Schaffung einer Verfassungsgrundlage für eine Bundesregelung des nationalen polizeilichen Datenaustausches

Herzog Eva · P-F · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Präsidentin (Herzog Eva, Präsidentin): Es liegt Ihnen ein schriftlicher Bericht der Kommission vor. Die Kommission und der Bundesrat beantragen die Annahme der Motion.

Juillard Charles · Mit-M · Ständerat · Jura · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Lors de sa séance du 25 avril dernier, la Commission de la politique de sécurité du Conseil des Etats a décidé de soutenir, à l'unanimité, la motion 23.4311 de notre commission soeur du Conseil national, demandant la création d'une base constitutionnelle visant à réglementer l'échange de données de police au niveau national. Elle vous demande d'en faire de même.

En vertu de la répartition constitutionnelle des compétences entre les cantons et la Confédération, la "sécurité publique civile" est de la compétence des cantons. Ainsi, les données de police récoltées par les polices cantonales sont la propriété des cantons qui en assurent le traitement et la conformité au droit.

Sans bases légales explicites, cantonales ou fédérales, les polices cantonales ne peuvent recevoir automatiquement ni transmettre des informations criminelles à un autre canton ou à la Confédération, encore moins à l'étranger, même le long de la frontière. La plupart du temps, il faut une décision de justice, ce qui entrave la recherche et la lutte efficaces contre les criminels qui, eux, ne s'embarrassent pas des frontières cantonales ni nationales. Il est donc nécessaire de créer des bases légales ou constitutionnelles adéquates, afin de remédier à cette lacune d'une autre époque.

Une première motion, la motion Eichenberger-Walther 18.3592, "Echange de données de police au niveau national", a chargé le Conseil fédéral en décembre 2019 de créer une banque de données de police nationale centralisée ou une plateforme reliant les banques de données de polices cantonales existantes, qui devra permettre aux organes de police de la Confédération et des cantons de consulter directement, et de partout en Suisse, les données de police relatives aux personnes et à leurs antécédents. Toutefois, et malgré son acceptation par les deux conseils, il est apparu rapidement qu'une base légale fédérale ne suffirait pas et qu'il fallait trouver un autre chemin.

En vertu de la structure fédéraliste de notre pays, deux voies sont possibles: le concordat intercantonal ou une base constitutionnelle fédérale. Pour des questions stratégiques, et afin de gagner du temps au cas où l'un des deux chemins devrait être abandonné, de concertation avec les cantons représentés par la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) et la Confédération, il a été décidé de mener les travaux en parallèle.

Pour rappel, la signature d'un concordat intercantonal doit emprunter un chemin tortueux passant par les 26 gouvernements cantonaux, puis par chaque parlement cantonal, avec éventuellement un référendum dans chaque canton. Cela prend du temps, c'est compliqué et ce n'est pas sans risques quant aux résultats.

Selon des informations récentes, le projet de concordat est prêt pour une seconde consultation des cantons. Ensuite, vraisemblablement à partir de novembre 2024, le processus de ratification par les parlements cantonaux pourrait commencer.

En ce qui concerne une modification constitutionnelle, cette procédure contient également son lot d'embûches, notamment le référendum obligatoire qui doit obtenir la double majorité du peuple et des cantons, ces mêmes cantons qui renoncent à une partie de leur souveraineté, même si c'est pour la bonne cause. L'avenir nous dira quel aura été le meilleur chemin.

Sur le plan technique, il y a aussi deux chemins possibles: une banque de données centralisée alimentée par les cantons et les différents services de la Confédération ou la création d'une plateforme d'échange de données qui donne un accès direct aux différentes bases de données cantonales et fédérales, voire même internationales. Dans la mesure où chaque canton dispose de sa propre solution, parfois partagée entre divers cantons, et aussi parce que la Confédération exploite sa propre solution pour ses propres bases de données et ses échanges internationaux dans le cadre de Schengen, la voie de l'extension de la plateforme existante de la Confédération, la fameuse plateforme Polap, a été préférée. Cette solution a obtenu l'aval du responsable fédéral de la protection des données à caractère personnel.

