehmer, die diesen Verträgen unterstehen, hat sich sogar verzweieinhalbfacht. Es ist also wirklich eine breite Abstützung, die diese Gesamtarbeitsverträge haben.

Für die Motion Baumann, das muss man vielleicht noch sagen, haben sich 29 Branchen- und Wirtschaftsverbände ausgesprochen. Es ist also nicht nur einfach Gastrosuisse, die sich dafür ausspricht. Die allgemeinverbindlich erklärten Landes-Gesamtarbeitsverträge werden zudem nicht von Privaten allgemeinverbindlich erklärt, sondern vom Bundesrat. Das ergibt grosse Sicherheit für die Sozialpartner. Ein Gesamtarbeitsvertrag ist ein Gesamtpaket, das die Arbeitsbedingungen beinhaltet, die am Verhandlungstisch zwischen den Sozialpartnern ausdiskutiert werden. Es sitzen also beide am Tisch, das vergessen wir immer wieder. Es sind ja nicht nur die Arbeitgeber, die dann unterschreiben. Es ist ein Geben und ein Nehmen. Man kann nicht einen Teil heraustrennen, sonst gerät der Gesamtarbeitsvertrag in ein Ungleichgewicht.

Wenn die Arbeitnehmervertreter - wir haben die Zuschriften auch erhalten - monieren, dass die Schutzfunktion der Gesamtarbeitsverträge ausgehebelt würde, dann ist das nicht nachvollziehbar. Schliesslich sitzen sie ja bei der Ausarbeitung des Gesamtarbeitsvertrages am Tisch. Ich zitiere aus einem Schreiben, das wir von Arbeitnehmervertretern erhalten haben. Sie schreiben uns, mit der Annahme der Motion würden Gesamtarbeitsverträge zu einem Instrument, um Arbeitsbedingungen zu verschlechtern und Schutzbestimmungen zu unterlaufen. Das schreiben uns die Arbeitnehmervertreter, die am Tisch sitzen und diese Gesamtarbeitsverträge aushandeln. Das verstehe ich nicht. Da habe ich kein Verständnis. Offenbar handeln sie einen Gesamtarbeitsvertrag aus, von dem sie dann sagen, dass er ganz schlecht sei, und unterschreiben ihn trotzdem. Dann dürften sie ihn ja nicht unterschreiben. Das muss man sich vielleicht vor Augen führen.

Die Arbeitgeber, das muss man noch sagen, befürchten, es gebe dann einen Flickenteppich in der ganzen Schweiz. Kantone können und sollen - und ich bin ja auch Kantonsvertreter, wir alle sind das - Bestimmungen dort festlegen, wo es auch Bestimmungen braucht, nämlich für all die Branchen und Arbeitnehmenden, die keinen Gesamtarbeitsvertrag haben. Das macht ja dann Sinn. Dann kommen die Gesamtarbeitsverträge in der ganzen Schweiz zum Tragen. Das ist ja dann der Sinn der Motion. Bereits heute - das wurde gesagt - besteht im OR, aber auch im Bundesgesetz über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen, eine Bestimmung, die besagt, dass die Bestimmungen eines Gesamtarbeitsvertrages zwingendem Recht des Bundes und der Kantone nicht widersprechen dürfen. Hier hat man also schon eine Schutzfunktion.

Dann müssen wir uns vorstellen: Wenn das so weitergeht wie bis anhin - jetzt ist das Tessin dazugekommen -, wenn in ein paar Jahren eine Mehrheit, der Grossteil der Kantone, zum Beispiel fünfzehn Kantone, Mindestlöhne festlegt, dann werden die allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträge sowie die Sozialpartnerschaft auseinanderbrechen. Die Sozialpartner werden immer weniger Interesse daran haben, einen Gesamtarbeitsvertrag zu erstellen. Eine Stärke der Schweiz, nämlich diese Sozialpartnerschaft, würde beeinträchtigt.

Zu beachten ist, dass es auch in den Arbeitgeberverbänden einen Anteil Arbeitgeber gibt - und dieser ist nicht klein, habe ich mir sagen lassen -, der keinen Gesamtarbeitsvertrag will; und die Verbände setzen es dann durch. Sie sagen: "Schaut, es ist im Interesse der Sozialpartnerschaft, wenn ihr auch an Bord seid. Wir machen die Gesamtarbeitsverträge für alle." Diese Quasiwiderständler in den Verbänden würden dann sagen: "Seht, die Kantone regulieren ja eh selber. Die Gesamtarbeitsverträge gelten nur noch in einer bestimmten Anzahl Kantone." Das würde dann die Gesamtarbeitsverträge generell schwächen.

