Funtauna

BBl 1994 II 1295

Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet (STVG) vom 4. Mai 1994

#ST# 94.035

Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet (STVG)

vom 4. Mai 1994

Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren wir unterbreiten Ihnen den Entwurf zu einem Bundesgesetz über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet (STVG) mit dem Antrag auf Zustimmung. Gleichzeitig beantragen wir, den folgenden, noch nicht behandelten parlamentarischen Vorstössen keine Folge zu geben: Parlamentarische Initiativen 1994 94.402 N Bundesbeschluss Über die Umsetzung von Artikel 36stxic;s B V (noch nicht behandelt, Hämmerle/Hubacher) 1994 94.406 S Bundesbeschluss über die Umsetzung von Artikel 36s"ics Absatz 3 BV (noch nicht behandelt, Salvioni) 1994 94.407 N Bundesbeschluss über die Umsetzung von Artikel 36sclics Absatz 3 BV (noch nicht behandelt, Schmidhalter) Motionen 1994 M 94.3031 Alpeninitiative. Dringliches Vollzugsgesetz (N 28. 2. 94, Comby) 1994 M 94.3045 Ausführungsbestimmungen zu Absatz 3 Artikel 36scxics B V (N 28. 2. 94, Schmidhalter) 1994 M 94.3053 Ausführungsgesetzgebung Alpeninitiative (S 28. 2. 94, Bloctzer) Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

4, Mai 1994 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Stich Der Bundeskanzler: Couchepin

Übersicht Mit der Annahme der Alpeninitiative am 20. Februar 1994 ist Artikel 36sfx!" Bundesverfassung in Rechtskraft erwachsen. Während für die Bestimmungen über die Verlagerung des Gütertransitverkehrs auf die Schiene eine Unisetzungsfrist von zehn Jahren vorgesehen ist, entfalten die Bestimmungen in Absatz 3 über den Bau und Ausbau von Transitstrassen sofort Wirkung. Es ist deshalb nicht möglich, einen einzigen Ausfuhrungserlass vorzulegen. Die Gütertransit/rage wird in einem späteren Zeitpunkt zu regeln sein, der vorliegende Entwurf bezieht sich ausschliesslich auf die Frage des Baus und Ausbaus von Transitstrassen im Alpengebiet. Die infolge der nicht definierten Begriffe im Verfassungstext entstandene Unsicherheit führte kurz nach der Abstimmung zur Verfügung eines Planungs- und Projektierungsstopps für National- und Hauptstrassen im Alpengebiet durch das Bundesamt für Strassenbau, Die betroffenen Kantone und die Mehrheit der eidg. Kate (anlässlich der Debatten während der Frühjahrssession) verlangten eine schnelle Gangart bei der Erarbeitung der Ausführungsbestimmungen zu Artikel 36sex'es Absatz 3 Bundesverfassung. Der Bundesrat hat diesen Auftrag mit der vorliegenden Botschaft erfüllt, wenngleich die kurzen Fristen insbesondere für die Durchführung des Vernehmlassungsverfahrens die Möglichkeiten einengten. Der Entwurf definiert den Begriff «Alpengebiet» im Sinne der internationalen Alpenkonvention. Unter Transitstrasse werden alle National- und Hauptstrassen (im Sinne des Treibstoffzollgesetzes) verstanden, welche im Tagesdurchschnitt von mehr als 1500 Motorfahrzeugen befahren werden, wobei mindestens W Prozent des gesamten Personen- und Güterverkehrs Transitverkehr sein müssen. Die Folge einer Klassierung als Transitsfrasse ist ein generelles Verbot, baulich die Verkehrskapazität zu erhöhen, mit den einzigen Ausnahmen für Ortsumfahrungen und offensichtliche Sicherheitsproblemstellen. Transitstrassen sind nach den verfügbaren Unterlagen derzeit die N 2 Luzern-Chiasso, die N 9 ab Brig über den Simplon, die N13 Thusis-Bellinzona sowie die A 21 ab Sembrancher über den Grossen St. Bernhard. Dazu sind einige Strecken im Grenzbereich und müssen noch verliess abgeklärt werden (Col de la Forclaz, Reichenau-Thusis, N13 St. Galler Rheintal, einzelne Teilstrecken im Engadin sowie die Strasse von Stabio nach Gaggiolo).

Auch wenn die Abklärung für das St. Galler Rheintal einen zu grossen Transilanteil ergeben sollte, ermöglicht der vorliegende Entwurf die Beendigung des Ausbaus auf 4 Spuren, da eine Ausnahmeklausel für offensichtliche Sicherheitsprobleme vorgesehen ist, was im St. Galler Rheintal eindeutig der Fall ist. Der Entwurf - ausgestaltet als Bundesgesetz mit generell-abstrakten Normen - führt nahe zu den von allen Seiten bisher geäusserten Intentionen, das Ausbauverbot auf die wichtigsten Haupttransitachsen zu beschränken. Die einzige wesentliche Differenz besteht in der Behandlung der N 9 zwischen Siders und Brig. In dieser Frage besteht nach wie vor keine Einigkeit, ist wohl auch keine Einigkeit erreichbar. Die N 9 im Rhonetal ist gemäss diesem Konzept nicht eine Transitstrasse. Das hohe Verkehrsaufkommen ist weitgehend Binnenverkehr und Ziel-Quellverkehr,

der Transitverkehrsanteil liegt unter 5 Prozent. Wollte man die massgebliche Grenze des Transitverkehrsanteils so tief ansetzen, dass auch diese Strecke darunter fällt, wäre praktisch das gesamte National- und Hauptstrassennetz in den Alpen betroffen, und die Initiative zum Schutz des Alpengebietes vor dem Transitverkehr brächte für das gesamte Alpengebiet praktisch das Ergebnis der 1990 von Volk und Ständen deutlich abgelehnten Initiative «Stopp dem Beton - für eine Begrenzung des Strassenbaus». Als Bezugsgrösse und Berechnungsgrundlage dient der Anteil des Transitverkehrs am gesamten Personen- und Güterverkehr, dessen Ausgangs- und Zielori im Ausland liegt und der die Schweiz durchquert. Die Ermittlung des Transitverkehrsanteils ist eine anspruchsvolle Aufgabe, Die einzig praktikable Lösung ist, den Verkehr anzuhalten, zu befragen und dann die Ergebnisse mit Verkehrsmodellrechnungen zu extrapolieren. Ein Anhalten des Verkehrs ist vor allem auf den stark befahrenen Strecken heikel, deshalb macht man die Befragung dort, wo der Verkehr ohnehin angehalten wird, an der Grenze. Dies gewährleistet die Gleichbehandlung der inländischen und ausländischen Fahrzeuge, da es sich einzig um die Bemessungsgrundlage handelt, aber keine einzige Verhaltensvorschrift an irgendeinen Verkehrsteilnehmer gestellt wird. Die Auswirkungen (Ausbauverbot) treffen dann alle Benutzer genau gleich, lendenziell vorab die inländischen stärker, da auf jeder Strasse in der Schweiz deutlich mehr inländische Fahrzeuge verkehren als ausländische.

Botschaft

I Allgemeiner Teil II Ausgangslage Am 20. Februar 1994 haben die Stimmbürger die Volksinitiative zum Schutze des Alpengebietes vor dem Transitverkehr mit rund 950 000 zu 880 000 Stimmen angenommen, die Stände haben mit 136/2 zu 7 ebenfalls zugestimmt. Die Bundesverfassung wird damit durch folgende Bestimmung ergänzt: Art. 36S"'"S ' Der Bund schützt das Alpengebiet vor den negativen Auswirkungen des Transitverkehrs. Er begrenzt die Belastungen durch den Transitverkehr auf ein Mass, das für Menschen, Tiere und Pflanzen sowie deren Lebensräume nicht schädlich ist, Der alpenquerendc Gütertransitverkehr von Grenze zu Grenze erfolgt auf der Schiene. Der Bundesrat regelt die notwendigen Massnahmen auf dem Verordnungsweg. Ausnahmen sind nur zulässig, wenn sie unumgänglich sind. Diese müssen durch ein Gesetz näher bestimmt werden. Die Transitstrassen-Kapazität im Alpengebiet darf nicht erhöht werden. Ausgenommen sind Umfahrungsstrassen zur Entlastung von Ortschaften vom Durchgangsverkehr.

