Botschaft zu einem Bundesstatistikgesetz (BStatG) vom 30. Oktober 1991

#ST# 91.066

Botschaft zu einem Bundesstatistikgesetz (BStatG)

vom 30. Oktober 1991

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen den Entwurf zu einem Bundesstatistikgesetz mit dem Antrag auf Zustimmung. Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, die folgenden parlamentarischen Vorstösse abzuschreiben: 1972 M 11337 Statistik, Rechtsgrundlagen (N 3. 10.72, Keller; S 19,12.72) 1980 P zu 80.052 Statistische Erhebungen. Straffung und Koordination (N 4. 12. 80, Kommission des Nationalrates) 1980 P zu 80.052 Statistische Erhebungen. Straffung und Koordination (S 10. 12. 80, Finanzkommission des Ständerates) 1981 P 81.588 Statistische Untersuchungen. Konzentration (N 19. 3. 82, Jelmini)

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

30. Oktober 1991 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Cotti Der Bundeskanzler: Couchepin

1991-699 16 Bundesblatt 144.Jahrgang. Bd.l 373

Übersicht Die amtliche Statistik des Bundes steht vor neuen Herausforderungen. Das ständig wachsende Informationsbedürfnis des Staates, der Wirtschaft und der Forschung verlangt eine gezielte und rasche Bereitstellung von Daten. Zudem fordert die Annäherung an die europäische Integrationsbewegung eine internationale Vergleichbarkeit von statistischen Informationen, die nur mit einem Ausbau wichtiger Statistikbereiche erreicht werden kann. Die heutige Statistik fusst immer noch auf dem Bundesgesetz betreffend die amtlichen statistischen Aufnahmen in der Schweiz vom 23. Juli 1870, das den modernen Vorstellungen nicht mehr entspricht. Diesem Gesetz liegt die veraltete Konzeption der amtlichen Statistik als ein Hilfsmittel für den Vollzug konkreter staatlicher Massnahmen zu Grunde. Es genügt heute den Anforderungen einer zeitgemässen Informationsinfrastruktur nicht mehr. Zudem weist es inhaltliche und methodische Mängel und Lücken auf, die korrigiert werden müssen. Das neue Bundesstatistikgesetz regelt die Aufgaben der Statistik im Dienste des Bundes, darüber hinaus aber auch im Sinne einer öffentlich zugänglichen, objektiven Information über Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt. Weiter legt das Gesetz den über die Bundesverwaltung hinausreichenden institutionellen Geltungsbereich fest, ferner die Anordnungskompetenzen und die vorgängigen Konsultationspflichten, die Mitwirkung der Kantone, Gemeinden und übrigen Stellen bei der Durchführung, die Organisation der Bundesstatistik, die Koordinationsregeln sowie die internationalen Beziehungen. Das Bundesstatistikgesetz enthält auch die Grundlagen und Kriterien, um Auskunftspflichten anordnen und nötigenfalls durchsetzen zu können. Die ganze Bundesstatistik steht bei der Beschaffung der Daten jedoch unter dem Gebot der Verhältnismässigkeit des Eingriffs in die Rechte der Betroffenen. Wichtig aus der Sicht der Befragten sind die einheitlichen und strengen Bestimmungen über den Datenschutz und die Datensicherheit, denen eine zentrale Rolle in diesem Gesetz zukommt: so dürfen für die Statistik beschaffte Daten nicht für administrative oder andere personenbezogene Zwecke verwendet werden. Schliesslich erlaubt das Bundesstatistikgesetz die Aufhebung zahlreicher Gesetze, Gesetzesartikel oder Bundesbeschlüsse und trägt so zur Verwesentlichung und Übersichtlichkeit des Rechts bei.

Das vorliegende Bundesstatistikgesetz stellt somit eine tragfähige, moderne Rahmenordnung dar, mit welcher die amtliche Statistik den heutigen Anforderungen genügen kann.

Botschaft

I Allgemeiner Teil II Statistik als unentbehrliche Informationsaufgabe in unserer Zeit III Zum Begriff der Statistik Die heutige Statistik ist eine universell anwendbare Methodenwissenschaft. Sie dient der Gewinnung von empirischen Informationen über die Wirklichkeit in allen Sachbereichen des heutigen Lebens und bedient sich dazu quantitativer Verfahren. Mit Statistik bezeichnet man aber nicht nur die Verfahren und Methoden, nach denen Informationen beschafft, verarbeitet, analysiert, dargestellt und zum Gegenstand von Aussagen, Schlussfolgerungen und Entscheidungen gemacht werden, sondern auch die Resultate bzw. Zwischenresultate dieses Prozesses in Form mehr oder weniger verdichteter, zahlenmässiger Angaben über die Wirklichkeit. Die Statistik schlägt damit eine Brücke zwischen Theorie und Wirklichkeit mittels quantitativer Methoden. Nach der heutigen Auffassung muss eine Tätigkeit, um als statistisch bezeichnet zu werden, verschiedene Zustände (entweder gleichzeitig oder im Zeitablauf) nicht nur quantitativ miteinander vergleichen, sondern auch über die Beziehungen zwischen Zustandsmerkmalen in einem generelleren Kontext eine Schlussfolgerung erlauben. Diese Schlussfolgerung ist je weniger mit Unsicherheit behaftet, desto mehr Beobachtungen vorliegen, auf die sie sich stützen kann (Gesetz der grossen Zahl). Man spricht deshalb auch von der Statistik als dem Zweig der Wissenschaft, der sich mit Massenerscheinungen befasst (wobei die «Masse» in Experimenten auch künstlich erzeugt werden kann). Das Wesen der Statistik kann somit auch dadurch gekennzeichnet werden, dass sie aus einer systematisch angelegten Vielzahl von einzelnen Beobachtungen durch einen Verdichtungsprozess zu einer allgemeinen Aussage gelangt.

112 Das Anforderungsprofil an die moderne amtliche Statistik In offenen, demokratischen Industriegesellschaften ist die amtliche Statistik ein wesentlicher Teil der Information über Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt. Ihr Ziel ist die Erarbeitung und Bereitstellung von statistischen Informationen zur:

• Aufklärung der Öffentlichkeit;

• Entscheidvorbereitung für alle Entscheidungsinstanzen auf den verschiedenen Staatsebenen (Bund, Kantone und Gemeinden; Verwaltung, Regierung, Parlament);

• Beurteilungshilfe für die verschiedenen übrigen Kreise, die an staatlichen Entscheiden teilnehmen (Verbände, Parteien, Bürger);

• Führung durch quantitative Zielvorgaben;

• Durchführung von Massnahmen;

• Messung des Grads der Zielerreichung und Evaluation von Massnahmen;

• Erarbeitung von Szenarien und Prognosen;

• empirischen Abstützung von Forschungsprojekteh über Gesellschaft, Wirtschaft und Umwelt;

• Benützung als Eckdaten durch die private Marktforschung;

• Situationsbestimmung und Planung in Unternehmen;

• Wissensvermittlung im Bildungsbereich. Damit kommt der amtlichen Statistik eine Bedeutung als multifunktionale Informationsdienstleistung im Sinne einer Infrastrukturaufgabe des Staates zu, die wesentlich zur Transparenz beiträgt und verschiedenen Benutzern zugute kommt. Die Informationen der amtlichen Statistik müssen, damit sie zu den oben erwähnten Zwecken verwendet werden können, folgenden Kriterien genügen:

• Vergleichbarkeit in der Zeit (Kontinuität);

• Vergleichbarkeit im Raum (regional und international);

• Aktualität;

• Repräsentativst;

• Nachvollziehbarkeit der Ermittlung der Ergebnisse (Objektivität);

• Sicherung des Zugangs zu den Ergebnissen (auch für retrospektive Daten);

• Verbreitung der Ergebnisse in benützergerechter Form;

• Flexibilität in der Auswertung;

• Interdisziplinärst (Verknüpfbarkeit von Statistiken aus verschiedenen Bereichen);

• Glaubwürdigkeit als im Rahmen der vorhandenen Ressourcen bestmögliche, verzerrungsfreie und nicht von Partikularinteressen gelenkte Annäherung an die Wirklichkeit (Neutralität). Neben diesen benützerseitigen Anforderungen müssen mit gleichem Gewicht die Anforderungen der Datenlieferanten berücksichtigt werden, insbesondere hinsichtlich der

• Rechtmässigkeit der staatlichen Datenbeschaffung;

• Verhältnismässigkeit der Datenbeschaffung im Sinne eines möglichst schonenden, transparenten und die Persönlichkeit der Betroffenen schützenden Vorgehens ;

• Sicherung des Datenschutzes. Wie alle staatlichen Aufgaben muss auch die amtliche Statistik in dieser modernisierten Funktion auf eine zeitgemässe Rechtsgrundlage gestützt sein. Mehrere europäische OECD-Länder haben in den letzten Jahren entweder ihre Statistikgesetze vollständig revidiert oder solche neu geschaffen. Auch für die osteuropäischen Länder ist die in vielen Fällen missbrauchte und zurechtgebogene amtliche Statistik Gegenstand einer Neuausrichtung als zuverlässiges und fundamentales Instrument der Transparenz mit entsprechender gesetzlicher Abstützung geworden. Der Bundesrat erachtet es als dringend erforderlich, dass sich auch der Gesetzgeber in der Schweiz (erstmals seit 1870) eingehend mit dem

Thema der Funktion und der Rechtsgrundlagen der amtlichen Statistik in seiner ganzen Breite befasst und eine tragfähige Basis für die moderne Konzeption einer Bundesstatistik schafft.

113 Der Produktionsprozess der amtlichen Statistik

Die vielfältigen Beziehungen der amtlichen Statistik zur Wirtschaft, Forschung und Verwaltung sowie zur Bevölkerung haben eine zentrale Bedeutung für den ganzen Produktionsprozess der amtlichen Statistik, der in Figur l dargestellt ist. Statistik wird nicht um ihrer selbst willen betrieben, sondern sie hat Informationsbedürfnisse von Benutzern zu befriedigen. Die amtliche Statistik hat diese teils nur vage definierten, teils sehr präzisen Informationsbedürfnisse zu sammeln und in operationale, der Quantifizierung zugängliche Konzepte umzusetzen. Kann ein einzelnes Informationsbedürfnis mit Auswertungen bestehender Daten oder gar mit bereits erstellten statistischen Ergebnissen abgedeckt werden, erfolgt die entsprechende Bearbeitung durch diejenige Stelle, die die Daten besitzt. Das Erhebungskonzept muss auf die Möglichkeiten der Befragten, das übrige Umfeld und die der amtlichen Statistik zur Verfügung stehenden Mittel abgestimmt werden. Zudem muss es mit den übrigen Erhebungen sowohl aus inhaltlicher wie aus organisatorischer Sicht koordiniert sein. Es durchläuft somit einen Gestaltungs- und Entscheidungsprozess, in den die verschiedenen betroffenen Kreise involviert sein müssen und der gleichzeitig hohen wissenschaftlichen Anforderungen in methodischer Hinsicht genügen muss. Hier werden nämlich die entscheidenden Weichen dafür gestellt, dass die statistischen Resultate am Ende des Produktionsprozesses repräsentativ sind, d. h. die Wirklichkeit im Sinne einer besten Annäherung verzerrungsfrei abbilden. Mit der Ermittlung von Resultaten in Zahlenform ist der statistische Produktionsprozess aber bei weitem nicht abgeschlossen. Diese müssen vom Statistiker interpretiert und in Aussagen transformiert werden. Dazu ist ein Bezug auf den begrifflichen Gesamtzusammenhang, der hinter den Zahlen steht, nötig. Die Interpretation statistischer Ergebnisse erfordert somit eine enge Verbindung von statistisch-methodischen und fachwissenschaftlichen (ökonomischen, demographischen etc.) Kenntnissen. Die Hauptaufgabe der amtlichen Statistik in einer Demokratie besteht darin,

Grundkenntnisse über die gesellschaftliche Situation und Entwicklung zu erarbeiten und diese allen Interessenten und Bürgern für ihre Meinungsbildung verfügbar zu machen. Sie dient damit der Transparenz. Die regelmässige Verbreitung der statistischen Ergebnisse in geeigneten Formen, die Diffusion, ist deshalb eine ebenso zentrale Aufgabe der amtlichen Statistik wie die Erhebung und Auswertung der Daten. Sie erfolgt sowohl durch direkte Übermittlung der Ergebnisse an die Benutzer wie auch indirekt über die Massenmedien und die Weiterverbreitung durch andere Stellen ausserhalb der amtlichen Statistik. Analyse, Interpretation und Diffusion sind somit notwendige Bestandteile des Produktionsprozesses jeder amtlichen Stelle, die statistische Erhebungen durchführt. Während des ganzen Produktionsprozesses, vom Konzept bis zur Interpretation, ist die Abstützung auf wissenschaftliche Methoden zur Erzielung einer grösstmöglichen Wirklichkeitstreue unerlässlich. Ein weiterer wichtiger Einflussfaktor, der alle Phasen bis und mit Diffusion tangiert, ist die technische

Figur 1 Der statistische Produktionsprozess

Entwicklung in den Bereichen Informatik und Telekommunikation. Die amtliche (wie die nicht amtliche) Statistik sind heute von der Informatik durchdrungen und müssen die diesbezügliche Entwicklung laufend verfolgen und im Hinblick auf die Konsequenzen für die Statistikproduktion und -diffusion beurteilen. Der statistische Produktionsprozess ist damit durch eine Komplexität gekennzeichnet, die vielen nicht bewusst ist. Je nach Optik wird bloss entweder die Veröffentlichung der Resultate oder das Ausfüllen der Fragebogen wahrgenommen. Die vor- und zwischengelagerten Phasen werden ignoriert oder auf die karikierte Form des blossen Zusammenzählens, das ohnehin der Computer übernimmt, reduziert. Gerade in der Schweiz ist die Statistik das Image einer langweiligen Routinetätigkeit ohne besondere Anforderungen an die Qualifikation der Mitarbeiter noch nicht ganz losgeworden, auch wenn dieses verzerrte Bild schon lange nicht mehr der Wirklichkeit entspricht.

12 Entwicklung und gegenwärtiger Zustand der Bundesstatistik 121 Entstehung und Entwicklung der Bundesstatistik bis 1970 Die erste gesamtschweizerische Volkszählung wurde 1798/99 durch die helvetische Republik, die zweite 1836 auf Anordnung der Tagsatzung durchgeführt. Auf Betreiben des ersten Tessiner Bundesrats Stefano Franscini enthielt Artikel 24 des Bundesgesetzes vom 16. Mai 1849 über die Organisation des Bundesrates als Geschäftszweig des Departementes des Innern auch die «Statistik der Schweiz». Man schuf jedoch kein statistisches Amt und sah auch keinen Kredit für statistische Tätigkeiten im Budget vor. Erstmals bewilligte die Bundesversammlung 1855 einen Kredit für die «Nationalstatistik», der bis 1859 durchschnittlich 2600 Franken im Jahr betrug. Nachdem die Bundesversammlung und die Schweiz. Naturforschende Gesellschaft die Schaffung einer offiziellen statistischen Dienststelle befürwortet hatten, wurde aufgrund des Bundesgesetzes vom 2I.Januar 1860 das Eidgenössische Statistische Bureau errichtet (seit 1928 als Eidgenössisches Statistisches Amt und seit 1978 als Bundesamt für Statistik bezeichnet) und dem Departement des Innern unterstellt. Artikel l des Gesetzes bezeichnete als Aufgabe des Bureaus: a. eine vollständige Statistik der Schweiz; b. periodische Publikationen sowie Monographien nach einem vom Bundesrat jährlich festzusetzenden Programm. Im heute noch geltenden Bundesgesetz vom 23. Juli 1870 werden die Kompetenzen von Bundesversammlung und Bundesrat über die Anordnung statistischer Aufnahmen festgelegt und die Verteilung der Erhebungskosten auf Bund und Kantone geregelt. In den ersten Jahren seines Bestehens hatte das Bureau mit den mannigfachsten Schwierigkeiten zu kämpfen. Der im Gründungsgesetz von 1860 enthaltene Gedanke einer Nationalstatistik erweckte allzu hochgespannte Erwartungen. Dem Statistischen Bureau schob man auch oft Geschäfte zu, die mit Statistik wenig oder nichts zu tun hatten. Gleichzeitig wurden auch andere Stellen in zuneh-

mendem Masse mit Statistikaufgaben betraut. Darin drückt sich ein Wandel in der Auffassung der Statistikfunktion aus: Das Ziel einer kohärenten, umfassenden, an den damaligen wissenschaftlichen Kriterien ausgerichteten Nationalstatistik wurde trotz expliziter Erwähnung im Gesetz von 1860 immer mehr zugunsten einer Konzeption verlassen, die die Statistik überwiegend als Nebenprodukt von Verwaltungstätigkeiten und als Instrument zur Durchführung von genau umschriebenen Vollzugsaufgaben der Bundesverwaltung betrachtete. Die fünfziger und sechziger Jahre unseres Jahrhunderts führten in den marktwirtschaftlichen Industrieländern Europas und Nordamerikas zu einer wesentlichen Umgestaltung und Erweiterung der amtlichen Statistik, um den neuen Bedürfnissen einer Vielzahl von Benutzern entsprechen zu können. Die Schweiz blieb von dieser Entwicklung praktisch unberührt. Die Statistiken wurden weiterhin aus partiellen Blickwinkeln für eng definierte Bedürfnisse erstellt; weder Forschung noch Wirtschaft beklagten sich über mangelnde Daten und auch die zurückhaltende internationale Rolle der Schweiz führte nicht wie in anderen, der aktiven internationalen Zusammenarbeit verpflichteten Ländern zu einer Annäherung an den internationalen Standard. Angesichts der organisatorischen Zersplitterung gingen auch von den Trägern der amtlichen Statistik selbst keine vorausschauenden Impulse aus, um für die Zukunft gerüstet zu sein; der pragmatische Ansatz schien allen zu genügen.

122 Die Entwicklung seit 1970

Dass die nationale Buchhaltung zwischen 1971 und 1974 mangels verlässlicher Quellen eingestellt werden musste, war ein erstes Warnzeichen. Trotz einiger partieller Modernisierungsversuche, meist im Zusammenhang mit der EDV, blieb die Statistikproduktion und -organisation in den siebziger Jahren in den traditionellen Gebieten grundsätzlich unverändert. Das Ungenügen der amtlichen Statistik gab nun aber erstmals auch Anlass zu öffentlichen Diskussionen und politischen Vorstössen. Im Jahr 1972 wurde von den Eidgenössischen Räten eine Motion Keller angenommen, in der - unter Hinweis auf die wachsende Operationelle Bedeutung der Statistik - die Ausarbeitung neuzeitlicher rechtlicher Grundlagen für die Tätigkeit des Eidgenössischen Statistischen Amts gefordert wurde. Der Schweizerische Wissenschaftsrat veröffentlichte Ende 1973 einen Forschungsbericht, in dem auf die absolute und zwingende Notwendigkeit zuverlässiger quantitativer Informationen über die gegenwärtigen Strukturverhältnisse und Interdependenzen unseres gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und kulturellen Lebens hingewiesen und der Ausbau der Statistik als unerlässliche öffentliche Infrastruktur verlangt wurde. Ende 1975 beauftragte der Bundesrat das Eidgenössische Departement des Innern, eine Arbeitsgruppe einzusetzen und diese mit der Ausarbeitung eines Entwurfes zu einem statistischen Grundgesetz zu betrauen, welches das «Bundesgesetz über die amtlichen statistischen Aufnahmen in der Schweiz» vom 23, Juli 1870 ersetzen sollte. Im Schlussbericht der Arbeitsgruppe wurde wiederum vorab die Koordinationsbedürftigkeit der Bundesstatistik unterstrichen und die-

sem Problem ein hoher Stellenwert eingeräumt. Diese Arbeiten wurden aber durch die parallele Erarbeitung des Bundesgesetzes über Konjunkturbeobachtung und Konjunkturerhebungen dupliziert. Immerhin wird darin bereits festgehalten, dass das Bundesamt für Statistik die Konjunkturerhebungen zu koordinieren habe. Zu Beginn der achtziger Jahre waren sodann drei parlamentarische Vorstösse zu verzeichnen, welche die Organisation der Bundesstatistik zum Gegenstand hatten. Einerseits reichten die Finanzkommissionen der beiden Räte Ende 1980 ein gleichlautendes Postulat ein, in welchem eine Durchforstung des statistischen Arbeitsprogramms und eine bessere Koordination der statistischen Tätigkeit verlangt wird. Anderseits wurde Anfang 1982 ein Postulat Jelmini gutgeheissen, worin der Bundesrat u. a. ersucht wurde, die Möglichkeit zu prüfen, ob sich im Rahmen des neuen Verwaltungsorganisationsgesetzes eine Konzentration der statistischen Erhebungen beim Bundesamt verwirklichen liesse. In der Begründung wurde auf die aufgesplitterte und wenig übersichtliche statistische Produktion, die Koordinationsbedürftigkeit, die organisatorischen Auswirkungen der wachsenden Anwendung der Informatik, die Wünschbarkeit der Planung der amtlichen Statistik sowie auf Gesichtspunkte des Datenschutzes hingewiesen. Nach einer nochmaligen Analyse des Ist-Zustandes und einer kritischen Überprüfung der sich bietenden Alternativen fällte der Bundesrat im Frühjahr 1982 einen Grundsatzentscheid, wonach «der weiteren Diskussion betreffend das Statistikwesen im Bunde ein System der teilweisen Konzentration (Direktstatistik) und der Koordination (Indirektstatistik)» zugrundezulegen sei. Überdies wurde das Eidgenössische Departement des Innern beauftragt, sobald als möglich den Vorentwurf zu einem Gesetz über die Bundesstatistik zu unterbreiten, damit das Vernehmlassungsverfahren eingeleitet werden könne. Dieses wurde im Jahre 1983 durchgeführt. Die Zahl der politischen Vorstösse zum Thema Statistik nahm im Verlauf der achtziger Jahre weiter zu. Das Ungenügen der Wirtschaftsstatistik wurde für eine breite Öffentlichkeit augenfällig anlässlich der «Indexkrise», als eine 1977 neu eingeführte, mit Fehlern behaftete Formel zur Berechnung des Landesindexes der Konsumentenpreise ab 1980 zu stark überhöhten Preisänderungsraten

für einzelne Produkte führte und auch den Gesamtindex nicht unwesentlich beeinflusste. Im Jahre 1985 nahm die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats eine Inspektion zum Thema Bundesstatistik vor; ihr Bericht hielt die bekannten Mängel noch einmal fest und mahnte zu dringendem Handeln. Dem entsprach der Bundesrat weitgehend, indem er mit seinem Beschluss vom 20. August 1986 einen wichtigen Schritt zum Abbau der organisatorischen Aufsplitterung der Statistikproduktion sowie zur Verbesserung der Koordination der Bundesstatistik tat. Insbesondere wurden dabei im Verlauf des Jahres 1987 zwölf Statistiken aus der Sozialstatistik des BIGA zum Bundesamt transferiert. Gleichzeitig wurde auch die Schaffung einer interdepartementalen Arbeitsgruppe für Wirtschaftsstatistik veranlasst, welche seither in diesem Bereich planend und koordinierend tätig ist. Damit konnte ein umfassendes Revisionsprogramm der Wirtschaftsstatistik eingeleitet werden, das in wichtigen Bereichen 1992/1993 abgeschlossen werden kann.

123 Die heutige Lage der Bundesstatistik Die Bundesstatistik wird heute in 19 inhaltlich definierte Bereiche gegliedert. Tabelle l gibt eine Übersicht über diese Bereiche und die Bundesstellen, die als Statistikproduzenten in Erscheinung treten. Die Liste der ausserhalb des Bundesamtes für Statistik erstellten Statistiken ist etwas länger als diejenige für das Bundesamt selbst, auch wenn die Einteilung in einzelne Erhebungen bzw. Statistiken nicht immer eindeutig vorgenommen werden kann. Dem Bundesamt waren 1991 215,8 Stammstellen zugeteilt; dazu kommt eine wechselnde Zahl von Arbeitskräften für befristete Aufgaben (zwischen 50 und 350 in Volkszählungsperioden). Die bei den übrigen Statistikproduzenten des Bundes permanent eingesetzten Arbeitskräfte sind nicht im Detail bekannt; sie werden auf ungefähr 200 geschätzt. Ebensoviele dürften in der Regionalstatistik (Statistische Ämter der Kantone und Städte) tätig sein, wodurch sich ein Gesamtbestand von ungefähr 650 permanenten Arbeitskräften für die amtliche Statistik der Schweiz ergibt. Damit liegt die Schweiz weit hinter grössenmässig vergleichbaren EG- oder EFTA-Ländern. Angesichts dieser Tatsache und der bisherigen Entwicklung der Bundesstatistik ist es kaum verwunderlich, dass die Statistik der Schweiz heute wesentliche Mängel und Lücken aufweist. Sie können wie folgt zusammengefasst werden: a. Gewisse Statistiken in wichtigen, traditionellen Bereichen vermögen die Realität nicht mehr verzerrungsfrei abzubilden. Dies gilt beispielsweise für:

• die Entwicklung der Erwerbstätigkeit und der Arbeitsplätze zwischen den Grosszählungen;

• die Preisentwicklung ausserhalb der Stufe des privaten Konsums;

• die Entwicklung von Produktion und Produktivität der schweizerischen Volkswirtschaft und der einzelnen Wirtschaftszweige;

• die Aufwendungen für Forschung und Entwicklung;

• den Güterverkehr auf der Strasse;

• die Kosten des schweizerischen Gesundheitswesens. b. Die ämtliche Statistik hat grosse Lücken in Bereichen, die in letzter Zeit politisch an Bedeutung gewonnen haben. Als Beispiele seien genannt:

• der Bodenmarkt und die Bodennutzung;

• der ganze Umweltbereich ausserbalb des Bereiches Wald;

• die Investitionen (mit Ausnahme der Bauten), die Innovationstätigkeit und der technologische Stand (z. B. bezüglich EDV) der schweizerischen Wirtschaft;

• die Wirtschaftsströme zwischen der Schweiz und dem Ausland im

Dienstleistungsbereich (mit Ausnahme des Tourismus);

• die Weiterbildung;

• die Kultur;

• der Sport und das Freizeitverhalten allgemein;

• die Einkommensverteilung und die Situation einkommensschwacher Bevölkerungsgruppen (neue Armut);

• die Morbidität und das Gesundheitsverhalten;

• die Haushalts- und Familienstrukturen;

• das in den Legislaturrichtlinien 1987-1991 stark betonte «qualitative Wachstum». c. Die wissenschaftlich-methodische Basis vieler Erhebungen ist nach wie vor ungenügend, wegen:

• unsystematischer Auswahl der befragten Einheiten bei Teilerhebungen (statt Verwendung von Zufallsstichproben);

• geringer Verwendung neuer Befragungsmethoden;

• fehlender Qualitätsüberprüfungen der gewählten Methoden;

• zuwenig Testerhebungen;

• unsachgemässer Behandlung fehlender oder unvollständiger Antworten. Damit ist es nicht immer möglich, quantitative Vertrauensgrenzen für die Ergebnisse anzugeben. d. Verwaltungsdaten, die beim Bund, den Kantonen oder Gemeinden vorhanden sind, werden für Zwecke der Bundesstatistik zuwenig genützt. Dies betrifft z. B. die Bereiche Bevölkerung (Entlastung der Volkszählung), Erwerbsleben (AHV-Statistik), Produktion/Umsatz, Landwirtschaft, Sozialversicherung, Bauwesen, Gesundheit, Einkommensverteilung, öffentliche Finanzen und Rechtspflege. Die Gründe liegen neben dem Mangel an Personal in komplizierten administrativen Strukturen, föderalistischen Verschiedenheiten der Datensammlungen, mangelnder oder verspäteter Nachführung und wenig statistikfreundlichen EDV-Lösungen. e. Die Kohärenz der verschiedenen Statistiken ist ungenügend. Dadurch wird die Erarbeitung von Gesamtdarstellungen wie der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung stark erschwert, im wichtigen Bereich der Sozialversicherungen gar veruntnöglicht. Gründe sind unterschiedliche Definitionen und Begriffe, verschiedene Nomenklaturen oder ungeeignete Bezugseinheiten. Unter diesen Mängeln leidet insbesondere auch die Verwendung der Statistiken für Prognose- und Szenarienzwecke. In Verbindung mit dem Personalstopp hat sich nach Ausschöpfung der wenigen Verbesserungsmöglichkeiten eine Situation ergeben, in der die Reaktionsmöglichkeiten der Bundesstatistifc sehr eingeschränkt sind. So sind heute:

• Investitionen in neue Bereiche zur Abdeckung von Lücken nicht mehr möglich, ohne dass bestehende Gebiete aufgegeben werden müssen;

• Revisionen zur Behebung von Mängeln parallel zur Fortführung der regelmässigen Statistikproduktion nur in Ausnahmefällen und unter Beiziehung von befristeten Zusatzressourcen durchführbar;

• keine Kapazitäten für langfristig vorausschauende Überlegungen zur Gestaltung der Statistik der verschiedenen Bereiche und der Infrastruktur vorhanden, wie sie bei den langen Vorlaufszeiten für Änderungen an den Quellen eigentlich unerlässlich wären;

• die Möglichkeiten zur Durchführung von oder Mitarbeit bei vertieften Analysen stark eingeschränkt;

• die aus Benützersicht gewünschten Verbesserungen in der Diffusion (mehr Kommentierung, Auskünfte, Beratung, Bereitstellung von Daten auf Informatikträgern) nur zum geringen Teil und mit Verzögerung realisierbar;

• die wichtigen Kontakte mit Benutzern und Datenlieferanten (Auskunftsbereitschaft) aus Zeitmangel nicht im gewünschten Ausmass möglich;

• die für die zukünftigen Benutzer und Produzenten vitale Dokumentation über die Art der Erstellung der heutigen Statistiken sowie die Archivierung der Daten mangelhaft und zufällig;

• die für beide Seiten wichtigen Zusammenarbeitsmöglichkeiten Forschung/ Statistik nur beschränkt wahrgenommen;

• zusätzliche internationale Engagements trotz grossen Drucks nicht zu verkraften. Dass die Lage angesichts der Vielzahl der in Tabelle l aufgeführten Statistikproduzenten dennoch so ernst ist, zeigt, dass die heutige Organisation nicht zu einem effizienten Einsatz der Mittel geführt hat; die Mängel und Lücken sind aber andererseits so zahlreich, dass eine Verbesserung der Organisation ohne Erhöhung der Mittel nicht ausreicht, um den notwendigen qualitativen und quantitativen Sprung der Bundesstatistik zu realisieren.