Der Kanton Jura zeigt es: Es geht auch mit kantonalen Mindestlöhnen, die nur dort gelten, wo keine allgemeinverbindlichen Gesamtarbeitsverträge bestehen. Dann ist das System perfekt, kann man sagen. Die Kantone regulieren dort oder greifen dort ein, wo keine Gesamtarbeitsverträge bestehen, bei denen die Sozialpartner am Tisch gesessen und miteinander die Bestimmungen ausgehandelt haben.

Gesamtarbeitsverträge sind zusammen mit dem Sozialpartner definiert worden; das habe ich gesagt. Zusammenfassend muss man sagen: Sie sollen denjenigen Sicherheit geben, die einem Gesamtarbeitsvertrag unterstellt sind, der jährlich ausgehandelt wird, und zwar zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Die Gesamtarbeitsverträge sollen nachhaltig wirksam und glaubwürdig bleiben. Das ist eine Errungenschaft, an der wir nicht schrauben sollten.

Weiter hat das Instrument der kantonalen Mindestlöhne natürlich Platz für all diejenigen, die keinem Gesamtarbeitsvertrag unterstellt sind. In diesem Sinne ist diese Motion auch im Interesse der Arbeitnehmenden, und natürlich dürfen wir sie annehmen, wie die Mehrheit der Kommission das gesagt hat. Die Kritik der Kantone kann ich schon verstehen. Aber ich glaube - ich gehe jetzt nicht so weit, meinem Kollegen Isidor Baumann zu sagen, es sei schlecht formuliert gewesen -, es gibt Änderungsbedarf, das hat auch der Kommissionssprecher gesagt. Da kann die Weisheit des Schwesterrates etwas bewirken. Die VDK hat ja kritisiert, dass kantonale Kompetenzen vor allem in den Bereichen Familienzulagen - das wurde gesagt -, Ergänzungsleistungen, Feiertage und Kinderbetreuung beschnitten würden. Das sind aber keine Kernthemen eines Gesamtarbeitsvertrages. Hier könnte man wirklich die Motion noch anpassen und sagen, dass die Kantone in diesen Bereichen weiterhin die Hoheit haben dürfen.

Ich glaube, mit einer Anpassung der Bestimmung könnten wir das Ziel der Motion erreichen und damit die bewährte Sozialpartnerschaft, wenn Kantone hier regulieren, auch in Zukunft erhalten und nicht gefährden.

Ich danke Ihnen, wenn Sie mit der Kommissionsmehrheit dieser Motion zustimmen.

Zanetti Roberto · Mit-M · Ständerat · Solothurn · Sozialdemokratische Fraktion

Ich will mich nicht auf die für Gesamtarbeitsverträge spezifischen Verästelungen hinauslassen, sondern stelle einfach fest: Wir sind drauf und dran, zwei wirkliche Grundtugenden des Ständerates über den Haufen zu werfen!

Erstens: Ich habe den Ständerat immer gewissermassen als Tempel des Föderalismus und der Kantonsautonomie verstanden. Jetzt wollen wir da den Kantonen in die Parade fahren - das finde ich ausserordentlich bedenklich!

Die zweite Grundtugend des Ständerates - deshalb heisst er ja auch Chambre de Réflexion -: Wir neigen dazu oder haben mindestens bisher dazu geneigt, reflektierte Gesetzgebungsarbeit zu machen. In der letzten Legislatur haben wir ja relativ häufig ideologische Hüftschüsse aus dem Nationalrat dann in einen einigermassen vernünftigen Gesetzestext zu giessen versucht. Jetzt machen wir es plötzlich umgekehrt. Alle sagen: Die Formulierungen sind unglücklich, wir müssen nachbessern, das muss verbessert werden. Ja, machen wir das, aber hier im Rat und nicht drüben im Schwesterrat! Bisher war es umgekehrt: Wir haben hier die Schwesterrat-Entscheide, die häufig ziemlich übers Knie gebrochen worden waren, verbessert. Plötzlich wollen wir die Rollen tauschen und da irgendwelche ideologischen Hüftschüsse abgeben, und der Nationalrat soll dann schauen, dass es gesetzgeberisch in eine anständige Form gebracht werden kann.