Übergangsbestimmungen Art. 21 Die Verlagerung des Gütertransitverkehrs auf die Schiene muss zehn Jahre nach Annahme von Artikel Sfr^^Absatz 2 abgeschlossen sein.

Während die Übergangsbestimmung für die Verlagerung des Gütertransitverkehrs eine zehnjährige Handlungsfrist einräumt, ist Absatz 3, der die Transitstrassenkapazität betrifft, unmittelbar nach der Volksabstimmung in Rechtskraft erwachsen, damit geltendes Recht und ohne Verzug anzuwenden. Das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) und das zuständige Fachamt, das Bundesamt für Strassenbau (ASB), hatten bereits im Vorfeld der Abstimmung auf die Anwendungsproblematik hingewiesen, insbesondere deshalb, weil Absatz 3 von Artikel 36swics gleich mehrere offene, auslegungsbedürftige Begriffe enthält. Die vor der Abstimmung sichtbaren Meinungsdifferenzen über den Gehalt dieses Absatzes 3 bestehen auch nach der Abstimmung nahezu unverändert weiter. Das mit dem Vollzug beauftragte ASB erliess nach Rücksprache mit dem EVED bereits am Mittwoch nach der Abstimmung einen vorläufigen Planungs- und Projekticrungsstopp für fast sämtliche National- und Hauptstrassen in einem von der Alpenkonvention übernommenen Alpenperimeter. Diese Massnahme löste intensive politische Reaktionen durch die Kantone und die Eidgenössischen Parlamentarier aus. Während verschiedenen Kantonsregierungen der Standpunkt des Bundes an mehreren Besprechungen dargelegt wurde, bot die Frühjahrssession der Eidgenössischen Räte die Gelegenheit, im Rahmen der Beantwortung von insgesamt 13 dringlichen Interpellationen die gesamte Problematik zu debattieren. Der provisorische Planungs- und Projektierungsstopp wurde je nach Standpunkt kritisiert oder als richtig erachtet. Einigkeit herrschte indessen bezüglich der zeitlichen Rahmenbedingungen. Es wird erwartet, dass der Bundesrat sehr rasch dem Parlament Ausführungsbestimmungen vorlegt, und es wird gefordert, dass der Planungs- und Projektierungsstopp so bald wie nur möglich und so weit wie möglich wieder aufgehoben

wird. Der vorliegende Entwurf trägt beidem Rechnung, indem der Zeitplan und die vorgegebenen Behandlungsschritte grundsätzlich eine rasche Behandlung durch die politischen Instanzen ermöglichen sollte.

12 Zur Auslegung von Verfassungsbestimmungen Artikel 36SCKics Absatz 3 BV enthält mehrere auslegungs- und konkretisierungsbedürftige Rechtsbegrifte. Dies ist gerade für eine Verfassungsbestimmung keineswegs ungewöhnlich, sondern stellt im Gegenteil den Normalfall dar. Für die Auslegung von Verfassungsbestimmungen gelten im wesentlichen die gleichen Auslegungsregeln wie für andere normative Texte. Massgebend sind in erster Linie der Wortlaut sowie Sinn und Zweck und die ihnen zugrunde liegenden Wertungen. Die Materialien sind weder verbindlich noch für die Auslegung unmittelbar entscheidend. Sie können aber herangezogen werden, um den Sinn einer Norm zu erkennen und damit falsche Auslegungen zu vermeiden (BGE 772 II 4). Dies gilt auch für Bestimmungen, die aufgrund der Annahme einer Volksinitiativc Rechtskraft erlangt haben. Auch bei ihnen ist grundsätzlich vom Wortlaut auszugehen. Man kann somit insbesondere nicht allein auf den subjektiven Willen der Initianten abstellen (BGE 777 la 305; 772 la 245). Begründungen einer Initiative und andere Meinungsäusserungen der Initianten dürfen aber berücksichtigt werden (BGE 705 la 154). Zumindest bei der Beurteilung der Verfassungskonformität ist eine Initiative in einer Weise auszulegen, die dem Anliegen der Initianten entspricht (BGE 118 la 204). Es ist, ganz allgemein gesagt, jene Auslegungsmöglichkeit zu wählen, die dem Sinn und Zweck einer Initiative am besten entspricht, zu einem vernünftigen Ergebnis führt und dem übergeordneten Recht Rechnung trägt Zu einem vernünftigen Ergebnis kann nur eine Auslegung führen, die nicht von einer isolierten, punktuellen Betrachtungsweise ausgeht, sondern die dem normativen Gesamtkontext Rechnung trägt. Anzustreben ist mit anderen Worten eine harmonisierende, nicht eine auf die Betonung möglicher Divergenzen ausgerichtete Auslegung und Umsetzung der aufgrund der Alpeninitiative erfolgten Ergänzung der Bundesverfassung, Neue Verfassungsbcstimmungen sind in diesem Sinne «verfassungskonform» auszulegen. Dass dabei gleiche Rechtsbegriffe grundsätzlich gleich auszulegen sind (BGE 118 II 53), ist selbstverständlich. Es wird somit im konkreten Fall auch wichtig sein, bei der Auslegung der in Artikel 36*""™ Absatz 3 BV enthaltenen unbestimmten oder zumindest klärungsbedürftigen Rechtsbegriffe

die Verwendung dieser Begriffe in anderen Bestimmungen auf Verfassungs-, Gesetzes- und Verordnungsstufe zu analysieren und mitzubcrücksichtigen. Der Grundsatz der harrnonisiercndcn Auslegung gilt in ganz besonderem Mass auch in bczug auf die Berücksichtigung übergeordneten Rechts. Konkret heisst dies, dass Artikel 36s"iö Absatz 3 möglichst völkerrechtskonform auszulegen ist. Dies verlangt der in Praxis und Lehre grundsätzlich anerkannte Vorrang des Völkerrechts, Rechtsctzende und rechtsanwendende Behörden sind grundsätzlich gehalten, in ihrer Tätigkeit dem übergeordneten Völkerrecht den Vorrang gegenüber dem Landesrecht einzuräumen. Dies gilt auch für die Auslegung von Verfassungsbestimmungen (BGE 777 Ib 372 f.; VPB 1989. 53/IV, S. 396 ff.).

13 Erlass auf Gesetzesstufe Die Umsetzung von Artikel 36scxics Absatz 3 BV kann grundsätzlich mittels konkreter Einzelaktc, Bundesratsverordnung, einfachem Bundesbeschluss, allgemeinverbindlichem Bundesbeschluss oder Bundesgesetz erfolgen. Diese Optionen, die im übrigen auch kombiniert werden könnten, sind indessen anlässlich der Behandlung der dringlichen Interpellationen im Parlament stark eingeschränkt worden. Einerseits ist der klare Wille des Parlaments sichtbar, bei der Konkretisierung mitzureden (z. B. parlamentarische Initiative Schmidhalter mit über 100 Unterschriften), was die Möglichkeit, ausschliesslich mit einer Bundesratsverordnung oder gar mit direkter Verfassungsanwendung im Einzel fai l zu operieren, ausschliesst. Andererseits hat der Bundesrat in seiner Antwort auf die dringliche Interpellation Schmidhalter erklärt, er erachte es als nicht gegeben, die Ausführungsgesetzgebung in einen nicht referendumspflichtigen Erlass zu kleiden, nachdem in den Definitionsfragen nach wie vor sehr unterschiedliche Auffassungen bestehen. Damit fällt ein einfacher Bundesbeschluss ausser Betracht, übrig bleiben die Optionen allgemeinverbindlicher Bundesbeschluss und Gesetz. Dies hat auch Folgen für den Inhalt der zu treffenden Regelung, denn in einem Erlass, der dem Referendum unterstellt ist, sollten nicht einfach einzelne, konkrete Strecken bestimmt werden, sondern Normen mit rechtssetzendem Charakter enthalten sein. Es sind somit generell-abstrakte Normen aufzustellen, deren einzelfallweise Konkretisierung durchaus an Bundesrat und Verwaltung delegiert werden kann. Der Entwurf des Strassentransitverkehrsgesetzes ist als Bundesgesetz formuliert und nicht als allgemeinverbindlicher Bundesbeschluss. An sich wäre letzteres mit einer vorgegebenen Befristung durchaus auch denkbar, da es aus heutiger Sicht wahrscheinlich ist, dass die für die Absätze l und 2 von Artikel 36s"ics letztlich getroffene Lösung direkte Auswirkung auf die für den Absatz 3 relevanten Verhältnisse haben wird. Es ist daher angezeigt nach einigen Jahren zu überprüfen, ob das jetzt vorgeschlagene System im Hinblick auf die Entwicklung noch richtig ist. Der Ablauf eines Bundesbeschlusses könnte eine solche Überprüfung nachgerade provozieren. Die Problematik bei einem Bundesbeschluss liegt aber gerade in der fixen

Befristung. Der Zeithorizont von Artikel 21 der Übergangsbestimmungen und insbesondere die Realisierung der Neuen Eisenbahn-Alpentransversale (NEAT) dürften so liegen, dass die hauptsächlichsten Entwicklungen für Absatz 3 wohl erst in etwa 12-15 Jahren wirksam werden. Ein Bundesgesetz trägt diesem Bedarf der zeitlichen Flexibilität besser Rechnung, das STVG ist deshalb als Bundesgesetz konzipiert.

