Ausserordentliche Session. Gesundheit / Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften. Den demokratischen Prozess gewährleisten

Caroni Andrea · P-M · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · FDP-Liberale Fraktion

Präsident (Caroni Andrea, Präsident): Ich eröffne die ausserordentliche Session zum Thema "Gesundheit". Das Büro hat entschieden, die mit Schreiben vom 17. Januar 2025 von über 50 Mitgliedern der SVP-Fraktion verlangte ausserordentliche Session zweizuteilen. Die ausserordentliche Session zum Thema "Asyl" hat der Ständerat bereits am 13. März durchgeführt. Gegenstand der heutigen ausserordentlichen Session ist die Motion Schwander 24.4362, "Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften. Den demokratischen Prozess gewährleisten".

Ich gebe das Wort dem Urheber der Motion, Herrn Schwander.

Schwander Pirmin · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Es geht hier um die Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV). Die Motion will eigentlich den demokratischen Prozess gewährleisten, indem wir den Bundesrat mit Folgendem beauftragen:

1. Er soll fristgerecht die Zurückweisung sämtlicher Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften vom 1. Juni 2024 erklären und damit sicherstellen, dass dem demokratischen Prozess genügend Zeit verschafft wird.

2. Er soll dem Parlament sämtliche Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften vom 1. Juni 2024 als Bundesbeschluss unterbreiten.

3. Er soll diesen Bundesbeschluss gestützt auf Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der Bundesverfassung dem fakultativen Referendum unterstellen.

Ich möchte vorweg etwas richtigstellen: Der Bundesrat ist der Meinung, die Motion möchte die Verfahren ausser Kraft setzen oder sich über die Verfahren hinwegsetzen und verlange, dass die Anpassung der IGV dem Parlament unabhängig vom Ergebnis der Analyse zur Vertragsabschlusskompetenz zur Genehmigung unterbreitet und dem fakultativen Referendum unterstellt werde. Dem ist mitnichten so, Frau Bundesrätin. Die Motion verlangt eine fristgerechte Zurückweisung. Wir haben eine Frist. Die Frist für das Opting-out-Recht läuft am 19. Juli 2025 ab, und diese Frist müssen wir und muss der Bundesrat einhalten. Mit der Motion möchte ich erreichen, dass bis zum Ablauf dieser Frist all diese Fragen geklärt sind und dass auch wir im Parlament diese Fragen bis zum Ablauf dieser Frist klären können. Es ist also mitnichten so, dass wir die Verfahrensregeln ausser Kraft setzen möchten.

Vorweg möchte ich ebenfalls festhalten: Die Idee der WHO ist, Staaten und Regionen mit keinen oder mangelhaften Gesundheitssystemen zu unterstützen. Die Idee der WHO ist aber nicht, in ein bestens funktionierendes Gesundheitssystem einzugreifen oder dieses zu übersteuern. Deshalb stelle ich mir im Zusammenhang mit dieser Vorlage zwei wesentliche Fragen. Erste Frage: Wollen wir zulassen, dass unser bestens funktionierendes, von den Kantonen getragenes Gesundheitssystem, von dem wir sagen, es sei eines der besten der Welt, durch internationale Vorschriften übersteuert werden kann - und jetzt kommt das Entscheidende -, ohne dass wir die Möglichkeit haben, diese Massnahmen wissenschaftlich, ich betone: wissenschaftlich, zu überprüfen? Wollen wir das? Zweite Frage: Wollen wir zulassen, dass die persönliche Zustimmung zu medizinischen, aber auch nichtmedizinischen Eingriffen übersteuert werden kann, ohne die Auswirkungen zu kennen? Das ist die staatliche Frage, und das ist die persönliche Frage.

Und nun, Frau Bundesrätin: Sie halten im erläuternden Bericht zur Vernehmlassung fest, es gehe nur um technische Anpassungen von geringer Tragweite, es brauche keine Gesetzesänderungen und die Kantone seien nicht betroffen. Am Schluss gehen Sie zusammenfassend davon aus, dass es in der Kompetenz des Bundesrates liege, hier die Zustimmung zu geben oder eben das Opting-out-Recht auszuüben.

