Passer d'une analyse des risques à une politique de gestion des risques

Schiesser Fritz · P-M · Conseil des Etats · Glaris · Groupe radical-libéral

BO 2004 E 433Herr Stadler ist von der Antwort des Bundesrates nicht befriedigt. Er beantragt eine kurze Diskussion. - Sie sind damit einverstanden.

Stadler Hansruedi · Mit-M · Conseil des Etats · Uri · Groupe démocrate-chrétien

Ich erlaube mir einige Ausführungen, ich nehme zwar bezüglich zeitlicher Dauer nicht unbedingt den Durchschnitt der heutigen Voten in Anspruch, aber einige Punkte möchte ich ausdrücklich erwähnen.

Wir haben in den letzten Jahren hier in diesem Saal eigentlich viel über die Früherkennung gesprochen. Damit hängt eigentlich die Risikoeinschätzung ganz eng zusammen. Die staatliche Tätigkeit ist, ganz ähnlich wie jede unternehmerische Tätigkeit, mit unterschiedlichen Risiken verbunden. Die Risikoanalyse vom 30. April 2003 zeigt uns eine eindrückliche Bestandesaufnahme über alle Departemente hinweg. Dies ist eine wertvolle Grundlagenarbeit, wofür ich auch herzlich danken möchte. Anhand dieser Bestandesaufnahme können wir auch die ganze Bandbreite der verschiedenen Risiken erkennen, die von den finanziellen und wirtschaftlichen Risiken über die personellen Risiken, Sachrisiken bis hin zu den rechtlichen Risiken reichen. Dass es sich bei diesen Risiken nicht nur um theoretische Grössen handelt, möchte ich an einigen Beispielen aufzeigen:

1. Vor kurzer Zeit haben zahlreiche Bauern im Zusammenhang mit der BSE-Krise vor der zuständigen Rekurskommission Recht erhalten. Sollte das Bundesgericht diesen Entscheid bestätigen, wird dies den Bund einige Millionen Franken kosten.

2. Nehmen wir als weiteres Beispiel die Eidgenössische Bankenkommission (EBK). Sie geniesst als Aufsichtsbehörde über unsere Banken eine sehr grosse Autonomie, und das ist richtig so. Wer haftet nun, wenn Schadenersatzansprüche geltend gemacht werden, weil die Aufsicht der EBK allenfalls versagt hat? Genau mit dieser Begründung machen die Kantone Waadt und Genf heute wegen des Kantonalbankendebakels in ihren Kantonen Schadenersatzansprüche in Milliardenhöhe auch gegenüber dem Bund geltend.

3. Swissmedic, das Schweizerische Heilmittelinstitut, erfüllt bei der Zulassung von Medikamenten und bei der Marktüberwachung eine ganz zentrale Rolle. Natürlich deckt die Produktehaftung des Herstellers eines Medikamentes die Schäden ab, die ein Produkt verursachen kann. Es ist jedoch nicht ausgeschlossen, dass im Schadenfall versucht werden könnte, auf Swissmedic Rückgriff zu nehmen. Swissmedic verfügt sicher über eine Haftpflichtversicherung. Reicht die Versicherungssumme nicht aus, haftet die Swissmedic mit ihren Reserven. Reichen die Reserven nicht aus, kommt die unbegrenzte Ausfallhaftung des Bundes zum Tragen. Man darf nun gerade auch bei diesem Beispiel nicht den Teufel an die Wand malen, aber es geht auch um die Optimierung der heutigen Lösungen, und ich denke vor allem auch an die Versicherungslösungen.

4. Noch ein letztes Beispiel: Der Bund war bis Anfang 1999 im Verwaltungsrat der Swissair vertreten, also auch im Zeitpunkt, als die so genannte Hunter-Strategie beschlossen worden ist. Ganz ähnlich gibt es auch heute noch zahlreiche Bundesvertreter in den Verwaltungsräten oder Stiftungsräten. Auch hier gibt es ein Risikopotenzial, wenn die Organe allenfalls einmal nicht die notwendige Sorgfalt walten lassen. Im Verwaltungsrat der Swiss sind wir heute mit dem Direktor der Eidgenössischen Finanzverwaltung sehr prominent vertreten. Es gibt hier vielleicht auch ganz heikle Fragen von Schnittstellen zwischen den politischen Behörden, den Bundesvertretern in den Verwaltungsräten, und den Unternehmerinteressen zu beachten.