14 Ergebnisse des Vorverfahrens Der von einer interdepartementalen Arbeitsgruppe (EVED, EJPD, EFD und EDI) erarbeitete Entwurf wurde vom Bundesrat am 20. April 1994 in die Vemehmlassung gegeben. Da, bedingt durch die Sitzungsdaten der parlamentarischen Kommissionen, der Bundesrat bereits am 4. Mai 1994 die Botschaft zuhanden der eidgenössischen Räte verabschieden musste, war die Durchführung eines ordentlichen Vernehmlassungsverfahrens nicht möglich. Die Vernehmlassung wurde beschränkt auf eine konferenzielle Anhörung der Kantone und der Initianten. Auf eine Anhörung der Parteien und interessierten Organisationen musste aus Zeitgründen verzichtet werden. Die beiden Konferenzen ergaben die nachfolgenden Ergebnisse:

Kantone Insgesamt flössen an der Konferenz vom 26. April 1994 die Meinungen von 21 Kantonen ein. Praktisch einhellig wurde die schnelle Gangart begrüsst. Die Kantone zeigten sich bereit, zugunsten einer raschen Lösung die Nachteile der kurzen Behandlungsfristen und eingeschränkten Vernehmlassungsmöglichkeiten zu akzeptieren. Etliche Kantone sind der Auffassung, dass alle Ansätze, die zu Unsicherheiten führen können, zu eliminieren seien. Das betrifft vorab die Bestimmungen über die Beurteilungshäufigkeit (Vorschlag lautet «Überprüfung alle 10 Jahre») und über das prognostische Element (Antrag auf Streichung). Einige Kantone wünschen zudem eine abschliessendc Aufzählung der betroffenen Strecken. Trotz dieses Wunsches nach abschliessender Aufzählung werden sowohl das Vorlegen generell-abstrakter Normen als auch das Konzept des Entwurfes als tauglich akzeptiert. Zur Diskussion gestellt wurde die Definition des Alpengebietes nach Alpenkonvention, insbesondere wegen der noch fehlenden Ratifizierung. Einzelne Kantone verlangten die Ausklammerung gewisser Gebiete (Chablais, Stadtnähe Luzem, St. Galler Rheintal und Gebiete im Südtessin). Generell äusserten die Kantone den Wunsch, verstärkt in die Anwendung des Gesetzes einbezogen zu werden. Allgemein wird ein Erlass verlangt, der sich auf wenige Strassen beschränkt, kritisiert wird der Schwellenwert von 10 Prozent Transitverkehrsanteil (die geforderten 20-25 % würden wohl zu einer Beschränkung allein auf den Gotthard führen). Neben diesen generellen Beiträgen wurden diverse Einzelprobleme eingebracht, so die Frage nach der Behandlung der NEAT-Zubringerstrassen am Lötschberg und des Baues konkreter Strecken (Chablais, Kriens-Horw, Fronalptunnel, St. Galler Rheintal, Engadiner Strassen). Die Regierung des Kantons Wallis schliesslich liess ausdrücklich den klaren Willen, die N 9 von Siene bis Brig 4spurig zu vollenden, protokollieren. Initianten Die Initianten können einer Lösung, welche einen Bau der Nationalstrasse N 9 zwischen Sierre und Brig auf vier Spuren ermöglicht, aus grundsätzlichen Erwägungen nicht zustimmen. Sie geben einer Regelung den Vorzug, welche die von ihnen seit jeher genannten vier Transitachsen (Gotthard, Grosser St. Bernhard, Oberwallis/ Simplon und San Bernardino) in einem Bundesgesetz bezeichnet: Die Kapazität dieser vier Strecken soll nicht mehr erhöht werden dürfen.

Sie verlangen eine Lösung im Sinne der pendenten parlamentarischen Initiative Hämmerle/Hubacher. Verlangt wird eine abschliessende Regelung, Unsicherheiten und dynamisierende Ansätze mit eventuell recht kurzfristigen Änderungen der Ergebnisse und erheblichem administrativem Aufwand werden abgelehnt. Sollte am Konzept des Bundesgesetzes festgehalten werden, so erwägen die Initianten, eine neue Initiative zu lancieren. Darin würde genau festgelegt werden, welche Transitstrassen - zum Schutz der Alpen vor dem Transitverkehr - nicht vierspurig ausgebaut werden dürften.

15 Erledigung der parlamentarischen Vorstösse Während der Frühjahrssession wurden insgesamt 13 dringlich erklärte Interpellationen behandelt: 19941 94.3023 Dringliche Interpellation Oehler. Planungsstopp N 13 im St. Galler Rheintal

1994 I 94,3024 Dringliche Interpellation Epiney. Annahme der Alpeninitiative. Folgen 1994 I 94,3025 Dringliche Interpellation Schmidhalter. Planungs- und Projektierungsstopp für National- und Hauptstrassennetz 19941 94.3028 Dringliche Interpellation Schmied Walter. Alpeninitiative. Auswirkungen der Abstimmung 19941 94.3030 Dringliche Interpellation Comby. Alpeninitiative. Dringliches Vollzugsgesetz 1994 I 94.3040 Dringliche Interpellation Caccia. Alpeninitiative. Folgen 19941 94.3041 Dringliche Interpellation Eorradori, Alpeninitiative. Massnahmen des EVED 1994 i 943044 Dringliche Interpellation Cavadini. Einstellung der Strassenprojekte im Tessin 1994 I 94.3055 Dringliche Interpellation Jaeger. Marktwirtschaftliche und nichtdiskriminierende Umsetzung der Alpeninitiative 1994 I 94.3060 Dringliche Interpellation Sozialdemokratische Fraktion. Alpeninitiative 1994 I 94.3061 Dringliche Interpellation Fraktion der Auto-Partei. Konsequenzen der Annahme der Alpeninitiative 1994 I 94,3066 Dringliche Interpellation der FdP-Fraktion. Konsequenzen der Annahme der Alpeninitiative 19941 94.3047 Dringliche Interpellation Ruesch, Planungsstopp für Transit- Nationalstrassen 1994 I 94.3048 Dringliche Interpellation Salvioni. Planungsstopp für Strassen im Tessin 1994 I 94.3049 Dringliche Interpellation Martin. Strasse T 144 Zum Themenkreis «Artikel 36scxiM Absatz 3» sind zudem mehrere parlamentarische Vorstösse noch pendent: Wir beantragen gleichzeitig den folgenden, noch nicht behandelten, parlamentarischen Vorstössen keine Folge zu geben:

Parlamentarische Initiativen 1994 94.402 N Bundesbeschluss über die Umsetzung von Artikel 36scxics B V (noch nicht behandelt, Hämmerle/Hubacher) 1994 94,406 S Bundesbeschluss über die Umsetzung von Artikel 36söics Absatz 3 BV (noch nicht behandelt, Salvioni) 1994 94.407 N Bundesbeschluss über die Umsetzung von Artikel 36scsil:s Absatz 3 BV (noch nicht behandelt, Schmidhalter)

