Die demokratische Kontrolle sichern. Änderung des Finanzhaushaltgesetzes

Christen Yves · P-M · Nationalrat · Waadt · Freisinnig-demokratische Fraktion

Antrag der Mehrheit

Der Initiative Folge geben

Antrag der Minderheit

(Tillmanns, Hubmann, Tschuppert, Vermot, Zanetti)

Der Initiative keine Folge geben

Proposition de la majorité

Donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Tillmanns, Hubmann, Tschuppert, Vermot, Zanetti)

Ne pas donner suite à l'initiative

Joder Rudolf · Nationalrat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Dieser Parlamentarischen Initiative liegt das Swissair-Debakel zugrunde. Im Herbst 2001 wurden im Dringlichkeitsverfahren unter Ausschluss des Parlamentes sehr hohe Kredite bewilligt. Obwohl die Ausgabenkompetenz grundsätzlich beim Parlament liegt, wurde dieses in die Zuschauerrolle versetzt.

Nach geltendem Recht beurteilt primär der Bundesrat, ob eine dringliche Situation gegeben ist oder nicht, und zwar in jedem Fall und ungeachtet der Kredithöhe. Wird die Situation als dringlich eingestuft, hat dies zur Folge, dass die ordentlichen Finanzkompetenzorgane ausgeschaltet werden. Der Bundesrat entscheidet allein, ob es im Sinne des Finanzhaushaltgesetzes möglich ist, vorgängig die Zustimmung der Finanzdelegation einzuholen oder nicht. Wenn der Bundesrat zur Auffassung gelangt, dass die Finanzdelegation nicht beigezogen werden kann, dann hat er im Dringlichkeitsfall eine unbegrenzte Ausgabenkompetenz.

Das Parlament ist kraft Verfassung die oberste Staatsgewalt und trägt die Budgetverantwortung. Es geht nun nach Meinung der SVP nicht an und wird auch vom Volk nicht verstanden, wenn diese klare Zuständigkeit nur mit dem Hinweis auf Dringlichkeit umgangen und ausgehöhlt werden kann. Es zeigt sich hier klar ein Demokratiedefizit; die demokratische Kontrolle muss verbessert werden.

Dieser unbefriedigende Sachverhalt soll mit der Initiative korrigiert werden. Der Vorstoss verlangt konkret zwei Änderungen im Finanzhaushaltgesetz. Er fordert mit einer Neuformulierung von Artikel 18, dass der Bundesrat nicht wie bisher unbegrenzt, sondern nur bis zu einem Maximalbetrag von 100 Millionen Franken einen dringlichen Nachtragskredit, wenn möglich unter Einholung der Zustimmung der Finanzdelegation, beschliessen kann. Wenn die Ausgabe den Betrag von 100 Millionen Franken überschreitet, so ist in jedem Falle die Zustimmung der eidgenössischen Räte einzuholen. Das Gleiche wird in Artikel 31 des Finanzhaushaltgesetzes bezüglich der dringlichen Verpflichtungskredite verlangt. Die SVP-Fraktion verlangt also eine Begrenzung der Ausgabenkompetenz des Bundesrates und den allfälligen Miteinbezug der Finanzdelegation im Dringlichkeitsverfahren und schlägt als Grenze den Betrag von 100 Millionen Franken vor.

Wir vertreten die Auffassung, dass es im heutigen Kommunikationszeitalter durchaus möglich ist, in dringlichen Fällen und in dringlichen Situationen kurzfristig eine ausserordentliche Sitzung der eidgenössischen Räte einzuberufen. Wesentlich scheint in diesem Zusammenhang, dass zwischen Notrecht und Dringlichkeit unterschieden wird: Wenn es um existenzielle Fragen des Staates geht, muss der Bundesrat im Rahmen des Notrechtes ganz klar in jedem Falle handeln können; bei blosser Dringlichkeit hingegen muss abgewogen werden zwischen der Handlungsfreiheit des Bundesrates und der Respektierung des Demokratieprinzips. Die SVP-Fraktion vertritt die Meinung, dass im Dringlichkeitsfall bei höheren Beträgen - eben z. B. ab 100 Millionen Franken - das Parlament nicht ausgeschaltet, sondern beigezogen werden muss.

Die Staatspolitische Kommission beantragt mit 17 zu 5 Stimmen sehr deutlich, dieser Initiative Folge zu geben. Ich bitte Sie, es ihr gleichzutun.