Diesbezüglich bin ich ganz anderer Meinung. Wir müssen von den jetzigen Vorschriften, den Internationalen Gesundheitsvorschriften (2005), ausgehen. Bei den IGV (2005) sowie bei sämtlichen Revisionsvorhaben handelt es sich um einen rechtlich verbindlichen völkerrechtlichen Vertrag. Dessen Inhalt ist nach den Auslegungsregeln des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge von 1969 einzuhalten.

Nun, was heisst das? Das ist ein völkerrechtlicher Vertrag. Was heisst das in der Praxis? Bevor wir beurteilen, ob die neuen Regeln wesentlich sind oder nicht, möchte ich mit zwei Beispielen aus der Praxis aufzeigen, wie das bis jetzt gelaufen ist, wie weit die WHO oder die Regeln, die Internationalen Gesundheitsvorschriften, bereits jetzt eingegriffen oder gewirkt haben.

Ich berichte von zwei Situationen. Die erste: Als der Bundesrat am 19. Juni 2020 an einer Medienkonferenz bekannt gab, dass er die ausserordentliche Lage, das Notrecht, für beendet erkläre und den Rechtsstatus der Schweiz auf die besondere Lage gemäss Artikel 6 des Epidemiengesetzes zurückstufe, fragte eine Journalistin des Schweizer Fernsehens, warum wir in der besonderen Lage blieben und nicht zur normalen Lage übergingen. Darauf antwortete die damalige Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga wortwörtlich, das könnten wir nicht einfach selber entscheiden. Eines der Themen hier ist ja die WHO, die eben auch eine pandemische Situation definiert. Das ist die Ausgangslage. Wir sind offensichtlich nicht frei.

Die zweite Situation: In der Sendung "Arena" des Schweizer Fernsehens vom 7. Januar 2022 wurde der damalige Bundespräsident Ignazio Cassis vom Moderator mit der Tatsache konfrontiert, dass in den Statistiken der Schweizer Spitäler eine relevante Zahl als Corona-Tote erfasst werde, obwohl der Grund für die Einlieferung und die primäre Todesursache bei den betreffenden Personen nicht oder nicht primär auf Corona zurückzuführen gewesen sei. Darauf antwortete Bundesrat Cassis - er ist Arzt -, wer bei einem Autounfall sterbe und Corona-positiv sei, sei ein Corona-Toter. Auf Rückfrage des ungläubigen Moderators doppelte Cassis nach, das habe die WHO so entschieden; alle Staaten müssten ihre Toten mit demselben Klassifikationssystem erfassen. Medizinisch kann man das salopp so sagen: Sie sterben an einem Herzinfarkt, aber wenn Sie gleichzeitig noch 39 Grad Fieber haben, sterben Sie an einer Grippe. Ich erwähne das einfach, damit wir die Problematik hier sehen.

Das ist die Ausgangslage. Wir können schon bei der Ausgangslage feststellen: Wir sind eben nicht so frei. Die Bundesräte haben das bestätigt, das waren nicht meine Äusserungen.

Neu haben wir die pandemische Notlage. Der Notstandmodus soll neu bereits dann ausgerufen werden können, wenn die pandemische Bedrohung nach Auffassung des WHO-Generaldirektors - also nicht eines Gremiums - ein mögliches hohes zukünftiges Risiko darstellt. Klare Standards und wirksame Mechanismen zur objektiven Kontrolle dieser Deklaration mit potenziell weitreichenden Folgen für die Kantone gibt es nicht. Die fehlen. Also, neu kann der Generaldirektor den pandemischen Notfall ausrufen, vorher war das ein Gremium. Er kann also übersteuern, er ruft aus.