Bereits diese vier Beispiele - man könnte die Aufzählung beliebig und mit anderen Institutionen fortsetzen - zeigen, dass das Risikopotenzial des Unternehmens Bund eigentlich sehr gross ist. Mein Vorstoss dient einer Sensibilisierung für diese Frage, die heute in der politischen Landschaft eher ein Mauerblümchendasein fristet. Bundesrat und Parlament haben sich mit der Frage des Umgangs mit dieser Fülle der verschiedenen Risiken intensiver zu befassen.

Warum bin ich nun mit der Antwort des Bundesrates nicht zufrieden? Ich verspüre in der Antwort des Bundesrates viel zu wenig von der Bedeutung, ja von der Brisanz des Themas und auch vom notwendigen Handlungsbedarf. Die Risikoanalyse ist ein wichtiger Ausgangspunkt. Es braucht aber eine eigentliche Risikopolitik und ein Risikomanagement.

1. Meine Kernfrage war die Frage 1, nämlich welches die Grundsätze und Grundzüge der Risiko- und Versicherungspolitik des Bundes sind. Dazu gab es vonseiten des Bundesrates keine substanzielle Antwort. Ich bin Ihnen, Herr Bundesrat Merz, dankbar, wenn Sie dazu einige substanzielle Ausführungen machen können. Das Konzept dazu liegt vermutlich gerade auf Ihrem Tisch.

2. Ich habe in Frage 3 nicht gefragt, ob eine organisatorische Umsetzung des Risikomanagements erfolgt, wie dies die Antwort darauf vermuten lässt, sondern wie eine organisatorische Umsetzung in der Bundesverwaltung erfolgt.

3. Auch wenn die Haftungen und Garantien des Bundes, die Organhaftung und die Regelung der Vertretung des Bundes in Organen, gegenwärtig geprüft werden, danke ich Ihnen, Herr Bundesrat, wenn Sie dazu einige kurze Wertungen und Beurteilungen abgeben können. Die entsprechenden Risiken sind Ihnen sicher bestens bekannt.

So weit meine Bemerkungen zur Antwort des Bundesrates auf meine Interpellation, und ich danke Ihnen, Herr Bundesrat, für eine substanzielle Anreicherung der Antwort des Bundesrates.

Ich bin zuversichtlich, dass ich danach vielleicht mindestens zum Teil befriedigt sein werde.

Merz Hans-Rudolf · BR-M · Conseil fédéral · Appenzell Rh.-Ext.

Der Bundesrat verkennt in keiner Weise die Wichtigkeit des Themas - im Gegenteil. Ich glaube, es hat im Bund in verschiedenen Bereichen schon sehr viele Risikoüberlegungen gegeben, man kennt ein Risikomanagement, aber es gab bisher keine Gesamtschau. Das ist der Prozess, an dem wir arbeiten und den Herr Stadler mit Recht fordert und befördert. Das ist in der Tat in BO 2004 E 434 diesen Tagen ein aktuelles Thema; auch in meinem Departement arbeiten wir daran - zuhanden des Bundesrates, aber natürlich auch zusammen mit den übrigen Departementen.

Beim Risikomanagement müssen wir uns natürlich im Klaren darüber sein, dass man absolute Sicherheit in keinem Bereich je erreichen wird. Wir müssen auch wissen, dass wir Sicherheit nie zum Nulltarif bekommen. Wir müssen auch wissen, dass Sicherheit jeweils nicht nur ein Zustand, sondern auch ein Prozess ist. Alle diese Elemente müssen wir in einer Sicherheits- und in einer Risikopolitik des Bundes zusammenführen. Da sind wir in der Tat vorangekommen. Der Bundesrat hat aber das Thema bis jetzt noch nicht diskutiert; ich kann Ihnen deshalb jetzt einfach einmal sagen, welches der heutige Stand der Vorbereitungen zuhanden des Bundesrates ist.

Wir planen kein Bundesamt für Risikomanagement - um so viel vorwegzunehmen; das war auch eine der Fragen von Herrn Stadler -, wir planen auch keine zentrale Aufsicht über die Aufsicht der Departemente. Unser Ziel ist es vielmehr, dass wir an den Orten, an denen Risiken entstehen und gehandhabt werden müssen, eine Verankerung der Prozesse einleiten und dort Standardisierungen vornehmen, wo sie gefragt sind. Sie haben mit Recht auf einige Punkte bereits konkret hingewiesen. Weil das so ist, machen wir jetzt zuerst ein Konzept, daraus abgeleitet ein Leitbild, und schliesslich gibt es dann ein Handbuch. Dieses Handbuch wird schliesslich an den Orten, wo solche Prozesse zu handhaben sind, eingeführt.