Wir verlassen hier, wenn wir der Mehrheit zustimmen, zwei Primärtugenden des Ständerates, auf die ich immer stolz war. Ich hoffe, dass ich am Ende der Debatte nach wie vor stolz auf unseren Rat sein kann, weil wir die Kantonsautonomie und den Föderalismus achten und weil wir seriöse und wirklich reflektierte Gesetzgebungsarbeit machen.

Deshalb bitte ich Sie, der Minderheit zu folgen und die Motion abzulehnen.

Würth Benedikt · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Im Titel der Motion steht "Stärkung der Sozialpartnerschaft". Ich denke, das ist ein unbestrittenes Anliegen aller hier im Saal, hüben wie drüben. Wir bekommen zu diesem Geschäft sehr viel Post, einerseits von Arbeitgeberverbänden, andererseits von Arbeitnehmerverbänden. Die Differenz könnte nicht grösser sein. Von Partnerschaft kann - zumindest im Moment - nicht die Rede sein. Es gibt einen eklatanten Dissens. Nur schon das ist kein guter Vorbote für die Annahme dieser Motion. Ich bitte Sie, diese Motion abzulehnen.

Der Kommissionsberichterstatter hat sehr einlässlich und sehr klar aufgezeigt, wie die Normen im Arbeitsrecht ineinandergreifen. Wir haben einerseits das öffentliche Arbeitsrecht und andererseits das kollektive Arbeitsvertragsrecht. Mit einer Allgemeinverbindlicherklärung werden Normen des kollektiven Arbeitsvertragsrechts, also Normen aus Gesamtarbeitsverträgen, nicht einfach öffentliches Arbeitsrecht des Bundes, sondern die Allgemeinverbindlicherklärung führt einfach dazu, dass sie generell gelten, dass sie alle Wirtschaftsakteure in einer bestimmten Branche in die Pflicht nehmen.

Öffentliches Arbeitsrecht, das wurde gesagt, kann nicht nur durch den Bund geschaffen werden, sondern eben auch durch die Kantone. Das ist auch sinnvoll, weil die Lebensverhältnisse in unserem Land unterschiedlich sind. Es ist auch unterschiedlich, wie die Bürgerinnen und Bürger zur Frage stehen, wie weit der Staat in diesem Bereich überhaupt regulierend tätig sein soll. In einem Kanton, im Kanton Neuenburg, hat das Volk eine Regulierung gewollt, in einem anderen Kanton will das Volk eine solche Regulierung nicht. Der Etatismus ist in diesem Land ungleich verteilt. Das ist Ausdruck der föderalen Vielfalt in unserem Land. Das ist auch gut so. Somit müssen wir unter Umständen eben auch einen Flickenteppich in Kauf nehmen. Das ist nichts Schlechtes, das ist Ausdruck der föderalen Tradition in diesem Land.

Der kantonale Gesetzgeber kann nicht unbeschränkt tätig werden, das wurde auch gesagt, ihm sind enge Grenzen gesetzt. Er kann sozialpolitische Massnahmen in einem engen Rahmen treffen. Er darf nicht wirtschaftspolitisch tätig werden in dem Sinne, dass die Wirtschaftsfreiheit ausgehebelt wird. Just diese Frage musste durch das Bundesgericht geklärt werden: Ist ein kantonaler Mindestlohn noch eine zulässige sozialpolitische Massnahme, oder geht das zu weit? Man kann diese Frage rechtlich unterschiedlich beurteilen. Das Bundesgericht hat gesagt, es sei eine noch zulässige Massnahme.

Darauf reagiert die Motion Baumann. Sie reagiert ziemlich weitgehend, indem gesagt wird, dass die Bestimmungen des allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsvertrags sämtlichen Bestimmungen der Kantone vorgehen sollen - sämtlichen Bestimmungen, nicht nur den Mindestlohnbestimmungen. Das ist doch ein sehr drastischer Schritt. Die Motion Baumann, von Herrn Ettlin übernommen, macht Tabula rasa in einem sehr fein austarierten System. Das geht mir klar zu weit, hier wird das Kind mit dem Bade ausgeschüttet.

Ich bin persönlich nicht für kantonale Mindestlöhne - damit das klar ist. Wir hatten in meinem Kanton auch einen entsprechenden Vorstoss auf dem Tisch. Er wurde abgelehnt. Aber ich bin dafür, dass man den Kantonen diesen Spielraum weiterhin lässt und nicht einfach tel quel sagt: Ihr dürft keine sozialpolitischen Massnahmen mehr treffen in diesem engen Rahmen, der durch das Bundesverfassungsrecht gegeben ist.