124 Vorstellungen des Bundesrats über die zukünftige Statistikpolitik Mit dem neuen Bundesstatistikgesetz werden erstmals die Voraussetzungen geschaffen, dass der Bundesrat bewusst eine eigentliche Statistikpolitik formulieren und verwirklichen kann und diese nicht mehr aus fallweisen Einzelentscheiden verschiedener Instanzen als zufälliges Konglomerat entsteht. Die Politik, die der Bundesrat im Rahmen des inhaltlichen Auftrags und der organisatorischen Bedingungen dieses Gesetzes verfolgen wird, besteht in einer schrittweisen Anpassung der Statistikproduktion aller 19 thematischen Bereiche an die Informations- und Konmiunikationserfordernisse einer modernen, in Europa integrierten Gesellschaft. Dies umfasst einerseits die regelmässige, nach Periodizitäten abgestufte Erstellung und Diffusion eines Grundstocks von Statistiken in jedem Bereich nach den Kriterien der Verhältnismässigkeit der Belastung, der Repräsentativität und Transparenz, der Aktualität, der Homogenität und der europäischen Vergleichbarkeit, anderseits die Möglichkeit, rasch auf neu auftauchende oder einmalige Bedürfnisse reagieren und sie nötigenfalls im Erhebungsprogramm berücksichtigen zu können. Bei der heutigen Ausgangslage bedeutet dies zugleich Ausbau und Umgestaltung der Instrumente (insbesondere der Erhebungsinstrumente) und der Einrichtungen sowie einen schrittweisen Ausbau der personellen und finanziellen Mittel. Dabei sollen zuerst diejenigen Bereiche schwerpunktmässig revidiert und ausgebaut werden, die für eine Annäherung an die europäische Integrationsbewegung bedeutsam sind. Die von geänderten Gesetzesgrundlagen zur Bundesstatistik nicht beeinflusste und im Gange befindliche Umgestaltung der Statistikproduktion in allen 19 Bereichen wird frühestens im Jahre 2000 erreicht sein; dies bedingt aber eine regelmässige Zunahme der personellen Ressourcen in den neunziger Jahren, die überwiegend dem hauptsächlichen Dienstleistungserbringer, d. h. dem Bundesamt für Statistik, zugute kommen müsste (vgl. Ziff. 311). Im Jahre 2000 hätte dann die Bundesstatistik ein mit anderen europäischen Ländern vergleichbares

qualitatives Niveau erreicht, und zwar mit einem im europäischen Kontext immer noch unterdurchschnittlichen Personalbestand. Dieses hohe Produktivitätsziel verlangt jedoch eine entsprechende Verbesserung und Modernisierung der Infrastruktur, insbesondere der Informatik; die vom Bundesrat angestrebte Verlegung des Bundesamts nach Neuenburg ordnet sich ebenfalls in diese inhaltliche Zielsetzung ein. Die zielstrebige Verwirklichung der organisatorischen Grundsätze des Gesetzes mit einer stärkeren Positionierung des Bundesamts für Statistik ist eine weitere Voraussetzung dafür, dass die angestrebten Ziele überhaupt erreicht werden und dass dies mit einem Maximum an Effizienz und Transparenz erfolgt.

13 Die rechtlichen Grundlagen der Bundesstatistik 131 Die drei Ebenen der amtlichen Statistik in der Schweiz Die amtliche Statistik der Schweiz folgt dem dreistufigen, föderativen Aufbau nach Bund, Kanton und Gemeinde. Jede statistische Tätigkeit, die als amtliche, d. h. von einem staatlichen Organ angeordnete oder durchgeführte Statistik gelten will, muss einer dieser drei staatlichen Ebenen zugeordnet werden können. Der Bund kennt kein Monopol für die amtliche Statistik; ebensowenig beschränken die Kantone ihre statistische Tätigkeit ausschliesslich auf die kantonale Ebene, so dass auf allen drei Ebenen eine Statistikproduktion erfolgt. In allen Kantonen finden statistische Tätigkeiten statt. 16 Kantone haben eine Statistikstelle bezeichnet, deren Aufgabe je nach Kanton unterschiedlich zusammengesetzt ist, aber eine regelmässige Publikationstätigkeit enthält. Das gleiche gilt für die 9 Stadtgemeinden, die eine Statistikstelle bezeichnet haben. Für die Kantone und Gemeinden hat sich die Doppelrolle, umfassend einerseits die Funktion als Vollzugsorgan bei der Durchführung von Erhebungen der Bundesstatistik und anderseits die autonome Statistikproduktion, sehr befruchtend ausgewirkt. Jede Gebietskörperschaft war dabei in der organisatorischen, konzeptionellen und inhaltlichen Ausgestaltung ihrer autonomen Statistikproduktion frei, und entsprechend vielfältig ist das Erscheinungsbild. Der Übergang zur modernen Konzeption der Statistik ist dabei in der französisch- und italienischsprachigen Schweiz, wo alle Kantone über ein statistisches Amt verfügen, im Durchschnitt weiter fortgeschritten als in der deutschsprachigen Schweiz. Das Nebeneinander der drei staatlichen Ebenen in der Statistiktätigkeit hat nur am Anfang des Bundesstaates Anlass zu Kompetenzkonflikten gegeben. Seit langem ist jedoch anerkannt, dass jede Ebene grundsätzlich in .allen thematischen Bereichen die für ihre Zwecke erforderlichen Statistiken erstellen : und wenn nötig Erhebungen durchführen kann. So ist weder von Bundes- noch von Kantonsseite je der Bedarf nach einer Kompetenzausscheidung auf der Ebene der Bundesverfassung angemeldet worden. Eine Bestimmung wie im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland (Art. 73), nach der allein der Bundesgesetzgeber über die Bundesstatistik legiferieren kann, ist im schweizerischen Kontext unnötig.

132 Verfassungsrechtliche Grundlagen der Bundesstatistik

Der Bund verfügt über verschiedene verfassungsrechtliche Grundlagen, auf die sich die moderne Statistikkonzeption stützt: Das Statistikgesetz greift ein in die Organisation der Bundesverwaltung. Die verfassungsrechtliche Kompetenz dazu verleiht dem Bund Artikel 85 Ziffer l der Bundesverfassung, wonach die eidgenössischen Räte Gesetze über die Organisation (und die Wahlart) der Bundesbehörden erlassen können. Artikel 31 «uiniui" Absatz 5 der Bundesverfassung ist die einzige Bestimmung, die sich ausdrücklich auf die Statistik bezieht. Danach führt der Bund die konjunkturpolitisch erforderlichen Erhebungen durch. Im Bereich der Konjunkturstatistik verfügt der Bund damit über eine ausdrückliche, umfassende Statistikkompetenz, Nach Artikel 27sexics der Bundesverfassung ist der Bund allgemein kompetent zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung. In der Regel wird diese Förderungskompetenz mit finanziellen Mitteln wahrgenommen, doch kann dies auch auf anderen Wegen, insbesondere durch statistische Tätigkeiten erfolgen. Die forschungsorientierte Statistik des Bundes stützt sich somit auf seine thematisch nicht eingeschränkte Kompetenz zur Forschungsförderung. In allen thematischen Bereichen der Bundesstatistik bestehen auf Verfassungsebene Bestimmungen, die dem Bund Eingriffs-, Finanzierungs-, Aufsichts- oder Koordinationskompetenzen mindestens für einen Teilbereich übertragen. Da der Bund für den sachgemässen Gebrauch seiner Kompetenzen auf statistisches Material angewiesen ist, anerkennen die Lehre und die Praxis der eidgenössischen Räte übereinstimmend, dass der Bund statistische Arbeiten anordnen kann. Dies gilt auch für sachgebietsübergreifende Erhebungen wie die Volks- und die Betriebszählung, wo nicht nur Entscheidgrundlagen für die Tätigkeiten des Bundes, sondern auch der Kantone, der Wirtschaft und der Wissenschaft bereitgestellt werden. In diesen übergreifenden Sachbereichen und auch zur Abklärung allfälliger neuer Bundesaufgaben muss der Bund die stillschweigende Kompetenz kraft Sachzusammenhangs beanspruchen, die notwendigen statistischen Arbeiten vorzunehmen. Er muss dies insbesondere auch, weil die Kantone auf dem Konkordatsweg - wenn dieser Weg auch rechtlich offenstünde - keine effiziente und aussagekräftige gesamtschweizerische Statistik erstellen können.

Es ist wenig sinnvoll, für alle thematischen Bereiche der Bundesstatistik die entsprechenden Sachkompetenzen des Bundes im Ingress des Gesetzes aufzuführen. Neben Artikel 85 Ziffer l und Artikel 31iuiniuies Absatz 5 als ausdrückliche Statistikompetenz wird deshalb nur Artikel 27seldes der Bundesverfassung als Querschnittkompetenz im Bereich der wissenschaftlichen Forschung im Ingress aufgeführt.

133 Die gegenwärtigen gesetzlichen Grundlagen der Bundesstatistik

Das Gesetz von 1860 über die Errichtung eines Eidgenössischen Statistischen Bureaus wurde am 1. Juni 1979 mit dem Inkrafttreten des Verwaltungsorganisationsgesetzes (VWOG) aufgehoben, da man darin eine rein organisatorische Bestimmung sah. Aus dem gleichen Jahr stammt das 1988 stark revidierte Bundesgesetz über die eidgenössische Volkszählung. Die heute noch immer gültige, allgemeine Rechtsgrundlage für die Statistik ist das Bundesgesetz betreffend die amtlichen statistischen Aufnahmen in der Schweiz vom 23. Juli 1870. Es beschränkt sich auf die Regelung der Anordnungskompetenzen und der Kostenteilung zwischen Bund und Kantonen und gibt dem Bund die Möglichkeit, die Kantone zur Mitarbeit bei der Erarbeitung der Bundesstatistik zu verpflichten. Es äussert sich jedoch überhaupt nicht über die Rechte und Pflichten der Befragten, da das Erteilen von Auskünften für statistische Zwecke damals als selbstverständliche Pflicht angesehen wurde. Die heutige Rechtsauffassung, wie sie z. B. im Datenschutzgesetz verankert ist, betrachtet die Einholung von Auskünften bei Privaten als Eingriff des Staates in die Persönlichkeitssphäre und verlangt, dass diese Eingriffsmöglichkeit im Gesetz verankert werden. Insbesondere aus diesem Grund genügt dieses Gesetz den heutigen Anforderungen an das Legalitätsprinzip nicht mehr. Bezüglich Anordnungskompetenzen sieht das Gesetz von 1870 vor, dass der Bundesrat einmalige Erhebungen anordnen kann, wogegen wiederholte Erhebungen einen Beschluss der Bundesversammlung erfordern. Diese Aufteilung hat sich als unzweckmässig erwiesen. Neuere Gesetze, die statistische Erhebungen zum Gegenstand haben, kennen hiervon abweichende Zuständigkeitsregelungen (z.B. Bundesgesetz über Konjunkturbeobachtung und Konjunkturerhebungen, Bundesgesetz über schulstatistische Erhebungen, Landwirtschaftsgesetz, Strassenverkehrsgesetz, Hochschulförderungsgesetz). Entweder werden die Befugnisse vollumfänglich an den Bundesrat oder gar an Departemente delegiert, oder die Erhebungsmodalitäten werden bis in alle Details auf Gesetzesstufe fixiert. Neuerdings werden statistische Erhebungen ohne Auskunftspflicht auch von Ämtern in eigener Regie im Rahmen der Ressortforschung angeordnet. Die Kompetenz, Statistiken aus Verwaltungsdaten des Bundes zu erstellen, ist ebenfalls nicht einheitlich geregelt: manchmal wird sie als selbstverständlich

vorausgesetzt, in anderen Fällen werden besondere Gesetzesbestimmungen für nötig erachtet (z. B. in den Gesetzen über die Regiebetriebe und Anstalten des Bundes oder im Zolltarifgesetz). Als Folge dieser Vielfalt von Kompetenzen ist die Transparenz der Statistik als Ganzes sehr erschwert. Der Schutz von Personendaten wird im Gesetz von 1870 nicht erwähnt. Die kürzliche Revision des Volkszählungsgesetzes hat die Wichtigkeit einer gesetzlichen Verankerung gerade dieses Aspekts deutlich zum Ausdruck gebracht. In den Spezialgesetzen, die Statistikbestimmungen enthalten, ist die Regelung des Datenschutzes ebenfalls uneinheitlich. Das Fehlen einer einigermassen homogenen Rechtsgrundlage für die Statistik hat sich auch in einer organisatorischen Zersplitterung und in Unsicherheiten über den Geltungsbereich des Gesetzes von 1870 niedergeschlagen. Für den Er-

lass von allgemein gültigen Vorschriften auf Verordnungsebene zu Fragen der Statistikorganisation und -Zusammenarbeit innerhalb der engeren und weiteren Bundesverwaltung hat sich die uneinheitliche Gesetzesgrundlage ebenfalls als sehr störend erwiesen. Das Bundesamt für Statistik hat zwar einen Koordinationsauftrag (s. das Bundesgesetz vom 20. 6. 80 über Konjunkturbeobachtung und Konjunkturerhebungen oder die Verordnung vom 9. 5. 79 über die Aufgaben der Departemente, Gruppen und Ämter), ist aber mangels rechtlich verankerter Kompetenzen auf eine freiwillige Zusammenarbeit der übrigen Stellen angewiesen. Trotz seiner relativ umfassenden inhaltlichen Tragweite und des neueren Datums seiner Verabschiedung konnte das Konjunkturbeobachtungs- und -erbebungsgesetz keine grundlegenden Verbesserungen für den Erhebungs- und Statistikbereich bringen. Seine Hauptfunktion war der Ersatz der mit Inkrafttreten des VWOG aufgehobenen, alten Rechtsgrundlagen für die Sozialstatistiken des BIGA; eine grundsätzliche Auseinandersetzung mit dem Gesamtkomplex der Statistik unterblieb mit Hinweis auf die parallel laufenden Arbeiten zum Statistikgesetz. So wurde weder der inhaltliche Geltungsbereich abgegrenzt noch der zentrale Begriff der Erhebungen geklärt. Immerhin fanden Auskunftspflicht, Datenschutz und das Verhältnismässigkehsgebot Aufnahme. Als Hauptmangel der geltenden rechtlichen Grundlagen erscheint jedoch die bloss fallweise und unsystematische Beschlussfassung über einzelne Statistiken ohne Einbettung in eine Gesamtsicht oder einen amts- und bereichsübergreifenden Gesamtplan. Dadurch konnten nur wenige Bereiche, bei denen alle wichtigen Quellen in der Hand des Bundesamts als des wichtigsten Statistikproduzenten waren, in einer systematischen Weise entwickelt werden (so z. B. die Bevölkerungs- oder die Fremdenverkehrsstatistik). Aber auch in diesen wenigen Bereichen gelangten Entscheide über Sachfragen nur dann bis zur Ebene des Bundesrates, wenn damit der Erlass oder die Änderung von Verordnungen verbunden war. Eine Prioritätssetzung konnte unter diesen Umständen nur implizit und in intransparenter und unverbindlicher Weise erfolgen.

134 Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens zum Statistikgesetz Der Vorentwurf wurde den Kantonen, Parteien und interessierten Organisationen und Verbänden in der ersten Hälfte des Jahres 1983 zur Vernehmlassung unterbreitet. Der Bundesrat orientierte am 18. April 1984 über die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens und veröffentlichte gleichzeitig einen ausführlichen Auswertungsbericht. In der überwiegenden Mehrheit der Vernehmlassungsergebnisse wurden die mit dem vorgeschlagenen Gesetz bekundete Absicht und die ihm zugrundegelegten Zielsetzungen begrüsst. Namentlich wurde den folgenden Zielen praktisch ausnahmslos zugestimmt:

• Schaffen einer umfassenden und der modernen Statistikkonzeption entsprechenden Rechtsgrundlage für die ganze Bundesstatistik;

• Straffung der Organisation der statistischen Tätigkeit des Bundes und Einführung von Mehrjahresprogrammen;

• Vermeidung von Doppelspurigkeiten bei statistischen Erhebungen und Koordination der statistischen Aktivitäten innerhalb des Bundes und zwischen Bund und Kantonen;

• Vermehrte Rücksichtnahme auf die Belastung der Befragten im Zusammenhang mit der Lieferung von statistischen Daten;

• Gewährung eines umfassenden Datenschutzes. Übereinstimmend wurde die Auffassung vertreten, dass das bisherige Gesetz vom 23. Juli 1870 den heutigen Anforderungen und Bedürfnissen nicht mehr zu genügen vermöge. Eine ganz besondere Bedeutung wurde allgemein einer vermehrten Transparenz im Bereiche der amtlichen Statistik beigemessen, wobei damit die Erwartung verbunden wurde, dass daraus dank einer besseren Abstimmung der statistischen Bedürfnisse und Koordination der Erhebungen eine Entlastung für die befragten Kreise resultieren würde. In diesem Zusammenhang machten namentlich die Wirtschaftsorganisationen auf die zunehmende Belastung ihrer Mitglieder durch statistische Erhebungen aufmerksam. Die grundsätzliche Zustimmung schloss aber eine gewisse Kritik an bestimmten Punkten des Entwurfes nicht aus. Sie betraf insbesondere:

• die Frage der verfassungsmässigen Abstützung des Gesetzes (im damaligen Entwurf ausschliesslich Art. 85 Ziff. l BV);

• den Inhalt des Zweckartikels;

• die Umschreibung des Gegenstandes des Gesetzes;

• die Auskunftspflicht;

• den Problemkreis der Verwendung und Weitergabe von Daten in Verbindung mit dem Datenschutz und dem Datenschutzgesetz. Dabei wurden beispielsweise in den Bereichen der Verwendung und Weitergabe von Daten sowie des Datenschutzes je nach Interessenlage diametral entgegengesetzte Meinungen vertreten. Wirtschaftskreise kritisierten auch, dass der Entwurf das Verhältnis zum damals neuen Gesetz über Konjunkturbeobachtung und Konjunkturerhebungen nicht regle, und forderten dessen Integration und Aufhebung.

135 Die Änderungen gegenüber dem Vernehmlassnngsentwurf

Nachdem die Behandlung des Statistikgesetzes wegen der zu grossen Belastung der Eidgenössischen Räte nicht mehr, wie eigentlich vorgesehen, in der Legislaturperiode 1983-87 vorgenommen werden konnte, fand es Aufnahme in das Legislaturprogramm 1987-1991. Am Anfang dieser Periode musste im Hinblick auf die Volkszählung 1990 und deren möglicher Vorverlegung auf 1989 das Volkszählungsgesetz 1860 revidiert werden. Die Arbeiten am Statistikgesetz, das nun den Namen Bundesstatistikgesetz erhielt, konnten somit erst 1988 wieder aufgenommen werden. Neben den Ergebnissen des Vernehmlassungsverfahrens mussten auch die übrigen relevanten Entwicklungen seit 1983 berücksichtigt werden, so namentlich: - die Verabschiedung des Forschungsgesetzes im Jahre 1983, die Behandlung des ETH-Gesetzes in den Eidgenössischen Räten und die immer intensivere Interdependenz von Statistik und Forschung;

• der Transfer grosser Teile der ehemaligen Sozialstatistik des BIGA zum Bundesamt für Statistik in Folge eines Beschlusses des Bundesrates im Jahr 1986;

• die bei der Revision des Volkszählungsgesetzes durch die Eidgenössischen Räte im Jahre 1988 gemachten Erfahrungen;

• die Weiterarbeit und die parlamentarischen Beratungen zum Datenschutzgesetz;

• die erhöhte Sensibilisierung der Bevölkerung gegenüber Datenbeschaffungen;

• die zunehmende Bedeutung der internationalen Kooperation, insbesondere des europäischen Integrationsprozesses. Gegenüber der Vernehmlassungsvorlage wurde das Gesetz klarer gegliedert und prägnanter formuliert. Die wichtigsten inhaltlichen Änderungen sind die folgenden:

• Einführung einer inhaltlichen Abgrenzung der Statistik bezüglich ihrer Funktionen statt einer nicht vollständigen Aufzählung von Erhebungsgegenständen;

• Systematischeres Primat des Statistikgesetzes gegenüber anderen Statistikbestimmungen, die in einem grösseren Ausmass aufgehoben werden können;

• Präzisierung der Fälle, in denen die Anordnungskompetenz für Erhebungen nicht beim Bundesrat liegt bzw. von ihm delegiert werden kann;

• Ausdrückliche Erwähnung des Betriebs- und Unternehmensregisters auf Gesetzesebene;

• Einführung von Kriterien für die Anordnung von Auskunftspflichten;

• Präzisere und schärfere materielle Regelung des Datenschutzes und der Datensicherheit im Statistikgesetz;

• Klärung des Verhältnisses zum kantonalen Datenschutz und Verzicht auf datenschutzrechtliche Übergangsbestimmungen ;

• klarere Positionierung des Bundesamts für Statistik als wichtigste Statistikstelle des Bundes und Schaffung der rechtlichen Voraussetzungen, damit es seine Dienstleistungsfunktion für eine Vielzahl von Benutzern effizient wahrnehmen kann;

• Wegfall der fachtechnischen Weisungen als Koordinationsinstrument; . - Aufnahme der internationalen Dimension und der Kompetenz für den Bundesrat, Abkommen über die internationale Zusammenarbeit abzuschliessen. Zudem wurde die verfassungsmässige Grundlage des Gesetzes erweitert. Ein modifizierter Entwurf wurde 1989 zusätzlich zur bundesverwaltungsinternen Konsultation mit den Kantonen und ausgewählten Institutionen der Wirtschaft, der Wissenschaft und Forschung sowie mit den Sozialpartnern und den

ausserhalb der eigentlichen Bundesverwaltung stehenden Produzenten von Bundesstatistiken besprochen. Dabei wurde von der Forschungsseite angeregt, das Bundesamt für Statistik aus der Bundesverwaltung herauszulösen und als autonome Bundesinstitution auszugestalten. Andere Vorstellungen gingen dahin, dem Bundesamt ein autonomes Forschungsinstitut anzugliedern. Nach eingehender Evaluation wurden jedoch beide Vorschläge zugunsten der hier gewählten Lösung eines in die Verwaltung integrierten Bundesamts fallen gelassen.

Im übrigen wurde der revidierte Entwurf von den konsultierten bundesexternen Kreisen einhellig begrüsst.

2 Besonderer Teil 21 Grundzüge des Gesetzes 211 Gegenstand der Statistik

Das Hauptziel dieses Gesetzes liegt in der Schaffung einer modernen Rechtsgrundlage auf Gesetzesebene, die für alle statistischen Arbeiten des Bundes hinreichend ist und weitere Bestimmungen auf Gesetzesebene überflüssig machen soll. Damit ist die Frage nach dem sachlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes, oder mit anderen Worten nach den Grenzen des Begriffs Statistik im Rahmen dieses Gesetzes, von besonderer Bedeutung. Diese Grenzziehung enthält inhaltliche, methodische und zielorientierte Elemente. Die Bundesstatistik umfasst in der Schweiz bereits heute eine beträchtliche thematische Vielfalt, die in 19 verschiedenen Bereichen zusammengefasst ist (siehe Tabelle 1). Allen statistischen Themen gemeinsam ist eine Beziehung zum Handeln der Menschen, die in unserem Lande leben, arbeiten oder zeitweise verweilen. Die amtliche Statistik kann sich einerseits direkt mit diesen Handlungen befassen, anderseits aber auch ihren Auswirkungen bzw. ihren Beeinflussungs- und Begrenzungsfaktoren nachgehen. Im Gesetz ist diese inhaltliche Tragweite der amtlichen Statistik des Bundes in Artikel 3 ausgedrückt, der als Gegenstände der Bundesstatistik Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Raum und Umwelt nennt. Innerhalb dieser Grenzen soll sich die Bundesstatistik den wechselnden Bedürfnissen anpassen können, ohne dass dazu Gesetzesbestimmungen erlassen oder geändert werden müssen. Anderseits wird aber durch den Wortlaut von Artikel 3 ausgedrückt, dass die Statistik nicht nur eine Ansammlung einzelner Fakten darstellt, sondern auch die Verbindung dieser Fakten zu synthetischen Übersichtsdarstellungen innerhalb und zwischen den dort genannten Themen zum Ziel haben soll. Die methodisch bedingte Einschränkung der unter dieses Gesetz fallenden statistischen Arbeiten ist ebenfalls in Artikel 3 aufgeführt. Nicht alle Anwendungen quantitativ-empirischer Methoden bezüglich Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Raum oder Umwelt sind Gegenstand dieses Gesetzes, sondern nur diejenigen, die der Ermittlung repräsentativer Aussagen über Strukturen und Entwicklungen zu diesen Themen dienen. Die Bundesstatistik hat sich somit auf Tatbestände zu beschränken, die eine Erfassung in genügender Zahl und dadurch die Ermittlung eines wirklichkeitsgetreuen Abbilds in verdichteter Form erlauben. Dies erfordert Methoden, die die Vergleichbarkeit der Ergebnisse im

Raum und in der Zeit garantieren und die Erfassung der Unterschiede zwischen Regionen, Wirtschaftszweigen und Bevölkerungsgruppen, wie sie in der Wirklichkeit zu einem gegebenen Zeitpunkt auftreten, darstellen können. Die folgenden Anwendungen statistischer Methoden durch Organe des Bundes sind damit nur ausnahmsweise von diesem Gesetz betroffen:

• empirische Arbeiten über Einzelfälle bzw. über nur wenige, für die gesamtschweizerische Vielfalt nicht repräsentative Fälle;

• Experimente, die auf die kontrollierte Isolierung bestimmter Einflussfaktoren und nicht auf die Abbildung ihrer effektiven Verteilung hinzielen (ausser solcher, die die Bundesstatistik im Vorfeld von Erhebungen zu Testzwecken durchführt);

• die gezielte Suche nach Fällen, die eine bestimmte Bedingung erfüllen (z. B. im Rahmen von Kontrolluntersuchungen über die Einhaltung von Gesetzesbestimmungen), ohne dass dabei ihre wahre Häufigkeit bestimmt werden soll;

• systematische Befragungen von bewusst ausgewählten Experten. Innerhalb des verbleibenden, immer noch weiten Spektrums hat sich die Bundesstatistik nun aber auf bestimmte ausgewählte Elemente von besonderer gesellschaftlicher Bedeutung zu beschränken. Für die Auswahl dieser Elemente werden zielorientierte Kriterien im Sinne der Bedeutung der Information für eines der folgenden Ziele herangezogen:

• als Orientierungs- und Beurteilungshilfe für die Öffentlichkeit;

• als Entscheidungsgrundlage für Politik und Wirtschaft;

• für den Aufgabenvollzug in Bund, Kantonen und Gemeinden;

• als zentrales Verbindungselement in interdisziplinären oder Gesamtdarstellungen;

• als Datengrundlage für Forschungsvorhaben von nationaler Tragweite. Es kann nicht Aufgabe der amtlichen Statistik sein, Daten nur für spezifisch private Interessen zu erheben; es muss sich um qualifizierte gesellschaftliche oder staatliche Interessen von gesamtschweizerischer Dimension handeln. Dieses ist jedoch das Ergebnis sehr vieler Faktoren und damit in ständigem Wandel begriffen. Aus diesen Gründen lässt sich auf Gesetzesstufe keine detailliertere Liste von Gegenständen der Bundesstatistik verankern, die im Hinblick auf die Zukunft Aussicht auf Vollständigkeit hätte. Es ist die Aufgabe der amtlichen Statistik, durch dauernden Kontakt mit den verschiedenen Betroffenen den statistischen Apparat laufend anzupassen; der Rahmen des Gesetzes muss so weit gesteckt sein, dass dieser ständige Prozess transparent und geordnet ablaufen kann.

212 Statistikgesetz als Rahmenordnung Die inhaltliche Ausgestaltung der Statistik im einzelnen kann somit nicht auf Gesetzesstufe, sondern erst beim Vollzug geregelt werden. Damit wird eine generelle Delegation der Anordnungskompetenzen für die einzelnen Statistiken an den Bundesrat unumgänglich. Die Regelung des Statistikgesetzes von 1870 sah diese Delegation nur im Falle von einmaligen Erhebungen vor; für jede der zahlreichen, periodisch wiederkehrenden Erhebungen hätten die Eidgenössischen Räte einen Bundesbeschluss erlassen müssen. Der Gesetzgeber hat jedoch seither in zahlreichen Gesetzen Bestimmungen erlassen, die die Kompetenz zur Anordnung statistischer Erhebungen an den Bundesrat oder in Einzelfällen gar an eine Verwaltungseinheit delegiert, am umfassendsten wohl im 1980

verabschiedeten Gesetz über Konjunkturbeobachtung und Konjunkturerhebungen. Die neue Regelung entspricht deshalb weitgehend der seit einiger Zeit herrschenden Praxis. Das vorliegende Gesetz enthält jedoch zusätzlich zu dieser Delegation der Kompetenzen verbindliche Grundsätze und Anforderungen, die die Anordnungsorgane bei der Ausgestaltung der Bundesstatistik zu befolgen haben. Es sind dies:

• die Pflicht, die für die Planung, Vorbereitung, Durchführung und Überprüfung von Bundesaufgaben nötigen Statistiken zu erstellen;

• die Pflicht, die Ergebnisse der Bundesstatistik zu veröffentlichen;

• die Pflicht, den Kantonen, den Gemeinden, der Wirtschaft und der Wissenschaft Daten aus der Bundesstatistik für eigene Statistikzwecke zur Verfügung zu stellen ;

• das Verhältnismässigkeitsgebot im Sinne einer für die Befragten möglichst schonenden Datenbeschaffung;

• die Sicherstellung des Datenschutzes in allen Phasen der statistischen Tätigkeit;

• die Pflicht zu einer effizienten und transparenten Planung und Organisation sowie einer effektiven Koordination der Bundesstatistik;

• die Pflicht, mit den interessierten Kreisen auf nationaler Ebene zusammenzuarbeiten ;

• das Bestreben, durch eine verstärkte internationale Zusammenarbeit auch die internationale Vergleichbarkeit zu fördern. Diese Grundsätze und Rahmenbedingungen sind summarisch am Anfang des Gesetzes in den Artikeln l und 3 enthalten und werden in den folgenden Artikeln jeweils nur so weit als nötig präzisiert. Damit soll ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Flexibilität in der Gestaltung und Anpassung des statistischen Apparates, den Rechten der Befragten und den Anliegen der verschiedenen Benutzerkreise (inkl. Öffentlichkeit) erreicht und ein knappes, übersichtliches, aber dennoch die ganze Bundesstatistik abdeckendes Gesetz geschaffen werden.