Was heisst das nun konkret? Ich kann nicht auf alles eingehen. Gemäss Artikel 13 Absatz 9, Artikel 15 Absatz 2 bis Artikel 16 der IGV (2005), die 2024 angepasst wurden, gemäss diesen Bestimmungen, die ich jetzt genannt habe, sollen die Staaten darauf hinarbeiten, bestimmte von der WHO vorgegebene Produkte in bestimmten von der WHO vorgegebenen Quantitäten für den Pandemiefall zur Verfügung zu halten und ärmeren Staaten finanzielle oder sonstige Unterstützung zu leisten, damit diese den gleichen Zugang zu diesen Produkten erhalten. Wir sind also neu anhand einer Produktliste der WHO gezwungen, wir werden verpflichtet. Im englischen Wortlaut heisst es "Pflicht" und nicht einfach, wir könnten oder sollten, sondern es ist eine Pflicht.

Was heisst das für die Kantone und den Bund? Es soll eine Bereitstellung von bestimmten Pandemie-Produkten und die Einführung von beschleunigten Notfallzulassungen geben. Da habe ich ohnehin medizinische Vorbehalte. Notfallzulassungen gibt es für mich nicht, wenn es um Menschen geht; das gibt es nicht. Weiter gibt es, wie ich vorhin zitiert habe, die Finanzierung für ärmere Länder, die Kontrolle von Pandemie-Informationen, die Dauerverpflichtung im Bereich Kernkapazitäten, also die Überwachung von Fehlinformationen durch die Kantone. Das ist alles enthalten.

Diese Bestimmung und die fakultative Kraft des Best-Practice-Effekts der WHO erklären, warum bereits unter Covid-19, nach Massgabe der bisherigen IGV von 2005, praktisch alle Staaten dieselbe Diagnosemethode - PCR-Test trotz mangelnder Tauglichkeit für eine Diagnose - unreflektiert übernommen haben. "Unreflektiert" und "Untauglichkeit" sind nicht meine Worte. Das können Sie im Bundesgerichtsentscheid BGE 2C_228/2021 nachlesen: Das Bundesgericht hat diese Untauglichkeit festgestellt. Wir müssen schon über die Bücher gehen, wenn wir internationale Vorschriften auf dem Tisch haben.

Mit den neuen Dauerpflichten, den sogenannten Kernkapazitäten gemäss Annex 1 der neuen Vorschriften, werden die Kantone und Gemeinden dauerhaft - so besagt es der englische Text: dauerhaft - zu einer Überwachung zwecks Identifikation neuer Erreger verpflichtet, zu Vor-Ort-Untersuchungen, zur Bereitstellung diagnostischer Labore, zur Umsetzung von Kontrollmechanismen. Das sind neue Pflichten.

Dann haben Sie, Frau Bundesrätin, bei der Einschränkung der Informationsfreiheit mit den Varianten 1 und 2 einen Vorbehalt vorgeschlagen. Dort gibt es gemäss Regeln eine Verschärfung: Die Vertragsstaaten sind dazu verpflichtet, sämtliche der WHO zuwiderlaufenden Informationen innerstaatlich zu identifizieren und deren Verbreitung entgegenzuwirken, was auch Zensur einschliesst. Stellen Sie sich vor: In der Schweiz sprechen wir von Zensur. Als Referenzwert ist in diesem Zusammenhang stets auf die Informationspolitik der WHO abzustellen. Diese Pflicht - auch hier - besteht auch in Normalzeiten rund um die Uhr.

Was ist die Referenzgrösse für eine wahre und richtige Information? Wir müssen doch die Möglichkeit haben, Informationen oder Referenzgrössen, die die WHO herausgibt, wissenschaftlich und medizinisch zu überprüfen, ansonsten unterwandern wir unser bestens funktionierendes Gesundheitssystem. Das sind meines Erachtens nicht einfach geringfügige Änderungen, ich habe versucht, dies aufzuzeigen. Wir müssen weitreichende neue Pflichten für den Bund einführen, wenn es um die Zulassung geht - dafür ist jetzt der Bund zuständig, früher waren es die Kantone -, aber natürlich auch bei der Information und der Finanzierung.