Motionen 1994 M Alpeninitiative. Dringliches Vollzugsgesetz 94.3031 (N 28. 2. 94, Comby) scxl(rs 1994 M 94.3045 Ausführungsbestimmungen zu Abs. 3 Art. 36 BV (N 28. 2. 94, Schmidhalter) 1994 M 94.3053 Ausführungsgesetzgebung Alpen-Initiative (S 28. 2, 94, Bloetzer),

2 Kommentar zum Gesetzesentwurf Artikel l Gegenstand Diese Bestimmung bekräftigt, dass es bei diesem Gesetz einzig und ausschliesslich um die Frage des künftigen Ausbaus von Transitstrassen nach Absatz 3 geht, nicht aber um die Frage der Verlagerung der Transitgüter auf die Schiene nach den Absätzen l und 2 von Artikel 36s"ics BV. Dieser Problemkreis wird Gegenstand eines späteren Erlasses sein. Diese gesetzgeberische Etappierung ergibt sich aus der zeitlichen Staffelung der neuen Bestimmungen, indem Artikel 21 der Übergangsbestimmungen für die Transitgüterverlagcrung eine Übergangszeit von zehn Jahren vorsieht, während die Bestimmungen, die den Strassenbau betreffen, sofort in Kraft getreten sind. Angesichts der offenen Begriffe im neuen Verfassungstext und der sich daraus ergebenden Unsicherheit wäre ein Warten auf den anderen Erlass nicht vertretbar. Die Beschränkung des vorliegenden Erlasses auf die Frage des Strasscnbaus ist insbesondere auch für die internationale Diskussion wesentlich. Das neue Gesetz behandelt von der Wirkung her alle Fahrzeuge gleich, inländische und ausländische, indem zwar aus Praktikabilitätsgründen für die Ermittlungsbasis eine Erhebung an der Grenze massgebend ist, das Ergebnis dieser Ermittlung dann aber nicht irgendwelche Vorschriften an das Fahrzeug oder an das Verhalten des Fahrers ist, sondern ausschliesslich den Strassenbau als solchen betrifft.

Artikel 2 Alpengebiet Das schweizerische Alpengebiet wird je nach Zielsetzung unterschiedlich definiert. Es stellt sich die Frage, ob zur Umsetzung des Verfassungsauftrages eine spezielle Abgrenzung gewählt werden muss oder ob nicht auf eine der bestehenden Abgrenzungen zurückgegriffen werden kann. Die Abgrenzungen für die landwirtschaftlichen Produktionszonen im Alpengebiet und für die Regionen im Alpengebiet gemäss Investitionshilfegesetz sind nicht geeignet, da sie offensichtlich andere Zielsetzungen verfolgen als die Alpeninitiative. Auszugehen ist sinnvollerweise von einer naturräumlichen Gliederung der Schweiz. Hier bieten sich zwei Möglichkeiten an, der Atlas der Schweiz (Blatt 78) und die Alpcnkonvention vom Oktober 1991. Zwischen diesen beiden Abgrenzungen bestehen nur geringfügige Abweichungen (z. B. in den Räumen Thun, Luzern und Mendrisio). Der Grund liegt darin, dass der Atlas der Schweiz eine rein naturräumliche Abgrenzung vornimmt, währenddem die Alpenkonvention politische Grenzen berücksichtigt. Die Alpenkonvention ist zwar vom Bundesrat unterzeichnet worden, die Ratifizierung durch das Parlament ist aber noch ausstehend. Desgleichen wurde sie von mehreren Kantonen in der Vernehmlassung nur mit Vorbehalt (gegenüber den Anhängen und Protokollen) genehmigt, wobei die Gebictsabgrenzung als solche nicht beanstandet worden war. Diese Situation führt dazu, dass im STVG nicht einfach auf die Alpenkonvention verwiesen werden kann. Das verhindert aber ein Heranziehen dieser Gebictsumschreibung nach Alpenkonvention nicht, nur muss der Anhang detailliert ausgestaltet werden, anstelle eines einfachen Verweises. Ungeachtet späterer Debatten und Entscheide über die Alpenkonvcntion ist die Lösung von Artikel l und Anhang zum STVG der Definition im Atlas vorzuziehen:

  • Sie ist räumlich eindeutig definiert (Kantons-, Bezirks- und in Ausnahmefällen Gemcindegrenzen).

  • Sie ist international abgestimmt und weitgehend anerkannt.

  • Sie verfolgt ausdrücklich praktisch die gleichen Ziele wie die Alpeninitiative (Schutz des Alpenraumes). Aufgrund dieser Überlegungen basiert bereits der vorsorglich erlassene Planungs- und Projektierungsstopp auf der Definition der Alpenkonvention. Es ist naheliegend, dass auch der Entwurf des STVG zur gleichen Lösung kommt und die gleiche Definition wie die in der Alpenkonvention verwendet. Formell enthält das Gesetz nur den Verweis auf den Anhang, welcher die detaillierte Liste der zum Alpengebiet zählenden Kantone, Amtsbezirke und Gemeinden enthält.

Artikel 3 Transitstrassen im Alpengebiet Dieser Artikel ist zusammen mit Artikel 4 das Kernstück des vorliegenden Entwurfs, denn er legt fest, was letztlich unter das Kapazitätserhöhungsverbot von Artikel 36scxics Absatz 3 BV fällt. Konzept Das STVG definiert in Absatz l, was eine Transitstrasse ist, hält fest, dass das Netz in funktional zusammenhängende Teilstrecken aufzuteilen ist (Abs. 2) und überträgt dem Bundesrat in Absatz 3 die Aufgabe, die erforderlichen Grundlagen zu beschaffen oder beschaffen zu lassen. Der Bundesrat nimmt in einer Verordnung nach Rücksprache mit den Kantonen die funktionale Netzaufteilung vor, regelt das Mess- und Ermittlungsverfahren und bestimmt die letztlich unter das Ausbauverbot fallenden Teilstrecken.

Absatz J Als Transitstrassen gelten sämtliche Nationalstrassen und die Hauptstrassen nach Artikel 12 des Treibstoffzollgesetzes (SR 725.116.2), welche einen festgelegten Transitverkehrsanteil überschreiten. Ausgenommen sind solche Hauptstrassen, welche eine bestimmte Verkehrsmenge nicht erreichen, weil auf solchen Strasscn nicht von bedeutendem Transitverkehr gesprochen werden kann und das Verhältnis zum hier erheblichen Ermittlungsaufwand untragbar wäre. Von vornherein fallen zudem diejenigen Hauptstrassen ausser Betracht, welche als Zufahrtsstrassen ohne Durchgangsfunktion gar keinen Transitverkehr im Sinne der Definition haben können, wie z. B. die Strassen nach Engclberg oder Sion-Nord. Die generelle Umschreibung ermöglicht auch, allfällige Anpassungen des National- oder Hauptstrassennetzes ohne Änderung des Strassentransitverkehrsgesetzes aufzufangen. Hingegen bedeutet Absatz l, dass sämtliche übrigen Kantons- und Gemeindestrassen nicht als Transitstrassen gelten. Das Risiko eines Vollausbaus einer «Schleichweg-Achse» ist als gering einzustufen, da die Bergkantone den Vollausbau einer solchen Strasse ohne Bundeshilfe wohl nicht finanzieren könnten, was wiederum nur bei vorgängiger Aufklassierung ins National- oder Hauptstrassennetz möglich ist. Mit der Festlegung von Schwellenwerten, bei deren Überschreitung eine National- oder Hauptstrasse zur Transitstrasse wird und damit unter das Ausbauverbot fällt, bestimmt der Gesetzgeber indirekt, welche konkrete Anwendung Artikel 36SCJlies Absatz 3 finden wird. Der Entwurf sieht einen prozentualen Anteil des Transitverkehrs am Gcsamtverkehr von 10 Prozent vor. Der letzte Satz von Absatz l regelt,

