Umsetzung des Berichtes zur Evaluation der medizinischen Begutachtung in der IV

Engler Stefan · P-M · Ständerat · Graubünden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Antrag der Mehrheit

Nichteintreten

Antrag der Minderheit

(Graf Maya, Hurni, Maillard Pierre-Yves, Wasserfallen Flavia)

Eintreten

Proposition de la majorité

Ne pas entrer en matière

Proposition de la minorité

(Graf Maya, Hurni, Maillard Pierre-Yves, Wasserfallen Flavia)

Entrer en matière

Friedli Esther · Mit-F · Ständerat · St. Gallen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Gerne erläutere ich Ihnen als Kommissionssprecherin die Umsetzung der parlamentarischen Initiative Roduit 21.498. Der Nationalrat hat diese in der vergangenen Wintersession in der Gesamtabstimmung mit 121 zu 62 Stimmen gutgeheissen. Die Vorlage hat zum Ziel, das Einigungsverfahren bei monodisziplinären Gutachten in der Invalidenversicherung - nur in der IV - zu verbessern. Einerseits soll die versicherte Person frühzeitig in die Wahl der sachverständigen Person einbezogen werden, und die Beteiligten sollen ein Verfahren für einen tatsächlichen Einigungsversuch umsetzen. Andererseits sollen die versicherte Person und die IV-Stelle, falls keine Einigung zustande gekommen ist, je eine sachverständige Person bezeichnen können, die gemeinsam ein Gutachten erstellen.

Die parlamentarische Initiative Roduit fordert, Artikel 59 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung durch einen Absatz 3bis zu ergänzen. Nachdem die Initiative in der ersten Phase in der SGK-N eine Mehrheit gefunden hatte, stimmte ihr im Mai 2023 mit 7 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen auch die SGK-S zu. Daraufhin arbeitete die SGK-N eine Umsetzungsvorlage aus und gab sie in die Vernehmlassung. In der Vernehmlassung haben neben anderen Teilnehmern 24 Kantone, die IV-Stellen-Konferenz und die Suva die Umsetzungsvorlage der SGK-N abgelehnt. Auch der Bundesrat empfiehlt, nicht auf die Vorlage einzutreten.

Vor diesem Hintergrund hat sich Ihre Kommission am 30. März dieses Jahres vertieft mit der Umsetzung befasst. Vor der Beratung stellte der Initiant sein Anliegen nochmals vor, dies auch, weil der Bundesrat das Anliegen ablehnt. Die Kommission kam nach intensiver Beratung zum Schluss, es sei dem Bundesrat zu folgen und auf die Vorlage nicht einzutreten. Sie entschied dies mit 7 zu 4 Stimmen bei 2 Enthaltungen.

Um die Position der Kommissionsmehrheit zu begründen, muss ich ganz kurz ausholen. Die vorliegende Initiative wurde im Jahr 2021 eingereicht, dies als Reaktion auf die Evaluation der medizinischen Begutachtung in der IV, die das EDI in Auftrag gegeben hatte. Aufgrund dieser Evaluation haben das EDI und der Bundesrat im Rahmen der Weiterentwicklung der IV (WEIV) bereits verschiedene Massnahmen im Bereich Begutachtung, und zwar zur Verbesserung und Sicherung der Gutachtenqualität, sowie im Bereich der Verfahren ergriffen. Ein Thema, das noch nicht bewältigt werden konnte, ist der allgemeine Mangel an Sachverständigen; der ist bis heute nicht wirklich behoben.

Die WEIV trat am 1. Januar 2022 - also vor über vier Jahren, aber nach Einreichung der vorliegenden parlamentarischen Initiative - in Kraft. Dies stärkte insbesondere die Verfahrensrechte der versicherten Personen und führte zu Verbesserungen bei Einigungsverfahren. Die Verbesserungen zeigen sich darin, dass es bei monodisziplinären Verfahren - die Initiative adressiert explizit nur diese Verfahren - immer weniger Fälle gibt, bei denen es zu keiner Einigung kommt. Diese Zahlen sind stark rückläufig. Im Jahr 2024 konnte lediglich in 12 von insgesamt 3802 vergebenen Gutachtenaufträgen keine Einigung erzielt werden. Im Jahr 2025 wurden bis zum 30. Juni insgesamt vier Fälle ohne Einigung erfasst.

Vor diesem Hintergrund hat die Kommission eine vertiefte Diskussion darüber geführt, ob es diese Gesetzesänderung so wirklich noch braucht. Es stellt sich auch die Frage, wer denn nun genau betroffen ist, ob es vor allem Personen mit psychischen Erkrankungen oder solche mit seltenen Erkrankungen sind, ob die Behandlung der Fälle wirklich beschleunigt werden kann oder ob die Verfahren mit diesen beantragten Änderungen nicht eher verkompliziert würden.

Die Thematik der medizinischen Gutachten ist für Ihre Kommission von grosser Bedeutung. Dabei ist es zentral, dass die versicherte Person so früh wie möglich in das Verfahren und in die Wahl der sachverständigen Person einbezogen wird. Dadurch wird der menschlichen Komponente Rechnung getragen und das Vertrauen in das Sozialversicherungssystem gestärkt. Gerade die am 1. Januar 2022 in Kraft getretene WEIV hat hier einen wichtigen Beitrag geleistet. Das zeigt auch die rückläufige Zahl der nicht einvernehmlich gelösten Fälle.

Wie vor allem auch die Kantone in ihren Rückmeldungen zur Vorlage schreiben, bestehen grundsätzlich die Rechtsgrundlagen für einen frühzeitigen Einbezug der versicherten Person bei der Bezeichnung der sachverständigen Person. Aber es braucht teilweise noch eine Optimierung bei der Gestaltung der Verfahren. So regen die Kantone an, vor allem die bestehenden Aufsichtsinstrumente noch besser zu nutzen. Die vorliegende Gesetzesrevision lehnen 24 Kantone ab. Die Kantone halten auch fest, dass das Problem nicht bei den gesetzlichen Rahmenbedingungen oder primär im Verfahren liegt, sondern oft bei der Qualität der IV-Gutachten und bei der Ausbildung der Sachverständigen. Es gibt in einigen Bereichen nicht genügend ausgebildete Gutachter, wie ich bereits ausgeführt habe; dies auch, weil die Zahl der Fälle zugenommen hat und diese immer komplexer werden.

Die Qualität ist zweifellos ein zentrales Thema im Prozess. Dies wird mit dieser Vorlage aber nicht angegangen. Der Bundesrat will das Thema der Gutachten mit der nächsten IV-Revision aufgreifen und die Qualität stärken. Das wird von der Mehrheit der Kommission unterstützt und als der richtige Weg empfunden.

In der Kommission wurde auch diskutiert, ob die vorliegende Änderung wirklich zu einer Verkürzung der betroffenen Verfahren, also der nicht einvernehmlich gelösten Fälle, führt. Einige Kantone machen darauf aufmerksam, dass sie dies bezweifeln, da gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung bei Vorliegen von zwei Gutachten ein Obergutachten verlangt werden muss. Demnach drohe also eine Verlängerung der Verfahren.

Vor diesem Hintergrund ist die Mehrheit der Kommission wie der Bundesrat der Meinung, dass die Vorlage zwar ein relevantes Thema adressiert, aber den falschen Lösungsweg wählt. Wie der Bundesrat und die überwiegende Mehrheit der Kantone lehnt die Mehrheit der Kommission die vorliegende Umsetzung der parlamentarischen Initiative ab, und zwar mit 7 zu 4 Stimmen bei 2 Enthaltungen. Vielmehr sollten die Themen "Qualität der Gutachten", "Ausbildung der Sachverständigen" und "Bessere Nutzung der bestehenden Aufsichtsinstrumente" gestärkt werden. Dies kann in der kommenden IV-Revision gesamthaft angegangen werden, anstatt hier mit einem einzelnen kleinen Puzzleteil zu legiferieren.

Eine Minderheit der Kommission ist wie die Mehrheit des Nationalrates der Meinung, dass es diese Gesetzesänderung so braucht. Sie wird ihre Argumente selber vortragen.

Ich bitte Sie, der Mehrheit der Kommission zu folgen und auf die Vorlage nicht einzutreten.

Graf Maya · Mit-F · Ständerat · Basel-Landschaft · Grüne Fraktion

Meine Minderheit beantragt Ihnen, heute auf die Vorlage einzutreten. Die Kommission kann dann die Detailberatung des neuen IVG-Artikels aufnehmen. Der Nationalrat hat den Artikel bereits deutlich angenommen. In der SGK-S können dann immer noch Detailfragen geklärt und Bedenken ausgeräumt werden.

Heute ist es wichtig, die vor fünf Jahren eingebrachten Verbesserungsansätze betreffend Qualität, Transparenz und Vertrauen im IV-Gutachterwesen zu einem positiven Ende zu bringen. Mit der Vorlage soll nämlich sichergestellt werden, dass Versicherte im Falle eines monodisziplinären IV-Gutachtens - es geht also nur um Gutachten mit einer Fachdisziplin - frühzeitig in die Wahl der sachverständigen Person einbezogen werden und dass bei Uneinigkeit über die Gutachterperson nur als Ultima Ratio zwei Sachverständige ein gemeinsames Gutachten erstellen. Das ist zeitlich und kostenmässig kein grosser Mehraufwand; es wird mit nur etwa 130 000 Franken jährlich an Mehrausgaben gerechnet.

IV-Gutachterverfahren, welche von Anfang an mit gegenseitigem Vertrauen, einer klaren Informationspflicht und klaren Einigungsverfahren geführt werden, führen auch weniger oft zu langen gerichtlichen Verfahren. Da werden auf allen Seiten viel Zeit, Nerven und schliesslich auch Geld gespart.

Wie kam es zu dieser Initiative? Frau Kollegin Friedli hat es bereits ausgeführt: Wir beschäftigen uns seit 2019 mit den Problemen im Gutachterwesen der IV. Es gab unzählige Medienberichte und Vorstösse; Sie erinnern sich. Im Jahr 2020 entstand dann der externe Bericht, den der Bundesrat damals auf Druck des Parlamentes in Auftrag gegeben hatte, weil zuvor nicht viel passiert war. Der Bericht hielt klar fest, dass die Vergabepraxis zu intransparent ist, dass es ein Vertrauensproblem gibt und dass wir die Einigungsverfahren bei monodisziplinären Gutachten verbessern müssen.

Ende 2020 versprach der Bundesrat, die Empfehlungen aus dem Bericht integral zu übernehmen. 2021 stellte sich heraus, dass dies wegen Artikel 44 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts nicht möglich ist. Aus diesem Grund reichte Nationalrat Roduit 2021 diese parlamentarische Initiative ein. Das ist die Geschichte.

Es geht aber noch weiter: Sowohl die SGK-N wie auch die SGK-S haben der parlamentarischen Initiative Folge gegeben. Unsere Schwesterkommission hat sich an die Arbeit gemacht und eine Vorlage zur Umsetzung ausgearbeitet. All dies geschah in der Annahme, dass der Bundesrat weiterhin hinter dem Vorstoss steht. Erst in der Vernehmlassung 2025 zeigte sich, dass er das nicht mehr tut. Das ist schwierig nachzuvollziehen, denn die Problematik bleibt bestehen, und es wäre wichtig, dass wir sie heute bereinigen können.

Nehmen wir beispielsweise an, die IV-Stelle teilt einer versicherten Person mit, dass sie von einem Arzt oder einer Ärztin begutachtet werden soll, der oder die früher für die Gutachterfirma PMEDA tätig war. PMEDA war stark in Kritik geraten und ist seit Herbst 2023 von der Erstellung von IV-Gutachten ausgeschlossen. In einem solchen Fall besteht ein nachvollziehbarer Wunsch, von einer anderen Person begutachtet zu werden. Ein solcher Wunsch besteht auch bei anderen als zweifelhaft geltenden begutachtenden Personen, und diese Problematik wurde bis heute nicht an der Wurzel gepackt.

Entsprechend muss die versicherte Person transparent darüber aufgeklärt werden, dass sie einen Gegenvorschlag unterbreiten kann. Die heutige Regelung hierzu reicht nicht aus, denn Versicherte wissen oftmals gar nicht, dass sie sich in einem Einigungsverfahren befinden. Zudem braucht es eine Regelung, wie vorgegangen wird, wenn keine Einigung erzielt werden kann, auch wenn diese nur als Ultima Ratio zur Anwendung kommen wird. Genau hier setzen die parlamentarische Initiative und der ausgearbeitete Entwurf an.

Meine Minderheit beantragt Ihnen, dem Nationalrat zu folgen und auf die Vorlage einzutreten. Diese schafft mehr Qualität und Transparenz, und - was ganz wichtig ist - sie stärkt das Vertrauen der Versicherten in die IV-Stellen in einer für die Betroffenen schwierigen persönlichen Situation. Über Gutachten entscheidet sich Existenzielles für das weitere Leben einer versicherten Person. Die Auswahl der Gutachter soll explizit in gegenseitigem Einverständnis und mit einer Informationspflicht zu Beginn des Verfahrens erfolgen. Es ist ein kleiner, aber wichtiger Paradigmenwechsel.

Es stimmt: Die IV-Stellen können sich das heute noch nicht so gut vorstellen. Doch das Einigungsverfahren ist in anderen Rechtsgebieten wie etwa der Haftpflichtversicherung heute schon Standard und hat sich bewährt. Dass es bei Uneinigkeit nur in wenigen Fällen auf ein gemeinschaftliches Gutachten hinausläuft, wurde von Kollegin Friedli dargelegt.

Wir sollten diese kleine, aber wichtige Lücke bei den medizinischen Gutachten in der IV unbedingt schliessen und die IV damit weiter verbessern.

Meine Minderheit bittet Sie daher, für Eintreten auf die Vorlage zu stimmen.

Michel Matthias · Mit-M · Ständerat · Zug · FDP-Liberale Fraktion

Ich möchte mich kurz zur Aussage äussern, diese Fälle seien eher selten. Wir machen ja diese Gesetzesanpassung nicht für die Fälle, bei denen es schon funktioniert - die betreffenden Leute können mit oder ohne Gesetzesanpassung leben -, sondern für die Fälle, bei denen es eben noch nicht funktioniert. Es gibt vor allem eine betroffene Gruppe, das sind Leute mit seltenen Krankheiten. Ich habe hier auch eine Interessenbindung: Ich bin Copräsident der Interessengemeinschaft seltene Krankheiten.

Der einzelne Fall mag selten sein, aber es gibt mehr als 600 000 Leute in der Schweiz, die von seltenen Krankheiten betroffen sind. Diese Kategorie von Leuten ist besonders auf Gutachter und Gutachterinnen angewiesen, die in ihrem Bereich spezialisiert sind. Hier ist auch das Vertrauen, dass die richtige Person gewählt wird, absolut zentral. Wenn wir etwas für diese grosse Zahl von Personen, die von seltenen Krankheiten betroffen sind, tun wollen, so sollten wir hier eigentlich eintreten. Es ist auch ein Zeichen des Vertrauens, es ist ein vertrauensfördernder Vorgang. Mit dieser Anpassung wird der Druck etwas steigen, eine Einigung zu finden. Ich glaube, damit kann man umgehen. Es ist auch eine Stärkung der Individualrechte der Betroffenen.

Ich glaube, es ist auch im öffentlichen Interesse, dass es in Zukunft vielleicht eben weniger Aufwand mit sich bringt, weil die umstrittenen Verfahren und die Gerichtsverfahren eher abnehmen werden. Ich denke also, dass man im Interesse der grossen Gruppe von Personen mit seltenen Krankheiten hier eintreten sollte. Dort, wo es jetzt schon funktioniert, stört die Gesetzesanpassung nicht. Aber dort, wo es nicht funktioniert, hilft sie weiter.

Deshalb danke ich Ihnen auch aus dieser Sicht fürs Eintreten.

Baume-Schneider Elisabeth · BR-F · Bundesrat · Jura

Le projet prévoit que lorsque la recherche de consensus sur le choix de l'expert chargé d'effectuer une expertise médicale monodisciplinaire échoue, chaque partie désigne un expert chargé d'établir une expertise en commun. Si les deux experts ne parviennent pas à se mettre d'accord sur tous les points, le service médical régional tranche.

Plutôt que d'envisager ce que nous considérons comme un alourdissement des procédures sans amélioration réelle pour les assurés, le Conseil fédéral est d'avis qu'il est utile - ici la question est sensible - de se concentrer sur la question de la qualité des expertises.

Il vous invite, dès lors, à ne pas entrer en matière sur le projet.

Die Kantone haben in der Vernehmlassung zum Ausdruck gebracht, dass weder der derzeitige Rechtsrahmen noch das Verfahren problematisch sind. Ein fehlender Konsens ist sehr selten. Weniger als 1 Prozent der monodisziplinären Gutachten ist davon betroffen.

Die Einführung eines gemeinschaftlichen Gutachtens würde zudem unweigerlich zu einer Verlängerung und zusätzlichen Komplexität der Verfahren führen. Dies stünde im Widerspruch zur Motion von Falkenstein 23.3808, "IV-Verfahren beschleunigen und finanzielle Absicherung der Versicherten während des Verfahrens sicherstellen", die dem Bundesrat im vergangenen Herbst überwiesen wurde.

Weiter ist anzumerken, dass die Einbeziehung von zwei Sachverständigen für denselben Schritt nicht zwangsläufig zu einer höheren Qualität führt. Was eine grössere Akzeptanz der Ergebnisse angeht, so scheint sie durch diese Massnahme allein schwer erreichbar zu sein, da Gutachten oft umstritten sind, insbesondere bei der Beurteilung psychischer Beschwerden. Zudem können die Bewertungen der Sachverständigen voneinander abweichen, ohne dass deswegen auf Befangenheit oder Qualitätsmängel geschlossen werden könnte.

L'expertise commune, telle qu'elle est proposée, est inspirée du modèle français : à ma connaissance, un modèle appliqué notamment dans le domaine spécifique de la responsabilité civile automobile. Il s'agit dès lors d'un domaine juridique différent, et les conséquences de sa mise en oeuvre dans le cadre de l'assurance-invalidité (AI) en Suisse n'ont pas été évaluées.

Enfin, je conviens qu'il ne s'agit pas seulement de se préoccuper du nombre d'expertises, mais toujours est-il que le nombre d'experts auxquels ont été confiés des mandats d'expertise monodisciplinaires a diminué de 25 pour cent depuis l'entrée en vigueur du développement continu de l'AI. Cette baisse est en partie attribuée aux exigences légales actuelles ainsi qu'au ratio "rémunération et charge de travail". C'est une question un peu sensible, voire taboue, mais il n'est pas si simple de trouver des experts, parce qu'ils sont parfois désavoués dans le cadre des procédures juridiques, ou alors la relation entre la charge de travail et la possibilité de gain n'est pas des plus adéquates. Il faudrait donc plutôt se demander comment inciter des experts à se mettre à disposition, voire s'adresser aux hôpitaux, comme cela a déjà été discuté dans cette chambre.

Toujours est-il qu'aux yeux du Conseil fédéral alourdir et complexifier le système par une expertise commune pourrait éroder encore davantage l'attractivité de la fonction d'expert. Dans la pratique, il est déjà difficile de les trouver. Devoir en chercher un deuxième en vue d'une expertise commune mobiliserait des ressources qui sont déjà limitées.

Le Conseil fédéral est cependant conscient que des améliorations significatives sont encore nécessaires dans le domaine des expertises médicales. Dans le cadre de la réforme d'intégration, dont l'avant-projet sera mis en consultation d'ici la fin de l'année au plus tard, cette question sera examinée, dont en particulier, une amélioration de l'instruction par le renforcement d'une approche interdisciplinaire dès le début de la démarche ainsi que par des mesures pour réduire la durée de l'instruction et limiter le recours aux expertises externes.

En conclusion, les questions soulevées par le projet de la commission et les inquiétudes exprimées à ce sujet sont pertinentes. La dimension humaine doit être prise en considération pour améliorer la confiance en notre système de sécurité sociale. Avec le cadre légal en vigueur et les outils de surveillance à disposition, ainsi qu'avec la réforme d'intégration, nous estimons que tout est mis en oeuvre pour préserver les intérêts des personnes assurées. J'en conviens, pour ce qui concerne les maladies rares, il y a lieu de se préoccuper d'avoir des experts ou des expertes qui connaissent bien ces thématiques.

Cependant, au vu des considérations que je viens de mentionner, je vous invite, au nom du Conseil fédéral, à ne pas entrer en matière sur le projet et ainsi à suivre la majorité de votre commission.

Engler Stefan · P-M · Ständerat · Graubünden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Präsident (Engler Stefan, Präsident): Wir stimmen über den Eintretensantrag der Minderheit Graf Maya ab. Die Mehrheit und der Bundesrat beantragen Nichteintreten.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Eintreten ... 20 Stimmen

Dagegen ... 23 Stimmen

(2 Enthaltungen)

Präsident (Engler Stefan, Präsident): Das Geschäft geht an den Nationalrat zurück.