Ich habe jetzt ein paar Seiten übersprungen und komme zum letzten Punkt, zum Verfahren: Können Sie das nochmals erklären? Ich habe festgestellt, dass in der Weltgesundheitsversammlung der WHO gar keine Abstimmung stattgefunden hat. Da wurde am Abend spät einfach noch gefragt: Hat jemand etwas dagegen? Niemand hatte etwas dagegen, weil alle müde waren, und dann war es so beschlossen. Aber gemäss dem eigenen Verfahrensrecht, nicht dem schweizerischen, hätte der definitive Vertragsentwurf vier Monate vorher vorliegen müssen. Er lag aber nur sechs Wochen vorher vor. Intern vorgeschrieben sind vier Monate, man verkürzte das auf sechs Wochen. Also wurde auch die interne Verfahrensregel missachtet. Dann war klar, dass das vorberatende Komitee, das den Entwurf abgelehnt hatte, einen Kommentar abgeben würde. Darauf wurde jedoch keine Rücksicht genommen. Man hat dann einfach eine sogenannte Konsultativabstimmung durchgeführt und gefragt, wer dagegen sei, obwohl im Reglement steht, dass man ein Abstimmungsergebnis braucht.

Also, das sind nur zwei, drei Beispiele. Die ganzen eigenen Verfahrensregeln wurden bei diesen Vorschriften nicht eingehalten, und da frage ich Sie, Frau Bundesrätin: Haben Sie das auch so zur Kenntnis genommen, oder habe ich das irgendwie falsch nachgelesen? Sie können das in den Unterlagen auch selbst nachschauen.

Aus all diesen Gründen bitte ich Sie, die Motion anzunehmen, damit wir darüber diskutieren können. Es sind meines Erachtens weitreichende Pflichten, nicht nur für den Bund, sondern auch für die Kantone, die am Schluss übernommen werden müssen. Meines Erachtens dürfen wir nicht zulassen, dass wir unser System verwässern, das zwar teuer, aber eines der besten der Welt ist, und diese Vorschriften nicht wissenschaftlich überprüfen können. Das ist der entscheidende Punkt: Wenn sie gut sind, dann übernehmen wir sie natürlich, das ist ja sonnenklar. Aber wir haben nicht die Möglichkeit, diese Massnahmen, die jetzt neu kommen, wissenschaftlich zu überprüfen.

Ich bitte Sie, die Motion anzunehmen.

Friedli Esther · Mit-F · Ständerat · St. Gallen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Es ist gerade fünf Jahre her, seit der Bundesrat das erste Mal im Rahmen der Corona-Pandemie einen Lockdown ausgerufen hat. Das Leben in unserem Land stand still. Läden und Restaurants wurden geschlossen, Schulen wurden geschlossen. Das hatte für ganz viele Menschen in diesem Land sehr einschneidende Folgen. Die ganze Pandemie hat sich über zwei Jahre hingezogen, und ich glaube, sie hat bei vielen Menschen in unserem Land Spuren hinterlassen. Jetzt geht es darum, die richtigen Lehren aus dieser Zeit zu ziehen und auch die richtigen Weichen für die Zukunft zu stellen, für den Fall, dass wir wieder einmal in eine solche Situation kommen sollten. Das finde ich richtig und wichtig.

Ja, es braucht auch eine internationale Koordination. Aber ich glaube, wir sind es unserer Bevölkerung schuldig, dass wir all diese internationalen Bestrebungen, aber eben auch die Bestrebungen in unserem Land und die Diskussionen darüber, wie wir mit einer allfälligen nächsten Pandemie umgehen wollen, breit abstützen und einem demokratischen Prozess zuführen.