welche Basis für die Ermittlung des Transitverkehrsanteils massgebend ist. Als Transitverkehr wird im allgemeinen der Durchgangsverkehr durch ein zu definierendes Gebiet bezeichnet, Verkehr also, dessen Ausgangs- und Zielort ausserhalb dieses Gebietes liegt. Dies im Gegensatz zum Quell-, Ziel- und Binnenverkehr, die mindestens den Ausgangs- oder den Zielort (oder beide) im betreffenden Gebiete haben. «Transitverkehr» ist einer der zentralen Begriffe, da die Alpeninitiative eindeutig eine Initiative zum Schutz des Alpengebictcs vor dem Transitverkehr und nicht allgemein vor den Auswirkungen des gesamten Verkehrs ist. Diese Bestimmung ist auslegungsbedürftig. Die Frage ist vorab, ob eine weite Interpretation (alpenquerender Verkehr) oder eine engere Definition (die Schweiz transitierend) gewählt werden soll. Wort und Zweck der Bestimmung führen zu letzterem. Wenn im Verkehrsbereich von Transitverkehr gesprochen wird, geht man von der Definition des ein Land querenden Verkehrs aus. Diese Definition für den Transit wird auch in allen Studien und Untersuchungen zum «alpenquerenden Transitverkehr» verwendet. Der Bedarf zur Verwendung dieses Begriffes bestand bisher ausschliesslich im Güterverkehr (TIR-Transporte), entsprechend präzise ist Artikel 36s"ics Absatz 2 formuliert. Dass Absatz 3 nicht auch explizit diese Formulierung übernommen hat, darf nicht zu einem «e-contrario-Schluss» führen, da hier der Geltungsbereich über den Güterverkehr auf den Personenverkehr ausgedehnt wird. Sachlich ist kein Grund sichtbar, die international anerkannte Gütertransitdefinition nicht auch auf den Personentransit zu übernehmen. Im Sinne einer möglichst einheitlichen, einfachen, international anerkannten Lösung wird deshalb auch für die Ausführungsbestimmungen zu Artikel 36S"'CS Absatz 3 BV die Transitdefinition von Absatz 2 übernommen: Als Transitverkehr gilt der gesamte Personen- und Güterverkehr auf der Strasse, dessen Ausgangs- und Zielort im Ausland liegt und der die Schweiz durchquert. Für diese Lösung spricht auch der Vollzug. Die Ermittlung der erforderlichen Grundlagen ist schwierig. Es gibt nur die Möglichkeit, den Verkehr anzuhalten, zu befragen und dann die Ergebnisse mit Verkehrsmodellrechnungen hochzurechnen. Es ist nun indessen problematisch, mit Hilfe der Polizei unterwegs auf Hauptachsen den Verkehr für eine

Befragung anzuhalten. Die Befragung dort, wo der Verkehr ohnehin anhalten muss, nämlich an der Grenze, ist vorzuziehen. Dass dabei mehr ausländische Fahrzeuge als Ermittlungsbasis einfliessen als inländische, ist im Hinblick auf eine potentielle internationale Diskriminierung nicht von Bedeutung, da es nur um die Ermittlungsbasis geht. Die Wirkung der Ermittlung aber betrifft nur den Strassenbau und in keiner Weise Verhaltensvorschriften an die Verkehrsteilnehmer. Die derart beeinflusste Situation, die daraus resultierenden Verhältnisse betreffen inländische Fahrzeuge genau gleich wie ausländische. Im Gegenteil, die Ausbaubeschränkungen betreffen den inländischen Verkehr insofern eher noch mehr als die ausländischen Transitfahrzeuge, weil auf jeder Strecke unseres Netzes deutlich mehr inländische als ausländische Fahrzeuge verkehren. Verfassungsrechtlich drängt sich diese Lösung aufgrund der Materialien auf, auch wenn der Wortlaut eine andere Interpretation zugelassen hätte. Gemäss dem Willen der Initianten, den Äusserungen der meisten Kantonsregierungen und den meisten Voten im Parlament soll die Auswirkung der Initiative im wesentlichen auf die Haupttransitachsen beschränkt sein, nicht aber zu einem eigentlichen Strassenbauverbot im Alpengebiet führen. Je tiefer die Schwellenwerte gesetzt werden, um so stärker greift das Ausbauverbot.

Nach den aktuellen Unterlagen («Schweizerische Strassenverkehrszählung 1990» und «Alpenquerender Personenverkehr auf der Strasse 1991») wiesen die vier schweizerischen Haupt-Alpenübcrgänge im Jahre 1990/91 folgende Belastungen auf:

Alpenübergang DTV-14 Transitameli Klassierung/ in % Name

Grosser St. Bernhard 1 559 21 Hauptstrasse Simplen 2611 11 N9 Gotthard 12828 29 N2 San Bernardino 4550 22 N 13

Alle anderen schweizerischen Alpenübergänge weisen bedeutend kleinere Transitanteile auf und sind deshalb heute nicht Transitstrassen im Sinne dieses Gesetzes. Ausserhalb der eigentlichen Alpenübergängc haben heute Teile der N 2 (Luzern- Chiasso) und der N 13 (Thusis-Bellinzona) über 10 Prozent Transitverkehrsanteil. Dazu liegen einzelne Strassen aufgrund verfügbarer Modellzahlen im Grenzbereich und müssen noch präziser ermittelt werden, wobei definitive Werte hier erst nach Vorliegen der Ausführungsverordnung erhältlich sein werden:

  • Col de la Forclaz

  • Reichenau-Thusis

  • N 13 St. Galler Rheintal

  • einzelne Teilstrecken im Engadin

  • Stabio-Gaggiolo. Für die N 13 im St. Galler Rheintal ist indessen diese Frage nach dem Gesetzesentwurf nicht von Bedeutung, da Artikel 4 Absatz 4 eine Ausnahme für die Behebung offensichtlicher Verkehrssicherheitsproblcme vorsieht. Es ist davon auszugehen, dass der Ausbau der letzten Teilstrecken der berüchtigten Todcsstrecke der N 13 auf 4 Spuren klar ein solcher Fall ist. Politischer Hauptstreitpunkt ist die N 9 im Wallis zwischen Sierre und Brig. In dieser Frage unterscheiden sich auch die pendenten parlamentarischen Initiativen Hubacher/Hämmerle, Schmidhalter und Salvioni. Der Entwurf nimmt zu dieser Frage klar Stellung; mit dieser Formulierung in Artikel 3 ist die N 9 nicht eine Transitstrasse und untersteht damit keiner verfassungsmässigen Ausbaubeschränkung. Der Entscheid, generell-abstrakt zu normieren, führt zwingend zu diesem Ergebnis. Der Bundesrat und das federführende Departement haben im Vorfeld der Abstimmung die Ansicht vertreten, dass die N 9 zwischen Sierre und Brig bei Annahme der Alpeninitiative (auch zweispurig) nicht gebaut werden könnte. Diese Einschätzung beruhte damals auch auf der Erklärung der Initianten, man wolle mit der Initiative unter anderem den vierspurigen Ausbau im Raum Sierre bis Brig verhindern. Denn die Initianten bejahten damit den Transitstrassen-Charakter der N 9 gemäss Absatz 3. Die Initiative hätte nach damaliger Einschätzung des Bundesrates entgegen den Einwänden der Initianten aber auch eine zweispurige Strasse verhindert, weil auch der Bau von nur zwei Spuren die Kapazität erhöht, was aber nach Absatz 3 BV nicht zulässig ist. Zudem beruhten diese damaligen ersten Einschätzungen auf vorläufigen Annahmen über die unklaren, im Initiativtcxt verwendeten