213 Beschaffung der Daten 213.1 Datenquellen und Anordnungsbefugnisse Ein besonderes Gewicht kommt den Grundsätzen im Zusammenhang mit der Datenbeschaffung zu. Dabei steht die Sicherstellung des Verhältnismässigkeitsprinzips im Vordergrund, welches hier so zu verstehen ist, dass die Beschaffung der Daten mit möglichst wenig Eingriffen in die Rechte der Betroffenen und mit möglichst wenig Aufwand für die Betroffenen verbunden sein soll. Artikel 4 hält deshalb fest, dass der Bund für die Erstellung von Statistiken in erster Linie diejenigen Daten heranzuziehen hat, die er aus seiner laufenden Verwaltungstätigkeit (Vollzug oder Aufsicht) nach Massgabe anderer gesetzlicher Bestimmungen erhält. Man spricht hier von Verwaltungsdaten des Bundes. Durch die zusätzliche statistische Verwendung solcher Daten werden weder Rechte verletzt, noch ist damit für jemanden ausserhalb des Bundes ein Aufwand ver-

bunden. Das Gesetz fördert deshalb die möglichst weitgehende Verwendung solcher Daten für die Statistik. Die wichtigsten Beispiele sind die Aussenhandelsstatistik, die Statistiken über die ausländische Bevölkerung, die Arbeitsmarktstatistiken, die Motorfahrzeugstatistik, die Statistiken der AHV/IV und die Statistik der Strafurteile. Das Bundesstatistikgesetz gibt dem Bund aber nicht die Kompetenz, sich Daten für andere als statistische Zwecke zu beschaffen (hierzu ist eine andere Rechtsgrundlage nötig), sondern nur die Möglichkeit, solche Daten für Statistikzwecke ohne weitere formelle Anforderungen zu bearbeiten. Ohne Aufwand für Private laufen femer Erhebungen für die Statistik mittels Beobachtungen oder Messungen (d. h. ohne Auskunftserteilung) ab. Auch werden dabei keine Personenbezeichnungen erhoben, wenn die Erhebung nur Statistikzwecken dient. Dieser Typ von Erhebungen findet sich vor allem in der Umwelt- und Verkehrsstatistik. Das Gesetz verlangt zwar eine explizite Anordnung solcher Erhebungen (damit z. B. die Kantone und Gemeinden Kenntnis erhalten, wenn Messungen auf ihrem Gebiet vorgenommen werden), erlaubt aber dem Bundesrat, die Kompetenz hierzu an Verwaltungseinheiten zu delegieren. In vielen Fällen wird der Bund gezwungen sein, sich an Personen, Unternehmen, Gemeinden oder Kantone zu wenden, um Daten zu erhalten, die er anschliessend nur für seine Statistik bearbeitet. Diese Form der Datenbeschaffung, die eine Auskunftserteilung in irgendeiner Form erfordert, fasst man unter dem Begriff Erhebungen mit Befragung zusammen, der seinerseits zwei Unterformen aufweist: die Direkt- bzw. die Indirekterhebungen, Bei den Direkterhebungen erteilen die Befragten, primär die privaten Haushalte sowie die privaten und öffentlichen Unternehmen und Betriebe, einzelne Auskünfte, in der Regel über sich selbst. Solche Erhebungen können grundsätzlich nur durch Verordnungen des Bundesrates erlassen werden, da sie in der überwiegenden Zahl der Fälle eine systematische Beschaffung von Personendaten darstellen, auch wenn die eigentlichen Personenbezeichnungen für die Statistik nicht von Interesse sind und so bald als möglich eliminiert werden. Bei Indirekterhebungen greift der Bund auf bestehende, aber ausserhalb des Bundes geführte Datensammlungen zu, aus denen er ganze Datensätze über eine Vielzahl

von Einheiten für ausschliesslich statistische Zwecke benötigt. Diese Form von Erhebung zielt vor allem auf die Datenbestände in Kantonen und Gemeinden über Personen, Unternehmen, Objekte u. dgl., die mehr und mehr automatisiert werden. Durch die Nutzbarmachung dieser Quellen können Einzelpersonen, private Haushalte und Unternehmen von Direktbefragungen entlastet werden, weshalb Artikel 4 der Indirekterhebung die Priorität vor Direkterhebungen einräumt. Da aber auch hier in der Regel Personendaten an den Bund gelangen, ist für die Indirektbefragung ebenfalls der Erlass einer expliziten Verordnung durch den Bundesrat vorgeschrieben. Dies drängt sich auch deshalb auf, damit die Betroffenen von der Weitergabe ihrer Daten an den Bund überhaupt Kenntnis haben können. Heutige Beispiele für Indirekterhebungen sind die Nutzung der Zivilstandsregister im Rahmen der Statistik der natürlichen Bevölkerungsbewegung, die Statistiken über Hochschulen (Studenten, Examen, Lehrkräfte) und die jährliche Baustatistik.

213.2 Voll- und Teilerhebungen

Direkt- und Indirekterhebungen können entweder als Voll- oder als Teilerhebungen ausgestaltet werden. Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass insbesondere für Direkterhebungen bei Haushalten und privaten Unternehmungen Vollerhebungen auf ein Minimum beschränkt bleiben. Ausser bei den Volks- und allgemeinen Betriebszählungen finden nach der kürzlichen Abschaffung der Industriestatistik derartige Vollerhebungen für statistische Zwecke heute sonst nur noch bei Betrieben des 1. Sektors (Land- und Forstwirtschaft, Gartenbau, Fischerei), bei den Pensionskassen und im Tourismus (Hôtellerie und, für einige Kantone, Parahotellerie) statt. Zudem enthalten gewisse Vollerhebungen, die überwiegend an Öffentliche Unternehmen oder Betriebe gerichtet sind, auch einen kleinen Anteil privater Unternehmen, so die Schulstatistik, die Krankenhausstatistik und die Elektrizitätsstatistik. Gerade im Bereich der Landwirtschaft ist eine vielversprechende Entwicklung in Gang gekommen, die in gewissen Kantonen die traditionellen Direkterhebungen durch eine Kombination von kantonalen Erhebungen für Verwaltungszwecke aufgrund anderer Rechtsbestimmungen mit anschliessender Indirekterhebung für statistische Zwecke durch den Bund ersetzt und damit die Betriebe von Mehrfachbefragungen entlastet. Bei der Tourismusstatistik sind Projekte in Richtung Teil- statt Vollerhebungen in Bearbeitung. Es ist deshalb in gewissen Fällen von Vorteil, wenn für die gleiche Statistik regional oder branchenweise unterschiedliche Erhebungsverfahren oder andere Mischformen zur Anwendung gelangen können, was in Artikel 5 ausdrücklich festgehalten wird. Die einzige Ausnahme vom Prinzip, einzelne Statistiken und ihre Periodizität der Verordnungsstufe zu überlassen, betrifft die Volkszählung. Im 1988 revidierten Volkszählungsgesetz vom 3. Februar 1860 ist die zehnjährige Periodizität, Durchführungsjahr und -monat, die Aufgaben- und Kostenteilung Bund/Kantone, die Auskunftspflicht und der Datenschutz für diese Erhebung geregelt. Neben diesen erhebungsspezifischen Regelungen auf Gesetzesebene finden die Bestimmungen des Bundesstatistikgesetzes Anwendung auch auf die Volkszählung, so z. B. betreffend Mehrjahresprogramm, Konsultationspflicht, Veröffentlichung und den Erlass der Vollzugsbestimmungen durch den Bundesrat. Das

Volkszählungsgesetz als solches soll jedoch nicht in das neue Bundesstatistikgesetz integriert werden. Zur Zeit wird das Konzept der Volkszählung evaluiert und es wird geprüft, inwiefern sie als Erhebung von schon vorhandenen administrativen Daten durchgeführt werden könnte. Da das Vorgehen bei einer eventuellen Realisierung dieses Vorhabens noch nicht feststeht, ist es nicht sinnvoll, das Bundesstatistikgesetz mit ohnehin zu revidierenden Bestimmungen zu belasten. Die Erhebungsmethoden von Vollerhebungen im allgemeinen (Direkt- bzw. Indirekterhebung, teilweises Abstützen auf Verwaltungsdaten des Bundes) sollen jedoch vor allem im Hinblick auf regional unterschiedliche Voraussetzungen offengehalten werden, um zukünftige Entlastungsmöglichkeiten der Direkterhebung nicht auszuschliessen. Ein vollständiger Verzicht auf die Direkterhebungsmethode ist jedoch in absehbarer Zeit nicht möglich, da der Bund weder die Kompetenz besitzt, umfassende Bundesregister für Verwaltungszwecke auf-

oder im notwendigen Umfang auszubauen noch diejenige, verpflichtende Vorschriften für die Führung kantonaler oder kommunaler Register zu erlassen. Teilerhebungen sollen Aussagen nicht nur über die erfassten Einheiten, sondern mittels einer sogenannten Hochrechnung über die Gesamtheit der Einheiten in der relevanten Gruppe erlauben. Dazu müssen sie gewissen methodischen Ansprüchen, meist in Form einer Zufallsstichprobe, genügen. Sind diese erfüllt, können mit Stichprobeerhebungen durchaus repräsentative Aussagen gewonnen und sogenannte Vertrauensgrenzen für die entsprechenden Werte über die Grundgesamtheit angegeben werden. Bei einer Teilerhebung, die nicht auf einer Zufallsauswahl beruht, sind Aussagen über die Genauigkeit der Verallgemeinerung auf die Grundgesamtheit nicht möglich. Je nach Umfang der Teilerhebung ist allerdings die Zahl der Untergliederungsmöglichkeiten beschränkt, was insbesondere für die Regionalisierung der statistischen Ergebnisse von Nachteil ist. Vollerhebungen nach einheitlichem Konzept sind deshalb das einzige Instrument, um :

• regional tief gegliederte Statistiken über Bevölkerung und Wirtschaft zu ermöglichen;

• in grösseren zeitlichen Abständen Eckwerte zu bilden, zwischen denen man sich auf Fortschreibung und Teilerhebungen beschränken kann;

• die Grundgesamtheiten in ihrer Struktur zu erfassen.

• Sie sind eine notwendige Voraussetzung für eine Hochrechnung von Stichprobenerhebungen. Dass für die unvermeidlichen Vollerhebungen nicht ganz auf die Direkterhebungen verzichtet werden kann, ist unter anderem in der Unvollständigkeit und Heterogenität der Datensammlungen in den Kantonen und Gemeinden begründet. Zur besseren Harmonisierung solcher meist Verwaltungszwecken dienenden Datensammlungen muss ein überkantonales oder Bundesinteresse zur Schaffung von Rechtsgrundlagen bzw. zur Angleichung der entsprechenden Vollzugsbestimmungen bestehen, das primär ausserhalb der Statistik begründet ist. Die Statistik, bemüht sich jedoch laufend, den Substitutionsprozess zu fördern und von Substitutionsgelegenheiten zu profitieren. Diese dauernde Umgestaltung ist ein wichtiger Grund, weshalb eine abschliessende Aufzählung der Erhebungen für jede Erhebungsform auf Gesetzesebene nicht möglich ist und ebenfalls der Verordnungsstufe überlassen werden muss.

213.3 Auskunftspflicht

Der weitestgehende Eingriff in die Rechte der Personen und Unternehmen, der in diesem Gesetz vorgesehen ist, ist die in Artikel 6 enthaltene Anordnung einer Auskunftspflicht im Rahmen einer bestimmten Erhebung für die Gesamtheit oder einen Teil der Befragten bzw. der Fragen. Diese Möglichkeit ist zwar in einigen der bisherigen Rechtsgrundlagen für die Statistik, so z. B. im Gesetz über Konjunkturbeobachtung und Konjunkturerhebungen, ebenfalls in sehr umfassender Form enthalten; sie bedarf dessen ungeachtet einer eingehenden Begründung und einer Präzisierung des Ausmasses, in dem sie von der Bundesstatistik effektiv benötigt wird. Dass Vollerhebungen ohne Auskunftspflicht ihr

Ziel kaum erreichen können, ist im allgemeinen unbestritten; es kann jedoch notwendig sein, dieses Instrument gezielt auch bei Direkterhebungen, die sich nur an eine Auswahl von Haushalten oder Unternehmen richtet, einzusetzen. So wäre z. B. die branchenweise Repräsentativst einer Teilerhebung gefährdet, wenn die grössten Unternehmen einer Branche nicht vollständig erfasst werden könnten. Das Erfordernis der Aktualität kann einen Rückgriff auf die Auskunftspflicht nötig machen, da die Erzielung einer für die Repräsentativität genügenden Beteiligung der Befragten bei freiwilligen Erhebungen in der Regel mehr Zeit in Anspruch nimmt. Auch um die Vergleichbarkeit von Resultaten über die Zeit sicherzustellen, können freiwillige Teilerhebungen mit stark wechselnder Zusammensetzung ungeeignet sein. Verordnungen über Erhebungen mit Auskunftspflicht werden strengeren Anforderungen zu genügen haben, insbesondere was die Umschreibung der Erhebungsgegenstände betrifft. Eine Auskunftspflicht ist sinnlos, wenn sie die Befragten zu Falschangaben verleitet. Die Erfahrung zeigt, dass für Fragen, die eine Einschätzung oder persönliche Wertung beinhalten, Auskunftspflichten unnötig, wenn nicht gar kontraproduktiv sind. Dasselbe gilt für Fragen an die Bevölkerung, die in grossem Ausmass an das Erinnerungsvermögen appellieren oder den privaten Bereich betreffen (z. B. Gesundheit, Freizeit, Kultur, Verbrauchsstruktur). Bei den Konsultationen vor Erlass der entsprechenden Verordnungen wird jeweils eingehend darzulegen sein, warum und in welchem Ausmass eine Auskunftspflicht im Einzelfall nötig ist. Im Falle einer Verletzung der Auskunftspflicht kann eine Busse verhängt werden. Die Befragten werden aber vorher mehrere Male an ihre Pflicht erinnert und schliesslich ermahnt. Es hat sich gezeigt, dass in vielen Fällen der nicht fristgerechten Auskunftserteilung kein Vergehensvorsatz besteht und die Betroffenen auf die Mahnung entsprechend reagieren. Nur wer trotz formeller Mahnung seiner Pflicht nicht nachkommt, kann gemäss Artikel 22 mit Busse bestraft werden. Auch hier wird somit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in Gesetz und Praxis nachgelebt.

214 Datenschutz

Der Bundesrat hat am 23. März 1988 Botschaft und Entwurf zum Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG) zuhanden der eidgenössischen Räte verabschiedet. Darin hat er die Notwendigkeit einer zeitgemässen Datenschutzregelung ausführlich dargelegt. Für viele Bestimmungen kann das Statistikgesetz auf das DSG verweisen. Der bundesrätliche Antrag zum Datenschutzgesetz enthält bereits eine besondere Bestimmung genereller Art für den Bereich der Statistik, Forschung und Planung (Art. 19 DSG); das Statistikgesetz konkretisiert nun diesen Artikel für die Statistik, so beispielsweise durch die Verankerung des Statistikgeheimnisses. Dieses wird in Artikel 14 zum ersten Mal für die gesamte Statistik in einem Gesetz geregelt und besagt, dass Angaben, die sich der Bund mit statistischen Erhebungen aufgrund dieses Gesetzes beschafft, nur für statistische Zwecke verwendet werden dürfen. Der Begriff statistische Zwecke umfasst die Verwendung

der Angaben zur Erzielung von nicht personenbezogenen Ergebnissen (Auswertungen) für repräsentative Aussagen sowie auch als Hilfsmittel zur Wiederholung derselben Erhebung zu einem späteren Zeitpunkt oder zur Vorbereitung von anderen statistischen Erhebungen. Das Statistikgeheimnis schliesst somit eine Verwendung oder Bekanntgabe für Verwaltungs-, Kontroll-, fiskalische oder Aufsichtshandlungen, die auf einzelne Personen, Unternehmen oder Betriebe Bezug nehmen, vollständig aus. Dieses Zweckentfremdungsverbot gilt ohne zeitliche Einschränkung für alle Phasen der statistischen Arbeit, d. h. für die Vorbereitung und Durchführung von Erhebungen, die Bearbeitung der Daten bei den mitwirkenden Stellen und bei den Statistik- und Forschungsstellen, denen das Erhebungsorgan Daten aus der Bundesstatistik für eigene statistische Zwecke weitergeben darf. Jede Verletzung des Statistikgeheimnisses ist strafbar. Eine wichtige Bestimmung des Datenschutzrechts verlangt, dass die Befragten bei der Erhebung über den Zweck und die Rechtsgrundlage informiert werden. Damit kann eine aufgrund dieses Gesetzes durchgeführte Erhebung nicht im nachhinein durch Bestimmungen in anderen Gesetzen ausserstatistischen Zwekken zugeführt werden. Will der Bund ausnahmsweise eine Erhebung durchführen, die einen administrativen und einen rein statistischen Teil enthält, so ist dies bei der Befragung deutlich erkennbar zu machen; in diesem Fall sind auch die Gesetzesgrundlagen für die nicht statistische Verwendung anzugeben. Die Befragten erteilen somit in jedem Fall ihre Auskünfte in Kenntnis des Verwendungszwecks der Daten. Der Datenschutz in der Statistik wird nicht einzig durch Verweise auf das Datenschutzgesetz und das Statistikgeheimnis sichergestellt. In einem weiteren Sinn enthalten auch Artikel 4 über die möglichst schonende Belastung der befragten Personen, Artikel 15 über Datensicherheit und Datenaufbewahrung, Artikel 17 über den Datenschutz in den Kantonen sowie Artikel 18 über die Veröffentlichungen und Artikel 19 über die übrigen Dienstleistungen datenschutzrelevante Normen. Alle diese Bestimmungen bezwecken den Schutz der Persönlichkeit der Betroffenen und die Gewährleistung ihrer Grundrechte. Damit verfolgen sie das gleiche Ziel wie das Datenschutzrecht überhaupt.

215 Planung der Bundesstatistik

Das Bemühen um einen Ausgleich innerhalb der benützerseitigen Anforderungen an die Statistik bei gleichzeitiger Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips für die verschiedenen Befragten ist die schwierige Hauptaufgabe beim Vollzug, den das Gesetz an den Bundesrat und durch ihn an die Organe der Bundesstatistik delegiert. Das Gesetz enthält jedoch Bestimmungen, die es Aussenstehenden erlauben, auf diesen Gestaltungsprozess einzuwirken, und den Bundesrat verpflichten, für eine offene und transparente Planung zu sorgen. Diese Instrumente sind das Mehrjahresprogramm, die Einsetzung einer Kommission für die Bundesstatistik und die Vernehmlassungspflicht für Verordnungen und internationale Abkommen. Das letztere entspricht der bisher üblichen Praxis, und ständige Kommissionen haben sich in Teilbereichen der Statistik

bereits bewährt. Das Mehrjahresprogramm für die Statistik ist jedoch ein vollständig neues Instrument mit dem Ziel, dem Parlament eine Einflussmöglichkeit auf die Statistikpolitik einer Legislaturperiode zu verschaffen. Das Mehrjahresprogramm wird dem Parlament als integrierter Bestandteil der Legislaturplanung vorgelegt. Es stellt einerseits die departementsübergreifende koordinierte Gesamtplanung der Statistiktätigkeit des Bundes sicher, die das Parlament im Rahmen seiner Kompetenzen bei der Legislaturplanung beeinflussen kann. Andererseits wird auch der enge Bezug der statistischen Arbeiten zu den politischen Hauptgeschäften ausgewiesen. Ferner verbessert das Mehrjahresprogramm auch die Transparenz gegenüber der Öffentlichkeit. Die Kantone und Gemeinden, die Sozialpartner, die Privatwirtschaft und die Wissenschaft sind diejenigen Kreise ausserhalb des Bundes, die gemäss Artikel 13 in der neuzuschaffenden Kommission für die Bundesstatistik obligatorisch vertreten sind. Damit besitzen diese Kreise eine Einflussmöglichkeit auf kontinuierlicher Basis, die insbesondere bei der Erarbeitung des Mehrjahresprogramms und der Einführung oder Änderung wichtiger Erhebungen zum Tragen kommt. Da nicht alle von irgendeiner Statistik als Benutzer, Mitwirkende oder Befragte betroffenen Kreise in der Kommission oder ihren Ausschüssen vertreten sein können, ist in Artikel 26 die Pflicht verankert, bei der Erarbeitung oder Änderung von Verordnungen und vor dem Abschluss internationaler Abkommen den jeweils betroffenen Kreisen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Dies ist von besonderer Wichtigkeit bei der Einführung, Abschaffung und Änderung von Erhebungen. Damit ist sichergestellt, dass der Bundesrat in Kenntnis des jeweiligen Umfelds der Benutzer und Befragten handelt und keine einseitige Politik verfolgen kann.

216 Organisation der Bundesstatistik

216.1 Institutioneller Geltungsbereich des Gesetzes Das vorliegende Gesetz kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn es die gesamte Bundesstatistik abdeckt; an dieser ist jedoch nicht nur die Bundesverwaltung im engeren Sinn beteiligt, sondern eine gewisse Zahl weiterer Institutionen, die aufgrund bundesrechtlicher Bestimmungen oder mit finanzieller Beteiligung des Bundes statistische Arbeiten durchführen. Das Gesetz enthält deshalb in Artikel 2 ausdrücklich die Möglichkeit, Körperschaften und Anstalten des Bundes sowie weitere bundesnahe Institutionen, die als Statistikproduzenten in Erscheinung treten, in einem differenzierten Ausmass dem Gesetz zu unterstellen. Dabei ist aber die Autonomie der betroffenen Institutionen in zweierlei Hinsicht zu wahren. Der Gesetzgeber hat in gewissen Fällen statistische Aufgaben direkt einer solchen Institution zugewiesen und sie damit der Einflussmöglichkeit des Bundesrats entzogen. Dies gilt z. B. für die Bankenstatistik der Schweizerischen Nationalbank. Die Unterstellung unter das Bundesstatistikgesetz kann daran nichts ändern, weshalb für solche Fälle nur die Koordinationsbestimmungen zwingend anwendbar sind. Gleiches gilt für Erhebungen von kommerziell tätigen Regiebetrieben des Bundes, die sie zur Marktbeobachtung durchführen.

Ähnlich gelagert ist die statistische Erhebungstätigkeit von Institutionen der Forschungsförderung oder Forschungsstätten des Bundes, für die die Anwendung der Koordinations- und Datenschutzbestimmungen dieses Gesetzes zweckmässig ist, die aber die inhaltliche und methodische Forschungsfreiheit nicht tangieren darf.

216.2 Aufgabenteilung in der Bundesstatistik

Die fallweise, pragmatische Zuweisung von Statistikaufgaben während einer langen Zeit hat in der Schweiz zu einer organisatorischen Zersplitterung geführt, die die koordinierte Entwicklung der Statistik beeinträchtigt hat. Der Bundesrat hat deshalb in den letzten Jahren eine Weichenstellung in dem Sinn vorgenommen, dass die Konzentration verstärkt (Prinzip der teil weisen Konzentration) und wirksame Koordinations- und Zusamrnenarbeitsmechanismen geschaffen werden sollen. Das vorliegende Gesetz enthält im 3. Abschnitt die diesbezüglichen Grundsätze. In Artikel 10 wird das Bundesamt für Statistik als die wichtigste Statistikstelle des Bundes mit ausschliesslich statistischen Aufgaben definiert. Im Sinne des Grundsatzes der teilweisen Konzentration führt es den überwiegenden Teil der Erhebungen mit Befragung aus, erarbeitet Gesamtdarstellungen wie die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung und sorgt für die Koordination der Statistikproduktion der übrigen Verwaltungseinheiten, der unterstellten Körperschaften und Anstalten oder der Forschungsorgane. Es hat die Pflicht, für eine Zugänglichkeit der Ergebnisse durch eine Vielzahl von Benutzern besorgt zu sein; diese sind in der Verwendung der statistischen Ergebnisse frei, wodurch die Pluralität in der Analyse und Interpretation der Ergebnisse gewährleistet wird. Aus seiner Sonderstellung ergeben sich für das Bundesamt bei seinen Interprétations- und Analysetätigkeiten im Rahmen seiner Veröffentlichungspflicht gewisse Grenzen, indem es sich nicht über allfällige, im politischen Bereich zu ergreifende Massnahmen zu äussern hat, d. h. Kommentare, die «policy-prescriptive» sind. Der Grundsatz der teilweisen Konzentration der Statistik bedeutet, dass auch Verwaltungseinheiten ausserhalb des Bundesamtes Statistikaufgaben ausführen. Darunter fallen die Durchführung der vom Bundesrat angeordneten Erhebungen, die Statistikproduktion aus eigenen Verwaltungsdaten sowie Analyse- und Interpretationstätigkeiten. Die teilweise dezentrale Durchführung bedingt eine wirksame Koordination der Statistiktätigkeit des Bundes. Die Verantwortung für diese Aufgabe wird dem Bundesamt als zentraler Statistikstelle zugewiesen. Zahlreiche Bestimmungen dieses Gesetzes, wie z, B. das Mehrjahresprogramm oder einheitliche Anordnungsbefugnisse, tragen indirekt ebenfalls zu einer verbesserten Koordination

bei. Gleichzeitig sind weitere permanente Konsultations-, Abstimmungs- und Planungsverfahren zwischen den beteiligten Stellen und dem Bundesamt vorgesehen, die nicht auf Gesetzesstufe geregelt sind. Zusätzlich zu diesen Massnahmen wird jedoch bei der Ausgestaltung der Erhebungen die Pflicht der übrigen Statistikproduzenten verankert, das Bundesamt vorgängig zu konsultieren. Damit soll die Koordination im Erhebungsbereich in

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erster Linie durch die Beratungstätigkeit des Bundesamtes erreicht werden. Auf den Einsatz verbindlicher Instrumente (Weisungsrecht, Genehmigungsvorbehalt) wird verzichtet, so dass letztlich die dezentrale Entscheidkompetenz der anderen Statistikproduzenten nicht tangiert wird. Diese im Gesetz verankerte Könsultationspflicht ist somit als über den VWOG- Bereich hinausreichende Norm zur Sicherstellung der Koordination bei den Erhebungen gedacht. Dabei gehen die Koordinationsbefugnisse des Bundesamtes für Statistik .hauptsächlich dahin, die Verhältnismässigkeit, die methodische Eignung der Datenbeschaffung und die Frage der Doppelspurigkeiten und gegenseitigen Abstimmung zu überprüfen. Es ist hingegen nicht Sache des Bundesamts, Informationsbedürfnisse der anderen Bundesstellen, die deren eigenen statistischen Vorhaben zugrundeliegen, als solche in Frage zu stellen.

217 Zugang zu den Ergebnissen und statistische Dienstleistungen

Die Statistik ist als eigenständige Funktion der staatlichen Tätigkeit nur gerechtfertigt, wenn ihre Erkenntnisse nicht nur ausgewählten staatlichen Stellen, sondern allen Interessierten zur Verfügung stehen. Deshalb besteht gemäss Artikel 18 eine Veröffentlichungspflicht, d.h. eine Verpflichtung zur aktiven Information der Öffentlichkeit. Diese erfolgt noimalerweise über Pressemitteilungen oder Publikationen in den Amtssprachen; neuerdings stehen statistische Resultate aus der Bundesstatistik auch in einer öffentlich zugänglichen Datenbank bereit. Daneben sind die Statistikproduzenten gehalten, bereits erstellte, aber nicht in Publikationen enthaltene Ergebnisse Dritten auf Anfrage zu übermitteln (auf Papier oder elektronischen Datenträgern) und, im Rahmen ihrer Kapazitäten, ad hoc auch zusätzliche Auswertungen aus bestehenden Daten durchzuführen. Reichen diese Kapazitäten nicht aus, erlauben die Bestimmungen dieses Gesetzes, gewissen Empfängern mit den in Artikel 19 enthaltenen Auflagen auch Einzeldaten auf elektronischen Datenträgern ohne direkte Personenbezeichnungen für eigene Auswertungen weiterzugeben. Mit dieser Angebotsvielfalt soll die möglichst weitgehende Verwendung bestehender Informationen aus der Bundesstatistik für statistische Auswertungen durch irgendwelche Benutzer erleichtert werden, was auch die Nachvollziehbarkeit der statistischen Arbeiten des Bundes sicherstellt. Die Palette der Möglichkeiten, Ergebnisse der Bundesstatistik (und in gewissen Fällen auch die zugrundeliegenden Daten) benützergerecht zu verbreiten, wird als Diffusion bezeichnet. Das Bundesamt hat die nötigen Einrichtungen für die Diffusion so bereitzustellen, dass sich der Benutzer leicht in der gesamten Statistikproduktion des Bundes zurechtfindet. In einer oft als Zeitalter der Information bezeichneten Periode muss sich die amtliche Statistik als Dienstleistungserbringer mit zwei Funktionen verstehen: mit der oben beschriebenen Produktion und allgemeinen Diffusion von Informationen, die von allgemeinem Interesse sind, und neu der Erbringung von massgeschneiderten Informations-, Beratungs- und Analysedienstleistungen für ganz bestimmte Dritte (Bundes-, Kantons- oder weitere Stellen), die aufgrund der gleichen Daten und des gleichen Know-hows erbracht werden können. Wie

ausländische Erfahrungen zeigen, können so wertvolle Synergien genutzt werden. Die Bundesstatistik ist so zu organisieren, dass sie die nötige Flexibilität hat, um beide Funktionen effizient sicherstellen zu können. Auch die Gebühren für die Dienstleistungen müssen diese zwei Arten von Dienstleistungen unterscheiden; da die Befragten der Bundesstatistik ihre Auskünfte in der Regel unentgeltlich und im Sinne eines Dienstes für die Allgemeinheit erteilen, darf der Zugang zu den Ergebnissen für die Allgemeinheit nicht durch prohibitive Gebühren so erschwert werden, dass sie nur zahlungskräftigen Kreisen zur Verfügung stehen würden. Hingegen haben die Gebühren grundsätzlich die eigentlichen Diffusionskosten zu decken. Für die massgeschneiderten Dienstleistungen anderseits soll das Prinzip der vollen Deckung der Zusatzkosten gelten. Es ist dies ein Bereich, in dem die Forschung und spezialisierte Privatinstitute ähnliche Leistungen erbringen können wie die amtliche Statistik, wenn sie über eine gleichwertige Vertrautheit mit dem Rohmaterial verfügen. Der Bund muss jedoch die Möglichkeit haben, solche Dienstleistungen nach Bedarf intra muros, extra muros oder in Kooperation erstellen lassen zu können, je nachdem wo das AufwandVErtragsverhältnis am besten ist. Gerade in einem kleinen Land wie der Schweiz ist leider das extra-muros-Potential für gesamtschweizerische, empirische Analysen in gewissen Fachbereichen sehr klein.