Comme indiqué plus haut, il va de soi que chaque acteur dispose de ses propres bases légales, qu'elles soient cantonales, fédérales ou internationales, notamment l'accord de Schengen. La motion qui vous est soumise renforce les conditions légales formelles, elle clarifie la situation juridique et elle permettra au peuple suisse de se prononcer. Avec cette modification constitutionnelle, les polices cantonales pourront enfin gagner en temps et en efficacité par un accès direct aux données des autres polices cantonales et fédérales, comme le font déjà depuis plus de dix ans les pays membres de l'espace Schengen.

Pour toutes ces raisons, au nom de la commission unanime, je vous demande d'accepter la motion 23.4311.

Jans Beat · BR-M · Bundesrat · Basel-Stadt

Ich kann es vorwegnehmen, der Bundesrat beantragt diese Motion zur Annahme. Trotzdem werde ich jetzt einige Ausführungen machen, die Sache ist nämlich kompliziert, schon weit fortgeschritten und betrifft unsere Bundesverfassung.

Was ist der Gegenstand? Der nationale polizeiliche Datenaustausch ist ein wichtiges Thema für die Sicherheit der Schweiz. Die Ausgangslage präsentiert sich wie folgt: Der schweizweite und kantonsübergreifende Zugang zu Polizeidaten ist heute aufwendig und kompliziert. Das führt dazu, dass die Polizei im einen Kanton oft nicht weiss, was die Polizei im anderen Kanton weiss. Diese Situation ist höchst unbefriedigend, sie genügt den Anforderungen an eine moderne, wirksame Polizeiarbeit nicht mehr.

Mit der Motion Eichenberger 18.3592, "Nationaler polizeilicher Datenaustausch", besteht seit 2019 der Auftrag, die polizeilichen Informationssysteme zu vernetzen. Genau das ist das Ziel des Projekts "Polizeiliche Abfrageplattform" (Polap): die Vernetzung der Polizeidaten in der Schweiz. Damit soll ein rascherer, unkomplizierterer Zugang zu bestehenden Daten- und Informationssystemen ermöglicht werden. Mit Polap wird ein zentrales Zugangsportal geschaffen, um mit einer einzigen Eingabe die verschiedenen Informationssysteme abfragen zu können. Polap ist eine reine Abfrageplattform, es werden keine neuen Datenbanken generiert.

Wo steht dieses Projekt aktuell? Bei der Umsetzung von Polap müssen wir drei Phasen unterscheiden. Es gibt eine erste Phase, in der die Informationssysteme des Bundes und die bestehenden Informationssysteme der EU, zum Beispiel das Schengener Informationssystem (SIS), über das Zugangsportal Polap vernetzt werden. Die gesetzlichen Grundlagen dafür sind vorhanden. Für diese erste Phase wird Polap bereits im August dieses Jahres in Betrieb gehen. Das heisst, dass ab dann Abfragen in den Informationssystemen des Bundes und der EU via Polap möglich sein werden.

Dann gibt es eine zweite Phase, in der es darum geht, dass zusätzliche Informationssysteme der EU ebenfalls an Polap angeschlossen werden können. So werden künftig einfache Abfragen in allen bestehenden Systemen im Bereich Sicherheit und Migration über dieses System möglich. Die vollständige Umsetzung dieser europaweiten Vernetzung erfolgt voraussichtlich im Zeitraum 2026 und 2027.

Dann gibt es eine dritte Phase. In dieser sollen die polizeilichen Informationssysteme der Kantone und der Gemeinden an Polap angeschlossen werden. Damit könnten über dieses Portal nicht nur Informationen aus Bundessystemen oder Systemen der EU, sondern eben auch Informationen aus kantonalen Systemen abgefragt werden. Damit wäre das Anliegen der Motion Eichenberger-Walther umgesetzt.