Vor diesem Hintergrund bin ich der Meinung, dass man diese Motion aus staatspolitischen Gründen ablehnen sollte. Es ist nicht so, dass Rechtssicherheit geschaffen wird. Ich meine, dass eher das Gegenteil der Fall ist, Herr Kollege Levrat hat zu Recht darauf hingewiesen. Bei Lichte betrachtet, ist das heutige System eigentlich sehr gut austariert. Es ist nicht ratsam, wegen eines Einzelfalls, Neuenburg in concreto, hier das ganze System auszuhebeln und die Möglichkeit zu eröffnen, dass Gesamtarbeitsvertragsbestimmungen kantonale öffentlich-rechtliche Bestimmungen übersteuern. Das macht keinen Sinn. Es ist auch meine Überzeugung, dass das unserem föderalen Prinzip entgegenlaufen würde, das eben auch hier gilt.

In diesem Sinne bitte ich Sie, die Motion abzulehnen.

Rechsteiner Paul · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Sozialdemokratische Fraktion

In Ergänzung zu den Ausführungen der Kollegen Würth und Levrat, denen ich mich anschliessen kann, möchte ich noch ein paar Überlegungen anfügen.

Ein erstes Argument, das hier im Auge zu behalten ist: Die Motion Baumann ist die Reaktion auf ein Urteil des Bundesgerichtes, das den Neuenburger Mindestlohn als sozialpolitisch gerechtfertigte Massnahme erklärt hat. Es ist - auch unter dem Aspekt der Gewaltentrennung - nie von Gutem, wenn der Gesetzgeber auf ein Bundesgerichtsurteil reagiert, um es nachher umzudrehen. Das ist das erste Argument, ein Argument staatspolitischer Natur.

Der zweite Punkt, der hier in der Debatte noch unterstrichen werden muss, ist das Missverständnis in Bezug auf die Rolle, die Bedeutung von Gesamtarbeitsverträgen. Gesamtarbeitsverträge, erst recht allgemeinverbindlich erklärte Gesamtarbeitsverträge - aber es gilt für Gesamtarbeitsverträge überhaupt - unterstehen der Regel des Günstigkeitsprinzips. "Günstigkeitsprinzip" meint konkret, dass der Gesamtarbeitsvertrag nicht einfach die Arbeitsbedingungen einer Branche reguliert, sondern dass er sie gegen unten reguliert. Konkret kann der Einzelarbeitsvertrag immer über den Gesamtarbeitsvertrag, über die Mindestnormen hinausgehen - das ist auch regelmässig der Fall. Der Gesamtarbeitsvertrag will in einer Branche gleich lange Spiesse, Schutznormen schaffen, die nicht unterschritten werden dürfen; aber überschritten werden dürfen sie selbstverständlich.

Was wir hier im Fall Neuenburg mit dem Mindestlohn haben, ist nichts anderes als die Anwendung des Günstigkeitsprinzips. Wenn ein Kanton sagt: "Bei uns ist das sozialpolitische Minimum höher als eine gesamtarbeitsvertragliche Norm", dann ist das, ausgehend vom Gesamtarbeitsvertragsrecht, ausgehend von unserer Regelung des kollektiven Arbeitsrechts im OR, das Selbstverständlichste.

Man kann hier noch anmerken, dass das schweizerische Recht hier international eine Pilotfunktion hatte. Die Schweiz war mit dem OR von 1911 der erste Staat, der den Gesamtarbeitsvertrag mit direkter normativer Wirkung im Einzelarbeitsvertrag regelte - mit einer Pilotfunktion weltweit -, immer auch verbunden mit dem Günstigkeitsprinzip: Konkrete Regelungen und Einzelarbeitsverträge können natürlich über diese Mindestnormen hinausgehen. Nicht anders verhält es sich bei den Mindestlöhnen.

Drittens habe ich eine Bemerkung zur Frage der Mindestlöhne überhaupt. Die Entwicklung der Mindestlöhne ist eine der bemerkenswertesten sozialpolitischen und wirtschaftspolitischen Entwicklungen in der Schweiz nach dem Erlass der flankierenden Massnahmen zu den Bilateralen Verträgen. In der Schweiz haben sich die Mindestlöhne, im Gegensatz zu einem phasenweise sehr negativen europäischen Trend, positiv entwickelt, dies dank verschiedener Instrumente. In erster Linie war es die Stärkung der Gesamtarbeitsverträge. Es gibt viel mehr allgemeinverbindlich erklärte Gesamtarbeitsverträge als vor zwanzig, fünfundzwanzig Jahren. Diese haben sich in den Tieflohnbereichen, dort, wo die Prekarität am grössten war, insgesamt recht stark entwickelt.