Die Anpassungen der IGV sind ein erster Schritt, der von der WHO gemacht wurde. Ich möchte nicht wiederholen, was Kollege Schwander bereits gesagt hat, aber es gibt bei diesen Anpassungen sehr viele Punkte, die ich als kritisch erachte. Der Bundesrat hat eine Vernehmlassung durchgeführt, aber in seiner Vernehmlassungsvorlage - Sie entschuldigen, Frau Bundesrätin - kommt das Ganze etwas gar harmlos rüber. Es scheint, als würden diese Änderungen kaum Auswirkungen auf die Schweiz haben. Ich bezweifle das, und ich bin nicht die Einzige. Es haben sich viele verschiedene Organisationen kritisch dazu geäussert, und es ist nicht so, dass sich nur jene Leute kritisch geäussert haben, die auch gegenüber all den Massnahmen während der Corona-Zeit kritisch eingestellt waren. Ein Beispiel ist die Vernehmlassungsantwort von Interpharma, die grösste Bedenken und grösste Zweifel äussert, vor allem in Bezug auf die Unklarheit der Begriffe sowie auf juristische Unklarheiten.

Mir scheint es daher dringend notwendig zu sein, dass wir diese Sache noch einmal vertieft anschauen. Und das ist genau das, was diese Motion möchte: dass wir hier im Parlament die Beschlüsse fassen. Ich glaube, die Motion will nichts anderes, als einen demokratischen Prozess zu ermöglichen, in dem über diese Änderungen der IGV befunden werden kann und darüber, was diese ganz konkret für die Schweiz, für unser Land bedeuten. Wir müssen das sicher auch im Zusammenhang mit der Revision des Epidemiengesetzes anschauen.

Deshalb bitte ich Sie, diese Motion anzunehmen, damit wir im Zusammenhang mit der Aufarbeitung der Pandemie einen seriösen Prozess anstossen können und die richtigen Schlüsse für eine mögliche zukünftige Pandemie, zu der es hoffentlich nicht kommen wird, ziehen können.

Baume-Schneider Elisabeth · BR-F · Bundesrat · Jura

Il y a parfois une confusion entre le règlement sanitaire international dont nous parlons actuellement et le traité sur les pandémies. Ce dernier sera discuté au sein des Chambres fédérales, c'est une évidence, mais c'est vraiment quelque chose de différent. Monsieur le conseiller aux Etats Schwander, je suis sûre que je n'arriverai pas à vous convaincre, mais vous avez posé des questions concernant la présence de vote ou non. Je me suis renseignée: effectivement, il n'y a pas eu de vote, parce que ces amendements ont été adoptés par consensus. Ce n'était pas par fatigue, ou épuisement, ou désintérêt, c'était par consensus. Et le consensus, en principe, c'est une valeur à laquelle on est aussi sensible, et qui est dans l'ADN politique de notre pays.

J'en viens à la question du règlement sanitaire international. C'est un instrument qui est contraignant en droit international, que nous utilisons déjà depuis environ septante ans. Je crois qu'il ne faut pas négliger son objectif qui est de mieux protéger la population contre la propagation de menaces sanitaires. Il s'agit donc d'un ensemble de règles de nature technique, mais qui ont fait leurs preuves dans la pratique, et ce, depuis de nombreuses années. La pandémie de COVID-19 a toutefois montré que ce cadre réglementaire pouvait encore être amélioré. C'est dans ce but que les 196 Etats membres ont décidé conjointement, l'année dernière, d'adopter une série d'amendements. Ces amendements visent notamment à renforcer la coopération entre les Etats parties et l'OMS.

Le Conseil fédéral, vous l'avez mentionné, a mené une consultation sur ces amendements au règlement sanitaire international du 13 novembre 2024 au 25 février dernier, afin de recueillir les avis des cantons, des partis politiques et d'autres milieux intéressés. La consultation visait aussi - et là, je vous rejoins tout à fait, c'est important - à informer le public et les différents partenaires de manière transparente sur les amendements, car différentes informations erronées circulent à ce sujet.

Ces différents amendements, je crois qu'il faut encore le mentionner, ne contiennent pas d'extension des compétences de l'OMS qui conduirait à une limitation de la souveraineté des Etats membres, donc de la souveraineté de notre pays. D'ailleurs, le règlement contient un article qui prévoit expressément que les Etats ont le droit souverain de légiférer. Donc nous avons - nous, la Suisse - le droit souverain de légiférer et de promulguer la législation en vue de la mise en oeuvre de notre propre politique en matière de santé. Le Conseil fédéral veille très précisément à ce que les droits fondamentaux qui sont ancrés dans notre Constitution restent protégés à tout moment.

