Das Isos soll die bauliche Entwicklung und Verdichtung lenken, aber nicht verhindern

Nussbaumer Eric · P-M · Nationalrat · Basel-Landschaft · Sozialdemokratische Fraktion

Antrag der Mehrheit

Annahme der Motion

Antrag der Minderheit

(Clivaz Christophe, Egger Kurt, Klopfenstein Broggini, Masshardt, Munz, Schneider Schüttel, Suter)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion

Proposition de la minorité

(Clivaz Christophe, Egger Kurt, Klopfenstein Broggini, Masshardt, Munz, Schneider Schüttel, Suter)

Rejeter la motion

Präsident (Nussbaumer Eric, Präsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Graber Michael · Mit-M · Nationalrat · Wallis · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Lors de sa séance du 6 novembre 2023, la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national a procédé à l'examen préalable de cette motion déposée par le conseiller aux Etats Stark.

Le Conseil des Etats l'avait adoptée le 6 juin 2023. Par 16 voix contre 8, la commission vous propose d'accepter la motion.

La majorité de la commission constate que les inventaires fédéraux, dont l'Isos, sont des instruments importants pour la préservation du patrimoine culturel et naturel suisse, ainsi que pour la protection du paysage. Elle estime toutefois qu'en suivant la jurisprudence et la pratique actuelle, lors d'une pesée des intérêts, les intérêts nationaux prévalent de manière disproportionnée sur les intérêts cantonaux ou communaux. Dans la pratique, les cantons et les communes seraient donc strictement obligés de tenir compte des inventaires fédéraux et ne pourraient donc pas s'écarter des obligations qui leur sont imposées par l'Isos. Suivant cette dynamique, les intérêts de la population locale pourraient être mis en seconde place, notamment dans le cadre des projets infrastructurels majeurs comme la densification urbaine et la planification de la circulation.

La majorité de la commission envisage donc une relativisation des intérêts nationaux pour obtenir une meilleure sécurité juridique et propose de se rallier aux arguments du Conseil fédéral en adoptant la motion.

La minorité craint cependant que l'on crée plus d'insécurité juridique en accordant moins d'importance aux inventaires lors de la pesée des intérêts. Elle argumente aussi que le poids de ces inventaires dans la pesée des intérêts ne serait, dans la pratique, pas suffisamment grand pour générer des changements significatifs dans le volume du bâti.

Pour ces raisons, la minorité propose de rejeter la motion.

Paganini Nicolò · Mit-M · Nationalrat · St. Gallen · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Gerne berichte ich Ihnen über die Beratung der UREK-N zum vorliegenden Geschäft. Sie hat dieses am 6. November 2023 vorberaten. Der Motionär möchte den Bundesrat beauftragen, dem Parlament eine Botschaft zur Anpassung des Natur- und Heimatschutzgesetzes zu unterbreiten, welche die Bestimmungen über die Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung so anpasst, dass ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare bei der Erfüllung einer kantonalen oder kommunalen Aufgabe in Erwägung gezogen und nach erfolgter Interessenabwägung bei ausgewiesenem öffentlichem Interesse auch bewilligt werden kann. Die Inventare sollen zudem auf Begehren einer Planungsbehörde überprüft werden können.

Der Bundesrat beantragt in seiner Stellungnahme vom 17. März 2023 Annahme der Motion. Der Ständerat hat der Motion am 6. Juni 2023 ohne Diskussion zugestimmt.

Die Mehrheit der UREK-N sieht bei der Anwendung des Isos einen Handlungsbedarf. Es geht ihr nicht darum, den Bestand dieser Bundesinventare und damit auch des Bundesinventars der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung infrage zu stellen. Vielmehr geht es der Mehrheit um den Umgang mit dem Isos in den konkreten Verfahren. Sie will das Isos auch bei gegenüberstehenden kantonalen und kommunalen Interessen wieder dahin zurückführen, wo es eigentlich hingehört, und es wieder zu einem von mehreren bei der Interessenabwägung zu berücksichtigenden Instrumenten machen. Die Praxis zeigt, dass die Kantone und Gemeinden heute - nicht zuletzt aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung - bei bloss kantonalen oder kommunalen anderen Interessen die Bundesinventare dergestalt zu berücksichtigen haben, dass sie von der Pflicht zur ungeschmälerten Erhaltung der im Inventar verzeichneten Objekte nicht oder mindestens kaum abweichen können.