Tillmanns Pierre · Nationalrat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion

La minorité vous propose de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire du groupe de l'Union démocratique du centre qui a pour but de limiter à 100 millions de francs la compétence de la Délégation des finances pour les cas urgents que lui soumet le Conseil fédéral. Cette initiative fait suite bien entendu à l'affaire Swissair. Dans cette affaire, la responsabilité de la débâcle est de toute évidence à imputer au conseil d'administration de cette entreprise nationale. Néanmoins, pour les raisons que nous connaissons et après d'âpres négociations, le Conseil fédéral a estimé qu'il fallait d'urgence sauver notre flotte nationale. A un jour près, nous n'aurions pas connu le "grounding" qui a fait tellement de tort à la réputation de la Suisse dans le monde entier.

Si le Conseil fédéral n'avait pas réagi, nous aurions perdu des dizaines de milliers d'emplois. Les Chambres, bien que mises devant le fait accompli, ont accepté l'intervention financière de l'Etat, et la population, suite aux sondages effectués, a également soutenu les autorités dans cette opération. Il est donc clair que ce sauvetage était justifié et que notre population aurait désavoué ses représentants si l'Etat n'était pas intervenu. D'autres Etats en Europe et dans le monde sont venus au secours de leur flotte aérienne, et celles-ci se portent aujourd'hui très bien. Espérons qu'il en sera de même pour Swiss. Dans dix ou vingt ans, nos successeurs se féliciteront peut-être que nous ayons eu le courage et pris le risque d'injecter rapidement des montants importants pour sauver notre aviation.

La Délégation des finances fonctionne depuis 100 ans sans difficulté majeure, ce qui démontre que la procédure mise en place fonctionne bien en cas d'urgence. La Délégation des finances, comme le Conseil fédéral, n'outrepasse pas ses attributions et ne prend ses décisions que lorsqu'elle est persuadée que l'urgence est démontrée. Elle n'empiète donc pas sur les prérogatives des Chambres. Nous faisons confiance aux sept conseillers fédéraux que nous avons élus, auxquels il faut ajouter les six membres de la Délégation des finances, issus des deux Chambres, que nous avons désignés. A ce jour et depuis 100 ans, nous avons toujours approuvé les décisions prises par ces quinze personnes. N'en changeons pas aujourd'hui.

On peut être à peu près sûr qu'à l'avenir et même pour des montants très importants, les Chambres, dans leur majorité ratifieront ces décisions. La raison du dépot de cette initiative parlementaire est à chercher dans le montant octroyé par le Conseil fédéral et la Délégation des finances. Ce montant est certes important. Néanmoins, si ce montant avait été limité à 100 millions de francs, comme le demande l'initiative, Swissair n'aurait pas été sauvée. Elle n'aurait pas non plus été sauvée si le montant avait été, par exemple, de 500 millions de francs, comme le propose une motion actuellement déposée. Or, nous avons vu que toutes les instances se sont déclarées par la suite d'accord avec ce crédit. Nous savons aussi que si le "grounding" avait duré plus longtemps, c'est-à-dire le temps nécessaire à mettre sur pied une session spéciale des Chambres pour accorder les crédits, nous n'aurions probablement pas pu sauver notre compagnie nationale.

On ne sait pas de quoi l'avenir sera fait. Limiter les crédits d'urgence, c'est prendre le risque, un jour, de ne pas pouvoir sauver notre pays d'une catastrophe nationale. Il faut laisser au Conseil fédéral la possibilité de prendre des décisions dont l'urgence ne souffre absolument aucun retard. D'ailleurs, vouloir limiter la compétence de la Délégation des finances, c'est prendre le risque que le Conseil fédéral décide par lui-même, en cas d'urgence absolue, des montants attribués, empiétant ainsi sur les pouvoirs budgétaires du législatif.

La Commission des finances du Conseil des Etats et par la suite le Conseil des Etats ont refusé de limiter les compétences budgétaires de la Délégation des finances. Après avoir écarté diverses propositions, le Conseil des Etats a renoncé, par 24 voix contre 15, à modifier le droit en vigueur pour les situations extraordinaires. La sagesse de notre ordre constitutionnel postule de limiter au minimum le droit d'urgence. C'est ce qu'a toujours fait le Conseil fédéral, comme la Délégation des finances. Notre Commission des finances s'est ralliée à cette opinion.

La minorité de la Commission des institutions politiques vous demande de faire de même et de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire 01.462.

Lustenberger Ruedi · Nationalrat · Luzern · Christlichdemokratische Fraktion

Auslöser der Parlamentarischen Initiative der SVP-Fraktion war - Sie haben es gehört - die äusserst delikate Situation, in der sich Bundesrat und Finanzdelegation unmittelbar nach dem Grounding der Swissair im September 2001 befanden. Sie erinnern sich: Im Eilzugstempo sprachen damals Bundesrat und Finanzdelegation mehrere Zahlungs- und Verpflichtungskredite in der Höhe von gesamthaft über 2 Milliarden Franken. Das Parlament stand in der darauf folgenden Session vor einem Fait accompli, wie es Herr Ständerat Dettling während der Debatte in der Kleinen Kammer wohl sehr zutreffend bezeichnete. Das Parlament sah sich neben dem prioritären Abwägen der sachlichen Gründe für oder wider die Kreditgewährung auch noch staatspolitischen Sachzwängen gegenübergestellt. Es geht heute in dieser Debatte nicht darum, zu beurteilen, ob der damalige Entscheid des Bundesrates, der Finanzdelegation und schliesslich unseres Rates richtig war.

Die Parlamentarische Initiative der SVP-Fraktion fordert eine Änderung des Finanzhaushaltgesetzes in zwei Punkten: Im Dringlichkeitsfall soll der Bundesrat, wenn möglich mit der vorgängigen Zustimmung der Finanzdelegation, über eine Finanzkompetenz von 100 Millionen Franken verfügen. Dies gilt sowohl für Zahlungskredite, Artikel 18 des Finanzhaushaltgesetzes, wie auch für Verpflichtungskredite, Artikel 31 des gleichen Gesetzes. Das geltende Recht sieht beim Vorliegen der Dringlichkeit eine unbeschränkte Beschlusskompetenz für den Bundesrat vor.

Bei der Beratung der Parlamentarischen Initiative kam die Mehrheit Ihrer Kommission zum Schluss, dass sich die Zuständigkeit des Bundesrates für dringliche Ausgaben in unbeschränkter Höhe nur schwer mit der verfassungsmässigen Budgethoheit des Parlamentes in Einklang bringen lässt. Wenn es darum geht, Steuergelder in dieser Grössenordnung einzusetzen, zeigt gerade das Beispiel der Swissair die Problematik der demokratischen Legitimation der nach geltendem Recht befugten Entscheidungsgremien auf. Mit den Initianten ist die Kommissionsmehrheit vor allem in Bezug auf die Stossrichtung des Vorschlages einig. Schon der Ständerat hat im Rahmen der Beratung zum Parlamentsgesetz - Sie erinnern sich, vor etwa einem halben Jahr - über die angesprochene Problematik diskutiert. Er kam dann allerdings zum Schluss, dass sich ein solch wichtiges Thema nicht vorschnell in eine Parlamentsrechtsdiskussion einschieben lasse. Zum gleichen Thema liegen übrigens auch zwei Motionen auf dem Tisch unseres Rates, jene der grünen Fraktion (01.3654) und jene unserer Kollegin Vallender (01.3662).

Kernpunkt der Kommissionsberatung war neben der allgemeinen Stossrichtung vor allem die Diskussion über die Limite von 100 Millionen Franken, welche im Initiativtext vorgeschlagen wird. Die Höhe von 100 Millionen Franken erscheint der Kommission in einer ersten Würdigung als an der unteren Grenze angesetzt. Die Vertreter der Initiative erklärten dann auch, dass sich - ich zitiere das Protokoll - "über die Höhe der Obergrenze durchaus diskutieren" lasse. Somit war dieser Streitpunkt mindestens für die erste Phase der Behandlung der Initiative ausgeräumt: Ihre Kommission ist, falls Sie heute Folgegeben beschliessen, beim Weiterbearbeiten nicht an diese Limite gebunden. Dieser Umstand hat denn auch den Kommissionsentscheid wesentlich beeinflusst, weil ihr wie gesagt die Höhe von 100 Millionen Franken tendenziell als zu tief angesetzt erscheint.

Eine Minderheit Ihrer Kommission vertritt die Haltung, dass am geltenden Recht festzuhalten sei, weil die Regierung in dringenden Fällen zu raschem Handeln befähigt sein müsse. Sie schliesst sich der Meinung der Finanzkommission an, die in ihrem Mitbericht wie folgt argumentiert: "Es gehört zur Weisheit unserer Verfassungsordnung, die Frage des Dringlichkeitsrechtes minimal zu erfassen. Die geltende Regelung mit Einbezug der Finanzdelegation hat sich seit hundert Jahren bewährt und namentlich auch in schwierigen Zeiten wie den beiden Weltkriegen die Probe bestanden."

Auch die Kommissionsmehrheit kann der Argumentation der Finanzkommission durchaus folgen. Die Frage ist allerdings, was unter minimaler Erfassung zu verstehen ist. Gerade wegen dieser Fragestellung sieht sich die Kommissionsmehrheit in ihrem Entscheid bestärkt, der Initiative sei Folge zu geben. Sie beantragt Ihnen dies mit 17 zu 5 Stimmen.

Beck Serge · Nationalrat · Waadt · Liberale Fraktion

L'affaire Swissair, qui a induit la Confédération à débloquer par voie urgente un crédit de 1,25 milliard de francs, a suscité le dépôt de nombreuses interventions parlementaires. La procédure de décision concernant l'engagement de cette somme a mis en lumière l'aspect illimité, au sens actuel de la loi fédérale sur les finances de la Confédération (art. 18 et 31), des compétences accordées au Conseil fédéral en cas d'extrême urgence et à la Délégation des finances en cas d'urgence. La ratification de tels engagements par le Parlement n'a lieu qu'a posteriori.

L'existence d'une telle procédure est parfaitement justifiée et l'usage qui en a été fait dans un passé récent, en particulier depuis 1990, a été généralement adéquat. L'activité d'un Etat tel que la Suisse et l'action du gouvernement au profit de ses citoyens nécessitent inévitablement la prise de décisions urgentes dans l'intérêt général. La question de principe, car nous sommes au stade de l'examen préalable, qui se pose aujourd'hui est celle de l'aspect illimité des compétences en cas d'urgence.

L'affaire Swissair est fortement interpellatrice à cet égard vu le montant du crédit accordé sans attendre l'aval du Parlement - et reconnaissons que celui-ci a été mis devant le fait accompli, Monsieur Tillmanns -, mais également vu l'incertitude régnant quant à la justification d'une telle intervention par des objectifs clairs sur le plan constitutionnel ou légal. En effet, en examinant la liste des crédits de paiement de plus de 100 millions de francs engagés par le gouvernement avec approbation de la Délégation des finances depuis 1990, on en dénombre sept, hormis les crédits transitoires d'une à deux semaines dans le cadre de la coopération au développement. Sur ces sept crédits, cinq étaient destinés à répondre aux besoins de l'assurance-chômage et de l'assistance aux réfugiés, donc engagés pour faire face à une évolution conjoncturelle aiguë et en relation avec l'application de bases légales parfaitement claires. Tel n'était sans doute pas le cas du sauvetage de Swissair. De plus, la Délégation des finances constate, dans son rapport du 13 décembre 2001 à l'attention de la Commission des finances du Conseil des Etats, "qu'il y a tendance à l'augmentation du recours à la Délégation des finances par le Conseil fédéral depuis 1996". Ainsi donc, vous voyez que la sagesse a plutôt tendance à se perdre, et on doit le rappeler à M. le porte-parole de la minorité.

Au-delà de ces éléments factuels, la commission constate que les difficultés financières persistantes de la Confédération ont amené le Parlement et le peuple à mettre en place dans la législation des exigences accrues pour l'engagement de montants importants - frein aux dépenses - ou un mécanisme visant à maîtriser l'évolution financière globale de notre Etat fédéral par le frein à l'endettement. L'octroi de compétences illimitées au Conseil fédéral, ou plutôt à la Délégation des finances, est parfaitement incohérent avec les mesures de contrôle des finances que je viens d'évoquer, d'autant plus que l'urgence est déterminée par l'autorité qui l'invoque pour déroger à la procédure ordinaire d'engagement de dépenses.

Au stade de l'examen préalable, il ne nous appartient pas de nous prononcer sur le détail de la proposition faite, en particulier sur le montant du plafonnement proposé, les auteurs de l'initiative ont d'ailleurs montré leur ouverture à ce sujet.

Les autres interventions parlementaires traitant du même objet, mais proposant un autre montant pour le plafonnement ou une compétence étagée pour chaque organe, du gouvernement au Parlement, en passant par la Délégation des finances et la Commission des finances, devront être intégrées à la réflexion. Celle-ci devra être approfondie, le Conseil des Etats ayant refusé, en raison de son aspect précipité, une modification proposée dans le cadre du débat de la loi sur le Parlement.

Il convient également de garder à l'esprit que le Parlement n'a pas l'inertie d'une montagne, et qu'il peut être convoqué en urgence dans un délai raisonnable d'une dizaine de jours voire moins. Un tel délai aurait d'ailleurs été compatible avec la gestion de la crise Swissair, contrairement à ce qu'a dit M. Tillmanns. En effet, les rapports présentés par la suite ont démontré que le "grounding" n'était pas dû à l'absence de trésorerie, mais bel et bien à l'absence de connaissances de l'état de la trésorerie.

C'est donc par 17 voix contre 5 que la commission vous propose de donner suite à l'initiative du groupe de l'Union démocratique du centre visant à modifier la loi fédérale sur les finances de la Confédération pour améliorer le contrôle démocratique; une minorité de la commission, préférant sans doute la politique des besoins à celle des moyens, propose, elle, de ne pas donner suite à cette initiative.

Verfahrensbeitrag

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben .... 91 Stimmen

Dagegen .... 84 Stimmen