218 Verhältnis Bund-Statistikpartner

218.1 Verhältnis Bund-Kantone-Gemeinden Das vorliegende Gesetz ändert an der bisherigen Aufgaben- und Kostenverteilung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden im Bereich der Statistik nichts. Wie schon im Statistikgesetz von 1870 kann der Bund weiterhin die Kantone und Gemeinden verpflichten, bei der Durchführung von Erhebungen, die sich an andere Befragtenkreise richten, mitzuwirken, ohne dass sie der Bund für ihre Aufwendungen speziell entschädigt. Mit diesem Modell gelangt ein in der schweizerischen Vollzugspraxis von Bundesrecht auch sonst übliches Prinzip zur Anwendung. Als Gegenleistung für ihre Mitwirkung erhalten die Kantone (und bei Vollerhebungen auch die Gemeinden) in der Regel regionalisierte Ergebnisse aus der Bundesstatistik, die einen beträchtlichen Teil ihrer eigenen statistischen Bedürfnisse abdecken. Darüberhinaus sind die Kantone, und nach Massgabe der kantonalen Bestimmungen auch die Gemeinden, frei, eigene statistische Aktivitäten bis zu eigentlichen statistischen Erhebungen zu entwickeln und durchzuführen. Damit respektiert das Bundesstatistikgesetz das föderalistische Prinzip. Eine Koordination der kantonalen Aktivitäten mit denjenigen des Bundes ist auf freiwilliger Basis anzustreben; eine analoge Koordinationspflicht für die kantonalen Statistikaktivitäten wie für die Bundesstellen fällt jedoch aus staatsrechtlichen Gründen ausser Betracht. Das Verhältnis Bund-Kantone ist auch in anderen Stellen des Gesetzes erwähnt. Artikel 3 hält beispielsweise fest, dass in Bereichen, in denen die Aufgaben von Bund und Kantonen eng ineinandergreifen, die Statistik des Bundes die Gesamtheit des entsprechenden Bereichs erfassen kann und sich nicht auf die eigentlichen Vollzugsaufgaben des Bundes beschränken muss. Eine für die ganze

Schweiz interkantonal vergleichbare Statistik kann am zweckmässigsten im Rahmen der Bundesstatistik erstellt werden, Beispiele hierfür sind die Schulstatistik oder die Strafvollzugsstatistik, was auch zeigt, dass damit bloss eine bestehende Praxis ausdrücklich festgehalten wird. Bei der Vorbereitung der Verordnungen, die aufgrund dieses Gesetzes zu erlassen sind, kommt den Kantonen ein spezielles Gewicht zu, sind sie doch für ihre Aufgaben potentiell an allen Bundesstatistiken interessiert und oft als Mitwirkende für die Durchführung vorgesehen. Sie werden deshalb weiterhin systematisch in die Konzept- und Revisionsarbeiten der Bundesstatistik und in die Vernehmlassungen über die Verordnungen einbezogen.

218.2 Verhältnis Bundesstatistik-Wirtschaft

Grossunternehmen, Verbände, Gewerkschaften und andere private Organisationen sind in vielfältiger Weise mit der Statistik verbunden: sie sind Benutzer amtlicher Statistiken, aber auch oft selbst Produzenten eigener Statistiken. Sie werden in Erhebungen miteinbezogen, sei es als Befragte in Direkterhebungen, sei es wie im Falle von Verbänden oder Befragungsinstituten als in ähnlicher Weise wie Kantone oder Gemeinden zwischen Bundesamt und Befragte geschaltete Zwischenglieder. Sie leisten somit wertvolle Beiträge und Dienste für die Bundesstatistik, die auch unter diesem Gesetz ihre Bedeutung behalten werden. Das Gesetz nennt deshalb die Privatwirtschaft und die Sozialpartner in den Artikeln l und 3 sowie in Artikel 13 (Kommission) ausdrücklich. In den Artikeln 8 (Mitwirkung) und 26 (Konsultationspflicht) sind sie ebenfalls direkt angesprochen. Die Einstellung der Wirtschaft der Statistik gegenüber ist im Wandel begriffen; so ist die Einsicht in die Notwendigkeit einer qualitativen Verbesserung und einer vermehrten internationalen Ausrichtung der Statistik, die wenn immer möglich nicht über eine Zunahme der Gesamtbelastung der Unternehmen für Erhebungen der Bundesstatistik zu erzielen ist, auch in Wirtschaftskreisen gewachsen. Im Vergleich zu anderen, administrativen Belastungen für die Unternehmen sind die Aufwendungen der Industrie- und Dienstleistungsunternehmen für die Bundesstatistik nach wie vor bescheiden. Dies soll auch in Zukunft insgesamt so bleiben, was aber eine gewisse Umschichtung im Sinne einer branchenweisen besser ausgeglichenen Belastung nicht ausschliesst. Der zunehmende Einsatz der Datenverarbeitung auch in mittleren und kleineren Unternehmen sollte zudem auch der Erfüllung ihrer Aufgaben für die Bundesstatistik entgegenkommen.

218.3 Verhältnis Bundesstatistik-Wissenschaft

Will die Statistik ihrem Anspruch auf Objektivität gerecht werden, muss sie sich bei der Erhebung, Bearbeitung, Auswertung und Analyse der Daten auf nachvollziehbare, wissenschaftliche Grundlagen und Methoden stützen, die von der Forschung laufend überprüft und verbessert werden. Anderseits benötigt die Forschung für ihre Zwecke oft gesamtschweizerische oder international ver-

gleichbare Daten über die Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft oder Umwelt, die dem Kriterium der Repräsentativst zu genügen haben und deshalb der amtlichen Statistik zu entnehmen oder nach den Verfahrensregeln der amtlichen Statistik zu erheben sind. Ferner ergeben sich gemeinsame Interessen bei der Statistikausbildung. Trotz beidseitiger vermehrter Anstrengungen in den letzten Jahren sind die Verbindungen zwischen Forschung und amtlicher Statistik bei weitem nicht so intensiv, wie sie der Natur der Sache nach sein sollten. Die Vertretung der Wissenschaft in Statistikkommissionen und die gelegentliche Erteilung von Forschungsaufträgen statistischer Natur im Rahmen der Ressortforschung des Bundes sind punktuelle Massnahmen, die für sich allein nicht genügen. Das Gesetz sieht eine engere Verflechtung zwischen Bundesstatistik und Forschung mit drei zusätzlichen Massnahmen vor. Der Bundesrat soll die Kompetenz erhalten, den Anwendungsbereich des Gesetzes auf statistische Erhebungen im Rahmen der nationalen Forschung auszudehnen, um die Koordination sicherzustellen. Die Zusammenarbeit mit eidgenössischen und kantonalen Hochschulen und ande: ren Forschungsorganen ist als Aufgabe des Bundesamts festgehalten, welches auch selbst befristete Forschungsaufträge für Dritte durchführen kann. Schliesslich werden statistische Arbeiten im Rahmen der Ressortforschung des Bundes ebenfalls dem Gesetz unterstellt, was eine enge Zusammenarbeit zwischen Statistik und Forschungsorganen bedingt.

219 Internationale Beziehungen

Die räumliche Vergleichbarkeit der amtlichen Statistiken darf an der Landesgrenze nicht haltmachen. Wesentliche Erkenntnisse werden oft durch internationale Vergleiche auf empirischer Grundlage gewonnen. Der Statistik ist somit eine internationale Dimension inhärent. Internationale Organisationen, vor allem solche der Vereinten Nationen, haben sich deshalb schon seit ihrem Bestehen um die Ausarbeitung von Empfehlungen für einheitliche Definitionen, Klassifikationen und Nomenklaturen verdient gemacht, die für die einzelnen Länder eine wertvolle konzeptionelle Basis für die Ausgestaltung der Statistik darstellen. Ein weiterer wichtiger Aktivitätsbereich von internationalen Organisationen besteht im Angebot zum Erfahrungsaustausch und im Sammeln, Vergleichbarmachen, Analysieren und Verbreiten internationaler Statistiken. Eine zunehmend wichtigere Rolle auch für die schweizerische Statistik spielt dabei die Europäische Gemeinschaft. Die dort erarbeiteten, statistischen Richtlinien haben für die EG-Mitgliedsländer nicht nur den Charakter von Empfehlungen, sondern mehr und mehr von verbindlichen Normen. Diese Tendenz wird sich mit der Verwirklichung des EG-Binnenmarkts ab 1993 noch verstärken. Damit kann in viel kürzerer Zeit eine effektive Vergleichbarkeit der Statistiken erreicht werden. Diese Dynamik hat auch ihre Auswirkungen auf die Länder der EFTA, die ihre Kontakte mit dem statistischen Amt der EG auf multilateraler und bilateraler Ebene intensiviert und institutionalisiert haben. Im Rahmen der Diskussion um den europäischen Integrationsprozess werden die EFTA-Länder auch im Bereich der Statistik vermehrt gemeinsame Positio-

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nen zu erarbeiten und in für ausgewählte Themen auch bindende Verpflichtungen einzugehen haben, wie sie die Schweiz bisher nur gegenüber Spezialorganisationen der Vereinten Nationen (BIT, WHO) eingegangen ist. Im Vergleich zum Niveau der amtlichen Statistik in den Ländern der EG, aber auch in den meisten EFTA-Ländern, hat die schweizerische Statistik einen beträchtlichen Rückstand. Die Lücken und Mängel decken sich weitgehend mit denjenigen, die auch aus nationaler Sicht bestehen. Bei den unumgänglichen Modernisierungs- und Revisionsanstrengungen des schweizerischen Statistikapparates muss deshalb jedesmal die Gelegenheit zur Herstellung einer Europa- Kompatibilität ergriffen werden. Dies bedeutet nicht die ungeprilfte Übernahme aller diesbezüglichen EG-Normen, sondern ihre Einbettung in die Bundesstatistik in einer Art, die auf Detailebene die schweizerischen Gegebenheiten berücksichtigt und bei der Auswertung Resultate sowohl nach europäischen wie nach spezifisch schweizerischen Anforderungen erlaubt. Die damit erzielte wesentliche Verbesserung der Vergleichbarkeit der schweizerischen mit Statistiken der EG und den übrigen EFTA-Ländern wird wichtige Beurteilungsgrundlagen in allen für die Beziehungen Schweiz-EG relevanten Bereichen schaffen. Das Gesetz verankert deshalb erstmals die internationale Dimension der Statistik in Artikel l und überträgt dem Bundesrat in Artikel 25 die Kompetenz zum Abschluss von Verträgen auf internationaler Ebene.

22 Die Artikel des Gesetzes im einzelnen 221 Gliederung des Gesetzes Das Gesetz umfasst 28 Artikel, die in sieben Abschnitten zusammengefasst sind. Ein Anhang enthält schliesslich die zahlreichen Aufhebungen und Änderungen von Bundeserlassen, die mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes möglich werden. Den einzelnen Abschnitten sind die folgenden Inhalte zugewiesen: 1. Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen (Zweck, Geltungsbereich, Aufgaben, Grundsätze): Artikel 1-14 2. Abschnitt: Anordnungsbefugnisse, Planung und Mitwirkung von bundesexternen Organen (Kantone, Privatwirtschaft, Verbände) bei der Durchführung: Artikel 5-9 3. Abschnitt: Organisation der Bundesstatistik (Bundesamt für Statistik, übrige Statistikproduzenten des Bundes, Koordination): Artikel 10-13 4. Abschnitt: Datenschutz und Datensicherheit: Artikel 14-17 S.Abschnitt: Veröffentlichungen und Dienstleistungen (Diffusion): Artikel 18-2) O.Abschnitt: Strafbestimmungen: Artikel 22-24 7. Abschnitt: Schlussbestimmungen: Artikel 25-28

222 Erster Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen

Artikel l Zweck des Gesetzes Dieser Artikel zählt die wichtigsten Ziele auf, die ein für alle statistischen Arbeiten des Bundes hinreichendes Grundgesetz zu erreichen hat. Es soll die umfassende Rechtsgrundlage auf Gesetzesebene bilden, die es dem Bund ermöglicht, Statistiken für die Erfüllung seiner vielfältigen Aufgaben zu erarbeiten (Bst. a). Die Erstellung von Statistiken hat nach den Regeln eines systematischen Prozesses der Konzeption, Beschaffung, Bearbeitung, Analyse, Aufbewahrung und Verbreitung von Informationen zu erfolgen. Dabei dominieren zwar quantitative Angaben und Resultate; der Bezug zu inhaltlich-qualitativen Elementen muss aber immer gewahrt sein, damit den Benutzern die Bedeutung der Ergebnisse aus der Bundesstatistik klar ist. Deshalb spricht Buchstabe a von statistischen Grundlagen als allgemeinstem Begriff, der sämtliche Informationsbestandteile umfasst, die für die Erstellung und Verwendung von Statistiken relevant sind. Buchstabe b verankert die moderne und heute allgemein gültige Konzeption der Bundesstatistik, nach der sie nicht nur eine bundesinterne Informationsgrundlage darstellt, sondern als polyvalentes Informationssystem Ergebnisse ermittelt, die auch der Öffentlichkeit zur Lagebeurteilung und Meinungsbildung und den namentlich erwähnten Hauptbenützerkreisen, d. h. Kantonen, Gemeinden, Wissenschaft, Privatwirtschaft sowie den Sozialpartnern für ihre Vollzugs-, Planungs- und Analysezwecke zur Verfügung stehen. Der Begriff «Ergebnisse» beinhaltet sowohl die unkommentierte Form der Bereitstellung (Tabellen oder Datensätze) wie auch die in verbale Aussagen, Grafiken oder thematische Karten gekleideten und gegebenenfalls mit einer Interpretation versehenen Darstellungsformen von zahlenmässigen Resultaten. Buchstabe c verweist darauf, dass die Bereitstellung der in Buchstabe a angesprochenen Daten oft mit einer Datenbeschaffung im Sinne von Erhebungen verbunden ist; dabei dürfen jedoch im Sinne des Verhältnismässigkeitsgebots die Befragten nicht übermässig belastet werden. Eine notwendige Voraussetzung hierfür ist auch eine zweckmässige Organisation der Bundesstatistik, die Doppelspurigkeiten vermeidet, indem z. B. dem Bund aus anderen Quellen zur Verfügung stehende Daten auch für die Statistik herangezogen werden.

Buchstabe d enthält schliesslich den Auftrag an die Bundesstatistik, die nationale Zusammenarbeit mit ihren in Buchstabe b genannten Partnern und die immer wichtiger werdende internationale Kooperation aktiv und regelmässig zu betreiben. Die Erwähnung des Datenschutzes in Buchstabe e schliesslich unterstreicht die Bedeutung, die diesem für den Schutz der Befragten und für das Vertrauen in die Statistik zentralen Element im Rahmen dieses Gesetzes und seiner Vollzugsbestimmungen zukommt. Mit diesen fünf Elementen ist das Umfeld abgesteckt, in dem sich die Bundesstatistik zu bewegen hat.

Artikel 2 Geltungsbereich Artikel 2 umschreibt den institutionellen Geltungsbereich des Gesetzes. Der obligatorische Anwendungsbereich des ganzen Gesetzes und damit primäre Geltungsbereich betrifft gemäss Absatz l alle vom Bundesrat angeordneten Arbeiten (unabhängig davon, wer sie durchführt) sowie die von den Departementen (ohne ETH-Bereich) oder der Bundeskanzlei vorgenommenen oder veranlassten Arbeiten. Statistische Arbeiten umfassen dabei sämtliche Ablaufphasen (Planung, Konzipierung, Beschaffung, Aufarbeitung, Auswertung, Analyse, Aufbewahrung und Diffusion) im Hinblick auf die Gewinnung von repräsentativen Aussagen im Sinne von Artikel 3 Absatz 1. Zahlenmässige Zusammenstellungen der Geschäftstätigkeit, z. B. für die Budgeterstellung, Rechnungsführung und den Geschäftsbericht, fallen nicht unter den Statistikbegriff. Die Bestimmungen dieses Gesetzes gelten für die Verwaltungseinheiten unabhängig davon, ob für gewisse Teile von statistischen Arbeiten des Bundes externe Stellen herangezogen werden oder alles von Bundesstellen durchgeführt wird. Dieser Punkt ist heute bei nach aussen vergebenen Befragungen durch Verwaltungseinheiten des Bundes ausserhalb des Bundesamts für Statistik nicht klar geregelt. Absatz l deckt sich nicht ganz mit dem Geltungsbereich des Verwaltungsorganisationsgesetzes, da für den ETH-Bereich (inklusive Annexanstalten), für die PTT und die SBB aufgrund ihrer spezifischen Stellung Ausnahmen gemacht werden müssen. Dies wird in Absatz 2 in Verbindung mit Absatz 4 geregelt. Danach unterstehen sämtliche statistischen Arbeiten der betroffenen Verwaltungseinheiten bzw. Regiebetriebe dem Gesetz, aber nur hinsichtlich einzelner, vom Bundesrat festzulegender Artikel, Damit kann eine differenzierte Regelung getroffen werden, die die Koordination der statistischen Arbeiten unter gleichzeitiger Wahrung der Autonomie dieser Organe sicherstellt. Der Bundesrat kann aufgrund von Absatz 3 auf dem Verordnungswege weitere Statistikproduzenten des Bundes ausserhalb des Geltungsbereichs des VWOG teilweise dem Gesetz unterstellen. Für die Betroffenen sollen in jedem Fall die Bestimmungen des Statistikgesetzes über die Koordination Anwendung finden; sie sind zudem in geeigneter Weise in das Mehrjahresprogramm einzubeziehen. Allfällige Unterstellungen unter weitere Bestimmungen des Statistikgesetzes

kann der Bundesrat nach Anhörung der Betroffenen und unter Berücksichtigung von Absatz 4, der die Autonomie und die in anderen Gesetzen erteilten Aufträge an die betroffenen Institutionen vorbehält, festlegen. Gegenüber dem Vernehmlassungsentwurf sind die Unterstellungskriterien restriktiver formuliert worden. Körperschaften oder Anstalten, die unter Absatz 3 fallen, sind beispielsweise die Schweizerische Nationalbank,-die SUVA (und die ihr beigeordnete Sammelstelle für die Statistiken der Unfallversicherung), das Schweizerische Bauernsekretariat, die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG), die mit der ETH-Z verbundene, aber rechtlich nicht zu ihr gehörende Konjunfcturforschungsstelle (KOF), die Schweizerische Fachstelle für Alkoholfragen oder die Schweiz. Beratungsstelle für Unfallverhütung (BfU). Betroffen sind in jedem Fall nur die statistischen Arbeiten dieser Institutionen; ihre Kompetenzen zur Datenbeschaffung und -bearbeitung für ihre administrativen Vollzugszwecke werden von diesem Gesetz nicht berührt. Die Unterstellung unter das Gesetz ist zudem Voraussetzung dafür, dass eine Institution ausserhalb des

VWOG vom Bundesrat als ein für eine statistische Erhebung verantwortliches Durchführungsorgan bezeichnet werden kann (Art. 11 Abs. 1).

Artikel 3 Aufgaben der Bundesstatistik Artikel 3 umreisst in seinem Absatz l einen inhaltlichen Rahmen für die Bundesstatistik, ohne dass das Gesetz mit umfangreichen Definitionen belastet wird. Die Bundesstatistik hat Aussagen über Zustand und Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Raum und Umwelt so bereitzustellen, dass einerseits der Bund seine Aufgabenerfüllung auf diese Grundlagen abstützen kann, und dass anderseits auch die Erstellung eines zusammenhängenden Bildes zu diesen vier Themen sowie interdisziplinäre Betrachtungen möglich werden. In Absatz 2, Buchstaben a-c, wird näher ausgeführt, was im Zusammenhang mit diesem Gesetz unter Aufgaben des Bundes zu verstehen ist. Die Statistik darf sich inhaltlich nicht bloss auf die enggefassten Vollzugsaktivitäten der Bundesverwaltung beschränken, sondern sie hat auch die diesen Aktivitäten vor- und nachgelagerten Stufen zu berücksichtigen. Auch in zeitlicher Hinsicht muss die Bundesstatistik eine dauernde Beobachtung der wichtigsten Aspekte der Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Raum und Umwelt unabhängig von Änderungen im Aufgabenbereich des Bundes sicherstellen, um Zeitvergleiche zu ermöglichen und die Grundlagen für Prognosen zu schaffen. Durch politische Vorstösse zur Diskussion gestellte neue Bundesaufgaben sollen Gegenstand der Bundesstatistik sein können, um die Entscheidfindung auf eine gesicherte Basis über die Ausgangslage stellen zu können. Buchstabe b nennt diejenigen Bereiche als integralen Bestandteil der Bundesstatistik, bei denen die Aufgaben von Bund und Kantonen eng ineinandergreifen. Müsste sich die Bundesstatistik auf den jeweiligen Bereich der Vollzugskompetenzen des Bundes beschränken, könnte sie weder die engen Verflechtungen der einzelnen Elemente innerhalb eines solchen Bereichs darstellen noch Gesamtübersichten erarbeiten. Die Statistikkompetenz des Bundes ist deshalb nicht nur für die integral dem Bund übertragenen Bereiche, sondern auch für die in Buchstabe b genannten Bereiche inhaltlich umfassend. Buchstabe c schliesslich erwähnt noch eine weitere Form von Bundesaufgaben, nämlich die Durchführung nationaler Forschungsprojekte, für die gegebenenfalls Daten in Bereichen bereitgestellt werden müssen, die nicht unter die Buchstaben a-b fallen. In jedem Fall

muss aber die Statistifctätigkeit nicht bloss auf die quantitative Erfassung irgendwelcher Tatbestände, sondern auf solche von staatlicher oder gesellschaftlicher Tragweite ausgerichtet sein. Die Forderung nach Repräsentativst der Bundesstatistiken enthält, wie in Ziffer 211 dargestellt, die methodische Komponente im Sinne sowohl eines qualitativen Auftrags an die Bundesstatistik, wie auch eines solchen Ausschlusses von Anwendungen statistischer Methoden aus dem Geltungsbereich dieses Gesetzes, die nicht die repräsentative Darstellung eines Zustands oder einer Entwicklung zum Ziel haben. Im Vernehmlassungsentwurf hatte dieser Absatz noch die Form einer abschliessenden Aufzählung von Erhebungsgegenständen in Verbindung mit Befragtenkreisen. Diese Form erfüllt weder die Bedürfnisse einer modernen Statistik

nach Flexibilität noch befriedigt sie, wie das Vernehmlassungsverfahren gezeigt hat, die Befragten- und Benutzerkreise. Die Bundesstatistik ist bezüglich Verarbeitung und Verbreitung der Informationen als Mehrzwecksystem auszugestalten, das den Anforderungen einer Vielzahl von Benutzern gerecht werden kann. Die Bedürfnisse der nationalen Partner, insbesondere der Kantone, Gemeinden, Wissenschaft, Privatwirtschaft und Sozialpartner, aber auch diejenigen bereichsorientierter Interessengruppen und des Bildungswesens, sind zu sammeln und sollen gemäss Absatz 3 in die Konzeption einer Bundesstatistik einfliessen, sofern sie inhaltlich die Kriterien von Absatz l erfüllen. Die Zusammenarbeit kann auch auf die Durchführung von Erhebungen ausgedehnt werden (vgl. Artikel 7 und 8); wirken die Kantone, Gemeinden oder Wirtschaftsverbände unentgeltlich als Zwischenstellen an Erhebungen des Bundes mit und entlasten dadurch die Bundesstatistik, sind ihre Informationsbedürfnisse, wenn immer möglich, ebenfalls einzubeziehen, wohingegen in den übrigen Fällen dies nur dann angezeigt ist, wenn sie mit den Informationsbedürfnissen des Bundes im Einklang stehen. Eine durch bundesexterne Informationsbedürfnisse bedingte inhaltliche Erweiterung einer Erhebung der Bundesstatistik hat jedoch die Grenzen von Absatz l zu berücksichtigen; dabei darf ferner weder der Zweck noch die Durchführung der Erhebung, insbesondere wegen einer zu grossen Belastung der Befragten, gefährdet werden. Die Informationsbedürfnisse des Bundes und der nationalen Partner enthalten, je nach Bereich mehr oder weniger ausgeprägt, den Wunsch nach internationaler Vergleichbarkeit der Resultate. Voraussetzung dazu ist eine Kompatibilität der in der schweizerischen und ausländischen bzw. internationalen Statistik verwendeten Begriffe, Definitionen und Nomenklaturen. Die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der amtlichen Statistik darf deshalb an der Landesgrenze nicht haltmachen und schliesst ausländische und internationale Träger der amtlichen Statistik mit ein. Die internationalen Abkommen gemäss Artikel 25 Absatz 2 können Verpflichtungen oder Empfehlungen enthalten, die bei der Ausgestaltung der Bundesstatistik zu berücksichtigen sind.

Artikel 4 Grundsätze für die Datenbeschaffung Artikel 4 ordnet in seinen vier Absätzen die in Ziffer 213 dargestellten Formen der Datenbeschaffung nach dem Kriterium der Schonung der Befragten. Der Bund ist nach Absatz l zuerst gehalten, bestehende Daten, aus denen repräsentative Aussagen über Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Raum und Umwelt gewonnen werden können, für neue statistische Auswertungen zu benützen. Diese Daten können aus bereits durchgeführten Erhebungen stammen, oder aber aus Datensammlungen, die der Bund für seine Verwaltungstätigkeit oder eine dem Gesetz unterstellte Institution für den Vollzug von Bundesaufgaben angelegt hat. Um die Eignung bestehender Daten für statistische Verwendungen bzw. zusätzliche Aussagen beurteilen zu können, ist eine entsprechende Dokumentation über die vorhandenen Daten notwendig. In zweiter Priorität ist nach Absatz 2 das Instrument der Indirekterhebung, d. h. die Beschaffung von Daten über Dritte aus Datensammlungen bei Kantonen, Gemeinden oder dem Gesetz nicht unterstellten Organisationen, die Bundesrecht vollziehen, anzuwenden. Voraussetzung ist allerdings, dass diese Daten

bezüglich des erfassten Personenkreises, der inhaltlichen und zeitlichen Abgrenzungen und der verwendeten Untergliederungen den Anforderungen der Statistik entsprechen und der Bearbeitung zugänglich sind. Dazu sind in den meisten Fällen vorgängige Harmonisierungs- und Nachführungsarbeiten notwendig, die in enger Zusammenarbeit mit den Kantonen, Gemeinden und übrigen Betroffenen vorangetrieben werden müssen. Da diese Daten auf der Ebene Kanton und Gemeinde in erster Linie zu Verwaltungs- oder Kontrollzwecken verwendet werden, begegnet die Berücksichtigung der Erfordernisse, wie sie eine einheitliche Bundesstatistik verlangt, oft einigen Vorbehalten. Die Prioritätsaussage dieses Artikels ermöglicht es, zusammen mit dem Koordinationsauftrag von Artikel 12 (insbesondere dessen Absatz 2), diesen Anliegen das nötige Gewicht zu verleihen, auch wenn der Bund diese Daten nur für statistische Zwecke benötigt. Die Direkterhebung, insbesondere bei natürlichen oder juristischen Personen, stellt die dritte Erhebungsform dar, auf die in letzter Priorität zurückzugreifen ist. Dabei ist Teilerhebungen der Vorzug vor Vollerhebungen einzuräumen (möglichst geringe Zahl der Befragten). Auch die Belastung der Befragten gemäss Absatz 3 ist möglichst gering zu halten: dies ist bei der Auswahl der Befragten für Teilerhebungen zu beachten, indem Mehrfachbefragungen der gleichen Einheit durch mehrere Erhebungen zu vermeiden sind; zudem sind aber auch die Zahl und die Natur der Fragen so zu gestalten, dass für die Befragten kein übermässiger Aufwand entsteht. Hier sind insbesondere die Gegebenheiten des Rechnungswesens von kleineren und mittleren Unternehmen in Rechnung zu stellen. Die zur Zeit immer noch häufigste Form der Befragung geschieht mit Hilfe eines vom Befragten oder seinem Vertreter auszufüllenden Fragebogens. Der Versand und Rücklauf von Formularen stellt zwar in der Regel eine kostengünstige Methode dar, sie kann jedoch negative Reaktionen bei einem Teil der Befragten hervorrufen. Deshalb hat man in der Statistik, vor allem für Stichprobeerhebungen bei der Bevölkerung, auch das Mittel des Interviews mit Hausbesuch oder per Telefon eingesetzt. Für Befragungen bei Unternehmen wird in Zukunft die Möglichkeit der elektronischen Übertragung der verlangten Daten statt des Ausfüllens von Fragebogen an Bedeutung gewinnen, ohne dass diese Form aber

vorgeschrieben werden soll. Werden private Haushalte befragt, beschränkt man sich in der Regel auf Fragen, die ohne lange Nachforschungen zu beantworten sind; in Ausnahmefällen ist ein laufendes Festhalten bestimmter Tätigkeiten während einer Periode notwendig. Fragen an Unternehmen, Hauseigentümer oder Gebietskörperschaften erfordern zum Teil einen Rückgriff auf Unterlagen (Personalunterlagen, Buchhaltung, Pläne); die zunehmende Informatisierung der innerbetrieblichen Informationen sollte aber auch hier die Belastung tendenziell verringern. Nicht eindeutig in die Prioritätsfolge dieses Artikels eingeordnet werden können die in Absatz l ebenfalls genannten Erhebungen mittels Beobachtung und Messung, die für gewisse Tatbestände die einzig denkbare Erhebungsform darstellen. In der Statistik werden über solche Erhebungen keine Personendaten beschafft. Sie sind auch nicht mit Belastungen im Sinne von Auskunftserteilung für natürliche oder juristische Personen verbunden.