In der Kommission wurde etwa das Beispiel der Strassenumfahrung Klus im Kanton Solothurn breit diskutiert, wo die zwingende Berücksichtigung des Isos nach einer sechzigjährigen Lösungssuche zu einem Scherbenhaufen geführt hat. Auch im Kanton Graubünden ist etwa im Val Müstair damit zu rechnen, dass sich weiterhin Blechlawinen durch den Ortskern von Santa Maria wälzen werden, weil die zwingende Berücksichtigung des Isos die Umfahrungslösungen verunmöglicht.

Nicht zuletzt der viel besprochene Bundesgerichtsentscheid Rüthi aus dem Jahr 2009 hat aus Sicht der Kommissionsmehrheit diese unerwünschte Wirkung des Isos beschleunigt. Das Bundesgericht stellte damals das Isos auf die Stufe von Sachplänen und Konzepten im Sinne von Artikel 13 RPG. Mit der vorliegenden Motion soll das Isos, wie bereits erwähnt, wieder zu einer sehr wichtigen, aber eben neben und nicht über anderen Elementen der Interessenabwägung stehenden Planungsgrundlage werden.

Die Minderheit der Kommission teilt die Ansicht nicht, dass die Entwicklung der Rechtsprechung zum Isos in die falsche Richtung geht. Der Bundesgerichtsentscheid Rüthi habe im Gegenteil mehr Klarheit gebracht, und die Umsetzung dieser Motion würde zu erhöhter Rechtsunsicherheit führen. Für die Mehrheit der UREK-N ist jedoch das heutige Recht zum Ortsbildschutz zu kompliziert, und die Kantone und Gemeinden sind bei der Interessenabwägung im konkreten Fall zu stark eingeschränkt.

Die Mehrheit bittet Sie deshalb in Übereinstimmung mit dem Bundesrat und dem Ständerat, der Motion zuzustimmen.

Clivaz Christophe · Mit-M · Nationalrat · Wallis · Grüne Fraktion

La motion déposée par le conseiller aux Etats Stark concerne l'utilisation des inventaires fédéraux selon l'article 5 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) et notamment l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (Isos) dans l'accomplissement des tâches cantonales et communales. Nous sommes tous d'accord pour dire que l'Isos n'est pas une prescription absolue et qu'il ne s'agit pas non plus d'une planification toute faite. Il s'agit d'un inventaire qui reflète les intérêts de la protection des sites. Il est faux de dire que l'Isos constitue un inventaire intouchable. L'administration nous a fourni des chiffres en commission, et, sur les 81 cas que les tribunaux fédéraux ont traités sur cette question depuis 2009, seuls 34 ont été jugés en faveur de l'Isos. Dans les communes qui contiennent un ou plusieurs sites Isos, 270 000 permis de construire ont été délivrés depuis 2013. C'est bien la preuve qu'on ne peut pas affirmer que l'Isos entrave indûment la construction.

La pression sur nos plus beaux sites historiques, nos villages et nos villes est grande. C'est pourquoi il est particulièrement important aujourd'hui que la qualité de ces sites soit correctement prise en compte par les communes et les cantons. L'Isos fournit à cet effet une base adaptée, et des solutions existent également afin d'harmoniser la protection des sites avec de nouveaux développements, si l'on veut bien les chercher, comme en témoignent de nombreux exemples. Chaque planification cantonale et communale est le résultat d'une pesée des intérêts. Les problèmes qui peuvent surgir aujourd'hui se situent précisément à ce niveau. Les cantons et les communes doivent procéder correctement à la pesée des intérêts telle qu'elle est prévue pour l'accomplissement des tâches cantonales et communales. S'ils le font correctement, ils peuvent tout à fait s'écarter des objectifs de protection de l'Isos, mais ils doivent justifier pourquoi, dans ces cas, les intérêts d'un projet l'emportent sur la préservation du site, de son identité et de sa beauté.