Rechtsbegriffe wie «Alpengebiet», «Transitstrasse», «Kapazitätserhöhung» und «Umfahrungsstrassen». Auch in den parlamentarischen Beratungen zur Alpeninitiative kam eine grosse Unsicherheit über die Auslegung und die Auswirkungen des Absatzes 3 zum Ausdruck (vgl. Amtl. Bull. N 1992 2606-2627 und Amtl. Bull S 1993 508-533). Über die vier von den Initianten erwähnten Strassen hinaus wurden Fragen bezüglich folgender Strecken aufgeworfen: Axenstrasse N 4 zwischen Brunnen und Sisikon, Prättigauer Strasse, Landquart-Davos, Hauptstrassc ins Bündner Oberland (Surselva). Diese kurze Darstellung zeigt, wie widersprüchlich und unkohärent der Initiativtext aufgenommen wurde, wie viele Unsicherheiten, gegensätzliche Meinungen und unterschiedliche Auslegungen darüber existierten. Nach eingehender Prüfung der Sachlage, fundierten Abklärungen, Zusammentragen des vielschichtigen Datenmaterials und sorgfältigen interdepartementalen Untersuchungen kommt der Bundesrat zum Schluss, dass nur eine generell-abstrakte Normierung Rechtsgleichheit schafft. Denn es ist davon auszugehen, dass der Bundesgesetzgeber nicht für eine politisch motivierte Ungleichbehandlung mit unterschiedlichen Schwellenwerten je nach Strasse Hand bieten darf. Die N 9 zwischen Sierre und Brig weist einen Transitvcrkehrsanteil von weniger als 5 Prozent aus. Wenn der Bau der N 9 dann aber über Artikel 36*"'" Absatz 3 BV verhindert werden sollte, müsste die Definition des Transitverkehrsanteils auf diesen tiefen Satz gesetzt werden, mit der Folge, dass diese Bestimmung im Ergebnis doch einen totalen Baustopp für fast das ganze Alpengebiet bedeuten würde. Bei jeder höheren Festlegung, wie z. B. konkret im Entwurf gemacht, ist klar, dass entgegen dem expliziten Willen der Initianten die N 9 bis Brig nicht unter die Beschränkung von Artikel 36scxicsAbsatz 3 BV fällt. Einer der Diskussionspunkte um die N 9 vor und auch nach der Volksabstimmung war die Frage einer Reduktion der Projekte auf eine 2spurige Autobahn. Diese Variante wird öfters als Konsenslösung für die verfahrene Situation vertreten. Der vorliegende Entwurf berücksichtigt eine solche Möglichkeit nicht, denn im Rahmen des STVG ist kein Raum für Diskussionen betreffend Anzahl Spuren im Wallis. Diese Frage gehört ausschliesslich in das normale Verfahren nach dem Nationalstrassengesetz. Das STVG prüft einzig, ob eine National- oder Hauptstrasse einen

so hohen Transitverkehrsanteil hat, dass sie zur Transitstrasse wird und damit unter das Ausbauverbot fällt. Trifft das zu, ist überhaupt kein Ausbau mehr möglich, auch nicht ein gegenüber einem bestehenden 4spurigen Projekt reduzierter 2-spuriger. Trifft das nicht zu, bieten Artikel 36scsicsAbsatz 3 BV und das STVG keine Rechtsgrundlage, korrigierend in ein Projekt einzugreifen. Das hat einzig und abschliessend im Rahmen des ordentlichen Verfahrens nach der Strassenbaugesetzgebung zu geschehen, innerhalb der planungsrechtlichen Erlasse und Abläufe. Absatz 2 Man kann nicht auf die Strassenzüge als Ganzes abstellen, da diese oft auf einzelnen Teilstrecken unterschiedliche Funktionen haben. Die Hauptstrasse T17/A 17 durch das Glamerland zum Beispiel hat bis Linthal innerkantonal eine andere Aufgabe als die Klausenpassstrecke Linthal-Kanton Uri. Die N 13 zum Beispiel hat im St. Galler Rheintal einen anderen Verkehr als nach dem Zusammenschluss mit der N 3 oder als auf der Passstrasse des San Bernardino oder auf der Alpensüdseite (Pendlcrverkehr nach Bellinzona). Diesen unterschiedlichen Funktionen muss Rechnung getragen werden, indem die Strassenzüge entsprechend ihren Funktionen in

Teilstrecken aufzugliedern sind, wobei für diesen wichtigen Schritt explizit die Mitarbeit der betroffenen Kantone verlangt wird. Jede solche Teilstrecke wird separat bewertet. Wenn der Gotthardtunnel als Transitstrasse gilt, gilt das nicht tel quel für die ganze N 2. Es unterstehen vielmehr nur all jene Teilstrecken dem Ausbauverbot, welche selbst einen hohen Transitverkehrsanteil aufweisen. Dieses Erfordernis der Streckenaufteilung ist der Hauptgrund, warum in diesem Erlass auf eine abschliessende Aufzählung von bestimmten Strecken, wie dies die hängigen parlamentarischen Initiativen tun, verzichtet wird. Das Abstellen auf wenige, durchgehende Strassenzüge ist auf den ersten Blick einleuchtend einfach, das Ausklammern der Funktion einer Strasse führt aber zu krassen Ungleichbehandlungen und Fehlern. Der Entwurf delegiert die Kompetenz zur Streckenaufgliederung an den Bundesrat (nach Anhören der Kantone). Diese Lösung gewährleistet eine flexible Ausrichtung auch auf messtechnische Detailerfordernisse. Es sind indessen durchaus auch Varianten denkbar, diese Kompetenz der Bundesversammlung abschliessend zu übertragen, analog der Lösung im Nationalstrassenbau (Nationalstrassengesetz - Netzbeschluss). Der Bundesrat hat die Beurteilung periodisch zu erneuern. Gedacht ist hier an Perioden, die in etwa den Messperioden der Zählungen entsprechen (heute 5 Jahre). Kürzere Beurteilungsintervalle wären ungünstig wegen grösserer Zufallsanfälligkeit (Verkehrsverlagerungen wegen Naturereignissen wie Hochwasser am Simplon oder Felssturz am Axen führen kurzfristig zu verfälschten Werten). Kürzere Beurteilungsperioden könnten zudem zu einer starken Unsicherheit führen, da man fortwährend mit Änderungen in beiden Richtungen rechnen müsste, was Planungen und sinnvollen Projektierungskosteneinsatz enorm erschweren würde. In dieser Frage besteht ein Spannungsfeld zwischen dem Wunsch nach Konstanz und dem Erfordernis einer Anpassungsmöglichkeit an sich ändernde Verhältnisse. Ob letztlich der Ausdruck «periodisch» eher in Richtung Flexibilität (5 Jahre, entsprechend dem Vorschlag in dieser Botschaft) oder in Richtung Konstanz (10 Jahre, wie dies verschiedene Kantone fordern) interpretiert werden soll, ist Ermessenssachc. Absatz 3 Der Bundesrat wird in einer Verordnung festlegen müssen, wie die erforderlichen

Beurteilungsgrundlagen zu beschaffen sind. Er erhält explizit die Kompetenz, nicht nur auf (kosten- und zeitintensive) Erhebungen abzustellen, sondern auch auf Verkehrsmodellrechnungen. Der Bundesrat hat auch die Kompetenz, eigene Erhebungen vorzunehmen oder sich auf Erhebungen der Kantone abzustützen. Ein Problem ist die Finanzierung dieses Aufwandes. Die eidgenössischen Räte haben im Rahmen des Sanierungspaketes 1993 eine Änderung des Treibstoffzollgesetzes beschlossen, wonach die Polizeiaufwendungen den Kantonen nicht mehr über die Treibstoffzollrechnung vergütet werden. Damit aber ist in einem weiten Teil auch den heutigen Verkehrserhebungsaktivitäten die finanzielle Grundlage entzogen. Diesbezüglich ist die Formulierung im Entwurf teilweise eine Kehrtwendung, indem hier bestimmte Verkehrserhebungen doch wieder mit Treibstoffzollgeldem durchgeführt werden können. Diese Kehrtwendung ist begründet in der sehr speziellen Situation mit viel direkterer Auswirkung auf den Strassenbau als bei den anderen, meist überwiegend polizeilich motivierten Erhebungen. Viel schwieriger als gemeinhin angenommen ist die Ermittlung von zuverlässigen Zahlen als Entscheidgrundlage. Gerade auch in diesem Bereich ist von ungeprüfter Anwendung irgendwelcher Zahlen und Statistiken abzusehen.