Der Begriff der Daten, der in diesem Artikel zum ersten Mal in diesem Gesetz verwendet wird, ist im Sinne von Einzeldaten (im Gegensatz zu statistischen Ergebnissen als Resultat einer Verdichtung von Einzeldaten) zu verstehen. Einzeldaten sind Angaben über einzelne der folgenden in der Statistik verwendeten Einheiten: natürliche Personen, private Haushalte, Familien, Kollektivhaushalte; Betriebe, Arbeitsstätten, Unternehmen; Parzellen, Wohnungen, Gebäude; Objekte, Verwaltungshandlungen, Gerichtsurteile, Ereignisse, Aktivitäten, Bewegungen; Messpunkte. Angaben über räumliche Einheiten wie Gemeinden, Kantone oder Hektaren sind nur dann Einzeldaten, wenn sie nicht eine Verdichtung von Angaben über eine der obigen Einheiten darstellen. Leider ist es nicht möglich, eine ähnlich konzise Definition des Begriffs der Einzeldaten in der Statistik zu geben wie für den Begriff der Personendaten im Datenschutzgesetz, der sich nur auf natürliche oder juristische Personen bezieht. Absatz 4 übernimmt eine Bestimmung aus dem Datenschutzgesetz, die hier auf alle Erhebungen für die Bundesstatistik angewendet wird. Die zur Übermittlung von Daten aufgeforderten Stellen und Personen sind in geeigneter Weise über die Rechtsgrundlage der Datenbeschaffung, den (ausschliesslich statistischen) Zweck der Erhebung, die verantwortliche und als Empfänger der Daten geltende Bundesstelle sowie die gemäss den Artikeln 7 oder 8 mitwirkenden weiteren Stellen zu informieren. Diese Information kann vorgängig oder gleichzeitig mit der Erhebung erfolgen und, vor allem bei breit gestreuten Erhebungen, nebst der individuellen Information der Beteiligten auch generelle Informationskanäle wie Massenmedien benützen. In jedem Fall wird in solchen Mitteilungen besonderes Gewicht auf den Nutzen der statistischen Resultate der betreffenden Erhebung für verschiedene Benutzerkreise und auf die Datenschutzvorkehrungen gelegt.

223 Zweiter Abschnitt: Anordnungsbedürfnisse und Mitwirkung Artikel 5 Anordnung von Erhebungen Die aufgrund dieses Gesetzes geplanten statistischen Erhebungen werden nach Vorschrift von Absatz l grundsätzlich durch eine Verordnung des Bundesrates angeordnet. Dies gilt sowohl für Direkt- wie für Indirekterhebungen. Die Verordnungen haben sich unter anderem zu äussern über die Erhebungsgegenstände, den Kreis der Befragten, Auskunfts- und Mitwirkungspflichten, die verantwortliche Bundesstelle und Art der Durchführung sowie zu allfälligen erhebungsspezifischen Weitergabe-, Veröffentlichungs- oder Datenschutzregeln. Mit Ausnahme der unter die Absätze 2-5 fallenden Erhebungen haben die Verordnungen zudem erhebungsspezifisch in dem Sinn zu sein, dass sie die Erhebungen namentlich nennen bzw. aufzählen und diese klar definieren. Ermächtigungen genereller Art, wissenschaftliche Untersuchungen durchzuführen oder Statistiken zu erstellen, finden sich oft auf Gesetzes- oder Verordnungsebene; aufgrund von Absatz l müssen jedoch solche Bestimmungen durch erhebungsspezifische Verordnungen ergänzt werden, es sei denn, die Erhebungen fallen unter einen der Absätze 2-5. Das Obligatoriurii einer bundesrätlichen Verordnung ist einerseits ein wichtiges Element, um eine Zersplitterung zu verhindern

und die Erhebungsaktivitäten in Einklang mit dem Mehrjahresprogramm zu bringen. Anderseits dient es auch dem Schutz der Befragten und ihrer Rechtssicherheit. Die ausdrückliche Erwähnung von Mischformen zwischen Direkt- und Indirekterhebungen innerhalb derselben Erhebung erleichtert die differenzierte Heranziehung von Datensammlungen der Kantone und Gemeinden, auch wenn diese nicht den ganzen Fragenkatalog abdecken oder nicht gesamtschweizerisch denselben Stand aufweisen. Absatz 2 enthält Delegationsmöglichkeiten des Bundesrates hinsichtlich der Anordnung von Erhebungen, Diese Möglichkeiten sind im Bereich des Verwaltungsorganisationsgesetzes (ohne ETH-Bereich, PTT und SBB) bewusst begrenzt, um den Grundsatz von Absatz l nicht zu gefährden. Im Einklang u. a. mit den Bestimmungen des Umweltschutzgesetzes sieht Buchstabe a die Delegation für Erhebungen vor, bei denen keine Personendaten erhoben werden. Darunter fallen Erhebungen mittels Beobachtungen und Messungen, Direkterhebungen bei Kantonen, Gemeinden und ihren Dienststellen sowie Indirekterhebungen, die nicht personenbezogene, sondern z. B. objektbezogene Datensammlungen zum Gegenstand haben. Die Frage, wann Messungen im Umweltbereich als Statistik im Sinne dieses Gesetzes zu betrachten sind, ist weniger eindeutig zu beantworten als bei Erhebungen mit Befragung; sie muss in der Regel dann bejaht werden, wenn es sich um Messungen im Rahmen eines nationalen Messnetzes handelt, das eine Generalisierung auf den Gesamtraum der Schweiz oder wichtige Teilräume zum Ziel hat. Die zweite, gegenüber dem Vernehmlassungsentwurf zusätzlich aufgenommene Ausnahme (Bst. b) betrifft Direkterhebungen bei einem kleinen Kreis von Unternehmen und Betrieben. Damit sind spezielle Erhebungen bei maximal 1000 Unternehmen oder Betrieben angesprochen. Eine weitere Ausnahme (Bst. c) regelt einmalige, kurzfristig angesetzte Umfragen mit einer Anzahl befragter Personen, die 1000 nicht übersteigt. Indirekterhebungen fallen nicht unter diese Delegationsnorm. Voraussetzung für eine Delegation ist die Freiwilligkeit der Auskunftserteilung sowie, wegen Artikel 7 Absatz l, auch das Fehlen von Mitwirkungspflichten für Kantone oder Gemeinden. Erhebungen, die aufgrund dieses Absatzes angeordnet werden, bedingen zudem die vorgängige Konsultation des Bundesamts für Statistik aufgrund von Artikel 12 Absatz 1.

In den Absätzen 3 und 4 sind abschliessend die autonomen, d. h. nicht vom Bundesrat delegierten Anordnungsbefugnisse für Erhebungen, aufgezeichnet. Institutionen der Forschungsförderung oder Forschungsstätten des Bundes gemäss Forschungsnetz sind weiterhin im Rahmen ihrer Forschungsfreiheit zur Anordnung von statistischen Erhebungen befugt. Dabei spielt es keine Rolle, ob Personendaten erhoben werden und wer die Befragten sind. Voraussetzung ist die Freiwilligkeit der Auskunft und die Einmaligkeit bzw. zeitliche Befristung der Erhebung. Regelmässige Erhebungen für die Statistik sind Sache der eigentlichen Bundesstatistik; Aufgabe der Forschungsinstitutionen kann es hingegen sein, ad hoc bestehende Lücken durch eigene, projektbezogene Erhebungen zu füllen. Als Teil der Bundesstatistik werden diese Erhebungen aber in die Koordinationsanstrengungen (Art. 12) miteinbezogen, damit Doppelspurigkeiten und übergrosse Belastungen derselben Befragtenkreise rechtzeitig erkannt und behoben werden können. Erhebungen im Rahmen der Ressortforschung

an

übriger Verwaltungsstellen fallen in bezug auf die Anordnungskompetenzen nicht unter diesen Absatz, sondern unter Absatz l und 2, unabhängig davon, ob sie intra muros oder extra muros durchgeführt werden. Auch die ETHs und ihre Annexanstalten, die PTT und die SBB sowie die dem Gesetz gemäss Artikel 2 Absatz 3 unterstellten Organisationen oder Anstalten, die keine Institutionen der Forschungsförderung oder Forschungsstätten des Bundes sind, bewahren gemäss Absatz 4 ihre angestammten Anordnungsbefugnisse unter bestimmten Voraussetzungen, Wie im Delegationsbereich des Bundesrates sind davon Erhebungen, bei denen keine Personendaten erhoben wurden, betroffen. Zudem können sie freiwillige Erhebungen für die Statistik bei denjenigen Personen, Unternehmen, Betrieben oder Institutionen anordnen und durchführen, mit denen sie für ihre übrigen, nicht statistischen Aufgaben bereits zusammenarbeiten. Darunter fallen z. B. die Banken und Börsen für die Schweiz. Nationalbank oder die Mitglieder des Schweiz. Bauernverbandes für das Schweiz. Bauernsekretariat. Erhebungen mit Auskunftspflicht können in diesem Rahmen nur angeordnet werden, wenn ein anderes Gesetz (so z. B. das Gesetz über Banken und Sparkassen in Art. 7) dies ausdrücklich vorsieht. Alle aufgrund von Absatz 4 angeordneten Erhebungen fallen unter die Koordinationspflicht von Artikel 12 Absatz 1. Absatz 5 regelt die einzige, nicht auf die Erzielung repräsentativer Ergebnisse gerichtete Erhebungstätigkeit, die unter dieses Gesetz fällt: die den eigentlichen Erhebungen vorgelagerten Test- und Probeerhebungen. Die Erhebungsstellen und insbesondere das Bundesamt für Statistik als die für Konzept- und Methodenfragen zuständige Bundesstelle können solche Erhebungen ohne besonderen Erlass durchführen, auch wenn sie Befragungen beinhalten; die erhobenen Daten werden dabei nicht wie bei den übrigen Erhebungen über einen längeren Zeitraum aufbewahrt, sondern dienen nur der Abklärung, ob gewisse neue Erhebungsmethoden oder Fragestellungen sich in der Praxis im Kleinen bewähren, bevor sie im Grossen bei der effektiven Erhebung eingesetzt werden. Die systematische Durchführung von Tests ist ein wichtiges Instrument für den effizienten Einsatz der Mittel und entspricht einer bestehenden, bis heute aber rechtlich nicht geregelten Praxis. Dabei ist zu beachten, dass Probeerhebungen

mit keiner Auskunftspflicht für die Befragten verbunden sein dürfen. Die Testerhebungen fallen jedoch ebenfalls unter die Koordinationspflicht (Art. 12). Dieser Artikel wurde gegenüber dem Vernehmlassungsentwurf aufgrund der zahlreichen Bemerkungen präzisiert und differenziert, um klare Verhältnisse zu schaffen.

Artikel 6 Pflichten der Befragten Mit Absatz l erhält der Bundesrat die Kompetenz, bei einzelnen Erhebungen alle oder einen Teil der Befragten zur Auskunft zu verpflichten. Gegenüber dem Vernehmlassungsentwurf wurde dieser Artikel restriktiver gefasst, indem eine abschliessende Auswahl von Kriterien aufgeführt ist, mit denen eine Auskunftspflicht begründet werden kann (vgl. dazu Ziff. 213.3). Es besteht somit keine Absicht, für die Erhebungen bei den Haushalten oder den privaten Unternehmen den Anteil der Erhebungen mit Auskunftspflicht zu erhöhen. Wenn die Be-

fragten nicht selbst Auskunft geben können (Kinder, Kranke, abwesende Personen oder Eigentümer), erstreckt sich die Auskunftspflicht auf geeignete Vertreter (andere Personen im selben Haushalt, Verwalter). Dem Grundsatz von Artikel 4 Absatz 3 (Reduktion der Zahl und Belastung der Befragten) kommt gerade bei obligatorischen Erhebungen eine zentrale Bedeutung zu. Bei Nichteinhaltung der Auskunftspflicht wird der Befragte vorerst nur an seine Pflicht erinnert. Wird nur ein Teil der Fragen nicht beantwortet, oder ist ein Teil der Antworten mit hoher Wahrscheinlichkeit unrichtig, erfolgt entweder eine Rückfrage beim Befragten oder eine Ergänzung mittels anderer Verfahren. In diesem Stadium werden noch keine Sanktionen ergriffen oder angedroht. Erst wenn diese ersten Schritte nicht zum Ziel führen, kann eine förmliche Mahnung und, als ultima ratio, eine Bestrafung aufgrund von Artikel 22 erfolgen. Die Bundesstatistik erhält nach wie vor viele Auskünfte auf freiwilliger Basis. Solche Auskünfte unterliegen selbstverständlich denselben Schutzbestimmungen bezüglich Geheimhaltung und Verwendung wie die obligatorisch erteilten. Aus den Erhebungsunterlagen muss für die Befragten klar hervorgehen, ob (bzw. für welchen Teil) die Auskunftserteilung obligatorisch oder freiwillig ist. Absatz 2 deckt den Fall ab, bei dem der Bund ausnahmsweise Entschädigungen für freiwillige Auskünfte an die Befragten ausrichtet. Die einzigen Fälle, bei denen diese bisher im Gesetz über Konjunkturbeobachtung und Konjunkturerhebungen verankerte Möglichkeit angewendet wird, sind die Teilnahme an Verbrauchserhebungen bei privaten Haushalten, die während einer bestimmten Periode über ihre Einnahmen und Ausgaben für die Bundesstatistik Buch führen, sowie die mehrmals wiederholte Teilnahme desselben Haushalts an der Schweiz. Arbeitskräfteerhebung, einer Befragung mittels Interview. Die Entschädigungen für diesen erheblichen Aufwand sind jedoch so niedrig, dass nicht von einer vollen Abgeltung gesprochen werden kann; sie sind eher als Anerkennung für eine besonders ausgeprägte staatsbürgerliche Gesinnung gedacht. Wie dieser Absatz festhält, kann diese Bestimmung nur bei aussergewöhnlich grossem Aufwand für die Auskunftserteilung, d. h. nur in sehr wenigen Fällen, zum Tragen kommen. Beiträge an Kantone und Gemeinden richten sich nach Artikel 7 Absatz 4.

Artikel 6 gilt grundsätzlich für Direkt- und Indirekterhebungen. Die freiwillige Auskunftserteilung über Dritte im Rahmen von Indirekterhebungen für die Bundesstatistik kann jedoch potentiell in Konflikt mit speziellen Geheimhaltungsvorschriften wie Arzt- oder Fürsorgegeheimnis gelangen. Wenn die betreffenden Geheimhaltungsvorschriften keinen ausdrücklichen Vorbehalt zugunsten der Statistik kennen, ist die Auskunftserteilung in solchen Fällen nur rechtmässig, wenn keine direkten Personenkennzeichen der betroffenen Drittpersonen angegeben werden. Gewisse spezielle Geheimhaltungsnormen (z. B. Art. 320 StGB) kennen zusätzlich einen allgemeinen Vorbehalt zugunsten behördlicher Auskunftspflichten, der auch für Auskünfte an Organe der Bundesstatistik benutzt werden kann. Auskünfte von Unternehmen über sich selbst im Rahmen von Direkterhebungen für die Bundesstatistik sind immer zulässig, auch wenn einzelne erhobene

Merkmale unter das Geschäftsgeheimnis fallen sollten. Die Unternehmen können auch einem Dritten (z. B, Treuhandbüro) den Auftrag oder die Ermächtigung erteilen, Daten über sie direkt an die Organe der Bundesstatistik weiterzuleiten. Diese Erwägungen finden sowohl auf freiwillige wie obligatorische Erhebungen Anwendung.

Artikel 7 Mitwirkung der Kantone und Gemeinden Die Mitwirkungspflicht für Kantone und Gemeinden bei Erhebungen, die sich an Unternehmen, Eigentümer oder private Haushalte richten, ist eine der wenigen Bestimmungen, die bereits im Statistikgesetz von 1870 enthalten ist. Die Mitwirkung im Sinne von Absatz l betrifft die Einschaltung als Zwischenglieder (intermediäre Erhebungsstellen) und kann eine oder mehrere der folgenden Phasen der Durchführung einer Erhebung umfassen:

• Bestimmung der Befragten und ihrer Adressen aus eigenen Registern;

• Zustellung der Erhebungsunterlagen an die Befragten;

• Rücklauf der Erhebungsunterlagen (inkl. Mahnung der noch ausstehenden);

• Prüfung der Antworten auf Vollständigkeit und Plausibilität (inkl. eventuell notwendige Rückfragen). Bei Erhebungen, die sich an Gemeinden richten, können kantonale Stellen generell als Zwischenglieder eingesetzt werden. Die Mitwirkung kann obligatorisch oder fakultativ ausgestaltet sein und sich im letzteren Fall auch auf weitere Phasen der Durchführung wie die Datenerfassung erstrecken. Eine regionale Differenzierung des Ablaufs ist in vielen Fällen notwendig, um den unterschiedlichen Voraussetzungen in den verschiedenen Kantonen und Gemeinden der Schweiz Rechnung tragen zu können. Die Leitung einer Erhebung in konzeptioneller und organisatorischer Hinsicht liegt jedoch immer bei derjenigen Bundesstelle, die gemäss Verordnung des Bundesrats mit der Erhebung betraut wurde. Das Ausmass der obligatorischen oder fakultativen Mitwirkung der Kantone und Gemeinden wird für jede Erhebung in der entsprechenden Verordnung geregelt. Die Erhebungsform der Indirekterhebung bedarf ebenfalls einer Verordnung durch den Bundesrat. Auch wenn es sich aus der Sicht des Bundes um eine statistische Erhebung handelt (der Bund muss sich diese Daten erst beschaffen und kann sie nur für statistische Zwecke verwenden), sind Datensammlungen betroffen, die die Kantone oder Gemeinden und deren Organe für ihre eigenen Verwaltungszwecke angelegt haben. Absatz 2 erlaubt, dass solche Datensammlungen obligatorisch oder aber auch, falls gewisse inhaltliche Bedingungen erfüllt sind, fakultativ zum gänzlichen oder teilweisen Ersatz von Direkterhebungen herangezogen werden. Die Grundsätze des Datenschutzes verlangen, dass die Datenbeschaffung durch

den Bund auch für die Betroffenen, deren Daten durch Dritte an den Bund gelangen, erkennbar sein muss. Die Veröffentlichung einer entsprechenden ausdrücklichen Verordnung ist hierzu ein Minimalerfordernis; der Bundesrat kann für bestimmte Indirekterhebungen auch anordnen, dass jeder Betroffene vom Inhaber der jeweiligen Datensammlung individuell über die Weitergabe seiner Daten an die Bundesstatistik benachrichtigt wird oder gar vorgängig einen Aus-

zug seiner Daten zur eventuellen Korrektur erhält. Datensammlungen, wie die Einwohner- oder Gebäuderegister der Kantone und Gemeinden, dienen nicht nur als Datenquelle für Erhebungsmerkmale, sondern auch als Adressgrundlage für die Durchführung von Direkterhebungen der Bundesstatistik (Vollerhebungen und Teilerhebungen); auch dieser Verwendungszweck ist über Absatz 2 abgedeckt. Die angesprochenen Datensammlungen haben ihre eigenen Rechtsgrundlagen. Sofern es sich dabei um Rechtsgrundlagen im autonomen Kompetenzbereich der Kantone oder Gemeinden handelt, darf der Bund allfällige grundlegende Geheimhaltungsvorschriften nicht einfach auf dem Verordnungswege übergehen. Wenn eine Rechtsgrundlage die Verwendung der Daten für jegliche statistische oder nicht personenbezogene Verwendung ausdrücklich ausschliessen sollte, hätte sich auch die Bundesstatistik aufgrund von Artikel 19 Datenschutzgesetz daran zu halten. Im Normalfall wird die Verwendung für die amtliche Statistik als grundsätzlich zulässig erachtet; der Bundesrat kann deshalb hier den Zugriff auf diese Daten für eine genau bestimmte Erhebung der Bundesstatistik anordnen, ohne an Vorschriften, die das vorgängige Einholen der Zustimmung zur Bekanntgabe bei jedem Betroffenen vorschreiben, gebunden zu sein. Das Bundesgesetz über Konjunkturbeobachtung und Konjunkturerhebungen enthält eine Bestimmung, die pauschal das Primat der Erhebungen des Bundes vor kantonalen (und anderen) Geheimhaltungsvorschriften stipuliert. Die vorliegende Regelung ist differenzierter und besser mit dem Datenschutzgesetz und den kantonalen Bemühungen in diesem Bereich vereinbar. In Absatz 3 wird das allgemein anerkannte, bundesstaatliche Prinzip, dass jedes Gemeinwesen die Kosten für den ihm übertragenen Vollzug trägt, auch auf die ssundesstatistik angewendet. Die Kantone und Gemeinden tragen die Kosten, die ihnen aus der Mitwirkung bei den Erhebungen des Bundes aufgrund von Absatz l und 2 entstehen. Diese Regelung der Kostenaufteilung zwischen Bund und Kantonen entspricht im übrigen der bereits im Bundesgesetz 1870 betreffend die amtlichen statistischen Aufnahmen in der Schweiz verankerten bisherigen Praxis. Vom erwähnten Grundsatz kann gemäss Absatz 4 ausnahmsweise abgewichen werden, wenn ausserordentliche Aufwendungen zu erbringen sind

(z. B. Geocodierung der Gebäudezählung), wenn besonders ausgebildetes Fachpersonal durch die Kantone und Gemeinden eingesetzt werden muss (z. B. bei Obstbaumzählungen) oder wenn einzelne Kantone oder Gemeinden freiwillig zusätzliche, umfangreiche Arbeiten übernehmen. Die Kantone können in ihrem Recht weitere Beiträge für die Gemeinden vorsehen oder die den Gemeinden anfallenden Kosten generell übernehmen.

Artikels Mitwirkung übriger Stellen Bei der Bundesstatistik wirken nicht nur Kantone und Gemeinden als externe Stellen mit, sondern auch private Organe wie Verbände, Befragungsinstitute oder Planungsbüros. Die Mitwirkung zielt hier nicht nur auf die Mithilfe bei Erhebungen, sondern auch auf konzeptionelle oder analytische Arbeiten, die private Stellen im Auftrag von Bundesstellen mit Daten aus der Bundesstatistik durchführen. Die vertragliche Vereinbarung einer Entschädigung ist die Regel;

gewisse Verbände erbringen jedoch unentgeltlich wertvolle Dienste als Zwischenglieder bei an Unternehmen gerichteten Erhebungen der Bundesstatistik. Für Organe, die aufgrund dieses Artikels mitwirken, gelten die datenschutzrechtlichen Bestimmungen des Bundesrechts, insbesondere das Statistikgeheimnis (Art. 14); sie können durch vertragliche Bestimmungen im Einzelfall ergänzt werden. Falls es sich um bezahlte Mandate handelt, muss zusätzlich noch Gewähr dafür bestehen, dass

• die beigezogenen Organisationen die anfallenden Daten nur im Rahmen ihres Mandates bearbeiten;

• die anfallenden Daten nicht mit Daten aus anderen statistischen Arbeiten der beigezogenen Organisationen vermischt werden;

• nach Abschluss des Mandates alle Daten der Bundesstelle übergeben werden.

Artikel 9 Mehrjahresprogramm Das Mehrjahresprogramm verpflichtet den Bundesrat zu einer offenen und transparenten Gesamtplanung der Statistiktätigkeiten des Bundes. Es ist integrierter Bestandteil der Legislaturplanung und gibt damit dem Parlament die Möglichkeit, den Bezug von Statistik und politischen Schwerpunkten zu überprüfen und zu den geplanten Tätigkeiten Stellung zu nehmen. Das Mehrjahresprogramm enthält gemäss Absatz 2 eine Übersicht über den Stand der Statistik in den einzelnen Bereichen, die Aufzählung und Kurzbeschreibung der wichtigen Erhebungsaktivitäten (insbesondere neue, wegfallende und zu revidierende Erhebungen) für die Planungsperiode sowie den gesamten finanziellen und personellen Aufwand des Bundes für die Statistik im gleichen Zeitraum, woraus die Schwerpunkte der Statistiktätigkeit ersichtlich sind; ferner die Auswirkungen dieses Programms auf die Befragten und Mitwirkenden, insbesondere die Kantone und die Privatwirtschaft, in Form von Belastungsänderungen einerseits und der Abdeckung zusätzlicher Informationsbedürfnisse derselben Kreise anderseits. Das Mehrjahresprogramm enthält einerseits die Statistiktätigkeit im Geltungsbereich von Artikel 2 Absätze l und 2 dieses Gesetzes, deren Ausgestaltung in die Entscheidkompetenz des Bundesrates fällt. Gleichzeitig informiert es über die autonome Statistiktätigkeit der gemäss Artikel 2 Absatz 3 unterstellten Institutionen, ohne dass der Bundesrat darüber Entscheide trifft. Das Parlament nimmt im Rahmen der Legislaturplanung Kenntnis vom Mehr-, jahresprogramm; bei der Behandlung dieses Geschäfts kann es mittels parlamentarischer Vorstösse allgemeine oder gezielte Änderungsvorschläge anbringen. Eine formelle Genehmigung wäre angesichts der weitverzweigten und viele Einzelelemente umfassenden Materie unverhältnismässig; sie widerspräche auch dem Grundsatz, die Gestaltung der Statistik weitgehend an den Bundesrat zu delegieren.

224 Dritter Abschnitt: Organisation der Bundesstatistik

Artikel 10 Bundesamt für Statistik Der 3. Abschnitt des Gesetzes befasst sich mit der Organisation der Bundesstatistik, d. h. mit den Verantwortlichkeiten und gegenseitigen Beziehungen der verschiedenen Bundesorgane, die statistische Arbeiten ausführen oder beratend mitwirken. In diesem Abschnitt werden verschiedene Begriffe verwendet, die zum besseren Verständnis an dieser Stelle zusammengefasst werden. Es sind dies:

• Verwaltungseinheiten : Departemente, Gruppen, Ämter, Dienste, Eidgenössische Anstalten und Betriebe gemäss Artikel 58 Verwaltungsorganisationsgesetz;

• Statistikproduzenten des Bundes: Verwaltungseinheiten oder weitere, dem Gesetz gemäss Artikel 2 Absatz 3 unterstellte Körperschaften, Anstalten oder Private, die statistische Arbeiten mit irgendwelchen Daten (aus Erhebungen oder Verwaltungsquellen) durchführen und die Ergebnisse anderen zugänglich machen;

• Erhebungsstellen des Bundes: Verwaltungseinheiten oder weitere dem Gesetz gemäss Artikel 2 Absatz 3 unterstellte Körperschaften, Anstalten oder Private, die für Erhebungen gemäss Artikel 5 dieses Gesetzes verantwortlich sind;

• Statistikstellen des Bundes: Organisationseinheit (Verwaltungseinheit bzw. dem Gesetz unterstellte Institution oder deren organisatorische Untereinheit) derselben, die ausschliesslich statistische Arbeiten, gegebenenfalls kombiniert mit Forschung und Planung, im Sinne von Artikel 19 Datenschutzgesetz durchführt. Die Begriffe Verwaltungseinheit, Statistikproduzent und Erhebungsstelle beziehen sich somit auf die Stufe Bundesamt bzw. Körperschaft/Anstalt oder höher, wohingegen der Begriff Statistikstelle eine Kombination von funktioneilen und organisatorischen Gesichtspunkten darstellt und je nach Voraussetzungen auf die Stufe des Bundesamtes (z. B. für das Bundesamt für Statistik) oder aber auf Untereinheiten von Ämtern, Körperschaften oder Anstalten (z. B. Abteilung Aussenhandelsstatistik der Eidg. Zollverwaltung) anwendbar ist. Der in anderen Abschnitten verwendete Begriff «Erhebungsstellen» (ohne den Zusatz «des Bundes») schliesst die gemäss den Artikeln 7 oder 8 an Erhebungen mitwirkenden Stellen ausserhalb des Bundes mit ein. Das in Ziffer 216.2 beschriebene Organisationsmodell der teilweisen Konzentration der Erhebungen beim Bundesamt für Statistik und der wirksamen Koordination der dezentralen Statistik durchzieht die Artikel dieses Abschnittes, indem

es die Rechte und Pflichten des Bundesamts und der übrigen Statistikproduzenten und Verwaltungseinheiten insoweit präzisiert, als dies auf Gesetzesstufe nötig ist. Innerhalb des Bereiches des Verwaltungsorganisationsgesetzes könnten die organisatorischen Bestimmungen noch vermehrt der Verordnungsstufe überlassen werden. Das Gesetz kann und soll jedoch gemäss Artikel 2 gezielt auf bestimmte Institutionen ausserhalb dieses Bereiches Anwendung finden; aus diesem Grund müssen gewisse Grundsätze auf Gesetzesebene festgehalten werden.

Artikel 10 befasst sich mit der wichtigsten Statistikstelle des Bundes, dem Bundesamt für Statistik. Absatz l von Artikel 10 hält den Grundsatz der zentralen Statistikstelle auf Ebene Bundesamt fest. Das Bundesamt für Statistik ist verantwortlich dafür, dass die ihm übertragenen statistischen Dienstleistungen an die verschiedenen Benutzerkreise erbracht werden, d. h. dass die dafür nötige Infrastruktur zur Verfügung steht, um seine laufende oder nach Bedarf anfallende Statistikproduktion und -diffusion nach den in Ziffer 215 beschriebenen Grundsätzen sicherzustellen. Diese Infrastruktur muss so gestaltet sein, dass sie bei Bedarf auch von den übrigen Statistikproduzenten benützt werden kann. Das Bundesamt ist auch der erste Ansprechpartner für die Benutzer im Zusammenhang mit Fragen des Auffmdens oder Bearbeitens von statistischen Informationen. Absatz 2 führt die wichtigsten Aufgaben des Bundesamtes auf. Gemäss dem Prinzip der teilweisen Konzentration der Erhebungen ist das Bundesamt grundsätzlich Erhebungsstelle für Direkterhebungen, die der Bundesrat aufgrund von Artikel 5 Absatz l anordnet. Ausnahmen von diesem Zuweisungsprinzip sind aufgrund von Artikel 11 Absatz l möglich. Insbesondere betrifft dies Direkterhebungen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes von Erhebungsstellen ausserhalb des Bundesamtes durchgeführt werden. Da das Bundesamt Statistiken nicht für sich selbst, sondern für die eigentlichen Benutzer produziert, ist eine enge und dauernde Zusammenarbeit mit diesen bei der Gestaltung seiner Erhebungen unerlässlich. Dies gilt sowohl für die Verwaltungsstellen des Bundes, die vom Bundesamt regelmässig in die Konzeptarbeiten zu seinen Projekten einbezogen werden, und für die Benutzer aus den Kreisen der Kantone, Gemeinden, Wirtschaft und Wissenschaft, mit denen das Bundesamt bilateral und projektbezogen oder multilateral im Rahmen der Kommission für die Bundesstatistik (Art. 13) Kontakte pflegt. Dabei sollen nicht nur die benützerseitigen Anliegen, sondern auch die Sicht der Datenlieferanten und mitwirkenden Stellen frühzeitig eingebracht werden. Neben seiner Funktion als wichtigste Erhebungsstelle sind in Absatz 2 dem Bundesamt noch folgende Aufgaben zugewiesen: - die Koordination: Dazu gehören einerseits die Instrumente von Artikel 12,

mit denen die zweckmässige und kohärente Ausgestaltung der übrigen Statistiken sichergestellt werden soll, und anderseits die Vorbereitung des die ganze Bundesstatistik abdeckenden Statistik- bzw. Mehrjahresprogramms

• (Art. 9). Ferner hat das Bundesamt für ein laufend nachgeführtes Inventar der Bundesstatistiken zu sorgen.