Cette manière de mettre en oeuvre l'Isos correspond aujourd'hui déjà à la pratique juridique en vigueur. Elle s'est établie depuis 2009 et est aujourd'hui reconnue. Entre-temps, de nombreuses aides à la mise en oeuvre ont été élaborées, notamment un guide rédigé par la Conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de l'environnement avec l'aide de la Confédération, des communes et des villes, un guide qui est très utilisé.

La motion Stark vise à ce que cette pratique juridique en vigueur pour la mise en oeuvre des inventaires fédéraux soit précisée dans la loi. Aujourd'hui, elle est réglée au niveau de l'ordonnance.

Il est important de veiller à ce que la sécurité de planification et la sécurité juridique désormais atteintes ne changent pas pour les nombreuses révisions de l'aménagement local des communes qui sont en cours et qui se basent sur la pratique en vigueur.

C'est pourquoi, selon la minorité de la commission, il n'est pas nécessaire de réviser la loi. La situation est déjà formellement claire, grâce à une jurisprudence établie depuis plusieurs années, à la réglementation au niveau de l'ordonnance et à une pratique consolidée et reconnue, comme l'a également expliqué le Conseil fédéral dans sa réponse à la motion.

C'est pourquoi je vous prie de rejeter la motion.

Baume-Schneider Elisabeth · BR-F · Bundesrat · Jura

La Suisse est connue pour ses paysages, pour la richesse de son patrimoine bâti, mais aussi pour sa qualité de vie. La loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) et la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) posent les bases - c'est important - pour préserver et pour promouvoir ce patrimoine, cet héritage, et le développer avec le soin nécessaire.

La loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage prévoit notamment l'élaboration d'inventaires d'objets d'importance nationale. En font donc partie l'Isos, mais aussi l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale, et l'inventaire des voies de communication historiques de la Suisse. Ces inventaires recensent les sites construits, les paysages et les voies historiques les plus précieux et les plus importants du pays, et, s'ils y sont inscrits, c'est qu'ils méritent spécialement d'être conservés intacts.

Les buts et les principes de la LAT se fondent - c'est important de le rappeler - sur la pesée des intérêts. Que l'on modifie une planification cantonale ou communale, que l'on envisage de densifier un quartier ou de construire une nouvelle route, ou encore d'implanter une installation de production d'énergie renouvelable, l'option prise aura des effets sur le territoire et l'option doit justement prendre en considération la pesée des intérêts. Dans ce cadre, l'Isos et les différents inventaires doivent être pris en compte en tant que manifestation d'un intérêt public national.

Mais que vise la motion? Elle charge le Conseil fédéral d'adapter la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage pour qu'une dérogation à la conservation intacte visée par les inventaires suisses puisse être envisagée lors de tâches cantonales et communales. Les inventaires doivent, en outre, pouvoir être vérifiés à la demande d'une autorité de planification.

Die Motion entspricht den Zielen des Bundesrates. Zur Abweichung: Die erwähnten Inventare halten fest, was Schutz verdient, und stellen eine Entschädigungsgrundlage dar. Sie sind weder absolute Schutzmassnahmen noch Planungen. Bei kantonalen und kommunalen Aufgaben ist ihr nationales Interesse relativ. Gemäss der heutigen Rechtspraxis ist es möglich, von der Pflicht zur ungeschmälerten Erhaltung im Sinne des Inventars abzuweichen, wenn andere kantonale oder sogar kommunale Interessen überwiegen und eine sachgerechte Interessenabwägung gemäss Raumplanungsverordnung durchgeführt wurde.