Le Conseil fédéral considère que la Suisse dispose des capacités suffisantes pour mettre en oeuvre les amendements sans qu'il y ait nécessité de modifier la loi. Selon le rapport explicatif, les amendements n'entraînent pas d'obligation financière supplémentaire pour notre pays et - comme je viens de le dire - ne portent pas atteinte à la souveraineté.

En parallèle à la consultation, il est important de mentionner que les commissions parlementaires compétentes - je pense à la Commission de politique extérieure et à la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique (CSSS) - ont également été consultées. Dans le cadre de ces consultations, des propositions identiques à votre motion ont été soumises aux deux commissions compétentes du Conseil national ainsi qu'à la CSSS de votre conseil. Il s'agissait de soumettre des amendements au Parlement ou au référendum facultatif. Ces propositions ont été rejetées à une majorité nette par les trois commissions parlementaires. Aucune des commissions n'a demandé de rejet préventif - c'était une de vos questions - ou définitif des amendements. J'aimerais encore ajouter que, le 10 mars dernier, le Conseil national a lui aussi rejeté, par 125 contre 65 et aucune abstention, la motion 24.4323 du groupe UDC, laquelle était identique à la présente motion.

De plus, il me tient encore à coeur de mentionner que mon département est en train d'analyser les résultats de la procédure de consultation. Je peux mentionner qu'effectivement, sur les 24 cantons qui ont pris position, 23 approuvent les amendements, tout comme la Conférence des directrices et directeurs cantonaux de la santé. Mais, en parallèle à ces appréciations, la question juridique de la compétence de conclure des accords internationaux est encore, à l'heure actuelle, analysée par les services compétents de l'administration fédérale. Bien sûr, l'Office fédéral de la justice est concerné, ainsi que la Direction du droit international public et l'Office fédéral de la santé publique. On prend donc en considération, de manière très précieuse, la nature des différents amendements. C'est en se fondant sur cette analyse que le Conseil fédéral décidera des prochaines étapes, et ce, dans les délais impartis.

Nous avançons donc avec ces travaux dans les délais qui nous ont été fixés, et nous estimons - vous avez posé la question - qu'un rejet préventif des amendements, comme vous le demandez, n'est pas nécessaire.

Une approbation obligatoire des amendements au règlement sanitaire international par le Parlement, c'est-à-dire une exclusion de toute compétence du Conseil fédéral à cet égard, irait à nos yeux au-delà des règles fixées par la Constitution et la législation fédérale en matière de compétences pour conclure des accords internationaux. Il en irait de même si les amendements étaient soumis dans tous les cas à un référendum facultatif, et ce indépendamment, des critères prévus à l'article 141 alinéa 1 lettre d de la Constitution.

Je prends donc vraiment en considération les différents points de vigilance que vous mentionnez. Comme je l'ai dit très ouvertement, nous sommes en train d'analyser si le Conseil fédéral a toutes les compétences pour décider de ces amendements, auquel cas nous reviendrons devant le Parlement, mais, actuellement, les instruments conclus dans le cadre de l'Organisation mondiale de la santé devraient être soumis aux mêmes règles que tous les accords multilatéraux conclus dans le cadre d'organisations internationales.

C'est dans ce cadre que le Conseil fédéral vous propose et que je vous demande de rejeter la présente motion.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 11 Stimmen

Dagegen ... 26 Stimmen

(2 Enthaltungen)

Präsident (Caroni Andrea, Präsident): Die ausserordentliche Session ist damit beendet. Ich verabschiede Frau Bundesrätin Baume-Schneider, bedanke mich herzlich bei ihr für ihre Begleitung der heutigen Sitzung und wünsche ihr einen schönen Tag.