• Die Erarbeitung von einheitlichen Grundlagen, d. h. für alle Statistikproduzenten verbindliche Definitionen, Nomenklaturen und Methodengrundsätze, damit die Vergleichbarkeit zwischen den verschiedenen Erhebungen gesichert ist;

• die Sicherung der internationalen Vergleichbarkeit, d. h. einerseits die Koordinationsfunktion für die internationalen Beziehungen der Bundesstatistik bezüglich Konzepte, Methoden und Datenaustausch sowie anderseits die Verantwortung für die Ausarbeitung einer internationalen Statistikpolitik zuhanden des Bundesrates (z. B. bezüglich Kooperation EG-EFTA oder Hilfsmassnahmen für die zentral- und osteuropäischen Länder);

- die Erarbeitung von Gesamtdarstellungen, bei denen mehrere Erhebungen und Verwaltungsdaten so kombiniert werden, dass eine neue Statistik entsteht (Beispiel hierfür ist Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung). Absatz 3 verpflichtet das Bundesamt, ein Betriebs- und Unternehmensregister (BUR) zu führen. Das BUR wurde im Anschluss an die Betriebszählung 1975 aufgebaut und enthält Namen, Adressen und einige wichtige Grundmerkmale wie Wirtschaftsart (Branche), Rechtsform und Beschäftigtenzahl, aber keine monetären Grossen. Die geltende Verordnung zählt die heute im Register gespeicherten Merkmale abschliessend auf. Das BUR dient primär Zwecken der Bundesstatistik, nämlich als Adressgrundlage für Betriebszählungen und andere statistische Erhebungen des Bundes sowie als Datensatz für statistische Auswertungen durch Bundesstellen oder Dritte. Die Aktualisierung des BUR erfolgt einerseits durch Ausschöpfung von administrativen Quellen und von Rückmeldungen bei statistischen Erhebungen über Neugründungen, Schliessungen und Fusionen, anderseits durch die Erstbefragung neu aufgenommener Betriebe und Unternehmen. In gewissen Abständen werden sämtliche im BUR registrierten Betriebe befragt, ob die über sie gespeicherten Daten noch zutreffen. Diese beiden Befragungsinstrumente dienen gleichzeitig der Information der Betriebe über das BUR. Dank seiner Vollständigkeit dient das BUR bereits seit längerer Zeit nicht nur Zwecken der Bundesstatistik. Name, Adresse und ausgewählte Merkmale (z. B. Betriebsgrössenklasse) werden auch an Kantone, Gemeinden und private Institutionen als Adressgrundlage für eigene Befragungen und Forschungsvorhaben bekanntgegeben. Ein genau bezeichneter Teil der BUR-Angaben darf darüber hinaus von Bundes- und kantonalen Stellen für Verwaltungsaufgaben verwendet werden. Damit kann die teure und unkoordinierte Erstellung und Nachführung paralleler Teilregister durch mehrere Bundesstellen vermieden werden. Diese nicht statistische Verwendung von Name, Adresse und von ausgewählten BUR-Merkmalen einzelner Unternehmen und Betriebe stellt eine Relativierung des Statistikgeheimnisses (Art. 14) dar. Sie findet ihre Begründung im öffentlichen Interesse an den entsprechenden Angaben und in deren weitgehend öffentlichem Charakter. Die einzelnen Verwendungszwecke des BUR und die zu

beachtenden Datenschutzbestimmungen werden in der entsprechenden Verordnung des Bundesrates eingehend geregelt. Das BUR verzichtet nach einer entsprechenden Konsultation der Unternehmen auf den Adresshandel und die damit verbundenen Einnahmen. Der Absatz 4 regelt die Bekanntgabe von Daten an das Bundesamt durch andere Verwaltungseinheiten und durch die übrigen dem Gesetz unterstellten Institutionen. Um seine Funktion bezüglich Koordination, Erarbeitung von Gesamtdarstellungen, Drehscheibe zum Ausland und methodischer Überprüfung durchführen und dem Grundsatz von Artikel 4 Absatz l Nachdruck verschaffen zu können, benötigt es Ergebnisse aus der Statistikproduktion der übrigen Stellen und Informationen über die angewandten (bzw. für Projekte vorgesehenen) Methoden und Inhalte. In gewissen Fällen ist sogar eine Bekanntgabe in Form von Einzeldaten notwendig ; diese Form müsste aber in einer Verordnung explizit erwähnt werden. Gemäss Artikel 19 Datenschutzgesetz können Verwaltungs-

daten zusätzlich für nicht personenbezogene Zwecke, worunter auch die Statistik fällt, bearbeitet werden, auch wenn dieser nicht personenbezogene Zweck in der Rechtsgrundlage der Verwaltungsdaten nicht ausdrücklich erwähnt wird. Absatz 4 gibt dem Bundesamt nun die gesetzliche Grundlage, solche Daten effektiv benützen zu können, was zur Zeit für gewisse Verwaltungsdaten umstritten ist. Absatz 5 hält fest, dass spezielle Geheimhaltungspflichten und Sperrungen in der Regel einer Bekanntgabe nur dann entgegengehalten werden können, wenn eine andere Norm auf Gesetzesebene ausdrücklich die Weitergabe oder Verwendung für Zwecke der Statistik ausschliesst. Diese Bestimmung ist nötig, um die Repräsentativität der auf diesem Weg erhaltenen Daten zu garantieren; sie ist inhaltlich analog mit der Schranke für die Übernahme von Daten aus Datensammlungen der Kantone und Gemeinden (Art. 7 Abs. 2). Im Verhältnis Bundesamt für Statistik/übrige dem Gesetz unterstellte Organisationen kommen die Absätze 4 und 5 bezüglich der Bekanntgabe von Einzeldaten nur dann zur Anwendung, wenn dies in der Unterstellungsbestimmung ausdrücklich festgehalten wird. Die Pflicht zur Lieferung der Ergebnisse und der Informationen über ihre Statistiktätigkeit, soweit sie vom Bundesamt benötigt werden, gilt jedoch auch für diese Institutionen.

Artikel H Übrige Statistikproduzenten des Bundes Die Statistikaufgaben des Bundesamtes für Statistik umfassen nicht die ganze Statistikproduktion des Bundes. Die übrigen Bundesstellen sind in dreierlei Hinsicht tätig: in der freien Analyse und Weiterverarbeitung von Daten und Ergebnissen aus der Bundesstatistik (Abs. 4), in der statistischen Aufarbeitung und Auswertung von Verwaltungsdaten, die bei ihnen anfallen (Abs. 3), und in der Durchführung bzw. Anordnung jener Erhebungen, die der Bundesrat gemäss Artikel 5 (Abs. l und 2) angeordnet bzw. delegiert hat. So können bestehende regelmässige Erhebungen wie z. B, die Elektrizitätsstatistik bei den heutigen Erhebungsorganen belassen werden; sie müssten aber neu auf eine Verordnung abgestützt werden. Alle Verwaltungseinheiten und übrige dem Gesetz unterstellten Organisationen, die als Erhebungsstelle tätig sind, müssen nun gemäss Absatz 2 als Statistikstelle ausgestaltet sein, d. h. dass sie entweder ausschliesslich für Statistik und/ oder Forschung tätig sind (wie die Eidg. Forschungsstelle für Wald, Schnee und Landschft WSL) oder aber eine (oder im Ausnahmefall mehrere) organisatorische Untereinheiten als Statistikstellen ausgliedern, die mit Massnahmen oder Kontrollen gegenüber einzelnen Personen oder Unternehmen nichts zu tun haben. Diese Statistikstellen bearbeiten die Daten nach den Grundsätzen dieses Gesetzes, d. h. unter Wahrung der Neutralität und Objektivität sowie des Datenschutzes bei der Veröffentlichung und Weitergabe. Eine als Statistiksteüe bezeichnete Untereinheit kann aufgrund von Artikel 19 Absatz 2 von anderen Statistikproduzenten des Bundes Einzeldaten für eigene statistische Auswertungen erhalten. Dies ist den übrigen Verwaltungseinheiten aus Datenschutzgründen verwehrt. Artikel 4 Absatz l verlangt, dass vor dem Einsatz von statistischen Erhebungen zuerst Daten, die der Bund aufgrund seiner Verwaltungstätigkeit (Sammlung

von Daten beim Vollzug anderer Gesetze, bei Kontroll- bzw. Aufsichtstätigkeiten bzw. beim Erstellen von Plänen und Karten) besitzt, statistisch ausgewertet werden. Oft liegen diese jedoch nicht in einer Form vor, die eine effiziente Auswertung erlauben; eine entsprechende Aufarbeitung der Daten ist nötig. Diese kann ohne speziellen Rechtserlass erfolgen, wenn ein Bedarf besteht und sich die Daten bezüglich inhaltlicher Kriterien (Repräsentativität, Aktualität, Merkmale) überhaupt eignen. Die Aufarbeitung umfasst sowohl inhaltliche Bereinigungen (z, B. Ausschaltung von Doppelzählungen, Anpassung an statistische Nomenklaturen, Eliminieren nicht relevanter Einheiten) wie auch die Erfassung von Daten, die nicht auf elektronischen Datenträgern vorliegen. Die statistische Auswertung von Verwaltungsdaten des Bundes ist gemäss Absatz 3 grundsätzlich Aufgabe der Verwaltungseinheit, Körperschaft oder Anstalt, die die Daten auch für personenbezogene Verwaltungs- oder Aufsichtszwecke bearbeitet. Im Gegensatz zu Erhebungsstellen ist sie nicht verpflichtet, für Statistikarbeiten im Zusammenhang mit eigenen Verwaltungsdaten eine eigentliche Statistikstelle als Untereinheit auszugliedern und damit eine organisatorische Trennung zwischen personenbezogener und nicht personenbezogener Bearbeitung vorzunehmen. Die statistische Auswertung von umfangreichen Datensammlungen aus der Verwaltungstätigkeit verlangt jedoch unter Umständen einen beträchtlichen Methodik- und Erfassungsaufwand, mit dem eine primär für Verwaltungsaufgaben zuständige Stelle sich unter Umständen nicht belasten will. In diesem Fall kann im Einvernehmen oder auf Beschluss des Bundesrats das Bundesamt diese Funktion übernehmen, wie z. B. bei der Strafurteilsstatistik. Eine solche Übernahme ist auch dann angezeigt, wenn sehr enge Verbindungen mit anderen Statistiken des Bundesamts bestehen, wenn aus den Daten Statistiken für mehrere Bereiche erstellt werden oder wenn eine der Bedeutung und Menge der Resultate entsprechende Diffusion nicht anders gewährleistet ist. Absatz 4 schliesslich verpflichtet das Bundesamt, bei Bedarf die übrigen Statistikproduzenten zu beraten und ihnen seinerseits die erforderlichen Ergebnisse

und Daten zur Verfügung zu stellen. Personendaten können dabei nur in Ausnahmefällen und unter Beachtung der Datenschutzbestimmungen dieses Gesetzes Gegenstand der Bekanntgabe im Rahmen dieses Absatzes sein; wenn immer möglich, sind von anderen Verwaltungseinheiten des Bundes verlangte statistische Arbeiten, die einen Rückgriff auf Einzeldaten des Bundesamts erfordern, auch im Bundesamt durchzuführen; Ausnahmen sind am ehesten für die Daten des Betriebs- und Untemehmensregisters und für die Bekanntgabe von Einzeldaten an Forschungsstellen des Bundes zu erwarten.

Artikel 12 Koordination Die Koordinationsaufgabe wird im Gegensatz zu den bisherigen Rechtsgrundlagen der Bundesstatistik auf Gesetzesstufe geregelt, da sie nicht nur den verwaltungsinternen Bereich erfasst, sondern auch die gemäss Artikel 2 Absatz 3 unterstellten Körperschaften und Anstalten, sowie, in abgeschwächter Form durch die Absätze 2 und 3, auch die Kantone und Gemeinden betrifft. Gegenstand der Koordination sind insbesondere die Erhebungstätigkeit und die Erarbeitung

von Gesamtdarstellungen aus verschiedenen Einzelstatistiken. Das Bundesamt für Statistik hat rechtzeitig die Projekte für Änderungen, Einführung oder Abschaffung von Erhebungen und Gesamtdarstellungen anderer Bundesstellen aufgrund verschiedener Kriterien zu beurteilen und gegebenenfalls zu beeinflussen. Dazu gehören die Übereinstimmung mit dem Mehrjahresprogramm; die Abklärung, ob die gewünschten Aussagen nicht aufgrund bestehender Daten ermittelt werden können; die methodische Eignung der vorgeschlagenen Erhebungsmethode; die Verwendung von Definitionen, Klassifikationen und Begriffen, die einerseits eine Verbindung mit anderen Statistiken und wenn möglich den internationalen Vergleich sicherstellen und anderseits von den Befragten verstanden werden; die zeitliche und personelle Überschneidung mit anderen Erhebungen, um einer kumulierten Belastung einzelner Befragter vorzubeugen; und die Garantie einer ordnungsgemässen Durchführung nach den Bestimmungen dieses Gesetzes. Diese Punkte werden unter dem Begriff «Ausgestaltung» in Absatz l subsumiert. Die Koordinationstätigkeit umfasst nicht nur Erhebungen, die aufgrund von Artikel 5 Absatz l vom Bundesrat anzuordnen sind, sondern auch diejenigen, die in den delegierten oder autonomen Bereich (Art. 5 Abs. 2-4), inklusive der Testerhebungen (Art. 5 Abs. 5), fallen. Eine Verordnung wird zu regeln haben, welche nicht erhebungsbezogenen, statistischen Arbeiten einer vorgängigen Beurteilung aufgrund eines Teils der obigen Kriterien unterliegen. Dazu gehören Vorhaben für Änderungen an Datensammlungen, die aus der Verwaltungstätigkeit des Bundes stammen, aber für die Statistik bedeutsam sind, Änderungen von Nomenklaturen, die Schaffung neuer Diffusionsformen oder grössere analytische Arbeiten, die Daten aus mehreren Quellen benötigen. Jedoch darf die selbständige Auswertungs- und Diffusionstätigkeit der Statistikproduzenten durch die Koordinationsfunktion nicht behindert werden, ebensowenig die Verwendung von Verwaltungsdaten für ihren ursprünglichen, nicht statistischen Zweck. Auch ist es nicht das Bundesamt, das aufgrund seiner Koordinationsbefugnisse über die Durchführung einer Erhebung entscheidet (vgl. Art. 5). Die Instrumente der Koordination waren bisher nicht geregelt. Zur Schaffung

eines regelmässigen Informationsaustauschs bestehen bereichsspezifische, verwaltungsinterne Arbeitsgruppen, in denen die Vorhaben des Bundesamtes und der anderen Statistikproduzenten in einem frühen Stadium zur Sprache kommen und laufend verfolgt werden. Absatz l sieht nun die Pflicht für andere Statistikproduzenten vor, bei der Ausgestaltung ihrer Erhebungen, Gesamtdarstellungen und übrigen Datenquellen der Bundesstatistik das Bundesamt zu konsultieren. Die Konsultation kann im Rahmen einer Sitzung der obgenannten Gremien oder auf bilateralem Wege erfolgen; sie hat aber in jedem Fall so rechtzeitig zu geschehen, dass Anpassungen noch möglich sind. Dem Bund fehlt die verfassungsmässige Kompetenz, die autonomen statistischen Aktivitäten der Kantone und Gemeinden in ähnlich verbindlicher Weise zu koordinieren, wie dies auf Bundesebene vorgesehen ist. Er muss sich darauf beschränken, auf dem Wege der freiwilligen Zusammenarbeit eine Koordination anzustreben. Absatz 2 erteilt dem Bund dafür die nötige Kompetenz. Der Bund kann zu diesem Zweck Konferenzen einberufen und Vereinbarungen vorschlagen; weitergehende Befugnisse stehen ihm nicht zu. Eine bereits prakti-

zierte Art der Koordination mit den Kantonen besteht darin, dass die Kantone (und unter Umständen auch die Gemeinden) bei gewissen Teilerhebungen der Bundesstatistik die Möglichkeit haben, die Zahl der erfassten Einheiten für ihr Gebiet zu erweitern, sofern sie den Bund für die entsprechenden Mehrkosten entschädigen. Solchen Erweiterungswünschen wird jedoch nur stattgegeben, wenn keine nachteiligen Auswirkungen für die Bundeserhebung (Antwortbereitschaft, Verzögerung der Ergebnisse) zu befürchten sind. Gegenüber dem Vernehmlassungsentwurf ist die Kompetenz des Bundes neu aufgenommen worden, im Hinblick auf eine bessere Verwendung für die Bundesstatistik Harmonisierungsbemühungen auf der technischen und definitorischen Ebene auch bezüglich kantonaler Verwaltungsdaten und Register zu fördern (Abs. 3). Dabei ist es unerheblich, ob solche Daten beim Vollzug von Bundesrecht oder aber ausserhalb dessen entstehen. Der Bund kann damit die kantonalen Bestrebungen zur Harmonisierung z. B. von Einwohner- und Gebäuderegistern aus der Sicht der Bundesstatistik (Entlastung der Direktbefragung bei Volkszählungen) wirksamer unterstützen; zum Erlass verbindlicher Richtlinien für solche Register ist der Bund jedoch nur befugt, wenn die Register dem Vollzug von Bundesrecht in den Kantonen und Gemeinden dienen und das entsprechende Bundesgesetz dem Bund diesbezügliche Kompetenzen einräumt. In keinem Fall soll dieser Absatz herangezogen werden können, um eine inhaltliche Erweiterung von Registern mit zusätzlichen Merkmalen abzustützen; hierfür ist eine andere Rechtsgrundlage (auf Bundes-, Kantons- oder Gemeindeebene) nötig. Absatz 3 berührt eine weitere wichtige Schnittstelle der Zusammenarbeit: die Beziehung Statistik-Forschung/Hochschulen. Statistische Erhebungen im ETH- Bereich, in der Ressortforschung des Bundes oder im Rahmen von Projekten, die von einer Institution der Forschungsförderung getragen wird, sind mindestens teilweise dem Bundesstatistikgesetz unterstellt. Wie mit den übrigen Verwaltungseinheiten des Bundes sollen jedoch permanente, institutionalisierte (statt bloss fallweise, projektbezogener) Kontakte zwischen Statistik und Forschungsorganen bestehen, um den Datenbedarf der Forschung vorausschauend beurteilen zu können und die Datenlage als wichtiges Kriterium für die Prioritätssetzung innerhalb der Forschung rechtzeitig einfliessen lassen zu können.

Von grosser Bedeutung ist auch eine verbesserte Zusammenarbeit mit den Hochschulen bei der Ausbildung in der Statistik. Der spezifische Blickwinkel der amtlichen Statistik und des Umgangs mit den Zahlen der amtlichen Statistik muss in der Statistikausbildung an den Universitäten besser berücksichtigt werden; dies kann nur auf der Basis einer engen Zusammenarbeit mit den Hochschulen, insbesondere mit derjenigen des künftigen Standortkantons des Bundesamts, mit Erfolg verwirklicht werden.

Artikel 13 Kommission für die Bundesstatistik Die Kommission für die Bundesstatistik hat sich in erster Linie als Beratungsorgan des Bundesrates, des Bundesamtes für Statistik und weiterer Statistikproduzenten des Bundes mit allgemeinen Fragen der Statistik zu befassen. Dazu gehören insbesondere das Statistik- und das Mehrjahresprogramm, bereichsüber-

greifende Fragen sowie Grundsätze betreffend die Diffusion statistischer Ergebnisse. Sie ist zudem ein Gremium, in dem die unterschiedlichen Interessen der Statistikbenützer und der durch die Erhebungen belasteten Kreise zum Ausdruck kommen. In der Kommission sind die wichtigsten Statistikproduzenten der Bundesverwaltung und der gemäss Artikel 2 Absatz 3 unterstellten Körperschaften und Anstalten, die Kantone (inkl. Gemeinden), die Sozialpartner in ihrer Eigenschaft als Datenlieferanten und Statistikbenützer sowie die Wissenschaft vertreten. Die Kommission wird voraussichtlich 30 Mitglieder umfassen. Es handelt sich nur beschränkt um eine neue Kommission, da insbesondere die bisherige Kommission für Konjunktur- und Sozialstatistik (KOKOS) in ihr integriert werden soll. Bereichsspezifische Fragen sollen in Ausschüssen behandelt werden, die sowohl aus Kommissionsmitgliedern wie auch aus weiteren Experten, die über ein spezifisches Fachwissen verfügen, gebildet werden. Eine gewisse Zahl von heute eigenständigen Kommissionen oder Gremien, die anderen Kommissionen unterstellt sind, sollen neu als Ausschüsse der Bundesstatistikkommission konstituiert werden.

225 Vierter Abschnitt: Datenschutz und Datensicherheit Artikel 14 Statistikgeheimnis Das Statistikgeheimnis ist die zentrale Bestimmung, die garantiert, dass die Befragten keine Furcht vor individuellen Nachteilen haben müssen, wenn sie bei statistischen Erhebungen Auskünfte erteilen. Es verlangt, dass solche Angaben ausschliesslich für statistische Zwecke und nicht für Entscheide oder Nachforschungen der Verwaltung über einzelne Personen oder Unternehmen benützt werden dürfen. Alle Personen oder Stellen, die Einzeldaten für die Statistik bearbeiten oder aufbewahren, sind an das Statistikgeheimnis gebunden. Eine nachträgliche Zweckentfremdung von Daten, die eigens für statistische Zwecke erhoben worden sind, ist aufgrund dieses Artikels untersagt. Keine Zweckentfremdung liegt vor, wenn die aus statistischen Erhebungen stammenden Daten einer statistischen Weiterverwendung in anderen Bereichen zugeführt werden; dies entspricht dem Gebot der möglichst weitgehenden Ausnützung der vorhandenen Informationen. Auch die Benützung von Angaben aus einer statistischen Erhebung zur Durchführung weiterer statistischer Erhebungen (z. B. als Stichprobengrundlage) stellt keine Zweckentfremdung dar, es sei denn, dies würde für eine ganz bestimmte Erhebung (wie z. B. die Volkszählung 1990) in einer Verordnung ausdrücklich ausgeschlossen. Das Statistikgeheimnis ist das wesentliche Element des Prinzips der einseitigen Zweckverträglichkeit: Daten, die für Verwaltungszwecke erhoben wurden, können auch gleichzeitig oder nachträglich für statistische Zwecke verwendet werden; umgekehrt ist jedoch eine Verwendung für auf Einzelpersonen gerichtete Vollzugszwecke von Daten, die nur für statistische Zwecke beschafft wurden, verboten. Dank der Artikel 23 und 24 ist eine Verletzung des Statistikgeheimnisses strafrechtlich (und nicht bloss zivilrechtlich) zu verfolgen und gegebenenfalls zu

ahnden. Damit wird das Statistikgeheimnis als eine spezielle Geheimhaltungsnorra mit wirksameren Sanktionsmöglichkeiten im Verletzungsfall ausgestattet, als wenn man sich ausschliessHch auf das Datenschutzgesetz stützen müsste. Eine Durchbrechung des Statistikgeheimnisses ist, wie bei allen speziellen Geheimhaltungspflichten, nur bei einer ausdrücklichen Ermächtigung durch jede betroffene Person oder aber bei einer ausdrücklichen Ausnahmebestimmung auf Gesetzesebene möglich. In Artikel 21 des Entwurfs zum Datenschutzgesetz, der die Ausnahmen für den Bereich des Staatsschutzes und der militärischen Sicherheit regelt, bleibt das Statistikgeheimnis hingegen ausdrücklich gewahrt. Während Absatz l sich an alle Organe der Bundesstatistik (Organisationseinheiten der Bundesverwaltung; unterstellte Institutionen gemäss Art. 2 Abs. 3; sowie alle mitwirkende oder aus Daten der Bundesstatistik weiterverarbeitende Stellen; private Stellen, die im Auftrag der Bundesstatistik tätig sind; Kantone und Gemeinden in ihrer Funktion als intermediäre Erhebungsstellen; Stellen, die Daten zur Auswertung aufgrund von Art. 19 Abs. 2 erhalten) richtet, regelt Absatz 2 die Geheimhaltung für die Personen, die in diesen Stellen tätig sind. Hier gilt eine strikte Geheimhaltung sowohl in allen ausserdienstlichen wie, von der untenstehenden Ausnahme abgesehen, dienstlichen Funktionen für alle Daten, bei denen ein Personenbezug nicht gänzlich ausgeschlossen ist. Die Verschwiegenheitspflicht gilt für die betroffenen Personen auch nach Beendigung ihrer Tätigkeit im Zusammenhang mit der Bundesstatistik. Eine ordnungsgemässe Weitergabe von Daten von einer Verwaltungseinheit an eine Statistikstelle oder von einer Statistikstelle an Dritte, die diese Daten für eigene Statistikzwecke benützen wollen, ist im Rahmen der Ausführungsbestimmungen dieses Gesetzes bzw. der massgebenden Datenschutzbestimmungen erlaubt und stellt für die beteiligten Mitarbeiter keine Verletzung des Statistikgeheimnisses dar.

Artikel 15 Datensicherheit und Datenaufbewahrung Absatz l übernimmt eine Bestimmung des Datenschutzgesetzes als zentrale Anforderung an die Datensicherheit. Sie verpflichtet alle Stellen, die im Rahmen dieses Gesetzes Personendaten bearbeiten, die notwendigen organisatorischen, baulichen und technischen Massnahmen zum Schutz der Daten vor einem Einsichtnehmen, Kopieren oder vor einer anderen Art des Bearbeitens durch Personen, die dazu nicht befugt sind, zu treffen. Die Sicherheitsvorschrift gilt für alle Daten, bei denen natürliche Personen oder juristische Personen des privaten Rechts bestimmt oder bestimmbar sind, d. h. für sämtliche Daten, die unter die Absätze 2-4 fallen. Die Statistikproduzenten haben darüber hinaus aber ein generelles Interesse, die Integrität über Daten durch geeignete Sicherheitsmassnahmen von jeglicher Art von unbefugter Manipulation (Verändern, Löschen, Unkenntlichmachen) zu schützen. Zur Vorbereitung und Durchführung von Erhebungen braucht es Namens- und Adresslisten der befragten Einheiten. Bei periodisch wiederholten Erhebungen enthalten diese Listen auch ausgewählte weitere Angaben, um bei grossen Veränderungen im Zeitablauf gezielt rückfragen zu können. Diese Datensammlungen sind nicht zu verwechseln mit den bereinigten Einzeldaten nach Abschluss

von Datenerfassung und Plausibilisierung, die keinen direkten Namensbezug mehr aufweisen (vgl. Abs. 4), Die in Absatz 2 erwähnten Listen dienen der verantwortlichen Erhebungsstelle des Bundes, oder im Falle einer Mitwirkung externer Stellen aufgrund der Artikel 7 oder 8 auch diesen, als internes Hilfsmittel und dürfen weder aufgrund von Artikel 19 Absatz 2 an Dritte bekanntgegeben noch länger als notwendig aufbewahrt werden. Neben der Vorbereitung und Durchführung einzelner Erhebungen ist deren Koordination untereinander und mit weiteren Quellen als erlaubter Verwendungszweck solcher Listen festgehalten ; hier geht es darum, einerseits die Mehrfachbelastung des gleichen Haushalts bzw. Unternehmens durch verschiedene Erhebungen im Griff zu behalten, und anderseits Substitutionsmöglichfceiten für gewisse Erhebungsmerkmale, die bei direkter Befragung dem Befragten einen grossen Aufwand verursachen, anwenden zu können. Da diese Hilfsmittel namentliche Listen und deshalb nach Personen erschliessbare Datensammlungen sind, erscheinen sie im Register der Datensammlungen und unterliegen den Auskunfts- und Einsichtsrechten, die das Datenschutzgesetz zugunsten der betroffenen Personen in solchen Fällen verankert hat. Dies gilt insbesondere auch für das Betriebs- und Unternehmensregister BUR, dessen Daten aber als einzige namentliche Daten im Bereich der Bundesstatistik während lägerer Zeit aufbewahrt und nach Massgabe der Bestimmungen, die der Bundesrat in seiner entsprechenden Verordnung erlassen hat, bearbeitet und bekanntgegeben werden können. Absatz 3 setzt die Bearbeitungsschranken für die andere Form von namentlichem Material, das die Bundesstatistik bearbeitet: ausgefülltes oder teilweise vorgedrucktes Erhebungsmaterial. Im Gegensatz zu den Listen in Absatz 2 ist dieses Material nicht nach Personen erschliessbar; es enthält jedoch im Falle des ausgefüllten Erhebungsmaterials sämtliche Merkmale mit namentlichem Bezug und erfordert deshalb besonderen Schutz. Solches Materia) darf nur von den zuständigen Erhebungsstellen (verantwortliche Bundesstelle und Mitwirkende gemäss Art. 7 oder 8) bearbeitet werden, und es muss ohne Einschränkung vernichtet werden, sobald Erfassung und Plausibilisierung abgeschlossen sind. Eine Archivierung irgendwelcher Art ist ausgeschlossen. Den Namen

gleichgestellt sind persönliche Identifikationsnummern, d. h. Identifikationsnummer natürlicher Personen, wie z, B. die AHV-Nummer. Nicht unter diesen Begriff fallen allfällige Identifikationsnummern von Unternehmen, Betrieben, Objekten, Parzellen und anderen Einheiten. Absatz 4 hat die definitiven Einzeldaten ohne namentlichen Bezug zum Gegenstand. Sie sind das eigentliche, bereinigte Rohmaterial der Statistik und müssen über eine lange Zeit bei der zuständigen Statistikstelle des Bundes, oder subsidiär beim Bundesamt für Statistik, für zusätzliche Auswertungen aufbewahrt werden. Nach Abschluss der Eingangskontrolle und der Plausibilitätsüberpriifung wird der Name oder die persönliche Identifikationsnummer von natürlichen Personen bzw. die Firma von Unternehmen entfernt. Aus den Adressen werden die für die Auswertung benötigten geographischen Merkmale (z. B, Gemeinde, Hektare) gewonnen. Die für die Auswertung massgebenden Datensätze enthalten weder Namen noch persönliche Identifikationsnummern noch geographische Angaben auf der Ebene einzelner Adressen; damit sind die Perso-

nen nicht mehr bestimmt. In Einzelfällen ist jedoch eine Person trotzdem bestimmbar, nämlich dann, wenn wegen einer oder mehrerer seltener Merkmalsausprägungen indirekt die betroffene Person identifiziert und dadurch sämtliche Merkmale dieses Datensatzes auf diese Person bezogen werden können. Aus diesem Grund müssen solche Datensätze immer noch nach den für Personendaten massgebenden Bestimmungen bearbeitet werden. Ein Wegfall der Bestimmbarkeit würde die Auswertungsmöglichkeiten, vor allem in geographischer Hinsicht, zu stark einschränken. Ein derartiger Datensatz enthält zwar einige Daten, die als Personendaten anzusehen sind, stellt jedoch keine Datensammlung im Sinne von Artikel 3 DSG dar, da er nicht über Name oder Adresse nach Personen erschliessbar ist. Es besteht damit auch keine Möglichkeit festzustellen, ob eine bestimmte Person in diesem Datensatz enthalten ist. Weiterhin möglich ist die Archivierung der Daten beim Bundesarchiv nach Massgabe der entsprechenden Bestimmungen. Das Statistikgeheimnis muss jedoch auch in diesem Fall zeitlich unbeschränkt gelten, d. h. dass nach Ablauf der üblichen Fristen eine Bekanntgabe der Daten nur möglich ist, wenn eine personenbezogene Verwendung ausgeschlossen ist.