Toutefois, ce principe est souvent probablement mal compris et le Conseil fédéral est d'avis qu'il faut renforcer la sécurité du droit dans ce domaine. Préciser dans la loi la signification des inventaires fédéraux lors de l'accomplissement de tâches cantonales et de tâches communales y contribuera certainement. Concernant la vérification des inventaires, la loi sur la protection de la nature et du paysage prévoit déjà que les cantons peuvent demander de leur chef le réexamen des inventaires fédéraux. Dès lors, aucune adaptation de la loi n'est nécessaire concernant ce sujet.

En conclusion, la qualité de notre espace de vie doit non seulement nous tenir à coeur, mais aussi être un objectif clair en matière d'aménagement du territoire et de développement et ne pas être en contradiction avec notre histoire, le plus souvent séculaire. Le Conseil fédéral est d'avis que toute mesure qui contribue à augmenter la transparence dans les décisions relatives à l'aménagement du territoire est significative.

Dans ce sens, en tenant compte du fait que la motion est ciblée sur les démarches cantonales et communales, il propose d'accepter la motion.

Müller-Altermatt Stefan · Mit-M · Nationalrat · Solothurn · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Frau Bundesrätin, als Jurassierin hatten Sie vielleicht auch schon das zweifelhafte Vergnügen, in der Klus bei Balsthal im Stau zu stehen. Das Solothurner Verwaltungsgericht hat den Bau einer Strasse um das im Isos eingetragene Städtchen Klus herum trotz Volksbeschluss mit Verweis auf das Isos verweigert. Jetzt schreibt der Bundesrat bei der Annahmeempfehlung zu dieser Motion - und Sie haben das jetzt auch gesagt -, der Bundesrat trage den Anliegen der Motion bereits Rechnung. Man kann also bei einer Interessenabwägung von der ungeschmälerten Erhaltung abweichen; das hat sogar der Minderheitssprecher so erwähnt.

Geht der Bundesrat also mit mir einig, dass nach geltender Praxis und nach all diesen Voten das Projekt in der Klus absolut bewilligungsfähig wäre und bewilligt werden müsste?

Baume-Schneider Elisabeth · BR-F · Bundesrat · Jura

Ich war zwar nicht in der Kommission, aber ich weiss, dass das Thema höchst emotional diskutiert wurde. Es ist auch gesetzlich gesehen wichtig. Sie beziehen sich hier auf einen konkreten Einzelfall, den man genau kennen muss. Ich kenne ihn nicht genau genug, um die entsprechenden Verfahren einschätzen zu können. Auf jeden Fall liegt es nicht am Bundesrat, das Urteil eines zuständigen Kantonsgerichtes zu einem spezifischen Projekt zu kommentieren. Trotzdem habe ich durchaus Verständnis für das Verkehrsproblem in der Klus, obwohl ich noch nicht sehr oft dort gewesen bin, sowie für die Frustration über die langwierigen und schwierigen Verfahren.

Um diese zu verbessern, verfügen wir nun, und das ist wichtig, über den besagten Leitfaden, den die Kantone über die BPUK initiiert haben und der von allen Staatsebenen - Bund, Kantone, Gemeinden und Städte - zusammen erarbeitet wurde. Wenn Sie bei der Berücksichtigung der Bundesinventare diesem Leitfaden folgen, dann haben Sie eine hohe Planungs- und Rechtssicherheit. Ob ein Projekt bewilligt wird oder nicht, hängt von der Interessenabwägung ab, was sehr wichtig ist. Bei kantonalen und kommunalen Aufgaben haben die Kantone und Gemeinden aber einen gewissen Spielraum - und dieser Spielraum liegt dort. Ich bin auch davon überzeugt oder hoffe es zumindest, dass wir durch konstruktive Zusammenarbeit auch für die Klus eine gute Lösung finden werden.

Nussbaumer Eric · P-M · Nationalrat · Basel-Landschaft · Sozialdemokratische Fraktion

Präsident (Nussbaumer Eric, Präsident): Die Mehrheit der Kommission und der Bundesrat beantragen, die Motion anzunehmen. Eine Minderheit Clivaz Christophe beantragt, die Motion abzulehnen.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 161 Stimmen

Dagegen ... 24 Stimmen

(5 Enthaltungen)