Der Neuenburger Mindestlohn ist ein Teil dieses positiven Trends. Löhne müssen zum Leben reichen. Die Philosophie dahinter ist: Wer arbeitet, soll vom Lohn auch leben können und soll nicht noch zum Sozialamt gehen müssen, um seinen Lohn unterstützt zu bekommen. Das ist das Prinzip. Kollege Würth hat bereits darauf aufmerksam gemacht: Es ist kein Wunder, dass die Gewerkschaften, die Arbeitnehmerverbände alle der Meinung sind, diese Löhne müssten angehoben werden. Es ist nachher den Sozialpartnern anheimgestellt, wie sie das erreichen wollen. Aber es ist so, dass das, was in Neuenburg verabschiedet und durch das Bundesgericht gestützt worden ist, genau ein Teil dieses sehr positiven Trends ist, den wir in der Schweiz haben. Er verdient es, positiv gewürdigt zu werden. Der Ansatz der Motion, die wir hier behandeln, ist leider umgekehrt. Es wird negativ bewertet, was in Neuenburg verabschiedet worden ist und was das Bundesgericht entschieden hat.

Eine letzte Bemerkung - ich schliesse hier noch an Kollege Zanetti an -: Wir stünden vor einer etwas eigenartigen Ausgangslage, wenn der Ständerat ausgerechnet in der ersten Session einer neuen, hoffentlich vielversprechenden Legislatur diese Motion annehmen würde. Ich wage hier eine Prognose: Diese Motion wird im Nationalrat chancenlos sein. Ich kann mir nicht vorstellen, dass so etwas verabschiedet wird. Aber dass eine Motion, die jetzt in die Prärogativen, in den verfassungsmässig gesicherten Autonomiebereich der Kantone eingreifen würde, ausgerechnet im Ständerat verabschiedet und nachher im Nationalrat versenkt würde, weil sie so quer liegt, ist doch eine nicht leicht zu ertragende Vorstellung.

In diesem Sinne möchte ich Sie auch ersuchen, die Motion abzulehnen.

Parmelin Guy · BR-M · Bundesrat · Waadt

La discussion a été assez fournie et je me contenterai de rappeler certains faits et de vous inviter à suivre la proposition de la minorité de la commission visant le rejet de la motion.

Le partenariat social joue un rôle extrêmement important dans notre pays. Les conventions collectives de travail sont l'expression d'un partenariat social qui fonctionne. Avec l'extension du champ d'application des conventions collectives de travail, un certain standard minimum, en ce qui concerne les conditions de travail, est garanti aux travailleurs exerçant au sein d'une branche, et des conditions de concurrence identique sont créées pour tous les employeurs. C'est ainsi qu'on arrive à assurer la paix sociale dans le pays.

La répartition des compétences entre la Confédération et les cantons revêt également une importance fondamentale dans notre système. En vertu de la Constitution, les cantons sont habilités à légiférer dans les domaines qui ne sont pas exclusivement réglés par la Confédération. Par conséquent, ils ont également la compétence d'adopter des salaires minimaux, pour autant qu'il s'agisse d'une mesure de politique sociale. Et la motion vise avant tout l'applicabilité des salaires minimaux cantonaux. Le Tribunal fédéral a été amené à se prononcer sur la révision de mai 2014 de la loi sur l'emploi et l'assurance-chômage du canton de Neuchâtel, et il en a conclu clairement que l'instauration d'un salaire minimum pour tous les travailleurs du canton constitue une mesure de politique sociale.

Les partenaires sociaux disposent en règle générale d'une marge de manoeuvre suffisante pour fixer les salaires dans le cadre des conventions collectives de travail. Le Conseil fédéral reconnaît qu'un salaire minimal cantonal peut être susceptible de générer des tensions au sein des différentes conventions collectives de travail, mais il juge que, clairement, cette simple éventualité ne suffit pas, à l'heure actuelle, à justifier une ingérence de portée considérable comme le réclame l'auteur de la motion. Cela a été rappelé par plusieurs orateurs, y compris par le conseiller aux Etats Würth, qui préside la Conférence des gouvernements cantonaux.

C'est pour cette raison que le Conseil fédéral vous propose de rejeter la motion. Si vous deviez l'accepter, il est clair que le Conseil fédéral demanderait au Conseil national de la modifier en mandat d'examen.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 16 Stimmen

Dagegen ... 24 Stimmen

(1 Enthaltung)