Artikel 16 Anwendung anderer Datenschutzbestimmungen Absatz l verweist auf die Bestimmungen des Datenschutzgesetzes über die Bearbeitung für Forschung, Planung und Statistik als massgebende Rechtsgrundlage für Arbeiten aufgrund des Bundesstatistikgesetzes. Dies betrifft insbesondere dessen allgemeine Bestimmungen über die Rechte der Betroffenen und die Kontrolle über die Einhaltung des Datenschutzes durch die Bundesorgane, immer vorausgesetzt, dass nicht im Datenschutzgesetz selbst schon Ausnahmen von diesen allgemeinen Bestimmungen für die Bereiche der Forschung, Planung und Statistik vorgesehen sind. Bereits heute erlässt der Bundesrat bei der Regelung einzelner statistischer Erhebungen ergänzende Bestimmungen über den Datenschutz. Dies soll auch künftig so bleiben. Nach Absatz 2 erhält der Bundesrat deshalb die Kompetenz, in den entsprechenden Verordnungen den erhebungs- und bereichsspezifischen Datenschutz wo nötig strenger zu regeln. Das gleiche gilt für die organisatorischen und technischen Massnahmen zur Datensicherheit, durch die die Daten vor dem Zugriff Unbefugter geschützt werden. Spezifische Bestimmungen können vor allem nötig sein für Erhebungen, bei denen eine Mitwirkung externer Stellen gemäss Artikel 8 vorgesehen ist, oder bei denen eine Institution nach Artikel 3 Absatz 2 als Statistikproduzent tätig ist.

Artikel Ì 7 Datenschutz in den Kantonen Sind kantonale (inkl. kommunale) Statistikstellen im Auftrag des Bundesamtes für Statistik tätig (Art. 7 Abs. 1), so fällt deren Tätigkeit in den Geltungsbereich des Bundesstatistikgesetzes. Absatz l bestimmt deshalb konsequenterweise, dass dann in jedem Fall das Statistikgeheimnis nach Artikel 14 und die Bestimmungen zur Datensicherheit nach Artikel 15 gelten. Wo aber kantonales Recht die nicht personenbezogene Datenbearbeitung regelt, soll es neben diesen beiden Bestimmungen anwendbar bleiben. Dies trifft beispielsweise zu auf die Kantone

Basel-Stadt (Paragraph 14 der Verordnung vom 26. Aug. 1986 über den Schutz von Personendaten), Bern (Art. 15 des Datenschutzgesetzes vom 19. Febr. 1986), Genf (Art. 8 der Loi du 17 dèe. 1981 sur les informations traitées automatiquement par ordinateur), Jura (Art. 25 der Loi du 15 mai 1986 sur la protection des données à caractère personnel) sowie Wallis (Art. 12 des Gesetzes vom 28. Juni 1984 über den Schutz von Personendaten). Fehlen solche Vorschriften, gilt das Bundesrecht. Wenn sich die kantonalen Vorschriften und die Bestimmungen nach den Artikeln 14 und 15 widersprechen sollten, ist das Bundesrecht massgebend. Mit Absatz 2 wird eine Bestimmung des revidierten Volkszählungsgesetzes übernommen und auf alle weiteren Erhebungen, bei denen Kantone und Gemeinden mitwirken, ausgedehnt. Im Volkszählungsgesetz werden die Kantone verpflichtet, eine Stelle zu bezeichnen, die die Einhaltung des Datenschutzes im Kanton und in den Gemeinden kontrolliert. Diese Bestimmung hat sich für die Volkszählung als sehr nützlich und vertrauensbildend ausgewirkt. Damit kann eine wichtige Lücke im Datenschutz geschlossen werden. Angesichts der doch zahlreichen Fälle, bei denen Kantone und Gemeinden in die Durchführung von Bundesstatistiken, die eine Erhebung von Personendaten beinhalten, einbezogen sind, wäre eine Bezeichnung einer permanenten Stelle für sämtliche Kontrollaufgaben im Rahmen dieses Gesetzes von Vorteil. Die Kantone sind jedoch in der organisatorischen Ausgestaltung dieser Bestimmung frei.

226 Fünfter Abschnitt: Veröffentlichungen und Dienstleistungen Artikel IS Veröffentlichungen Die Veröffentlichungspflicht nach Absatz l ist die Garantie dafür, dass die Ergebnisse der Statistik alle interessierten Kreise erreichen und in deren Lagebeurteilung und Meinungsbildung einfliessen können. Die wichtigsten statistischen Ergebnisse müssen von der Bundesstatistik aktiv und in allen Amtssprachen verbreitet werden. Dies geschieht in der Regel durch Pressemitteilungen und Publikationen, seit kurzem aber auch durch automatische Telefonbeantworter oder aber über Datenbanken, auf die die Benutzer direkt zugreifen können. Der Einsatz weiterer Medien (wie z. B. VIDEOTEX, CD-ROM) wird geprüft. Je nach Träger und Zielgruppe schliesst die Veröffentlichung eine verbale Interpretation der Zahlen bzw. Informationen über die Datenquellen, die angewandten Methoden und die sich daraus ergebenden Grenzen der Interpretation sowie Hinweise, wo und wie detailliertere Ergebnisse erhältlich sind, mit ein. Die Statistikproduzenten haben auch dafür zu sorgen, dass Benutzer, die sich für Informationen aus der oder über die Bundesstatistik an sie wenden, bedient werden. Dazu gehören mündliche Auskünfte am Telefon, die Lieferung veröffentlichter Ergebnisse auf anderen Trägern (z. B. Disketten, Auszüge aus der Datenbank) wie auch die Bedienung mit Ergebnissen, die eine Statistikstelle zwar erstellt, aber nicht veröffentlicht hat und nur auf Anfrage bereithält. Der Begriff des Zugänglichmachens deckt diese Diffusionsformen ab. Ausser den mündlichen Auskünften ist die Bedienung mit statistischen Resultaten in der Regel mit Gebühren für den Benutzer verbunden, die grundsätzlich die Diffusionskosten zu decken haben.

Grundsätzlich ist jeder Statistikproduzent für die Diffusion seiner Ergebnisse selbst verantwortlich. Absatz 2 verpflichtet aber das Bundesamt für Statistik, die für eine moderne Diffusionspolitik nötigen Einrichtungen (Publikationsgefässe, Datenbanken, Auskunftsstellen) so zu führen, dass Auskünfte und Informationen über die ganze Bundesstatistik, erteilt werden können und die Benutzer zu den ihnen dienlichen Ergebnissen aus der Bundesstatistik gelangen. Damit nicht jeder Statistikproduzent entsprechende Investitionen bei sich tätigen muss, ist das Bundesamt verpflichtet, seine Einrichtungen anderen für die Diffusion ihrer Ergebnisse zur Verfügung zu stellen, wenn sie dies wünschen. Es liegt im Interesse der Benutzer, möglichst eine einzige Anlaufstelle für ihre statistischen Anliegen zu haben. Absatz 3 enthält die Beschränkung der Diffusion von Ergebnissen aus der Sicht des Datenschutzes. Grundsätzlich dürfen die Ergebnisse nicht so fein untergliedert sein, dass Benutzer aus einer Statistik ihnen bisher nicht bekannte und auch nicht öffentlich zugängliche Informationen über einzelne Personen oder Unternehmen entnehmen können. Solche Ergebnisse wären wie Personendaten zu behandeln und dürfen in der Regel nur unter den gleichen Bedingungen wie entsprechende Einzeldaten (Art. 19 Abs. 2) bestimmten Benutzerkreisen für statistische Zwecke bekanntgegeben, aber nicht öffentlich zugänglich gemacht werden. Eine Ausnahme besteht dort, wo eine Veröffentlichung gesetzlich vorgeschrieben ist. Aufgrund von Artikel 19 Absatz 2 haben sich auch Statistik- oder Forschungsstellen, die aus Einzeldaten der Bundesstatistik Ergebnisse herstellen, ihrerseits bei der Veröffentlichung an diese datenschutzrechtliche Einschränkung zu halten. Wegen des hohen Stellenwerts einer offenen Diffusionspolitik darf der Zugang zu den Ergebnissen, ausser wenn Datenschutzgründe dies verlangen, nur in Ausnahmefällen (z. B. wichtige Landesinteressen) eingeschränkt werden. Beschränkungen aus tagespolitischen Erwägungen sind nicht statthaft. Der Entscheid über die ausnahmsweise Beschränkung des Zugangs zu statistischen Ergebnissen aus diesen Gründen bedarf nach Absatz 4 eines Bundesratsentscheids und liegt nicht in der Kompetenz der einzelnen Statistikproduzenten oder der Departemente, mindestens was den Bereich der engeren Bundesverwaltung anbetrifft.

Artikel 19 Übrige Dienstleistungen Die Statistikproduzenten erarbeiten auf Verlangen für einzelne Kunden besondere Auswertungen. Verwaltungseinheiten des Bundes und die übrigen dem Gesetz unterstellten Organisationen sind dabei mit einer höheren Priorität zu berücksichtigen als externe Dritte. Da hier ein Sonderaufwand für Einzelinteressen geleistet werden muss, rechtfertigt sich eine entsprechende zusätzliche Gebühr, die den Arbeits- und gegebenenfalls weiteren Zusatzaufwand (Informatikkosten) abdeckt. Angesprochen sind hier Auswertungen, die aus vorhandenen Daten mit relativ geringem personellem Einsatz erbracht werden können. Personalintensive Bearbeitungen sind nach Absatz 3 zu behandeln, Artikel 19 des Datenschutzgesetzes erlaubt eine Bekanntgabe von Daten, die unter die Bestimmungen über Personendaten fallen, für nicht personenbezogene

Zwecke. Absatz 2 spezifiziert diese Bestimmung für Einzeldaten aus der Bundesstatistik, indem vier kumulativ zu erfüllende Bedingungen an eine Weitergabe geknüpft werden. Dies sind:

• die möglichst weitgehende Anonymisierung der gelieferten Daten, indem die für den Empfänger unwichtigen Merkmale weggelassen bzw. zusammengefasst werden (Bst. a);

• die Nichtweitergabe dieser Daten durch den Empfänger, ausser es liege ausnahmsweise eine ausdrückliche Zustimmung des verantwortlichen Statistikproduzenten vor (Bst. b);

• die Aggregationspflicht für veröffentlichte Daten derart, dass eine indirekte Identifizierung ausgeschlossen ist (Bst. c) ; und

• das Vorliegen der institutionellen, organisatorischen und technischen Voraussetzungen für die Einhaltung des Statistikgeheimnisses (Art. 14) und der übrigen Datenschutzbestimmungen. Die Verletzung des Statistikgeheimnisses durch den Empfänger kann strafrechtlich nach Artikel 23 verfolgt werden. Als Empfänger von Einzeldaten kommen bundesseitig nur Statistik- und Forschungsstellen, die keine personenbezogenen Vollzugsaufgaben durchführen, in Betracht. Dieselben Kriterien werden angewandt, um die Berechtigung für eine Lieferung an externe Dritte zu bestimmen. In jedem Fall enthält Absatz 2 nur eine Kann-Vorschrift; ein Anspruch auf Lieferung von Einzeldaten besteht, unter Vorbehalt von Artikel 10 Absatz 4, nicht. Da die Statistikproduzenten nicht alle Auswertungen für Dritte selbst durchführen können, soll diese vor allem für die Forschung und die regionalen Statistikstellen wichtige Diffusionsform unter diesen Auflagen erlaubt sein. In der Praxis müssen alle Empfänger solcher Daten einen schriftlichen Vertrag unterzeichnen; Empfänger ausserhalb der amtlichen Statistikstellen von Bund, Kantonen oder Gemeinden erhalten diese Daten zudem nur befristet und müssen die Vernichtung der Daten nach Ablauf dieser Frist schriftlich bestätigen. Absatz 3 regelt die Übernahme personalintensiver statistischer Arbeiten für andere Bundesstellen oder für Dritte durch das Bundesamt. Es ist sinnvoll, wenn solche Arbeiten an einer Stelle durchgeführt werden können, die sowohl das

Know-how, die Erfahrung und viele der benötigten Daten besitzt. Der Auftraggeber hat die Kosten ganz, oder falls es sich um ein gemeinsam vom Bundesamt und anderen Stellen getragenes Projekt handelt, anteilmässig zu übernehmen oder das Personal zur Verfügung zu stellen. Die Anordnung von Erhebungen kann aber auf diesem Weg nicht umgangen werden; Aufträge für die Durchführung von Testerhebungen sind jedoch möglich. Die Aufträge im Rahmen dieses Absatzes müssen einen engen Zusammenhang mit der Bundesstatistik haben, sei es bezüglich der benötigten vorhandenen Daten, sei es bezüglich des Erkenntnisziels repräsentativer Aussagen über Themen von gesamtschweizerischer, gesellschaftlicher oder staatlicher Relevanz.

Artikel 20 Wiederverwendung durch Dritte Die Bundesstatistik ist daran interessiert, dass ihre Ergebnisse möglichst vielen Benutzern zugute kommen. Deshalb wird für die Wiedergabe der veröffentlich-

ten, zugänglich gemachten oder aus Daten der Bundesstatistik erarbeiteten statistischen Ergebnisse durch Dritte grundsätzlich auf eine besondere urheberrechtliche Bewilligung oder Gebühr verzichtet. Einzige Bedingung ist der Hinweis auf die Bundesstatistik als Quelle. Die Verankerung dieses Grundsatzes in Absatz l ist gegenüber dem Vernehmlassungsentwurf neu und stellt eine wichtige Verbesserung dar. Im Bereich der Diffusion von statistischen Resultaten auf elektronischen Datenträgern sowie via Datenbanken mit Direktzugriff, zweier sich rasch und in nicht leicht vorsehbarer Weise entwickelnden Formen, will der Bundesrat je nach Entwicklung der Lage Gebühren für die kommerzielle Weiterverbreitung durch Dritte einführen können, wozu der entsprechende Vorbehalt von Absatz 2 dient,. Für Darstellungen mittels thematischer Karten bleibt ferner die Wiedergabebewilligung des Bundesamts für Landestopographie vorbehalten.

Artikel 21 Gebühren Der Bundesrat hat für die in diesem Abschnitt vorgesehenen Veröffentlichungen (Art. 18) und Dienstleistungen (Art. 18 und 19) der Bundesstatistik eine Gebührenverordnung zu erlassen, die mindestens für den engeren Bereich der Bundesverwaltung einheitlich ist. Diese hat auch die Ansätze für die Bewilligungen nach Artikel 20 Absatz 2 zu regeln. Die in Ziffer 218.1 erwähnten Grundsätze sind bei der Gebührenordnung zu beachten. Eine stärkere Differenzierung nach Art der Leistung und Abnehmerkreis ist jedoch erwünscht. So sollten insbesondere die Veröffentlichungen den Institutionen des Bildungswesens besser zugänglich gemacht werden, als es aufgrund der heutigen allgemeinen Regelung möglich ist.

227 Sechster Abschnitt: Strafbestimmungen Artikel 22 Verletzung der Auskunftspflicht Die vorgesehenen Strafbestimmungen, insbesondere Artikel 22, sind als ultima ratio gedacht, der eine schriftliche Mahnung vorangehen muss. Wie die bisherige Praxis gezeigt hat, genügt in aller Regel bereits die Androhung einer Strafe, und es kommt nur sehr selten zur Verhängung einer Busse.

Artikel 23 Verletzung des Statistikgeheimnisses Grundsätzlich wird in den Strafbestimmungen nur die vorsätzliche Begehung unter Strafe gestellt. Eine Ausnahme betrifft den Verstoss gegen das Statistikgeheimnis (Art. 14), wo auch die fahrlässige Begehung strafbar ist. Aufgrund dieses Artikels können sowohl Organe wie Personen verfolgt werden. Die Strafe kann Busse oder, in Anlehnung an die Verletzung anderer Amtsgeheimnisse, Gefängnis betragen.

Artikel 24 Strafverfolgung In diesem Artikel wird die Aufgabenteilung Bund/Kanton in der statistikrechtlichen Strafverfolgung präzisiert. Sie orientiert sich an der bisherigen Praxis für

Verletzungen der Auskunftspflichten und regelt neu die Verletzung des Statistikgeheimnisses durch Kantonsbehörden (inkl. Gemeindebehörden). Mit dem Begriff «zuständiges Departement» ist dasjenige Departement angesprochen, dem die im konkreten Fall verantwortliche Erhebungsstelle zugeteilt ist. Handelt es sich um eine Erhebungsstelle ausserhalb des Bereiches des VWOG, wird das zuständige Departement in Anlehnung an andere Gesetze bestimmt (z. B. das Eidg. Finanzdepartement für den Bereich der Schweiz. Nationalbank). Insbesondere für die Kantone wichtig ist zudem Absatz 3, der im Falle von Erhebungen bei Unternehmen, in die die Kantone zwischengeschaltet sind, ein abgekürztes Verfahren erlaubt. Für die Höhe der Bussen und die Verfahrensregeln sind die Bestimmungen des Strafgesetzbuchs massgebend; wenn der Bund für die Strafverfolgung zuständig ist, auch die übrigen Artikel des Verwaltungsstrafrechts.

228 Siebenter Abschnitt: Schlussbestimmungen Artikel 25 Vollzug Der Vollzug dieses Gesetzes liegt nach Absatz l beim Bundesrat. So wird er insbesondere eine Verordnung, die sich eingehender zur Organisation und Koordination der amtlichen Statistik und zur Diffusion äussert, zu erlassen haben. Zudem müssen die Verordnungen, welche die einzelnen Erhebungen regeln, angepasst werden, wobei eventuell mehrere, eng zusammengehörende Erhebungen in einer Verordnung zusammengefasst werden können. Ferner wird gestützt auf die Weisungen des Bundesrates vom 19. März 1984 über Gebührenerlasse eine Verordnung über die Gebührensätze nötig sein. Im Hinblick auf die wachsende Bedeutung der internationalen Zusammenarbeit ist Absatz 2 von Bedeutung: danach kann der Bundesrat in eigener Zuständigkeit internationale Abkommen abschliessen. Eine vergleichbare Kompetenz hat der Bundesrat bereits jetzt in der Forschung (An. 16 Abs. 5 Est. a des Forschungsgesetzes) und im Umweltschutz (Art. 39 des Umweltschutzgesetzes). Damit wird es nicht mehr nötig sein, für Ratifikationen von statistischen Konventionen das Parlament bemühen zu müssen, wie das letztmals 1986 geschah. Die Information des Parlaments über internationale Vereinbarungen ist durch das Mehrjahresprogramm sichergestellt.

Artikel 26 Anhörung Dieser Artikel ist von grosser Bedeutung für den Erlass der Vollzugsbestimmungen. Er verpflichtet die verantwortlichen Bundesorgane, für alle Verordnungen vorgängig die Meinung der betroffenen Kreise in Erfahrung zu bringen. Als Betroffene sind die Vertreter der Befragten und der Benutzer einer Statistik sowie die zur Mitwirkung vorgesehenen Stellen in diesen Konsultationsprozess einzubeziehen. Da die Kantone in praktisch allen Fällen als potentielle Benutzer oder als Mitwirkende tangiert sind, bedeutet dieser Absatz de facto einen systematischen Einbezug der Kantone in den Gestaltungsprozess der Bundesstatistik. Damit auf kantonaler Ebene ein Hauptgesprächspartner für die Belange

der Bundesstatistik besteht, wäre es wünschenswert, dass sämtliche Kantone über eine Statistikstelle, wie sie in diesem Gesetz für den Bund definiert wird, verfügten; zurzeit ist dies nur für 16 Kantone der Fall.

Artikel 27 Aufhebung und Änderung von Erlassen Alle statistischen Arbeiten des Bundes haben in Zukunft auf der Basis und nach den Bestimmungen dieses Gesetzes als hinreichende Rechtsgrundlage zu erfolgen. Damit ist es unerlässlich, die übrigen Erlasse auf Ebene Gesetz oder Bundesbeschluss daraufhin zu überprüfen, ob sie ganz oder in einzelnen Artikeln wegen Doppelspurigkeiten oder Widersprüchen von Statistikbestimmungen aufgehoben werden können bzw. angepasst werden müssen. Belassen werden Artikel in Gesetzen ausserhalb der Statistik, die dem Bund (ohne Nennung einer bestimmten Verwaltungseinheit) die Kompetenz erteilen, Statistiken zu erstellen, Erhebungen durchzuführen und Auskünfte zu verlangen. Für die Anordnung, Durchführung und Verbreitung von Statistiken, die auf solchen Artikeln beruhen, sind jedoch allein die Bestimmungen des Bundesstatistikgesetzes massgebend. Aufgehoben werden hingegen mit Ausnahme des Bundesgesetzes über die Volkszählung alle bisherigen Erlasse, die sich nur auf die Statistik beziehen (2 Bundesgesetze und 4 Bundesbeschlüsse). So sollen in Zukunft auch Betriebszählungen wie die überwiegende Zahl der Erhebungen allein auf Verordnungsstufe geregelt werden. Das bisherige Gesetz über Konjunkturbeobachtung und Konjunkturerhebungen wird auf ein Gesetz über Konjunkturbeobachtung reduziert. Zudem müssen einige wenige Artikel in Gesetzen ausserhalb des Statistikbereiches, in denen Periodizitäten, Erhebungsformen oder Anordnungskompetenzen für rein statistische Erhebungen oder Zuweisungen von statistischen Erhebungen an einzelne Verwaltungseinheiten festgelegt werden, aufgehoben bzw. abgeändert werden. In Zukunft ist dies Sache der Verordnungsstufe. Handelt es sich um Artikel, die die Rechtsgrundlage für Erhebungen oder Auskünfte für primär administrative Zwecke darstellen, werden sie trotz Detailregelungen nicht geändert oder aufgehoben. Einen Spezialfall stellt das Landwirtschaftsgesetz dar, das in seinen Artikeln 32-37 rein statistische Erhebungen und Datensammlungen für Verwaltungszwecke nicht klar trennt, einzelne (aber nicht alle) Erhebungen bzw. Register aufzählt und konkret eine Beitragszahlung für eine ganz bestimmte Erhebung,

die als solche aber in keiner Verordnung angeordnet wird, zugunsten einer Institution fixiert, die voraussichtlich unter Artikel 2 Absatz 3 dieses Gesetzes fallen wird. Der vorgeschlagene Ersatz der fünf bisherigen durch einen einzigen neuen Artikel sieht vor, dem Bundesrat im Landwirtschaftsbereich generell die Kompetenz zur Anordnung sowohl statistischer Erhebungen wie ausserstatistischer Erhebungen oder Register zu übertragen und ihn zu Beitragszahlungen an Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung zu ermächtigen, ohne einen bestimmten Anteil festzulegen. Ausdrücklich soll die Kompetenz des Bundes festgehalten werden, Harmonisierungsvorschriften für kantonale Erhebungen und Register für landwirtschaftliche Administrativzwecke zu erlassen, da die bisherigen Bemühungen nicht sehr erfolgreich waren. Um die traditionellen Di-

rekterhebungen bei den landwirtschaftlichen Betrieben schrittweise durch Registerdaten ersetzen zu können, ist eine solche Bestimmung unerlässlich. Alles in allem trägt das Bundesstatistikgesetz durch die Aufhebungen und Änderungen zu einer wesentlichen Straffung des Statistikrechts auf Gesetzesebene bei. Das Gesetz ist so gestaltet, dass in Zukunft keine neuen Statistikbestimmungen auf Gesetzesebene anfallen sollten.

3 Auswirkungen 31 Finanzielle und personelle Auswirkungen 311 auf den Bund Das vorliegende Gesetz ist als Rahmengesetz ausgestaltet und hat als solches keine finanziellen und personellen Auswirkungen. Dagegen könnte die Umsetzung der nach Artikel 9 zu erstellenden Mehrjahresprogramme zusätzliche finanzielle und personelle Mittel erfordern, die aus heutiger Sicht im einzelnen nicht zu quantifizieren sind und jeweils mit den entsprechenden Voranschlägen anzubegehren wären. Ihre Bereitstellung wird sich nach den finanziellen Möglichkeiten des Bundes zu richten haben.

312 auf Kantone und Gemeinden Kantone und Gemeinden können zur Mitwirkung an Erhebungen der Bundesstatistik verpflichtet werden und haben grundsätzlich die dabei entstehenden Kosten selbst zu tragen. Als Gegenwert erhalten vor allem die Kantone und Städte von der Bundesstatistik regionalisierte Ergebnisse bzw. Daten zur eigenen Auswertung. Von der unvermeidlichen Umstrukturierung bzw. vom Ausbau des Erhebungsprogramms sind somit auch die Kantone und Gemeinden betroffen. Revisionen von bestehenden regelmässigen Erhebungen werden zahlreiche Umstellungskosten verursachen, die aber per saldo keinen laufenden Mehraufwand der Kantone und Gemeinden zur Folge haben sollen (so wird z. B. zurzeit geprüft, ob die Mitwirkung der Gemeinden bei der Mieterhebung nicht durch eine Direktbefragung durch das Bundesamt ersetzt werden soll). Die zunehmende Bedeutung der Indirekterhebungen wird ebenfalls zu Umstellungsarbeiten bei kantonalen und kommunalen Registern führen, die auch die laufenden Kosten beeinflussen können. Ersetzt eine Indirekterhebung eine Direkterhebung, bei der Kantone und Gemeinden mitzuwirken haben, kann per saldo nach erfolgter Umstellung ein Minderaufwand resultieren. Die zusätzlichen Erhebungen, die zur Deckung der Lücken und Mängel notwendig sind, werden zwar teilweise über Kantone oder Gemeinden abgewikkelt; ihr Anteil wird jedoch geringer sein als bei den bestehenden Erhebungen in ihrer heutigen Ausgestaltung. Die andere Seite der Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sind die Regionalisierungsmöglichkeiten der Bundesstatistik. Bei Vollerhebungen sind sie bis auf Gemeindeebene gegeben; der Aspekt der Belastung der Befragten wird

jedoch tendenziell zu einer Substitution von Vollerhebungen durch Teilerhebungen und damit zu einer Reduktion des Regionalisierungsgrads (oder zu einer Erhöhung der Periodizität regionalisierter Ergebnisse) führen. Teilerhebungen werden aus dem gleichen Grund sowie aus Gründen der vermehrten Ausrichtung der Bundesstatistik auf nationale Bedürfnisse und internationale Vergleiche bezüglich Zahl der Befragten reduziert; die Kantone und Städte können in diesem Fall die Stichprobe auf ihre Kosten erweitern. Damit wird zwar der Anteil der regionalisierbaren Statistiken tendenziell gegenüber heute kleiner werden; das absolute Ausmass der zur Verfügung stehenden Regionaldaten wird aber, bei etwas anderer Zusammensetzung, das jetzige, im internationalen Vergleich relativ hohe Niveau behalten.

32 Andere Auswirkungen

Die Verwirklichung der Statistikpolitik wird eine massvolle Erhöhung der Erhebungstätigkeit mit sich bringen. Davon sind auch die Direkterhebungen bei Privatunternehmen und bei der Bevölkerung betroffen; in einzelnen Fällen kann dies zu einer höheren Belastung führen. Die Bevölkerung wurde durch die Bundesstatistik bisher sehr wenig belastet (Volkszählung, Mikrozensus, Verbrauchserhebung, einzelne Ad-hoc-Erhebungen verschiedener Bundesstellen). Während die zukünftigen Volkszählungen aus naheliegenden Gründen zu keiner Mehrbelastung der Bevölkerung führen dürfen, ist angesichts der zahlreichen Lücken bei den Statistiken über die Lebensverhältnisse der Bevölkerung mit einer Zunahme der Befragungen auf Stichprobenbasis zu rechnen. Diese wurden bis jetzt ausnahmslos freiwillig durchgeführt, und die bisher guten Erfahrungen damit geben keinen Anlass zum Übergang auf ein teilweises Obligatoriurn. Die erste Ausweitung wird die ab 1991 durchgeführte Arbeitskräfteerhebung darstellen. Die Wirtschaftsstatistik befindet sich in einem umfassenden Revisionsprogramm. Dieses wird ab 1992 effektiv und insgesamt keine Mehrbelastung für die Unternehmen bringen: der Dienstleistungssektor ausserhalb des Handels wird zwar vermehrt (und z. T. neu) einbezogen, wogegen ein Abbau der Zahl der von einzelnen Erhebungen betroffenen Industriebetriebe steht. Zwischen 1992 und 1995 ist aber voraussichtlich die volle EG-Konformität der im EWRrelevanten acquis enthaltenen Wirtschaftsstatistiken herzustellen; dies bedingt wenige gänzlich neue Erhebungen, aber in gewissen Fällen eine Ausweitung des Fragebogens bestehender Erhebungen oder eine häufigere Befragung- Es ist dies der unvermeidliche Preis der Europafähigkeit der Wirtschaftsstatistik, die im Rahmen eines EWR zwingend verlangt ist. Dieser zunehmenden Belastung soll mit einer grösseren Vielfalt der Erhebungsmodalitäten (z. B. Abkehr von der Technik der schriftlichen Befragung für diejenigen Unternehmen, die dies wünschen) und mit einer besseren Information der Beteiligten aufgefangen werden. Die Auskunftspflicht soll nur zum Zuge kommen, wo eines der in Artikel 6 Absatz l erwähnten Kriterien erfüllt ist; aus heutiger Sicht betrifft dies ausserhalb der Betriebszählungen überwiegend Grossunternehmen.