Die Ermittlung der Gesamtverkehrsbelastung ist relativ unproblematisch. Grundlage dazu sind die Ergebnisse der über das gesamte Strassennetz verteilten Automatenzähler. Aus messtechnischen Gründen sollte dabei aber unbedingt auf eine Unterscheidung nach Fahrzeugkategorien verzichtet werden. Sämtliche Angaben über Tagesverkehrsmenge, Transitverkehrsanteil usw. beziehen sich immer auf die im Messwesen übliche beschränkte Tagesmessung, den sogenannten DTV-14 (durchschnittlicher Tagesverkehr während 14 Stunden) und nicht auf «rund um die Uhr»-Messungen. Bedeutend schwieriger gestaltet sich die Ermittlung des Transitverkehrsanteils, da für diese Angabe eine Befragung des Fahrers notwendig ist. Das Anhalten des Verkehrs auf offener Strecke ist heikel, es ist deshalb auf praktikable Lösungen abzustellen, wie die Befragung an der Grenze, wo der Verkehr ohnehin halten muss. Die erhaltenen Werte werden mittels relativ aufwendiger Hochrechnungsmethoden in ein Verkehrsmodell eingegeben. Dieses Modell lässt auf stark befahrenen Strassen recht präzise Schlüsse zu. So erlaubt das vorhandene Datenmaterial zuverlässige Aussagen zu den Achsen N 2 und N 13. Für die N 9 kann ebenfalls mit genügender Sicherheit gesagt werden, dass sie keine Transitstrasse im definierten Sinn ist. Ein Vorbehalt bei der Interpretation der Modellberechnung ist aber auf schwach befahrenen Strassen anzubringen. Hier muss mit höheren Fehlerquoten gerechnet werden, die durchaus im Bereich von mehreren Prozenten liegen können. Beispiele sind insbesondere die Strassen im Engadin. Es ist klar, dass für solche Strecken nicht einzig auf Modellberechnungen abgestellt werden darf, sondern vielmehr mit anderen, empirischen Methoden eine deutlich bessere Genauigkeit erreicht werden muss.

Artikel 4 Verkehrskapazität Artikel 36scxil:s Absatz 3 BV verhindert nicht jeden Ausbau an Transitstrassen, sondern nur denjenigen, der eine Kapazitätssteigerung bewirkt. Nicht unter das Ausbauverbot fallen damit Projekte für Schutzbauten gegen Naturgewalten, Lärmschutzsanierungen, Sanierung von Bahnübergängen und dergleichen. Im Verfassungstext nicht explizit erwähnt, aber vom Grundgedanken der Verkehrsinfrastruktur-Erstellung her gegeben, scheint auch die Ermächtigung, Projekte, die weit überwiegend der Steigerung der Verkehrssicherheit dienen (Sanierung von «Unfallfallen») zu realisieren, zwingend (Abs. 4). Es ist indessen nicht die Meinung, hier durch eine weite Definition des Begriffs «Verkehrssicherheit» trotz Ausbauverbot alles und jedes tun zu können. Die Vcrkehrssicherheitsfrage muss hier vielmehr evident und offensichtlich im Vordergrund stehend sein, wie z. B. im Si. Galler Rheintal. Der in die Vernehmlassung gegebene Entwurf sah ein dynamisches, prognostisches Element vor. Der Kommentar enthielt dazu folgende Begründung: Der in Absatz l formulierte allgemeine Grundsatz erhält in Absatz 2 ein dynamisches Element. Wenn zu erwarten ist, dass ein Bauvorhaben eine National- oder Hauptstrasse mit vorher weniger als 10 Prozent Transitverkehrsanteil nachher zur Transitstrasse werden lässt, wäre es stossend und mit dem Sinn der Verfassungsbestimmung nicht vereinbar, diesen Ausbau noch zuzulassen. Absatz 2 ermöglicht deshalb, unter Einbezug einer Prognose das Ausbauverbot nach Absatz l auch auf noch nicht als Transitstrasse klassierte National- oder Hauptstrassen auszudehnen. Solche Berechnungen sind fachmännisch auszuführen, blosse vage Behauptungen genügen nicht.

Diese Bestimmung stiess im Vernehmlassungsverfahren auf Kritik. Die Kantone sind mehrheitlich der Auflassung, das erwähnte Spannungsfeld «Konstanz-Flexibilität» würde durch das prognostische Element überreizt, es entstünden untragbare Unsicherheiten. Dieses Erfordernis würde zudem zu einem eklatanten Mehraufwand (auch kostenmässig) führen, indem ein neues allgemeingültiges Verfahren anzubieten wäre, welches ähnlich einer UVP (evtl. im Rahmen derselben) für jedes Projekt des National- und Hauptstrassennetzes anzuwenden wäre. Das sei mit den Bestrebungen nach Verfahrensbcschleunigung und -Vereinfachung nicht vereinbar. Eine weitere Folge wäre, dass künftig jedes Projekt von der Zufälligkeit von modellmässigen Prognosen abhängen würde. Im Hinblick auf die diesbezüglichen Unsicherheitsfaktoren punkto Modellvorgaben und realer Entwicklung wäre das zu einschneidend. Der Bundesrat ist in Abwägung dieser Bedenken der Kantone betreffend die Vollzugsprobleme mit den sachlichen Gründen, welche für ein solches dynamisches Element sprechen, der Auffassung, dass die Systematik und der Aufbau dieses Gesetzes sachlich dieses Element verlangen. Er hält deshalb trotz der Kritik der Kantone an dieser Bestimmung fest. Die in Absatz 2 gewählte Umschreibung, was als Erhöhung der Verkehrskapazität betrachtet wird, entspricht nicht einer strassenbautechnisch präzisen Definition. Sie richtet sich vielmehr an der allgemeinen Vorstellung aus, was eine Kapazitätserhöhung sein kann. Diese etwas grobe Formulierung dürfte im Ergebnis ausreichen. Während Buchstabe a. klar sein dürfte, erfordern die andern beiden Buchstaben eine Verdeutlichung. In Buchstabe b. ist jeder Spurausbau gemeint, auch solcher, der letztlich vorwiegend dem regionalen Verkehr dienen würde. Es gibt weder Transitspuren noch Lokalverkehrsspuren. Nicht als Spurausbau zählt hingegen der Bau von Verzögerungs- und Beschleunigungsspuren im Bereich von Einfahrten, Rastplätzen und Raststätten. Buchstabe c. soll an einem Beispiel verdeutlicht werden: Der schon längstens realisierte Ersatz der alten, berühmten Tremola-Strasse durch die neue Passstrasse wäre ein Anwendungsfall dieses Buchstabens c.

Artikel 5 Umfahrungsstrassen Diese Ausnahme vom Ausbauverbot darf nicht so interpretiert werden, dass das Ausbauverbot toter Buchstabe wird. Eine Ortsumfahrung ist einzig die Umfahrung eines besiedelten Gebietes. Es können auch mehrere Orte gleichzeitig umfahren werden, aber nur dann, wenn sie ein zusammenhängendes Siedlungsgebiet bilden. Auch noch als Ortsumfahrungen gelten solche Strassen dann, wenn einzelne Ortschaften zwar nicht direkt angrenzen, aber insbesondere die Raumplanung oder der Umweltschutz eine entsprechend weit gefasste Umfahrungslinienführung zwingend verlangen. Keine Ortsumfahrung ist die Neuanlage, die ganzen Siedlungsgebieten auf längerer Strecke ausweicht, oder eine Neuanlage von mehreren Kilometern für die «Umfahrung» von wenigen hundert Einwohnern.

3 Finanzielle und personelle Auswirkungen Die Bauplanung geht über Jahrzehnte. Einerseits stehen im Alpenraum grosse Strassenbauinvestitionen bevor (rund 5 Mia. Fr. nur für den Nationalstrassenbau bis zur Vollendung des Nationalstrassennetzes). Andererseits erfolgt die Benennung der Transitstrassen periodisch und dynamisch, womit aussagekräftige Prognosen, wel-

che vorgesehenen Bauten letztlich nicht realisiert werden können, nicht möglich sind. Es ist indessen davon auszugehen, dass diverse grosse Vorhaben nach diesem Entwurf trotzdem gebaut werden können (Wallis, Brünig, Lopper, St. Galler Rheintal, zusammen rund 3,1 Mia. Fr.). Ob und wieviel von den verbleibenden 1,9 Milliarden Franken real eingespart werden können, ist nicht abzuschätzen, der Zeitpunkt ebensowenig, im Ergebnis ist aber doch mit Minderausgaben in der Grössenordnung von einigen hundert Millionen Franken zu rechnen. Auf der Kostenseite fallen vor allem die Kosten für die Erhebungen an. Diese sind recht aufwendig, weil personalintensiv. Eine einzelne, umfassende Erhebung wird Kosten zwischen 2 und 3 Millionen Franken verursachen. Dieser Vorgang wird sich grundsätzlich alle fünf Jahre wiederholen, wobei spätere Untersuchungen wohl etwas günstiger sein dürften, da dannzumal gestutzt auf Erfahrungswerte der Umfang der Erhebungen eingeschränkt werden können wird. Die Finanzierung dieser Aufwendungen ist mit zweckgebundenen Treibstoffzollmitteln vorgesehen.