Beim Risikomanagement geht es natürlich auch um Geld. Daher gehören die Risikopolitik und die Versicherungspolitik zusammen. Das eine ist die Folge des andern. Logischerweise beginnen wir mit der Inventarisierung, mit der Beschreibung, mit der Standardisierung der Risiken. Nun liegt ein entsprechender Expertenbericht vor. Dieser Expertenbericht teilt die Risiken beim Bund in sechs Kategorien ein.

Die erste Kategorie sind Risiken finanzieller und wirtschaftlicher Art. Die zweite Kategorie sind Risiken rechtlicher Art. Es gibt dafür einen englischen Fachausdruck: Es sind so genannte Compliance-Risiken. Die dritte Kategorie sind technische Risiken - im Sinne von technischen Abläufen. Die vierte Kategorie sind organisatorische Risiken. Die fünfte Kategorie sind technologisch-naturwissenschaftliche Risiken. Auf diese hat auch Herr Stadler hingewiesen. Die sechste Kategorie sind gesellschaftliche Risiken, wobei diese am schwierigsten zu erfassen und zu handhaben sind.

Die Grundsätze der Versicherung - die Versicherungspolitik folgt dann der Risikopolitik - sind heute in einer Finanzhaushaltverordnung geregelt. Wir sind uns natürlich im Klaren, dass diese Verordnung dann auch überarbeitet werden muss. Wenn die Risikopolitik einmal definiert ist, ist die Frage der Versicherung dann die nächste Stufe. Kernstück des ganzen Prozesses wird das erwähnte Leitbild sein. Dieses Leitbild wird vom Bundesrat zu verabschieden sein. Ob darüber hinaus Anpassungen nötig sein werden, z. B. im Verwaltungsorganisationsrecht, kann ich Ihnen heute noch nicht sagen, aber ich schliesse es nicht aus. Auch über das Verantwortlichkeitsgesetz trägt der Bund ja bekanntlich Risiken von Unternehmen und Organisationen. Wir haben hier bei grossen Unternehmen natürlich bereits gewisse Regelungen im Zusammenhang mit Eignerstrategien; aber ich denke, dass dann durchaus auch im Bereich der Eignerstrategien neue Überlegungen einfliessen müssten, damit das Risiko von Bund und bundesnahen Unternehmen eben besser gehandhabt werden kann.

Mit Bezug auf die Vertretungen des Bundes kann ich Ihnen einfach sagen, dass hier ein Projekt in Arbeit ist und dass die rechtlichen Fragen alles andere als trivial sind. Ich erinnere Sie daran, dass sich die Finanzdelegation - ich glaube, es war vor etwa zwei Jahren - anlässlich ihres Jubiläums an einer Tagung einmal damit beschäftigt hat. Da müssen wir auch noch die Ergebnisse abwarten, die mit diesem Bericht zusammenhängen.

Deshalb, Herr Stadler, kann ich die definitiven Antworten in diesem Bereich erst dann geben, wenn wir im Bundesrat dieses ganze Konzept einmal verabschiedet haben. Ich konnte Ihnen heute die Schritte schildern, die thematischen Inhalte, und ich konnte Ihnen vor allem bestätigen, dass es uns ein prioritäres Anliegen ist, die Risikopolitik und die Versicherungspolitik voranzutreiben - mit dem Ziel, sobald als möglich zu Schlussfolgerungen zu kommen, auch zu institutionellen Schlussfolgerungen. Denn wir wissen, dass in unserer heutigen Zeit der Begriff Risiko ein sehr breiter Begriff geworden ist, dass er sehr stark mit Entwicklungen zusammenhängt, die nicht vorhersehbar sind, dass ein Land sich darauf vorbereiten muss, Risiken sofort behandeln zu können, dass aber gelegentlich ausser der Prävention auch die unmittelbare Bewältigung von Risiken organisiert sein muss. Denn wenn ein Risiko eintritt, wenn der Risikofall da ist, ist es meist zu spät. Dann kann man, statt zu agieren, nur noch reagieren.

Mit diesen Überlegungen möchte ich den Tour d'Horizon über die Risikopolitik des Bundes abschliessen.