18 Bundesblau 144. Jahrgang. Bd. I 437

4 Legislaturplanung Die Vorlage ist für die Legislaturplanung 1987-1991 vorgesehen (BEI 1988 l 395, Anhang l, S. 538).

5 Verhältnis zum europäischen Recht Jm Zusammenhang mit den Vorarbeiten im Hinblick auf die Verhandlungen zur Schaffung eines Europäischen Wirtschaftsraumes (EWR) hat eine Arbeitsgruppe der EFTA das Recht der EG im Bereich der Statistik überprüft. Dabei einigten sich die EFTA-Staaten auf eine weitgehende Übernahme des EG- Rechts (acquis communautaire). Nicht Bestandteil des acquis bildet der Bereich der Landwirtschaftsstatistik, da die entsprechenden Bestimmungen des EG- Rechts überwiegend der gemeinsamen Landwirtschaftspolitik der EG dienen. Bei der Ausarbeitung des neuen ssundesstatistikgesetzes wurde die europäische Dimension bereits berücksichtigt, so dass der vorliegende Entwurf im Hinblick auf den EWR keinerlei Probleme bietet. Zukünftige Anpassungen des acquis können von der Schweiz auf dem Verordnungswege, d. h. ohne Gesetzesänderungen, in nationales Recht überführt werden. An dieser Stelle muss trotzdem darauf hingewiesen werden, dass die amtliche Statistik der Schweiz in wichtigen Bereichen den Anforderungen der EG nicht entspricht. Doch ist dies nicht so sehr eine Frage fehlender oder nicht kompatibler rechtlicher Grundlagen, sondern weitgehend ein Problem von Ressourcen.

6 Rechtliche Grundlagen 61 Verfassungsmässigkeit Die verfassungsmässigen Grundlagen wurden in Ziffer 132 eingehend erläutert.

62 Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen Das Gesetz sieht in verschiedenen Bestimmungen die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen an den Bundesrat (Art. 2, 5, 7, 10, 17, 24 und 25) sowie unter genau bestimmten Voraussetzungen auch an untergeordnete Instanzen (Art. 5) vor. Die erwähnten Bestimmungen gehen grundsätzlich nicht über die allgemeine Vollzugsverordnungskompetenz des Bundesrats hinaus. Besonders erwähnenswert sind trotzdem die nachfolgenden drei Bestimmungen: Artikel 6 Absatz l legt es in die Kompetenz des Bundesrats, bei einzelnen Erhebungen eine Auskunftspflicht anzuordnen, sofern diese erforderlich ist. Artikel 7 Absatz l ermächtigt den Bundesrat, bei der Anordnung einer Erhebung zu bestimmen, in welchem Ausmass die Kantone und Gemeinden bei der Durchführung mitzuwirken haben, und schliesslich sieht Artikel 25 Absatz 2 vor, dass der Bundesrat in eigener Zuständigkeit Abkommen über die internationale Zusammenarbeit abschliessen kann. Die näheren Erläuterungen zu den drei Bestimmungen finden sich im Kommentar zu den jeweiligen Artikeln.

438 5116

Statistikproduzenten des Bundes (Stand 1990) Tabelle l Regelmässige Ad-hoc- SiaiisLischc Erhebungen '> Erhebungcn Auswertung von Verwaliungsdalcn

1. Bevölkerung BFS BFA, BFS, BIGA, DFW (BFF), EDA 2. Raum, Umwelt und BUWAL, BFS, BUWAL, BUWAL, V+D, Landschaft SMA, WSL, BRP, WSL, BVET, BEW BAG, BWW FAC, BAG 3. Erwerbsleben BFS, BIGA, SBS BIGA, BFS, EPA, BSV, BJ 4. Volkswirtschaftliche Gesamt- BFS, BFK, SNB rechnungen 5. Preise BFS, SBS OZD 6. Produktion, Handel und BFS, KOF, BWL, EGV OZD, BAP Verbrauch BFK 7. Land- und Forstwirtschaft BFS, SBS. EAV, EGV, BUWAL, EAV, BUWAL, EM FAT 8. Energie BEW BFS 9. Bau- und Wohnungswesen BFS BFS, BWO, BWO, BJ BBW 10. Tourismus BFS BFS, BIGA 11. Verkehr BFS, GS EVED, GS EVED BAP, BAZL, PTT, BAV, ASB, SBB SBB, OZD 12. Geldmenge, Finanzmärkte SNB SNB, PTT und Banken 13. Versieherungen BFS, BSV, BPV BSV, BAMV, SSUV, BAWI, BIGA 14. Gesundheit BFS, BAG, SFA, BAG BAG, SSUV, BSV, BSV, BA, BfU Ae 15. Bildung und Wissenschaft BFS, BIGA, BBW, BFK BAGE BLW 16. Sport, Kultur und Lebens- BFS, SRG, BFS, BAK BAK, BFS, PTT, bedingungen ESSM, EMD, SLB, ESSM BK 17. Politik BK BAK BFS

'' inkl. Produktion von Synthesestatistiken

Bereich Rcgclmässigc Ad-hoc- Statistische Erhebungen 0 Erhebungen Auswertung von Vcnvaltungsdatcn

18. Öffentliche Finanzen EFV, BFS, BFS, EFV ESTV, EFV ESTV 19. Rechtspflege BFS, BA BFS, BSV BFS, BFA, EMD, BGe

') inkl. Produktion von Synthesestatistiken

Bundesstatistikgesetz Entwurf (BStatG)

vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf die Artikel 27sexies, 3iq«inqui=5 Absatz 5 und 85 Ziffer l der Bundesverfassung, nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 30. Oktober 1991 '\ beschliesst:

1 Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen

Art. l Zweck Dieses Gesetz bezweckt: a. dem Bund die statistischen Grundlagen bereitzustellen, die er zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt; b. den Kantonen, den Gemeinden, der Wissenschaft, der Privatwirtschaft, den Sozialpartnern und der Öffentlichkeit statistische Ergebnisse zur Verfügung zu stellen; c. die Organisation der Bundesstatistik auf eine effiziente und für die Befragten schonende Erhebung und Bearbeitung der Daten auszurichten; d. die nationale und internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Statistik zu fördern; e. den Datenschutz in der Bundesstatistik sicherzustellen.

Art. 2 Geltungsbereich Dieses Gesetz gilt für alle statistischen Arbeiten : a. die der Bundesrat anordnet; b. die Verwaltungseinheiten nach Artikel 58 des Verwaltungsorganisationsgesetzes2) ohne ETH-Bereich, PTT und SBB vornehmen oder vornehmen lassen. Der Bundesrat legt fest, welche Artikel des Gesetzes für die statistischen Arbeiten des ETH-Bereichs, der PTT und der SBB anwendbar sind. Der Bundesrat kann Bestimmungen dieses Gesetzes für weitere Körperschaften, Anstalten oder Private anwendbar erklären, wenn diese:

') BEI 1992 T 373 » SR 172.010

Bundesstatistikgeseiz

a. der Aufsicht des Bundes unterstehen; b. Finanzhilfen oder Abgeltungen des Bundes erhalten; oder c. eine Tätigkeit gestützt auf eine Konzession oder Bewilligung des Bundes ausüben. Bei der Unterstellung unter dieses Gesetz nach den Absätzen 2 und 3 beachtet der Bundesrat die Forschungsfreiheit sowie die gesetzlichen Aufgaben und die Autonomie der betroffenen Organisationen.

Art. 3 Aufgaben der Bundesstatistik Die Bundesstatistik ermittelt repräsentative Ergebnisse über den Zustand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Raum und Umwelt in der Schweiz. Sie dient: a. der Vorbereitung, Durchführung und Überprüfung von Bundesaufgaben; b. der Beurteilung von Sachgebieten, in denen die Aufgaben von Bund und Kantonen eng ineinandergreifen, z. B. von Bildung, Wissenschaft und Forschung, Kultur, Sport, Rechtswesen, Tourismus, öffentlichen Finanzen, Raumnutzung, Bau- und Wohnungswesen, Verkehr, Energie oder Gesundheits- und Sozialwesen; c. der Unterstützung von Forschungsvorhaben von nationaler Bedeutung, Im Rahmen dieser Aufgaben wird nach Möglichkeit den Informationsbedürfnissen der Kantone, der Gemeinden, der Wissenschaft, der Privatwirtschaft und der Sozialpartner sowie den internationalen Anforderungen Rechnung getragen.

Art. 4 Grundsätze für die Datenbeschaffung Soweit der Bund über die notwendigen Daten verfügt oder diese bei einer dem Gesetz unterstellten Organisation durch den Vollzug von Bundesrecht anfallen (Verwaltungsdaten des Bundes), wird auf besondere Erhebungen für die Bundesstatistik (Direkterhebungen, Indirekterhebungen oder Erhebungen mittels Beobachtungen und Messungen) verzichtet. Sind die von der Bundesstatistik über Dritte benötigten Daten bei Stellen der Kantone oder Gemeinden oder bei anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts verfügbar, so sind die Daten bei ihnen zu erheben (Indirekterhebung). Als Direkterhebung gilt das Erfassen neuer Daten an der Quelle durch Befragung von natürlichen und juristischen Personen für die alleinigen Zwecke dieses Gesetzes. Dabei ist die Zahl und die Belastung der Befragten möglichst gering zu halten. Bei Erhebungen im Rahmen dieses Gesetzes gibt der Bund den Zweck und die Rechtsgrundlage des Bearbeitens, die Kategorien der an der Datensammlung Beteiligten und die Empfänger der Daten bekannt.

Bundesstatistikgesetz

2 Abschnitt: Anordnungsbefugnisse und Mitwirkung

Art. 5 Anordnung von Erhebungen Der Bundesrat ordnet die erforderlichen Erhebungen an. Er kann dabei Mischformen von Direkt- und Indirekterhebungen vorsehen. Er kann die Anordnungsbefugnis an ein Departement, an eine Gruppe oder an ein Amt delegieren: a. für Erhebungen, bei denen keine Personendaten erhoben werden; b. für Erhebungen ohne Auskunftspflicht über einen kleinen Kreis von Unternehmen und Betrieben des privaten und des öffentlichen Rechts; c. für einmalige Erhebungen bei einem kleinen Kreis von Personen. Die dem Gesetz unterstellten Institutionen der Forschungsförderung und Forschungsstätten des Bundes können einmalige oder zeitlich befristete Erhebungen ohne Auskunftspflicht anordnen. Andere dem Gesetz nach Artikel 2 Absätze 2 oder 3 unterstellte Organisationen sind befugt zur selbständigen Anordnung von: a. Erhebungen, bei denen keine Personendaten erhoben werden; b. Erhebungen ohne Auskunftspflicht bei natürlichen und juristischen Personen des privaten und öffentlichen Rechts, mit denen die Organisation zur Erfüllung ihrer übrigen Aufgaben zusammenarbeitet; c. Erhebungen mit Auskunftspflicht, wenn ein anderes Gesetz dies vorsieht. Erhebungen zur Erprobung von Methoden können ohne besondere Anordnung durchgeführt werden, sofern damit keine Auskunftspflicht verbunden ist,

Art. 6 Pflichten der Befragten Wenn es die Vollständigkeit, Repräsentativität, Vergleichbarkeit oder Aktualität einer Statistik erfordert, kann der Bundesrat bei der Anordnung einer Erhebung natürliche und juristische Personen des privaten und öffentlichen Rechts und deren Vertreter zur Auskunft verpflichten. Die verpflichteten Personen müssen die Auskünfte wahrheitsgetreu, fristgernäss, unentgeltlich und in der vorgeschriebenen Form erteilen. Wer für eine Erhebung freiwillig Auskunft gibt, muss diese wahrheitsgetreu und nach bestem Wissen erteilen. Für freiwillige Auskünfte, die für die Befragten mit aussergewöhnlich grossem Aufwand verbunden sind, kann der Bundesrat eine Entschädigung vorsehen.

Art. 7 Mitwirkung der Kantone und Gemeinden Der Bundesrat legt bei der Anordnung einer Erhebung fest, in welchem Ausmass die Kantone und Gemeinden bei der Durchführung mitwirken. Er kann dabei die Übernahme von Daten aus ihren Datensammlungen anordnen, sofern die Rechtsgrundlage der Datensammlung die Verwendung für statistische Zwecke nicht ausdrücklich ausschliesst Unterliegen diese Daten einer

Bundesstatistikgesetz

gesetzlich verankerten Geheimhaltungspflicht, dürfen sie geraäss Artikel 19 des vorliegenden Gesetzes sowie Artikel 19 des Datenschutzgesetzes vom ...') nicht weitergegeben werden. Kantone und Gemeinden tragen je die aus ihrer Mitwirkung entstehenden Kosten. Das kantonale Recht kann die Kostenverteilung zwischen Kantonen und Gemeinden anders regeln. Für besondere Aufwendungen oder freiwillig erbrachte zusätzliche Leistungen kann der Bundesrat eine Entschädigung vorsehen.

Art. 8 Mitwirkung übriger Stellen Forschungsstellen und andere geeignete Organisationen können mit ihrer Zustimmung zur Mitwirkung an Erhebungen oder anderen statistischen Arbeiten herangezogen werden, sofern der Datenschutz gewährleistet ist. Es kann eine Entschädigung ausgerichtet werden.

Art. 9 Mehrjahresprogramm Für jede Legislaturperiode wird ein Mehrjahresprogramm erstellt. Das Mehrjahresprogramm gibt Auskunft über: a. die wichtigen statistischen Arbeiten der Bundesstatistik; b. den finanziellen und personellen Aufwand des Bundes; c. die Auswirkungen für Mitwirkende und Befragte; d. die internationale Zusammenarbeit.

3 Abschnitt: Organisation der Bundesstatistik

Art. 10 Bundesamt für Statistik Das Bundesamt für Statistik (Bundesamt) ist die zentrale Statistikstelle des Bundes. Es erbringt statistische Dienstleistungen für Verwaltungseinheiten des Bundes, übrige Benutzer der Bundesstatistik und die Öffentlichkeit. Das Bundesamt koordiniert die Bundesstatistik und erstellt einheitliche Grundlagen für die nationale und internationale Vergleichbarkeit. Es erstellt in Zusammenarbeit mit den anderen Statistikstellen und nach Anhören interessierter Kreise das Mehrjahresprogramm. Es führt in der Regel die Erhebungen durch und erarbeitet Gesamtdarstellungen, sofern diese nicht durch den Bundesrat einer anderen Statistik- oder Amtsstelle übertragen werden. Das Bundesamt führt ein Betriebs- und Unternehmensregister (BUR) als Hilfsinstrument für die Durchführung von Erhebungen bei Unternehmen und Betrieben. Der Bundesrat kann vorsehen, dass bestimmte Angaben auch für personenbezogene Zwecke im öffentlichen Interesse verwendet werden.

') AS ... (BEI 1988 II 413)

Bundesstaüstikgesetz

Für die Erfüllung seiner Aufgaben liefern die Verwaltungseinheiten sowie, nach Massgabe ihrer Unterstellung nach Artikel 2 Absatz 3, die übrigen Organisationen dem Bundesamt die Ergebnisse und Grundlagen ihrer Statistiktätigkeit und, falls erforderlich, Daten aus ihren Datensammlungen und Erhebungen. Geheimhaltungspflichten und Sperrungen können in der Regel einer Bekanntgabe an das Bundesamt nur entgegengehalten werden, wenn ein Bundesgesetz die Weitergabe oder Verwendung der Daten für statistische Zwecke ausdrücklich ausschliesst. Das Bundesamt darf diese Daten gemäss Artikel 19 des vorliegenden Gesetzes sowie Artikel 19 des Datenschutzgesetzes vom ...1) nicht weitergeben.

Art, 11 Übrige Statistikproduzenten des Bundes Die übrigen Verwaltungseinheiten sowie die dem Gesetz teilweise unterstellten Organisationen führen die Erhebungen nach Artikel 5 Absätze 2-4 durch. Der Bundesrat kann einer Verwaltungseinheit, und mit ihrer Zustimmung auch einer unterstellten Körperschaft oder Anstalt, im Einzelfall weitere Erhebungen übertragen. Erhebungsstellen des Bundes, die nicht ausschliesslich Statistik oder Forschung betreiben, bezeichnen für ihre statistischen Arbeiten eine oder mehrere Statistikstellen. Die statistische Auswertung von Verwaltungsdaten des Bundes ist grundsätzlich Aufgabe der Verwaltungseinheit, Körperschaft oder Anstalt, die über die Daten verfügt. Im Einvernehmen mit dem Bundesamt oder durch Beschluss des Bundesrates kann das Bundesamt mit der Bearbeitung betraut werden. Das Bundesamt berät die übrigen Statistikproduzenten des Bundes und stellt ihnen im Rahmen der Datenschutzbestimmungen die erforderlichen Daten zur Verfügung.

Art. 12 Koordination Bei der Ausgestaltung der Erhebungen, Gesamtdarstellungen sowie der übrigen Datenquellen der Bundesstatistik ist das Bundesamt zu konsultieren. Das Bundesamt wirkt auf eine Koordination mit den kantonalen Statistiken hin, insbesondere um die Erhebungsprogramme aufeinander abzustimmen und Register oder andere Datensammlungen im Hinblick auf die statistische Bearbeitung zu harmonisieren. Es arbeitet zudem mit den Kantonen, den Hochschulen und den Forschungsorganen in statistikbezogenen Forschungs- und Ausbildungsfragen zusammen.

') AS ... (BEI 1988 II 413)

Bundesstatistikgesetz

Art. 13 Kommission für die Bundesstatistik Der Bundesrat setzt eine Kommission für die Bundesstatistik ein. Diese berät ihn und die Statistikproduzenten des Bundes in wichtigen Fragen der Bundesstatistik. In der Kommission sind die Kantone, die Gemeinden, die Wissenschaft, die Privatwirtschaft, die Sozialpartner sowie die Verwaltungseinheiten des Bundes und die dem Gesetz unterstellten Organisationen vertreten.

4 Abschnitt: Datenschutz und Datensicherheit

Art. 14 Statistikgeheimnis Die zu statistischen Zwecken erhobenen oder weitergegebenen Daten dürfen nicht zu anderen Zwecken verwendet werden, ausser wenn ein Bundesgesetz eine andere Verwendung ausdrücklich anordnet oder der Betroffene einer solchen schriftlich zustimmt. Die mit statistischen Arbeiten betrauten Personen müssen alle Daten über einzelne natürliche und juristische Personen geheimhalten, die sie bei ihrer Arbeit wahrgenommen haben. Diese Pflicht gilt insbesondere auch für die Personen, die in den Kantonen, Gemeinden und bei übrigen Stellen zur Mitwirkung an Erhebungen beigezogen werden oder die Daten nach Artikel 19 erhalten.

Art. 15 Datensicherheit und Datenaufbewahrung Alle Stellen, die Personendaten für die oder aus der Bundesstatistik bearbeiten, müssen diese durch angemessene organisatorische und technische Massnahmen gegen unbefugtes Bearbeiten schützen. Die Erhebungsstellen dürfen die zur Vorbereitung, Durchführung und Koordination von Erhebungen erstellten Namens- und Adresslisten nur solange aufbewahren, als sie für diese Zwecke bearbeitet werden müssen. Vorbehalten bleiben die Bestimmungen über das Betriebs- und Unternehmensregister. Erhebungsmaterial, das neben den erfragten Angaben Namen oder persönliche Identifikationsnummern der Betroffenen enthält, darf nur von den zuständigen Erhebungsstellen bearbeitet werden. Es ist zu vernichten, sobald die Bearbeitung abgeschlossen ist, Daten können bei der zuständigen Statistikstelle oder beim Bundesamt aufbewahrt und archiviert werden, sofern sie keine Namen oder persönliche Identifikationsnummern der Betroffenen enthalten.

Bundesstatistikgesetz

Art. 16 Anwendung anderer Datenschutzbestimmungen Für den Datenschutz bei allen statistischen Arbeiten gelten neben den Bestimmungen dieses Gesetzes die Bestimmungen des Datenschutzgesetzes vom ... ') über die Bearbeitung für Forschung, Planung und Statistik. Der Bundesrat erlässt für die Erhebung der Daten sowie für die Bearbeitung durch Bundesorgane die ergänzenden Bestimmungen über den Datenschutz und die Datensicherheit.

Art. 17 Datenschutz in den Kantonen Für die Bearbeitung durch kantonale Organe gelten die Artikel 14 und 15 dieses Gesetzes und das kantonale Recht, welches die nicht personenbezogene Bearbeitung von Daten regelt. Fehlen solche Vorschriften, gilt das Bundesrecht. Wirken die Kantone oder Gemeinden bei der Durchführung einer Erhebung mit, bestimmen die Kantone eine Stelle, welche für die Einhaltung des Datenschutzes sorgt.

5 Abschnitt : Veröffentlichungen und Dienstleistungen

Art. 18 Veröffentlichungen Die wichtigsten statistischen Ergebnisse und Grundlagen werden in benützergerechter Form und in den Amtssprachen veröffentlicht. Nicht veröffentlichte Ergebnisse werden auf geeignete Weise zugänglich gemacht. Das Bundesamt stellt zu diesem Zweck die erforderlichen Einrichtungen bereit; diese stehen auch den übrigen Statistikproduzenten zur Verbreitung ihrer Ergebnisse offen. Unter Vorbehalt einer gesetzlich vorgeschriebenen Veröffentlichung sollen die Ergebnisse keine Rückschlüsse auf die Verhältnisse einzelner natürlicher oder juristischer Personen erlauben, welche die betroffene Person nicht schon allgemein zugänglich gemacht hat. Der Bundesrat kann aus weiteren wichtigen Gründen den Zugang beschränken.

Art. 19 Übrige Dienstleistungen ' Das Bundesamt und die übrigen Statistikproduzenten nehmen besondere Auswertungen für die Verwaltungseinheiten des Bundes und, im Rahmen ihrer Möglichkeiten, für Dritte vor.

Bu n desstat i st i kgesetz

Die Statistikproduzenten des Bundes dürfen Personendaten Statistik- und Forschungsstellen des Bundes sowie Dritten bekanntgeben, wenn: a. die Daten anonymisiert werden, sobald es der Zweck des Bearbeitens erlaubt; b. der Empfänger die Daten nur mit Zustimmung des Statistikproduzenten weitergibt; c. der Empfänger Ergebnisse, die er mit Hilfe dieser Daten erarbeitet, nur bekanntgibt, wenn sie keine Rückschlüsse auf die Verhältnisse einzelner natürlicher oder juristischer Personen erlauben; und d. die Voraussetzungen für die Einhaltung des Statistikgeheimnisses und der übrigen Datenschutzbestimmungen durch den Empfänger gegeben sind. Das Bundesamt kann befristete Forschungs-, Analyse- und Beratungsaufgaben im Zusammenhang mit der Bundesstatistik ausführen, wenn der Auftraggeber die Kosten übernimmt oder das nötige Personal zur Verfügung stellt.

Art. 20 Wiederverwendung durch Dritte Die veröffentlichten, zugänglich gemachten oder aus Daten der Bundesstatistik erarbeiteten statistischen Ergebnisse können mit Quellenhinweis ohne urheberrechtliche Bewilligung verwendet oder wiedergegeben werden. Der Bundesrat kann für die Verwendung zu Erwerbszwecken Ausnahmen vorsehen.

Art. 21 Gebühren Der Bundesrat regelt die Gebühren für die Veröffentlichungen, Dienstleistungen und Bewilligungen.

6 Abschnitt: Strafbestimmungen

Art. 22 Verletzung der Auskunftspflicht Wer bei einer aufgrund dieses Gesetzes angeordneten Erhebung vorsätzlich falsche Angaben macht oder trotz Mahnung der Auskunftspflicht nicht oder nicht richtig nachkommt, wird mit Busse bestraft.

Art. 23 Verletzung des Statistikgeheimnisses Wer vorsätzlich oder fahrlässig das Statistikgeheimnis (Art. 14) verletzt, indem er geheimzuhaltende Daten weitergibt oder zu anderen als statistischen Zwekken verwendet, wird mit Gefängnis oder mit Busse bestraft, sofern keine schwerere strafbare Handlung vorliegt.

Bundesslatislikgesctz

Art. 24 Strafverfolgung Die Kantone verfolgen und beurteilen Verletzungen der Auskunftspflicht, wenn kantonale Organe eine Erhebung durchführen, und Verletzungen des Statistikgeheimnisses durch kantonale Organe. Das zuständige Departement verfolgt und beurteilt die übrigen Widerhandlungen nach den Verfahrensvorschriften des Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht '). Es gelten im übrigen die allgemeinen Bestimmungen des Strafgesetzbuches1) und die Artikel 6 und 7 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht.

7 Abschnitt: Schlussbestimmungen

Art. 25 Vollzug Der Bundesrat wird mit dem Vollzug beauftragt und erlässt die Ausführungsbestimmungen. Er kann in eigener Zuständigkeit Abkommen über die internationale Zusammenarbeit abschliessen,

Art. 26 Anhörung Vor Erlass der Ausführungsbestimmungen und dem Abschluss internationaler Abkommen werden die betroffenen Kreise angehört.

Art. 27 Aufhebung und Änderung bisherigen Rechts Die Aufhebung und Änderung anderer Erlasse ist im Anhang aufgeführt, der Bestandteil dieses Gesetzes ist.

Art. 28 Referendum und Inkrafttreten Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum. Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten,

') SR 313.0

Bundesstatistikgesetz

Anhang (Art. 27)

Aufhebung und Änderung von anderen Erlassen

1 Bundesgesetz vom 23. Juli 1870l) betreffend die amtlichen statistischen Aufnahmen in der Schweiz

Aufgehoben

2. Bundesbeschluss vom 17. September 1875 2> betreffend die statistische Zusammenstellung der in der Schweiz vorkommenden Geburten, Sterbefälle, Trauungen, Scheidungen und Nichtigerklärung von Ehen Aufgehoben

3 Bundesgesetz vom 27. Juni 19733-' über schulstatistische Erhebungen

Aufgehoben

4 Bundesbeschluss vom 30. November 1964 *) über die periodische Durchführung

von Strassenverkehrszählungen Aufgehoben

5 Beschluss der Bundesversammlung vom 14. Juni 19545) über die periodische

Durchführung von Betriebszählungen Aufgehoben

6 Beschluss der Bundesversammlung vom 12. April 19336) über die Einführung

einer eidgenössischen Fremdenverkehrsstatistik Aufgehoben

7 Bundesgesetz vom 3. Februar 1860" über die eidgenössische Volkszählung

Art 5 Es gelten im übrigen die Bestimmungen des Bundesstatistikgesetzes (BStatG) vom ...8).

z

Bu ndesstatisti kgesel z

S. Bundesgesetz vom ... '•' über die Hochschulförderung

Art. 16 Aufgehoben

9 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983:l über die Forschung (Forschungsgesetz)

(FG) Art. 30 Abs. 3 Aufgehoben

10 Bundesgesetz vom 25. Juni 19823) über die berufliche Alters- und Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG)

An. 89 Aufgehoben

11 Landwirtschaftsgesetz41

Art. 32 Randtitel A. Statistik im allgemeinen Art. 33 B. Erhebungen ' Der Bund führt einen Produktionskataster. und Register Der Bundesrat ordnet die Durchführung der Erhebungen und die Führung der Register an, die für den Vollzug dieses Gesetzes und für eine einheitliche Landwirtschaftsstatistik erforderlich ist. Mit der Durchführung der Erhebungen und der Führung der Register kann er Bundesstellen, Kantone oder landwirtschaftliche Organisationen betreuen. Er kann hierfür Finanzhilfen ausrichten. Der Bund kann Vorschriften zur Harmonisierung kantonaler Erhebungen oder Register, die dem Vollzug dieses Gesetzes dienen, erlassen.

Art. 34-37 Aufgehoben

» SR 420.1 » SR 831.40

B undesstatistikgesetz

Art. 111 zweitletzter Absatz

Wer bei Erhebungen gemäss Artikel 33 die Auskunft verweigert oder falsche Angaben macht;

12 Bundesgesetz vom 21. Juni 1991" über die Fischerei

Art. 11 Die Kantone führen eine Fischereistatistik nach den Grundsätzen des Bundes.

13 Bundesgesetz vom 20. Juni 1980 2'> über Konjunkturbeobachtung und Konjunkturerhebungen

Titel Bundesgesetz über die Konjunkturbeobachtung

Art. l Abs. 2 Er erhebt die erforderlichen Wirtschaftsdaten und wertet sie aus.

Art. 3 Bundesamt für Konjunkturfragen Das Bundesamt für Konjankturfragen ist mit der Konjunkturbeobachtung beauftragt. Es zieht die für die Erhebungen der Wirtschaftsdaten verantwortlichen Verwaltungseinheiten des Bundes sowie andere geeignete Institutionen bei.

Art. 5-13 Aufgehoben

14 Bundesgesetz vom 6. Oktober 19893) über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih

Art. 36 Abs. l und 3 Der Bundesrat ordnet die zur Arbeitsmarktbeobachtung erforderlichen Erhebungen an. 3 Die Ergebnisse werden so bekanntgegeben, dass keine Rückschlüsse auf betroffene Personen möglich sind:

" AS ... (BEI 1,991 II 1478)

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Botschaft zu einem Bundesstatistikgesetz (BStatG) vom 30. Oktober 1991

In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale

Jahr 1992 Année Anno

Band 1 Volume Volume

Heft 05 Cahier Numero

Geschäftsnummer 91.066 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto

Datum 11.02.1992 Date Data

Seite 373-452 Pagina

Ref. No 10 052 107

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