4 Legislaturplanung Die Vorlage ist in der Legislaturplanung 1991-1995 nicht enthalten. Das Erfordernis rascher Ausführungsbestimmungen nach einer Annahme neuer Verfassungsbestimmungen durch Volk und Stände am 20. Februar 1994 konnte nicht vorausgesehen werden.

5 Verhältnis zum europäischen Recht 51 Verhältnis zum Transitvertrag mit der EU Der Gesetzcsentwurf ist so ausgestaltet, dass er nicht im Widerspruch zum Transitvertrag mit der EU vom 2. Mai 1992 steht. Artikel 10 und Anhang 2 des Transitvertrages verlangen die Fertigstellung sowie die Verbesserung des Nationalstrassennetzes, insbesondere der Nord-Süd-Achsen. Diesen Bestimmungen entspricht der Entwurf. Die internationale Problematik dürfte insgesamt im Rahmen der Ausführungserlasse zu Artikel 36scsics Absätze l und 2 BV wesentlich bedeutender sein als hier bei der Strasseninfrastrukturfrage.

52 Verhältnis zum Europäischen Übereinkommen über die Hauptstrassen des internationalen Verkehrs Mit Bundesbeschluss vom 1. März 1988 haben die eidgenössischen Räte das Europäische Übereinkommen über die Hauptstrassen des internationalen Verkehrs (AGR) mit seinen Anlagen I-1II genehmigt. Damit verpflichtet sich die Schweiz, das E-Strassennetz nach bestimmten technischen Richtlinien im Rahmen der nationalen Ausbauprogrammc zu verwirklichen. Der Entwurf des Strassentransitverkehrsgcsetzes ist heute in Übereinstimmung mit dem AGR, da unsere schweizerischen Normen den Normen der Anlage II entsprechen und alle voraussichtlich als Transitstrassen klassierten Strecken diesem Standard bereits entsprechen. Künftig könnten sich indessen dann Widersprüche ergeben, wenn die Anlage II des AGR in einer Weise geändert würde, dass Anpassungsarbeiten auf Hauptachsen erforderlich würden, welche wegen des Kapazitätserwciterungsverbots nicht erlaubt werden könnten. Diese mögliche Diskrepanz ist indessen

nicht auf den Gesetzesentwurf zurückzuführen, sondern auf die Konstruktion des Verfassungstextes.

6 Rechtliche Grundlagen 61 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit Der mit dieser Botschaft beantragte Gesetzesentwurf hält sich im Rahmen des neuen Artikels 36scxicsAbsatz 3 BV. Die Vorlage ist daher verfassungsmässig.

62 Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen Der Entwurf enthält eine Delegation von Gesetzgebungskompetenzen an den Bundesrat. Letzteres ist angezeigt, da der Bundesrat die Details der Abgrenzung der zusammenhängenden Strecken auch auf messtechnische Erfordernisse ausrichten können sollte. Den Inhalt der Norm legt indessen das Parlament durch die Grenze und Schwellenwerte in Artikel 3 Absatz l fest, womit die erforderliche, in ihren Grenzen erkennbare Konkretisierung gegeben ist.

Bundesgesetz Entwurf über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet (STVG)

vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 36scxics der Bundesverfassung, nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom 4. Mai 1994'', beschliesst;

Art. l Gegenstand Dieses Gesetz regelt den Vollzug von Artikel 36scxi" Absatz 3 der Bundesverfassung.

Art. 2 Alpengebiet Als Alpengebiet gelten die im Anhang aufgeführten Gebiete.

Art. 3 Transitstrassen im Alpengebiet Als Transitstrassen gelten alle im Alpengebiet liegenden National- und Hauptstrassen 2), deren durchschnittlicher Transitverkehr mehr als 10 Prozent ihres Gesamtverkehrs beträgt. Ausgenommen sind Zufahrtsstrassen nach Artikel 12 Absatz 4 Buchstabe C des Treibstoffzollgesetzes vom 22. März 19853' sowie Strassen mit einem durchschnittlichen Gesamtverkehr von weniger als 1500 Motorfahrzeugen pro Tag. Als Basis für die Ermittlung des durchschnittlichen Transitverkehrsanteils gilt der gesamte Personen- und Güterverkehr auf der Strasse, dessen Ausgangs- und Zielort im Ausland liegt und der die Schweiz durchquert. : Der Transitverkehrsanteil wird periodisch für funktional zusammenhängende Streckenabschnitte einzeln beurteilt. Der Bundesrat legt nach Anhören der Kantone die Streckenabschnitte fest und regelt die weiteren Einzelheiten. Der Bundesrat sorgt für die Beschaffung der Beurteilungsgrundlagen mit Erhebungen und Verkehrsmodellrechnungen, Diese werden mit Mitteln des Treibstoffzollertrags finanziert.

Anhang zum Beschluss der Bundesversammlung vom 2 I . J u n i 1960 über die Festlegung des Nalionalstrassennet/es (SR 725.113.11) und Anikel 12 Absatz 3 des Treibstoffzollgesetzes vom 22, März 1985 (SR 725.116.2).

Strassentransitverkehr im Alpengebiet. BG

Art. 4 Verkehrskapazität Die Verkehrskapazität der Transitstrassen darf nicht erhöht werden. Dieses Verbot gilt auch für die anderen National- und Hauptstrassen im Alpengebiet, wenn zu erwarten ist, dass sie wegen der Erhöhung der Verkehrskapazität zu Transitstrassen im Sinne von Artikel 3 würden. Als Erhöhung der Verkehrskapazität gilt namentlich: a. der Neubau von Strassen, die bestehende Strassen funktional entlasten oder ergänzen; b. die Erweiterung bestehender Strassen mit zusätzlichen Spuren; c. Veränderungen der Linienführung, die der Beschleunigung des Verkehrsflusses dienen. Der Umbau bestehender Strassen, der in erster Linie der Verkehrssicherheit dient, gilt nicht als Massnahme zur Erhöhung der Verkehrskapazität.

Art. 5 Umfahrungsstrassen Der Bau und Ausbau von Umfahrungsstrassen zur Entlastung von Ortschaften vom Durchgangsverkehr ist auch auf Teilstrecken zulässig, deren Verkehrskapazität nach Artikel 4 nicht erhöht werden darf. Strassen, die mehrere Ortschaften umfahren, fallen jedoch nur dann unter Absatz l, wenn diese Ortschaften ein zusammenhängendes Siedlungsgebiet bilden oder wenn andere raumplanerische oder umweltrechtliche Gründe die entsprechende Linienführung verlangen.

Art. 6 Referendum und Inkrafttreten Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum. Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

Strassentransitverkehr im Alpengebiet. BG

Anhang (Art. 2)

Alpengebiet

Zum Alpengebiet zählen die folgenden Gebiete:

VD Bezirke Aigle Pays-d'Enhaut VS Ganzer Kanton FR Bezirke La Gruyère Sense nur Gemeinde Plaffeien BE Amtsbezirke Frutigen Interlaken Niedersimmental Oberhasli Obersimmental Saanen Schwarzenburg nur Gemeinden Guggisberg Rüschegg Signau nur Gemeinden Schangnau RÖthenbach Thun LU Amt Luzem Entlebuch NW Ganzer Kanton ow Ganzer Kanton sz Ganzer Kanton GL Ganzer Kanton UR Ganzer Kanton SO Bezirke Unterrheintal Obcrrheintal Werdenberg Sargans Gastcr Obertoggenburg AR Ganzer Kanton AI Ganzer Kanton GR Ganzer Kanton TI Ganzer Kanton

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet (STVG) vom 4. Mai 1994

In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale

Jahr 1994 Année Anno

Band 2 Volume Volume

Heft 23 Cahier Numero

Geschäftsnummer 94.035 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto

Datum 14.06.1994 Date Data

Seite 1295-1315 Pagina

Ref. No 10 053 040

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