Hier ist die Situation nun aber etwas komplizierter. Der Bund kann die Kantone nämlich nicht dazu verpflichten, ihre Informationssysteme an Polap anzuschliessen, denn das ist in kantonaler Polizeihoheit. Gemäss Verfassung müssen die Kantone die Abfrage von Polizeidaten, die sie gestützt auf ihre eigenen Gesetze bearbeiten, auch in ihren eigenen Rechtsgrundlagen regeln. Auch müssen die Kantone selber definieren, welche konkreten Daten aus den kantonalen polizeilichen Informationssystemen mit Polap abgefragt werden können. Die Kantone arbeiten daran. Acht Kantone haben bereits eigene kantonale Gesetzesgrundlagen geschaffen. In weiteren Kantonen laufen die vorbereitenden Schritte. Neben den individuellen Gesetzgebungen arbeiten die Kantone zudem mit Unterstützung des EJPD intensiv an einem Konkordat über den Austausch der Polizeidaten. Die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren plant, das Konkordat an der Herbstversammlung 2024 zu genehmigen, damit die Kantone es anschliessend ratifizieren können. Aktuell ist vorgesehen, dass das Konkordat in Kraft tritt, sobald acht Kantone beigetreten sind.

Für mich ist klar: Angesichts der kantonalen Polizeihoheit ist das Konkordat die nächstliegende Lösung, um die interkantonale Datenabfrage zu regeln. Es ist der föderalistische Königsweg. Wenn die einzelnen Kantone ihre eigenen Gesetzesvorhaben rascher voranbringen, dann ist das in jeder Hinsicht gut - Hauptsache, in den Kantonen werden die nötigen Rechtsgrundlagen geschaffen. Entscheidend ist, dass wir nun mit der vollständigen Umsetzung von Polap möglichst rasch vorankommen. Dazu sehen wir im Moment auch folgende Möglichkeit: Ab der Inbetriebnahme von Polap im August 2024 wäre ein schrittweiser Anschluss der Kantone möglich. Das heisst, Kantone, die bereits über gesetzliche Grundlagen verfügen, könnten ihre Informationssysteme auch schon an Polap anschliessen. Dies könnte dann kontinuierlich weitergeführt werden. Damit hätten wir eine sehr pragmatische Lösung, die rasche Fortschritte ermöglicht und die kantonale Polizeihoheit wahrt, ohne dass eine Anpassung der Bundesverfassung nötig wäre.

Damit komme ich zum letzten Punkt, dem eigentlichen Thema der heutigen Motion: der Option einer Verfassungsrevision. Die Sicherheitspolitische Kommission des Nationalrates will mit ihrer Motion den Bundesrat beauftragen, eine Verfassungsrevision auszuarbeiten, um die Abfrage polizeilicher Daten unter den Kantonen sowie zwischen Bund und Kantonen zu regeln. Eine solche Verfassungsrevision ist nötig, wenn der Bund interkantonale Datenabfragen regeln soll.

Ich muss Ihnen als Vertreterinnen und Vertretern der Kantone nicht sagen, dass dies ein sensibler Bereich ist. Wir befinden uns hier mitten in der kantonalen Polizeihoheit. Der Bund hat hier bisher aus guten Gründen nur beschränkte Zuständigkeiten. Das bestätigen im Übrigen auch zwei Rechtsgutachten, die im Auftrag der KKJPD und der SiK-N erstellt wurden. Mit einer Teilrevision der Verfassung könnte demnach eine neue Bundeskompetenz geschaffen werden, um den kantonalen Datenaustausch zu regeln. Gleichzeitig würden damit die Kantone in diesem Bereich aber auch entmachtet.

Der Bundesrat hat die Motion zur Annahme empfohlen. Er hat das aber nicht getan, weil ein solches Vorgehen aus Sicht des Bundesrates die beste Lösung wäre. Er hat die Annahme empfohlen, weil er Hand bieten will für Lösungen. Denn die fehlende Vernetzung der Polizeidaten ist ein Problem, das nun rasch gelöst werden muss. Der Bundesrat ist bereit, den Weg über eine Verfassungsrevision zu gehen, falls Sie diese Motion heute annehmen. Wir dürfen uns aber nichts vormachen: Eine Verfassungsrevision ist kein Spaziergang. Der Zeitbedarf ist gross, und das Risiko einer Ablehnung an der Urne besteht. Welche Variante es auch immer sein wird: Für mich ist klar, dass wir dieses Projekt nun zusammen mit den Kantonen auf jeden Fall vorantreiben müssen, damit wir die Kriminalität endlich besser bekämpfen und nach europäischen Standards vorgehen können.

Um das zu signalisieren, empfiehlt der Bundesrat Zustimmung zu dieser Motion.

Herzog Eva · P-F · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté