Botschaft über die Anhebung der Mehrwertsteuersätze für die AHV/IV vom 1. Mai 1997

#ST# 97.036

Botschaft über die Anhebung der Mehrwertsteuersätze für die AHV/IV

vom I.Mai 1997

Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und .Herren, mit der vorliegenden Botschaft beantragen wir Ihnen, den Entwurf eines Bundesbeschlusses über die Anhebung der Mehrwertsteuersätze für die AHV/IV gutzuheissen. Der Entwurf zu einem entsprechenden Bundesbeschluss liegt bei, Gleichzeitig beantragen wir, folgende parlamentarische Vorstösse abzuschreiben: 1996 P 94.3284 AHV-Prozent. Inkraftsetzung (N II. 3.96, Fasel) 1996 P 96.3194 Erhöhung der Mehrwertsteuer zur Finanzierung der AHV (N 6. 6. 96, Kommission NR 96.016; S 12. 6. 96) ' Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

1. Mai 1997 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Koller Der Bundeskanzler: Couchepin

1997-237 30 Bundesblau 149. Jahrgang. Bd. III 741

Uebersicht

Die finanzielle Lage der Alters? und Hinterlassenenversicherung (AHV) wird zunehmend durch die Veränderung des Altersaufbaus der Bevölkerung geprägt. Gemäss aktuellen Berechnungen über die Entwicklung des Alterslastquotienten (Verhältnis zwischen der Anzahl Rentenbezüger und -bezügerinnen und jener der beitragspflichtigen Personen) kann ab 1998 eine spürbare demographiebedingte Mehrbelastung der AHV- Finanzierung nachgewiesen werden. Eine gewisse demographiebedingte Mehrbelastung ist im weiteren auch bei der Invalidenversicherung (IV) absehbar, welche sich durch eine Zunahme des Anteils der älteren, erwerbsfähigen Bevölkerung (zwischen 55 und 65 Jahren), einhergehend mit einem ansteigenden Invaliditätsrisiko, ergibt. Um dieser Entwicklung des Altersaufbaues in der AHV/IV rechtzeitig Rechnung zu tragen, wird mit vorliegender Botschass beantragt, gemäss Artikel 41ter Absatz 3ois der Bundesverfassung den Satz der Mehrwertsteuer als Massnahme zur Sicherstellung der Finanzierung der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge um einen Prozentpunkt, bzw. denjenigen des reduzierten Mehrwertsteuersatzes um 0,3 Prozentpunkte sowie den Sondersatz für Beherbergungsleistungen um 0,5 Prozentpunkte, anzuheben. Der Bundesbeschluss zur Erhöhung der Mehrwertsteuer ist formell als eigenständiger Bundesbeschluss konzipiert. Die Erhöhung der Mehrwertsteuer sowie die zweckgebundene Verwendung des sich aus dieser Erhöhung ergebenden zusätzlichen Steuerertrages zugunsten der AHV/IV und des Bundesbeitrags an die AHV/IV werden damit in einem besonderen Erlass geregelt. Zur Vermeidung von demographiebedingten Finanzierungsproblemen bei diesen Sozialwerken soll die Erhöhung der Mehrwertsteuer auf den 1. Januar 1999 in Kraft treten.

Botschaft

I Allgemeiner Teil

II Grundlage für die Erhöhung der Mehrwertsteuer

Artikel 41ter Absatz 3bis der Bundesverfassung (BV, SR101) lautet wie folgt: Ist wegen der Entwicklung des Altersaufbaues die Finanzierung der Alters-, Hinterlassenen- und ~ft Invaliden versorge nicht mehr gewährleistet, so kann der Satz der Umsatzsteuer zu deren Sicherstellung mit einem allgemeinverbindlichen, dem fakultativen Referendum unterstellten Bundesbeschluss um höchstens einen Prozentpunkt angehoben werden.

Der Ausdruck "Umsatzsteuer" steht dabei für die Mehrwertsteuer (Art. 41ter Abs. l BstaBV). Die zitierte, im Bundesbeschluss vom 18. Juni 1993 über Massnahmen zur Erhaltung der Sozialversicherung (AS 1994 I 265 f.; BBI1993 II 873) enthaltene Bestimmung wurde, zusammen mit der Einführung der Mehrwertsteuer, in der Volksabstimmung vom 28. November'1993 angenommen und ist seit 1. Januar 1995 in Kraft. Artikel 41ter Absatz 3 bis BV räumt die Möglichkeit ein, die Mehrwertsteuer aus demographiebedingten Gründen um höchstens einen Prozentpunkt zweckgebunden zugunsten der AHV und der IV zu erhöhen. Voraussetzung zur Erhöhung der Mehrwertsteuer ist somit, dass die Finanzierung der AHV/IV aus demographischen Gründen nicht mehr gewährleistet ist. Die Verfassungsbestimmung enthält keine Vorgabe Über die Aufteilung dieses Mehrwertsteuerertrags auf die AHV einerseits und die IV andererseits. Aus der Formulierung ist aber zu schüessen, dass die Voraussetzung der demographiebedingten Finanzierungsschwierigkeiten für jeden einzelnen dieser beiden Versicherungszweige erfüllt sein muss, damit ihm ehi Ertrag aus diesem Stcuerzuschlag zukommen kann. Dementsprechend werden die Auswirkungen der Alterung der Bevölkerung auf die AHV und die IV nachfolgend getrennt ausgewiesen (Ziff. 121 und 122). Ueber die Aufteilung soll der Bundesrat, im Rahmen von Artikel 2 Absatz 2 des Beschlussesentwurfs, entscheiden können (Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Bundesrat, Ziff. 72). Der Entstehungsgeschichte dieser Verfassungsbestimmung ist zu entnehmen, dass das Kriterium der demographischen Entwicklung für die Erhebung des Mehrwertsteuerprozents sehr bewusst in den Verfassungstext aufgenommen wurde. Dies zeigen insbesondere die Beratungen im Parlament. Die Regelung von Artikel 41ter Absatz 3^is BV war in der Vorlage des Bundesrates zum Ersatz der Finanzordnung und zu den besonderen Verbrauchssteuern (Botschaft vom 18. Dez. 1991, BBI 1992 I 785) nicht enthalten. Sie ist im Rahmen der Neuordnung der Bundesfinanzen 1993 von der nationalrätüchen Kommission vorgeschlagen worden. In den Debatten der beiden

Räte wurde das Kriterium der demographiebedingten Finanzierungsschwierigkeiten explizit erörtert (AB 1993 N 441 f.; AB 1993 S 344) und im Nationalrat ist ein Antrag, welcher den Satzteil "wegen der Entwicklung des Altersaufbaues" streichen und somit die Erhöhung der Mehrwertsteuer für jeden möglichen Finanzierungsengpass bei der AHV oder IV zulassen wollte, verworfen worden (AB 1993 N 441 f.). Die ungünstige demographische Entwicklung belastet nicht nur die finanziellen Grundlagen der AHV und der IV. Da die öffentliche Hand 20 Prozent der Ausgaben der AHV - bzw. der Bund 17 Prozent davon - (Art. l des Bundesbeschlusses vom 4. Okt. 1985 über den Anteil des Bundes und der Kantone an der Finanzierung der Alters- und Hinterlassenenversicherung, SR 831.100.2) und 50 Prozent der Ausgaben der IV - bzw. der Bund 37,5 Prozent davon - (Art. 78 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung, IVG; SR 831.20) übernimmt, führen die Veränderungen des Altersaufbaus insbesondere auch zu einer stetigen Mehrbelastung des Bundes. Aus diesem Grund soll ein Teil des Ertrages aus der Erhöhung der Mehrwertsteuer zur Finanzierung der aus Gründen der Démographie steigenden Belastung des Bundes verwendet werden (vgl. Ziff. 23).

12 Notwendigkeit der Erhöhung

121 in der AHV Das finanzielle Gleichgewicht der AHV kann langfristig nur dann aufrechterhalten werden, wenn sich die Beitragseinnahraen (inkl. Regresseinnahmen und Subventionen der öffentlichen Hand) und Ausgaben die Waage halten. Diese Forderung entspricht dem Prinzip, dass die Ausgaben einer Periode grundsätzlich durch Beiträge derselben Periode zu finanzieren sind. Die künftigen Ausgaben und Einnahmen der AHV sind abhängig von der demographischen Komponente (Zahl der Rentnerinnen und Rentner sowie der Beitragspflichtigen), von der wirtschaftlichen Komponente (Lohn- und Preisentwicklung) und von Systemänderungen aufgrund gesetzgeberischer Entscheide. Dabei verschärfen sich die demographiebedmgten Finanzierungsprobleme durch die ungünstige wirtschaftliche Entwicklung der letzten Jahre. Die folgenden Berechnungen basieren auf dem neuerstellten Szenario zur Bevölkerungsentwicklung gemäss dem Grundszenario "Trend" (Szenarien zur Bevölkerungsentwicklung der Schweiz 1995 - 2050, BFS, 1996). Bezüglich der Lohn- und Preisentwicklung entsprechen die Annahmen bis ins Jahr 2001 den Vorgaben der Eidgenössischen Finanzverwaltung für den .Voranschlag 1998 und die Finanzplanung 1999 - 2001. Für die weitere Entwicklung wird auf die Vorgabe im Referenzszcnario der IDA FiSo (Interdépartementale Arbeitsgruppe "Finanzierung der Sozialversicherungen", Bericht über die Finanzierungsperspektiven der Sozialversicherungen, Bern, Juni 1996,

S. 141) abgestellt (vgl. Finanzhaushalt im Anhang)1, Auf der Grundlage der geltenden gesetzlichen Regelungen führen diese Annahmen zu folgenden Ausgaben- und Einnahmenentwicklungen 2: Beträge in Mio. Franken Ab 1997 zu Preisen von 1997 Jahr Ausgaben Einnahmen Einnahmen Beitrage und öffentliche Total minus Regress Hand Ausgaben 3 1994 23363 18319 4585 22904 - 459 1995 24503 18657 4809 23466 -1037 1996 24817 18759 4963 23722 -1095 1997 26031 18814 5206 24020 -2011 1998 26249 ' 18786 5249 24035 -2214 1999 26783 18965 5358 24323 -2460 2000 26817 19157 5364 24521 -2296 2001 28445 19335 5688 25023 -3422 2002 27915 19623 5583 25206 -2709 2003 29129 19892 5973 25865 -3264 2004 28709 20141 5883 26024 -2685 2005 30547 20392 6247 26639 -3908

Die Ausgaben dürften im Jahr 2005 voraussichtlich um 31 Prozent oder um 7184 Millionen Franken höher liegen als diejenigen des Jahres 1994. Von diesen Mehrkosten entfallen 20 Prozent oder 1437 Millionen Franken auf die öffentliche Hand und 5747 Millionen Franken auf die Versicherung. Dagegen dürften die Beitragseinnahmen lediglich um 11 Prozent oder um 2073 Millionen Franken zunehmen. Diese Entwicklungen zeigen, dass im Beobachtungsintervall die Ausgaben markant stärker wachsen werden als die Einnahmen, so dass zusätzliche Einnahmen von rund 3908 Millionen Franken für das Jahr 2005 nötig sind.

Die Zahlen in dieser Botschaft unterscheiden sich von jenen im Bericht der IDA FiSo aus folgenden Gründen; Im Bericht der IDA FiSo wird bei der Entwicklung der Ausgaben und Einnahmen im Referenzszenario ab 1995 mit einer Reallohnentwicklung von einem Prozent gerechnet. Die in dieser Botschaft angenommene wirtschaftliche Entwicklung entspricht im Durchschnitt etwa einer Reallohnentwicklung von einem halben Prozent, welche dem Szenario "Tieferes Wachstum" im Bericht der IDA FiSo (S. 141) zugrunde liegt. Schliesslich beruhen die Annahmen zur Bevölkerungsentwicklung auf dem nunmehr für die Berechnungen der Bundesverwaltung verbindlichen Szenario "Trend" (s.o.). Dieses Szenario unterscheidet sich vom bisherigen Szenario "Integration" (Szenarien zur Bevölkerungsentwicklung der Schweiz 1995 - 2050, S. 45} durch den Wegfall der Annahme, dass der Rückgang der potentiellen Erwerbsbevölkerung in der Schweiz durch Einwanderung ausgeglichen wird. Die neuen Annahmen zur Bevölkerungsentwicklung haben eine geringfügige Verschlechterung der Annahmen über die finanzielle Lage der Versicherung zur Folge. Die Zahlen ab 1997 sind teuerungsbereinigt, d.h. sie entsprechen dem Preisindex von 1997. Für die Jahre 1994 bis 1996 handelt es sich um die Zahlen,aus der Betriebsrechnung der AHV, Da nur das Realwachstum berücksichtigt wird, bedeutet dies für die nachstehenden Tabellen, dass die Ausgaben in den Jahren, in denen keine Rentenerhöhung stattfindet (gerade Jahre), nur unwesentlich zunehmen oder gar abnehmen. Die Abweichungen gegenüber der Betriebsrechnung der AHV 1994 -1996 erklären sich aus dem Umstand, dass in dieser Tabelle der Zinsertrag nicht berücksichtigt wurde.

Die Einfiussgrössen, die dieses Wachstum bestimmen, sind demographischer, wirtschaftlicher und gesetzgeberischer Art. Die Aufteilung dieses Wachstums auf die einzelnen Ursachen ist deshalb erforderlich, weil die Erhöhung des Satzes der Mehrwertsteuer um höchstens einen Prozentpunkt zugunsten der AHV nur dann möglich ist, wenn "wegen der Entwicklung des Altersaufbaus die Finanzierung der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung nicht mehr gewährleistet ist" (Art. 41ter Abs. 3^is BV). Weil diese Verfassungsbestimmung auf den 1. Januar 1995 in Kraft getreten ist, wird als Basisjahr das Jahr 1994 zugrunde gelegt. Die Einflussgrösse Démographie ist zu unterteilen in die zahlenmässige Veränderung des Gesamtbestandes der beitragspflichtigen Wohnbevölkerung und der Rentnerinnen und Rentner einerseits und in die Veränderung des Altersaufbaus andererseits . Der Gesamtbestand entspricht der Wohnbevölkerung ab Alter 18.1994 bestand die Wohnbevölkerung über 18 Jahre aus rund 2 845 000 Frauen und 2'646 000 Männern. Diese Zahlen wachsen bis ins Jahr 2005 bei den Frauen auf 3 024 000 (+6,3 %) und bei den Männern auf 2 826 000 (+6,8 %). Für die Erhöhung des Mehrwertsteuersatzes sind ausschliesslich die Auswirkungen der Veränderung des Altersaufbaus, nicht aber die Veränderung des Gesamtbestandes erheblich. Der Altersaufbau der Wohnbevölkerung ab Alter 18 in den Jahren 1994 und 2005 wird durch die nachfolgende Grafik veranschaulicht.

Vergleich der AHcrsverteilung der Wohnbevölkerung ab Alter 18 in den Jahren 1994 und 2005

Alter 100

Frauen 1994 Männer 1994 Frauen 2005 Manner 2005

3.0 •2.0 1.0 0.0 1.0 3.0 Altersvertetlung in Prozenten

Der Altersaufbau verschiebt sich zuungunsten der AHV. Die Grafik zeigt, dass der prozentuale Anteil der Personen im Rentenalter am Bestand der "Wohnbevölkerung ab Alter 18 steigt (von 20,5 % auf 22 %) und umgekehrt der Anteil der Personen im beitragspflichtigen Alter entsprechend sinkt (von 79,5 % auf 78 %). Sie zeigt ferner das grosse Gewicht der " Baby-Boom-Generation11 der Jahrgänge 1940 -1965 (Alter 65 - 40 im Jahr 2005) und andererseits den starken Rückgang der Geburten danach (Alter 40 und jünger). Die Entwicklung der Ausgaben und Einnahmen wird in der folgenden Tabelle ursachenspezifisch aufgeschlüsselt. Zuerst werden die finanziellen Auswirkungen der 10. AHV-Revision aufgezeigt (Spalten 4 und 9) und dann die frankenmässige Auswirkung der Alterung berechnet (Spalten 2 und 7). Der wirtschaftliche Einfluss besteht bei den Ausgaben aus der Rentenerhöhung (Spalte 3) und bei den Einnahmen aus der Lohnentwicklung (Spalte 8). Die Auswirkung des reinen Wachstums der Wohnbevölkerung ab Alter 18, ohne Verschiebungen beim Altersaufbau, ist im Bestand (Spalten l und 6) enthalten.

Veränderung der Ausgaben und der Beiträge der Versicherten gegenüber dem Basisjahr 1994 nach verschiedenen Ursachen Beträge in Millionen Franken Ab 1997 zu Preisen von 1997 Jahr Ausgaben Total Beiträge der Versicherten Renten 10.AHV- Total Démographie Lohn- 10. AHV. Total erhö- Revision Be- dyna- Revision hung stand mik W (5) (6) (9) (10) 0 0 0 0 0 0 0 1140 155 229 0 338 0 1454 326 221 0 440 89 2668 425 221 -16 495 206 2884 480 127 466 227 3422 535 219 -29 -30 645 228 3456 592 315 -29 838 2001 1036 682 5082 735 411 -56 1017 2002 87 612 4552 872 603 -57 1304 2003 701 575 5766 1002 801 -58 1573 2004 -128 491 5346 1117 1000 -60 1822 2005 1025 502 7184 1222 1205 -65 2073

Die durch die Bestandesveränderung verursachten Mehrausgaben (Spalte 1) werden zu 80 Prozent durch die Mehreinnahmen (Spalte 6) abgedeckt. Die restlichen 20 Prozent werden von der öffentlichen Hand finanziert. Bei der Alterung wurde der Erhöhung des Rentenalters der Frau und deren Möglichkeit zum Rentenvorbezug bereits Rechnung getragen. Der Beitragsausfall durch die Alterung (Spalte 7) entsteht wegen der relativen Abnahme der Beitragspflichtigen (Personen zwischen 18 Jahren und dem Rentenalter) gemessen am Gesamtbestand. Die von der Versicherung zu übernehmenden 80 Prozent der Mehrbelastungen infolge Anpassung der Leistungen an die wirtschaftliche Entwicklung (Spalte 3) fallen ab dem Jahr 2001 im Durchschnitt kleiner aus als die Mehreinnahmen (Spalte 8), die sich aus der Lohnentwicklung ergeben. Zu diesem Spareffekt kommt es, weil vom angenommenen Realwachstum nur die Hälfte an die Rentnerinnen und Rentner weitergegeben wird (Anpassung der Renten gemäss Mischindex, dem Mittel von Lohn- und Preisindex, Art. 33ter Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dez. 1946 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung, AHVG; SR 831.10). Die öffentliche Hand trägt 20 Prozent der Gesamtausgaben der AHV und damit auch der Alterungskosten (Spalte 2). Die Voraussetzungen für die Erhöhung der Mehrwertsteuer sind somit erfüllt, wenn die Versicherung nicht mehr in der Lage ist, den auf sie entfallenden Teil der Alterungskosten sowie der Beitragsausfälle (Spalte 7), mit Beiträgen, Regresseinnahmen und Zinsen zu decken. Eine Erhöhung der Mehrwertsteuer ist zulässig, wenn die ungedeckten Kosten den Gegenwert eines Mehrwertsteuerprozentes erreichen. Die Annahmen bezüglich der Mehrwertsteuerentwicklung stützen sich für die Jahre 1995 und 1996 auf die Staatsrechnungen 1995 und 1996, danach auf den Finanzplan des Bundes. Für die Zeit ab 2001 wird unterstellt, dass sich die Einnahmen aus der Mehrwertsteuer analog der AHV-Lohnsumme entwickeln.

Die gesamte jährliche Belastung der Versicherung durch die Alterung besteht aus dem Total der Ausgaben und der ausfallenden Beiträge der Versicherten (Spalten 2 und 7 in der Tabelle), Die folgende Tabelle und eine entsprechende Grafik zeigen, um wieviele Prozentpunkte die Mehrwertsteuer zur Deckung dieser Kosten erhöht werden müsste und welcher Teil davon auf den Bund fallen würde.

Entwicklung der Belastung der Alterung Beträge in Millionen Franken Ab 1997 zu Preisen von 1997 Jahr Belastung Alterung Wert eines MWST- Belastung Prozentpunktes in MWST-Prozentpunkten AHV davon Bund AHV "davon Bund 1994 0 0 1995 286 41 1800 0,2 6,0 - 1996 572 79 1850 03 0,0 1997 943 137 1900 0,5 0,1 1998 1306 203 1970 0,7 0,1 1999 1693 274 2028 0,8 0,1 2000 2078 347 2083 1,0 0,2 2001 2500 413 2105 1,2 0,2 2002 2855 466 2135 13 0,2 2003 3383 546 2165 1,6 03 2004 3794 605 2192 1,7 03 2005 4388 697 2217 2,0 03

Für die Versicherung wächst die jährliche Belastung durch die Veränderung der Altersstruktur des Versichertenbestandes im Beobachtungsintervall auf rund 4388 Millionen Franken an. Um diesen Mehraufwand der Versicherung im Jahr 2005 Über eine Erhöhung der Mehrwertsteuer zu decken, wäre eine Erhöhung um 2,0 Prozentpunkte notwendig. Durch die Erhebung des ganzen Mehrwertsteuerprozentpunktes ab dem Jahr 1999 kann die durchschnittliche Belastung durch die Alterung bis und mit 2001 voll finanziert werden.

Mehraufwand der Versicherung für Alterung in MWST-Prozentpunkten

122 in der IV Wie bei der AHV kann auch für die IV eine Analyse analog Abschnitt 121 gemacht werden. Aus heutiger Sicht wird die Kostensteigerung in der IV in den nächsten Jahren noch stärker ausfallen als in der AHV. Bis im Jahr 2005 werden die folgenden Ausgaben- und Einnahmenentwicklungen erwartet: Beträge in Millionen Franken Ab 1997 zu Preisen von 1997 Jahr Ausgaben Einnahmen Einnahmen Beiträge und Öffentliche Total minus A Regress Hand Ausgaben4 1994 6364 2693 3062 5755 -609 1995 6770 3198 3257 6455 -315 1996 7239 3230 3619 6849 -390 1997 7633 3244 3816 7060 -573 1998 7944 3243 3972 7215 -729 1999 . 8185 3276 4092 7368 -817 2000 8272 3309 4135 7444 -828 2001 8614 3347 4307 7654 -960 2002 8727 3395 4363 7758 -969 2003 9140 3448 4570 8018 -1122 2004 9232 3490 4616 8106 -1126 2005 9850 3543 4925 8468 -1382

Um rund 55 Prozent wachsen im Beobachtungszeitraum die Ausgaben, die je zur Hälfte von den Versicherten und der öffentlichen Hand zu tragen sind. Die Bei-

Die Abweichungen gegenüber den Jahresrechnungen 1994 -1996 erklären sich aus der Tatsache, dass die Schuldzinsen der IV nicht berücksichtigt wurden.

tragseinnahm dagegen steigen trotz einer Beitragssatzerhöhung um 162/3 Prozent (prozentuale Erhöhung von 1,2 auf 1,4 %) zu Beginn des Jahres 1995 lediglich um rund 32 Prozent an. Eine Aufgliederung des Wachstums auf der Ausgaben- und Beitragsseite nach den einzelnen Einflussgrössen wie Bestandeszunahme, wirtschaftliche Komponente, Invalidierung und Alterung zeigt aber, dass die Alterung für dieses Ausgabenwachstum eine bescheidene Rolle spielt. Welche Mehrkosten die Alterung der Versicherung im Laufe der Zeit verursacht, kann der folgenden Tabelle entnommen werden.

Veränderung der Ausgaben und der Beiträge der Versicherten gegenüber dem Basisjahr 1994 nach den Ursachen Betrage in Millionen Franken Ab 1997 zu Preisen von 1997 Jahr Ausgaben Total Beiträge der Versicherten Démographie Renten- 10.AHV- Total Démographie Lohn- 10.AHV- Total Be- erhö- Revision Be- dyna- Revision stand hung, stand mik, zusätzl. zusätzl. Invalidi- Invalidisierung sierung (1) (3) (4) (5) (6) (8) (9) (10) 1994 0 0 0 0 0 0 0 0 1995 45 342 0 406 19 509 0 505 1996 95 741 0 874 40 486 0 537 1997 115 1173 -17 1269 49 13 493 -3 551

Die IV und die öffentliche Hand teilen sich die Belastung bei den Leistungen. Die IV trägt aber zusätzlich die Veränderung bei den Beitragseinnahmen. Anders als bei der AHV bezahlen in der IV Personen, welche eine Leistung beziehen, weiterhin Beiträge. Die Auswirkungen des veränderten Altersaufbaus sind einerseits abhängig von der altersabhängigen Wahrscheinlichkeit, eine Leistung zu beziehen, und andererseits von der altersabhängigen Lohnhöhe. Diese Effekte führen in den ersten Jahren zu den Schwankungen der Belastung.

Entwicklung der Belastung der Alterung

Beträge in Millionen Franken Ab 1997 zu Preisen von 1997 Jahr Belastung Alterung Wert eines MWST- Belastung Prozenlpunktes in MWST-Prozentpunkten IV davon Bund TV davon Bund 1994 0 0 1995 42 7 1800 0,02 0,00 1996 27 15 1850 0,01 0,01 1997 -15 -1 1900 -0,01 0,00 1998 12 14 1970 0,01 0,01 1999 44 32 2028 0,02 0,02 2000 76 50 2083 0,04 0,02 2001 63 36 2105 0,03 0,02 2002 111 53 2135 0,05 0,02 2003 174 75 2165 0,08 0,03 2004 353 141 2192 0,16 0,06 2005 542 200 2217 0,24 0,09

Die anfallenden Kosten durch die Alterung nehmen erst ab dem Jahr 2002 ein Ausmass an, das es rechtfertigt, der IV einen Teil des zusätzlichen Mehrwertsteuerprozents zukommen zu lassen.

13 Zusammenhang mit weiteren Gesetzgebungsprojekten

Im Juni 1996 hat die vom Bundesrat eingesetzte interdépartementale Arbeitsgruppe IDA FiSo ihren Abschlussbericht veröffentlicht. Der Bundesrat hat von diesem Bericht am 23. September 1996 Kenntnis genommen. Auf der Basis des den Arbeiten der Arbeitsgruppe zugrunde liegenden Referenzszenarios (Bevölkerungszenario Integration, jährliches Wachstum der Erwerbsbevölkerung 0,3 - 0,5%, Preisentwicklung 3,5%, Nominallohnentwicklung 4,5%, reales Wachstum der AHV-Lohnsumme 1,3%/0,5%, reales BIP-Wachstum 1,3%/0,5%, Arbeitslosenquote 2,5%, durchschnittliche Zunahme der Leistungen an Invalide 1995-20101,5%, vgl. Bericht, Anhang AI, S.141) kommt die Arbeitsgruppe zum Schluss, dass der zusätzliche Finanzierungsbedarf für die AHV bis zum Jahr 2010 bei gleichem Leistungsniveau 2,5 Mehrwertsteuerprozentpunfcten entspricht. In der IV beläuft sich dieser zusätzliche Finanzierungsbedarf auf 0,4 - 0,5 Mehrwertsteuerprozentpunkte (Bericht, Ziff. 311, S. 137f.). Auf den über diesen Zeithorizont hinausgehenden zusätzlichen Finanzierungsbedarf braucht hier nicht näher eingegangen zu werden. Die vorliegenden Angaben zeigen bereits mit genügender Deutlichkeit auf, dass mit der Erhöhung der Mehrwertsteuer um einen Prozentpunkt die Finanzierung der AHV und der IV mittel- bis längerfristig noch nicht gesichert werden kann. Dieser zusätzliche Finanzierungsbedarf bildet aber nicht Gegenstand der vorliegenden Botschaft. Der Bundesrat wird die notwendigen Anträge im Rahmen der 11. AHV-Revisîon und der 4. IV-Revision stellen. Er hat daher an seiner Sitzung vom 18. Dezember 1996 eine Arbeitsgruppe IDA FiSo 2 eingesetzt. Dieser Arbeitsgruppe gehören Vertreterinnen und Vertreter der verschiedenen Departemente, der Kantone und der Wissenschaft an. Die Arbeitsgruppe

hat den Auftrag, den Leistungsbereich der Sozialversicherungen zu analysieren und insbesondere die sozialen und finanziellen Auswirkungen zu beleuchten, die sich aus einem Aus- oder Abbau bestimmter Sozialversicherungsleistungen ergeben würden. Die Ergebnisse der IDA FiSo 2 liefern auch die Grundlagen für die 11. AHV-Revision und die 4. IV-Revision, 2. Teil. Angesichts der ausgesprochen ungünstigen finanziellen Lage der IV hat der Bundesrat aber bereits an seiner Sitzung vom 2. Dezember 1996 einen Bericht über einen ersten Teil der 4. IV-Revision in die Vernehmlassung gegeben. In diesem Bericht stellt der Bundesrat eine Erhöhung des IV-Beitrages von 1,4 auf 1,7 Prozent zur Diskussion, ferner sieht er vor, der IV ab dem Jahr 2002 ein Zehntel des Mehrertrages zukommen zu lassen (vgl. Ziff. 322). Um die aufgelaufenen Schulden der IV abzubauen, stellt er auch die Auswirkungen einer Verlagerung von Mitteln aus dem Ausgleichsfonds sowie von Lohnprozenten von der Erwerbsersatzordnung in die IV dar. Der Bundesrat beabsichtigt, nach Auswertung der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens den eidgenössischen Räten noch in der ersten Hälfte 1997 eine Botschaft zum 1. Teil der 4. IV-Revision zu unterbreiten. Die Anhänge l und 2 zeigen die Finanzhaushalte der AHV mit und ohne Erhöhung der Mehrwertsteuer auf.

14 Mehrwertsteuer als Finanzierungsinstrument der Sozialversicherung in anderen europäischen Staaten

Die Mehrheit der europäischen Länder kennt kerne Finanzierung von Sozialleistungen über Mehrwertsteuerprozente5. Hingegen weisen zahlreiche Länder zweckgebundene Steuern zur Finanzierung von Sozialleistungen auf (Anhang 3).

Gegenwärtig verwenden Spanien, Portugal, Belgien und Finnland die Mehrwertsteuer als Finanzierungsinstrument der Sozialversicherung. Spanien und Portugal In Spanien wurden auf den 1. Januar 1995 die Beiträge zur Sozialversicherung um einen Prozentpunkt gesenkt, während die Mehrwertsteuer als Ausgleich um einen Punkt angehoben wurde. Eine vergleichbare Massnahme wurde zum gleichen Zeitpunkt in Portugal eingeführt. Dort hat man die Sozialversicherungsbeiträge um 0,75 Prozent gesenkt und die Mehrwertsteuer zwecks Finanzierung der Sozialen Sicherheit um l Prozent erhöht. Beide Länder verfolgen mit diesen Massnahmen das Ziel, höhere Einnahmen für das soziale System zu verbuchen und gleichzeitig die Lohnkosten für die Unternehmen zu senken.

Die Ausführungen stutzen sich auf folgende Quellen: Resultate einer Umfrage bei 15 europäischen Ländern, Januar 1997 " MISSOC1995 (Europäische Kommission: MISSOC, Soziale Sicherheit in dea Mitgliedstaatea der Union, Stand 1.7.1995} 0 MISSOC-Info 1/95,2/95,3/95

Belgien In Belgien wird ebenfalls seit 1995 ein bestimmter Prozentsatz des Mehrwertsteueraufkommens zur Finanzierung der Sozialen Sicherheit aufgewendet. Dieser Satz betrug 1995 11,72806 Prozent. Inzwischen ist er auf 19,34545 Prozent des gesamten Mehrwertsteueraufkommens angestiegen. Zur Zeit beträgt der Mehrwertsteuersatz in Belgien 20,5 Prozent (im Vergleich die Schweiz: 6,5 %}. Mit anderen Worten, knapp l/S des gesamten Mehrwertsteueraufkommens wird zur Finanzierung der Sozialen Sicherheit verwendet. Diese Finanzierung mit Mehrwertstcuerprozenten soll einen Ausgleich schaffen für die ständig steigenden Ausgaben im Bereich der sozialen Sicherung sowie für den Verlust an Beitragseinnahmen, der sich aus den verschiedenen Programmen zur Senkung der Soziallasten ergeben hat. Die Gelder aus dem Mehrwertsteueraufkommen werden unter anderem folgenden Bereichen zugeteilt: Arbeitslosigkeit, Arbeitsunfall, Familienzulagen, Berufskrankheiten.

Finnland Finnland wendet gegenwärtig 5 Mehrwertsteuerprozente zur Finanzierung folgender Bereiche der Sozialen Sicherheit auf: Krankenversicherung, Volksrenten- und Familienrentenversicherung. Dänemark In Dänemark bestehen die rechtlichen Grundlagen zur Einführung eines Systems der Mehrwertsteuerfinanzierung. Gegenwärtig werden aber keine Mehrwertsteuerprozente für die Finanzierung der Sozialen Sicherheit verwendet. Frankreich Die grossen Zweige der Sozialversicherung werden nicht über Mehrwertsteuerprozente finanziert. Auch für die Zukunft ist keine solche Finanzierung vorgesehen. Hingegen wird ein kleiner Bereich, die Kinderzulagen für selbstständig tätige Landwirte, über Mehrwertsteuerprozente finanziert. OECD Auch die OECD hat sich in verschiedenen Publikationen mit der Mehrwertsteuer als mögliche Finanzierungsquelle der Sozialen Sicherheit auseinandergesetzt, bis jetzt aber keine entsprechenden Empfehlungen formuliert.

2 Besonderer Teil

21 Eigenständiger Bundesbeschluss

Der Bundesbeschluss Über die Erhöhung der Mehrwertsteuer ist formell als eigenständiger Bundesbeschluss konzipiert. Er regelt somit nur diesen, nicht aber alle Finanzierungsaspekte der AHV/IV. Im übrigen ist die Finanzierung der AHV und der IV in den Artikeln 102 - 104 AHVG, den Artikeln 77 - 78bis IVG und im Bundesbeschluss vom 4. Oktober 1985 über den Beitrag des Bundes und der Kantone an die Finanzierung der Alters- und Hinterlassenenversicherung geregelt (SR 831.100.2). Die Erhöhung der Mehrwertsteuer wird bewusst nicht in den genannten Bundesbeschluss vom 4. Oktober 1985 integriert, da dieser nur die AHV, nicht aber die IV beschlägt. Artikel 41ter Absatz S^is BV sieht für die Erhöhung der Mehrwertsteuer die Form eines allgemeinverbindlichen, dem fakultativen Referendum unterstehenden Bundesbeschlusses vor. Die Erhöhung der Mehrwertsteuer zugunsten der AHV/IV ist daher nicht im Bundesgesetz Über die Mehrwertsteuer zu verankern, das zurzeit von den eidgenössischen Räten behandelt wird.

22 Verzicht auf gestaffelte Einführung

Wie vorne (Ziff. 121) ausgeführt, wirkt sich die Veränderung des Altersaufbaus der Wohnbevölkerung in bezug auf das Ausgabenwachstum bei der AHV in den kommenden Jahren bereits derart deutlich aus, dass die Erhöhung des ordentlichen Satzes der Mehrwertsteuer um einen Prozentpunfct ab dem Jahre 1999 verfassungsrechtlich zulässig erscheint: 1999 wird die demographische Belastung der AHV (ohne öffentliche Hand) gemäss den Berechnungen zwar erst auf 0,7 Prozentpunkte veranschlagt, es gilt aber zu bedenken, dass ab 1995 bereits Kosten der Alterung aufgelaufen sind und dass diese Belastung der Alterung für die Versicherung bereits ab dem Jahre 2002 mehr als ein Mehrwertsteuer-Prozentpunkt beträgt. Zudem muss beachtet werden, dass im Einführungsjahr aufgrund der quartalsweisen Abrechnung lediglich 75 Prozent des Steuerertrages anfallen.Würde man aber eine gestaffelte Anhebung der Mehrwertsteuer, in zwei Schritten um je 0,5 Prozent, vornehmen, hätte dies eine Kumulation der durch die Alterung entstehenden Finanzierungslücken in der AHV zur Folge, welche durch den zweiten Anpassungsschritt nicht mehr gutgemacht werden könnte. Auch technische und administrative Schwierigkeiten für die Steuerpflichtigen sprechen dagegen, eine zweimalige Erhöhung des Mehrwertsteuersatzes in kleinen Schritten vorzunehmen, die innerhalb weniger Jahre erfolgen müsste und jeweils für alle Beteiligten einen grossen Umstellungsaufwand mit sich bringen würde.

23 Verwendung des Steuerertrages

Wie wir in Ziffer 11 bereits ausgeführt haben, führt die ungünstige Entwicklung des Altersaufbaus nicht nur zu finanziellen Mehrbelastungen bei der AHV und der IV, sondern insbesondere auch beim Bund, da er 17 Prozent der Ausgaben der AHV und 37,5 Prozent der Ausgaben der IV deckt. Der Bundesrat hat daher in seiner Botschaft über dringliche Massnahmen zur Entlastung des Bundeshaushaltes 1997 vom 14. Dezember 1996 angekündigt (BB11996 IV 1360), dass die Frage vertieft geprüft werden müsse, ob es möglich wäre, bei der Erhebung des Mehrwertsteuerprozentes für die AHV/IV die gesamten Mehrkosten aus der Veränderung des Altersaufbaus zu berücksichtigen. Er liess daher prüfen, ob das in der Verfassung vorgesehene Mehrwertsteuerprozent auch zur Finanzierung des auf den Beitrag des Bundes entfallenden Teils der demographiebedingten Mehrbelastung eingesetzt werden könnte. Der Verfassungswortlaut von Artikel 41*er Absatz S^is BV äussert sich nicht explizit über das Verhältnis der demographiebedingten Erhöhung der Mehrwertsteuer für die AHV/IV zum Beitrag der öffentlichen Hand an die Finanzierung dieser Sozialversicherungen. Die Verfassungsbestimmung zur Erhebung des Mehrwertsteuerprozents setzt voraus, dass die Finanzierung der AHV/IV aus demographischen Gründen nicht mehr gewährleistet ist. Da diese Finanzierung nicht ausschliesslich aus Beiträgen der Versicherten und ihrer Arbeitgebenden, sondern auch aus einem namhaften Beitrag der öffentlichen Hand sichergestellt wird, lässt es der Verfassungswortlaut unseres Erachtens zu, dass mit dem Ertrag des zusätzlichen Mehrwertsteuerprozents - einer Bundessteuer - auch die demographiebedingte Mehrbelastung des Bundes ganz oder teilweise abgedeckt wird. Andernfalls würde die Gefahr bestehen, dass der Bund diese Mehrbelastung nicht mehr tragen könnte. Durch die Zuweisung eines Teils des zu erhebenden Mehrwertsteuerprozents an den Bund zwecks Finanzierung seiner demographisch bedingten Mehrbelastung können die heute bestehenden prozentualen Beiträge von 17 Prozent (AHV) bzw. 37,5 Prozent (IV) unverändert beibehalten werden. Der Bund wird diesen Anteil wie die Erträge aus der Branntwein- und der Tabaksteuer (und die künftigen Erträge aus der Besteuerung der Spielbanken) zur Deckung seines Beitrages an die Ausgaben der AHV/IV verwenden. Der Ertrag aus der Erhöhung der Mehrwertsteuer gemäss Artikel 41ter Absatz 3^s

BV ist vpllumfänglicfl zweckgebunden. Ausgehend davon, dass der zusätzliche Steuerertrag die demographisch bedingten Mehrkosten ganz oder teilweise abdeckt, ist dem Bund derjenige Anteil des Steuerertrages zuzuleiten, der seinem Anteil an den Gesamtausgaben der Versicherung entspricht. In der IV werden die Kosten der Alterung erst nach dem Jahr 2002 ein Ausmass annehmen, das es rechtfertigt, der IV einen Teil des Ertrages aus der Erhöhung der Mehrwertsteuer zukommen zu lassen (vgl. Ziff. 122). Die Zuweisung eines Teils des Steuerertrages an den Bund soll deshalb seinem Anteil an den Ausgaben der AHV, d.h. 17 Prozent entsprechen. Sie erfolgt durch laufendes Gutschreiben von 17 Prozent der Erträge zugunsten der zweckgebundenen

Rückstellung des Bundes für die AHV/IV (Art. Ili AHVG). Die Beitragsleistung des Bundes wird damit um 17 Prozent des jährlichen Ertrages aus der zweckgebundenen Erhöhung der Mehrwertsteuer entlastet

24 Erläuterung des Erlasses

Gemäss Artikel 41ter Absatz S^is BV kann der Satz der Mehrwertsteuer aus demographiebedingten Gründen zugunsten der AHV und der IV „um höchstens l Prozentpunkt" angehoben werden. Dabei wird nicht spezifiziert, ob es sich beim zu erhöhenden Steuersatz um den Normalsatz der Mehrwertsteuer oder um einen der beiden anderen privilegierten Steuersätze (reduzierter Steuersatz oder Sondersatz für Beherbergungsleistungen) handelt. Auf Anhieb scheint somit nach dem Wortlaut der Verfassungsbestimmung eine Erhöhung sämtlicher Steuersätze um einen Prozentpunkt grundsätzlich zulässig zu sein. Danach könnten also grundsätzlich der Normalsatz von 6,5 auf 7,5 Prozent, der reduzierte Satz von 2 auf 3 Prozent und der Sondersatz für Beherbergungsleistungen von 3 auf 4 Prozent angehoben werden. Einer solchen Betrachtungsweise steht indessen das von Volk und Ständen als Ganzes genehmigte Mehrwertsteuer-System entgegen, das dadurch gekennzeichnet ist, dass in Artikel 41ter BV nur die Hauptgrundsätze und -eckwerte (Höchstsatz) der Mehrwertsteuer verankert sind. Alle übrigen für die vom Bundesrat zu erlassenden Ausfüh-. rungsbestimmungen wichtigen Grundsätze, und ganz besonders die im vorliegenden Zusammenhang interessierende Frage der auf die einzelnen Umsätze anwendbaren Steuersätze, sind hingegen in den Uebergangsbestimmungen der Bundesverfassung (UeB BV) enthalten (Art. 8, &is ^a gter UeB BV; letzterer Artikel in Form einer Kompetenzbestimmung, von welcher inzwischen Gebrauch gemacht worden ist, vgl. Bundesbeschluss vom 22. März 1996 über einen Sondersatz der Mehrwertsteuer für Beherbergungsleistungen, SR 641.202). Der Souverän hat Artikel 8 UeB BV, welcher bis zum Inkrafttreten eines Bundesgesetzes über die Mehrwertsteuer Gültigkeit hat, am 28. November 1993 gleichzeitig mit dem revidierten Artikel 41ter BV gutgeheissen. Artikel 41ter Absatz 3 BV in Verbindung mit Artikel 41ter Absatz ibis hält nur den Höchstsatz von 6,5 Prozent fest. Artikel 8 Absatz 2 Buchstabe e Ziffern l und 2 UeB BV in Verbindung mit Artikel 8D^S Buchstabe a UeB BV sieht gleichzeitig für gewisse "Warenlieferungen und Dienstleistungen nur einen reduzierten Steuersatz von 2 Prozent vor. Zudem enthält Artikel 41ter Absatz S^is BV im Zusammenhang mit einer möglichen Satzerhöhung zugunsten der AHV und der IV die Schranke „höchstens". Dies verhindert nicht nur, dass der Steuersatz ohne Zustimmung von

Volk und Ständen um mehr als einen Prozentpunkt erhöht werden kann, sondern ermöglicht auch eine aus demographiebedingten Gründen gerechtfertigte Satzerhöhung unter Berücksichtigung der in Artikel 8 Absatz 2 UeB BV festgelegten Grundsätze. Aus diesem Grund können - selbst wenn der Normalsatz der Mehrwertsteuer um den ganzen zulässigen Prozentpunkt erhöht wird - der reduzierte Satz und der Sondersatz für Beherbergungsleistungen um weniger als einen Prozentpunkt angehoben werden. Geht man davon aus, dass das Parlament mit der Festlegung des reduzierten Satzes auf 2 Prozent und des Sondersatzes auf 3 Prozent privilegierte Steuersätze wollte, die rund

30 und 50 Prozent des Normalsatzes von 6,5 Prozent ausmachen, müssen diese Satzproportionen bei der beantragten Erhöhung des Normalsatzes der Mehrwertsteuer um einen Prozentpunkt von 6,5 auf 7,5 Prozent zugunsten der AHV und der IV möglichst gewahrt bleiben. Aus diesem Grund sollen im Rahmen des vorliegenden Erlasses der reduzierte Satz nur um 0,3 Prozentpunkte und der Sondersatz für Beherbergungsleistungen um 0,5 Prozentpunkte erhöht werden. Dies ergibt die folgenden Satzerhöhungen:

• Erhöhung des Normalsatzes von 6,5 auf 7,5 Prozent

• Erhöhung des reduzierten Satzes von 2 auf 2,3 Prozent

• Erhöhung des Sondersatzes für Beherbergungsleistungen von 3 auf 3,5 Prozent.

25 Entlastung unterer Einkonunensschichten

Gemäss Artikel 4Xter Absatz 3 letzter Satz BV sind 5 Prozent des Steuerertrages für Massnahmen zur Entlastung unterer Einkommensschichten zu verwenden. Mit dieser Bestimmung sollte dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die unteren Einkommensschichten durch den Systemwechsel von der Warenumsatzsteuer zur Mehrwertsteuer härter getroffen werden. In Artikel 8 UeB BV wird u.a. bestimmt, dass während der ersten fünf Jahre nach Einführung der Umsatzsteuer nach Artikel 41ter Absatz 3 BV pro Jahr 5 Prozent des Ertrages dieser Steuer für die PrämienverbilHgung in der Krankenversicherung zugunsten unterer Emfcommensschichten verwendet werden müssen (Art. 8 Abs. 4 UeB BV). Es stellt sich die Frage, ob bei Anhebung des Steuersatzes der daraus resultierende Mehrertrag ebenfalls im Umfang von 5 Prozent für die Prämienverbilligung in der Krankenversicherung zugunsten unterer Einkommensschichten verwendet werden muss. Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen zum Ersatz der Finanzordnung hat sich niemand zu dieser Frage geäussert. Es drängt sich deshalb auf, in erster Linie auf den Wortlaut und den Sinn des Artikels 41ter Absatz 3bis BV abzustellen. Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung geht klar hervor, dass der Mehrertrag aus der Anhebung des Steuersatzes zur Sicherstellung der Finanzierung der AHV und IV eingesetzt werden muss. Es besteht daher kein Raum, einen Teil des Steuermehrertrags für die Prämienverbilligung in der Krankenversicherung abzuzweigen. Dies entspricht im übrigen auch der ratio legis. Sinn und Zweck der fraglichen Bestimmung war es nämlich, einen Ausgleich zur ungünstigen demographischen Entwicklung zu schaffen und damit die Finanzierung der AHV und IV zu sichern.

3 Auswirkungen

31 Finanzielle und personelle Auswirkungen

311 auf den Bund

Der zu erwartende Ertrag aus dem zusätzlichen Mehrwertsteuerprozent entwickelt sich - bei einer Einführung per 1999 - bis zum Jahr 2005 wie folgt:

Ertrag aus der Erhöhung der Mehrwertsteuer Beträge in Millionen Franken Ab 1997 zu Preisen von 1997 Jahr AHV Bund Total 1999 1262 259 1521 2000 1729 354 2083 2001 1747 358 2105 2002 1772 363 2135 2003 1797 368 2165 2004 1820 372 2192 2005 1841 376 2217

Im Einführungsjahr fallen aufgrund des Abrechnungsverfahrens der Mehrwertsteuer nur ungefähr drei Viertel eines vollen Jahresertrags an. Der Ertrag der Steuererhöhung wird über die Finanzrechnung des Bundes vereinnahmt und im Verhältnis zur Kostenaufteilung zwischen Versicherung und Bund direkt dem Ausgleichsfonds der AHV/IV bzw. der Rückstellung des Bundes für die AHV/IV gutgeschrieben. Die Einnahmen des Bundes erhöhen sich somit im Ausmass des Steuerertrages, die Ausgaben im Ausmass des Anteils der Versicherung am Steuerertrag. Die Anhebung der Steuersätze der Mehrwertsteuer zieht keinen personellen Mehrbedarf nach sich.

312 auf die Kantone und Gemeinden

Die vorgeschlagene Massnahme, die Mehrwertsteuer zu erhöhen, hat für die Kantone und Gemeinden weder finanzielle noch personelle Konsequenzen.

32 Ändere Auswirkungen

321 Auswirkungen auf die AHV

Die finanzielle Lage der Versicherung kann anhand eines Finanzhaushaltes beurteilt werden. Dabei sind insbesondere das Verhältnis zwischen dem Stand des Ausgleichsfonds und den Ausgaben einerseits und andererseits der Gleichgewichtsbeitragssatz die wichtigsten Kenngrössen. Gemäss Artikel 107 Absatz 3 AHVG darf der Fondsstand in der Regel nicht unter den Betrag einer Jahresausgabe sinken. Der Gleichgewichtsbeitragssatz ist der Beitragssatz, der unter Berücksichtigung des Beitrages der öffentlichen Hand und allfälliger Einnahmen aus der Mehrwertsteuer zur Deckung der jährlichen Ausgaben notwendig ist. Wie sich die beiden Kenngrössen bis ins Jahr 2005 mit oder ohne Einnahmen aus der Mehrwertsteuer entwickeln, zeigt die folgende Tabelle: Jahr Fonds in Prozent der Ausgaben Gleichgewichtsbeitragssatz ohne MWST mit MWST ohne MWST mit MWST 1994 102,0 102,0 8,5 SS 1995 973 973 8,8 8,8 1996 95,9 95,9 8,8 8,8 1997 87,6 87,6 9,2 9,2 1998 80,6 80,6 93 1999 71,2 76.0 9.4 ! - 63,6 48,5 75.2 66.2 9,8 25,8 64.0 56.1 9,5 9,7 8.9 Ï 2004 15,9 53.7 9,4 8.7 2005 - 1,1 43.2 9,9 9.1 , -,.l . ti

Ohne Erhöhung der Mehrwertsteuer und mit dem heute gültigen durchschnittlichen Beitragssatz von 83 Prozent (8,4 % für Unselbständigerwerbende und 7,8 % für Selständigerwerbende [Art. 5-8 AHVG]) würde der Ausgleichsfonds soweit absinken, dass die Liquidität der AHV nicht mehr gesichert wäre. Der erforderliche durchschnittliche Gleichgewichtsbeitragssatz würde auf rund 9,9 Prozent im Jahr 2005 ansteigen. Die Erhöhung der Mehrwertsteuer um einen Prozentpunkt im Jahr 1999 zugunsten der AHV würde bewirken, dass der Ausgleichsfonds im Jahr 2005 noch 43,2 Prozent der Jahresausgabe entsprechen würde. Dass die Mehreinnahmen aus der Mehrwertsteuer die anfallenden Kosten nicht voll decken, kommt auch darin zum Ausdruck, dass der Gleichgewichtsbeitragssatz über dem effektiven Satz von 8,3 Prozent liegt.

322 Auswirkungen auf die IV

Die Alterung wirkt sich in der IV erst längerfristig aus. Ab dem Jahr 2002 soll der IV daher ein Zehntel des Ertrages des Steuerzuschlages zukommen.

4 Legislaturplanung

Die Botschaft zur Erhebung des Mehrwertsteuerprozentes für die AHV/IV gemäss Artikel 41ter Absatz 3bis BV bildet Bestandteil der Legisl'aturplanung 1995 - 1999

5 Verhältnis zum europäischen Recht

51 Die Vorschriften der Europäischen Gemeinschaft

Gegenwärtig enthält das Europäische Gemeinschaftsrecht keine Vorschriften über die Finanzierung der Systeme der Sozialen Sicherheit. Die Mitgliedstaaten können folglich diesen Bereich selbst frei regeln. Tatsächlich hat.sich der Gesetzgebungsprozess der Gemeinschaft bis heute darauf konzentriert, die grundlegenden Prinzipien des EG- Vertrages im Bereich des Sozialschutzes durchzusetzen. Im übrigen ist zu erwähnen, dass der Rat die Mitgliedstaaten in seinen Empfehlungen vom 24. Juni 1992 über gemeinsame Kriterien für ausreichende Zuwendungen und Leistungen im Rahmen der Systeme der sozialen Sicherung (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft Nr. L 245 vom 26. Aug. 1992, S. 46) und vom 27. Juli 1992 über die Annäherung der Ziele und der Politiken im Bereich des sozialen Schutzes (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft Nr. L 245 vom 26. Aug. 1992, S. 49) dazu einlädt, jedermann im Rahmen der sozialen Schutznormen das Recht auf genügende Leistungen zu garantieren, wobei der Rat die Mitgliedstaaten in der Bestimmung der Konzeption, der Finanzierungsmodalitäten und der Organisation ihrer Systeme der Sozialen Sicherheit nicht einschränkt.

52 Die Instrumente des Europarates

Es gibt keine zwingende Vorschrift des Europarates, welche eine Regelung über die Art und Weise der Finanzierung der nationalen Systeme der Sozialen Sicherheit enthalten würde.

Die Europäische Ordnung der Sozialen Sicherheit vom 16. April 1904 ist von der Schweiz am 16. September 1977 (AS 7975 1491) ratifiziert worden. Sie sieht nur vor, dass die Aufwendungen für die Leistungen nach dieser Ordnung und die damit zusammenhängenden Verwaltungskosten durch Beiträge oder Steuern, oder aus beiden zusammen so zu bestreiten sind, dass Minderbemittelte nicht über Gebühr belastet werden und die wirtschaftliche Lage der Vertragspartei und der geschützten Personengruppen berücksichtigt wird (Art. 70 § 1).

53 Vereinbarkeit des Bundesbeschlusses mit dem europäischen Recht

Dem Entwurf des Bundesbeschlusses über die Erhebung des Mehrwertsteuerprozentes für die Alters-, Hinteriassenen- und Invalidenvorsorge gemäss Artikel 41ter Absatz 3bis BV stehen weder Vorschriften, des Gemeinschaftsrechts noch des Europarates entgegen.

6 Verhältnis zum Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen

Im Rahmen der Arbeiten zu einer Neuordnung des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen wird auch im Bereich der Sozialversicherungen eine Aufgabenentflechtung geprüft. Für die individuellen Versicherungsleistungen soll nach dieser Aufgabenentflechtung in Zukunft allein der Bund zuständig sein, während im Gegenzug die Kantone die Verantwortung für die kollektiven Leistungen im AHV- und IV-Bereich übernehmen würden. Damit ergäbe sich auch in der Finanzierung eine entsprechende Aenderung. Der vorliegende Antrag zu einer demographiebedingten Erhöhung der Mehrwertsteuer steht in keinem direkten Zusammenhang mit der Neuordnung des Finanzausgleichs. Er ist unmittelbar an das Kriterium der demographischen Entwicklung und die damit verbundene Problematik der Finanzierung der demographiebedingten Mehrkosten gebunden. Die Ueberlegungen zur Aufgabenentflechtung können unabhängig von der Erhöhung der Mehrwertsteuer weiterverfolgt werden.

7 Rechtliche Grundlagen

71 Verfassungsmässigkeit

Die Botschaft zur Erhebung des Mehrwertsteuerprozentes für die AHV/IV stützt sich

72 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

In Artikel 2 Absatz 2 des Entwurfes des Bundesbeschlusses Über die Erhebung des Mehrwertsteuerprozentes für die AHV/IV erhält der Bundesrat die Kompetenz zu bestimmen, dass höchstens ehi Zehntel des Ertrages dieses Steuerzuschlages der Invalidenversicherung zur Finanzierung ihrer demographiebedingten Mehrkosten zukommen soll. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Invalidenversicherung voraussichtlich nicht schon zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Bundesbeschlusses, sondern erst später, gemäss aktuellen Berechnungen ab dem Jahr 2002, eine auf die Démographie zurückzuführende Mehrbelastung zu tragen hat. Der Bundesrat soll daher über die Verwendung des Ertrages aus der Mehrwertsteuererhöhung zugunsten der AHV und der IV im Rahmen dieses Bundesbeschlusses zeit- und sachgerecht bestimmen können. Ferner wird das Verfahren zur Ueberweisung des Mehrwertsteuerertrages an den Ausgleichsfonds der AHV auf Verordnungsstufe geregelt. Aus technischen Gründen ist nur eine jährliche Ueberweisung möglich, wobei aber vorgesehen ist, monatliche Akonto-Zahlungen zugunsten des Ausgleichsfonds einzuführen. Der Entwurf dieses Bundesbeschlusses delegiert des weiteren in Artikel 3 Absatz 3 die Bestimmung des Zeitpunktes des Inkrafttretens an den Bundesrat. Dies ermöglicht es, die Einführung der Mehrwertsteuerzuschläge so rasch als möglich, aber unter Wahrung der unerlässlichen Vorbereitungszeit für die Einführung zu realisieren.

73 Form des Erlasses

In Anwendung von Artikel 41ter Absatz 3°is BV wird die Erhöhung der Mehrwertsteuer in der Form eines allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses geregelt, welcher dem fakultativen Referendum untersteht. In die Form des allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses sind gemäss Artikel 6 Absatz l des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG; SR 171.21) Erlasse zu kleiden, die befristet sind und rechtsetzende Normen enthalten. Die Befristung wird vorliegend nicht auf ein bestimmtes Datum bezogen, sondern derart festgesetzt, dass der Bundesbeschluss ausser Kraft zu setzen ist, wenn seine Voraussetzungen, nämlich die demographiebedingten Finanzierungsschwierigkeiten in der AHV/IV, weggefallen sind.

4 AHV-Finanzhaushalt mit Mehrwertsteuer Anhang 1

Einnahmen aus Mehrwertsteuer 83 Prozent zugunsten der AHV, 17 Prozent zugunsten Bund Beträge in Millionen Franken Ab 1997 zu Preisen von 1997 Jahr Gleich- Ausgaben Einnahmen Kapitalkonto der AHV gewichts- Total Beiträge Öffentliche Mehrwert- Zinsen Total Jährliche Stand n Pro- beitrags- und Regress Hand steuer Verende- Ende Jahr zenten der satz rung Ausgaben

1994 23363 18319 4585 1019 23923 560 23826 102,0 8,5 1995 24503 18657 4809 1 046 24512- 9 23835 97,3 8,8 1996 24817 18759 4963 1 066 24788 -29 23806 95,9 8,8

1997 26031 18814 5206 1 008 25028 -1003 22803 87,6 9,2 1998 26249 18786 5249 908 24943 -1306 21 160 80,6 9,3 1999 26783 18965 5358 1262 816 26401 -382 20363 76,0 8,8 2000 26817 19157 5364 1 729 775 27025 208 20172 75,2 8,6

2001 28445 19335 5688 1 747 706 27476 -969 18807 66,1 9,0 2002 27915 19623 5583 1772 632 27610 -305 17866 64,0 8,7 2003 29129 19892 5973 1797 548 28210 -919 16343 56,1 8,9 2004 28709 20141 5883 1 820 482 28326 -383 15407 53,7 8,7 2005 30547 20392 6247 1841 383 28863 -1 684 13202 43,2 9,1

Annahmen ober dia wirtschaftliche Entwicklung in Prozent:

Jahr .1997 1998 1999-2001 ab 2002 Lohn 0,0 1,0 2.5 4,5 Preis 1,0 1,5 2,0 3,5

AHV-Finanzhaushalt ohne Mehrwertsteuer Anhang 2

Beträge in Millionen Franken Ab 1997 zu Preisen von 1997 Jahr Gleich- Ausgaben Einnahmen Kapitalkonto der AHV gewichts- Total Beiträge Öffentliche Mehrwert- Zinsen Total Jahrliche Stand in Pro- beitrags- und Regress Hand steuer Verände- Ende Jahr zenten der satz rung Ausgaben

1994 23363 18319 4585 0 1019 23923 560 23826 102,0 8,5 1995 24503 18657 4809 0 1046 24512 9 23835 97,3 8,8 1996 24817 18759 4963 0 1066 24788 -29 23806 95,9 8,8

1997 26031 18814 5206 0 1008 25028 -1003 22803 87,6 9,2 1998 26249 18786 5249 0 908 24943 -1 306 21 160 80,6 9,3 1999 26783 18965 5358 0 785 25108 -1675 19070 71,2 9,4 2000 26817 19157 5364 0 663 25184 -1 633 17063 63,6 9,3 2001 28445 19335 5688 0 502 25525 -2920 13808 48,5 9,8 2002 27915 19623 5583 0 339 25545 -2370 10971 39,3 9,5 2003 29129 19892 5973 0 166 26031 -3098 7502 25,8 9,7 2004 28709 20141 5883 0 13 26037 -2672 4576 15,9 9,4 2005 30547 20392 6247- 0 -172 26467 -4080 341 1,1 9,9

Annahmen Ober die wirtschaftliche Entwicklung in Prozent:

Jahr 1997 1998 1999-2001 eb 2002 Lohn 0,0 1.0 2,5 4,5 Preis 1,0 1,5 2,0 3,5

Anhang 3 Zweckgebundene Abgaben zur Finanzierung der Sozialen Sicherheit: Beispiele aus europäischen Ländern

Land Bereich Art der Abgabe Belgien Krankheit, Beitrag von 5 bzw. 10 Prozent auf Kfe-Versicherungs- Mutterschaft, prämien; Abgaben seitens der Pharmaunternehmen auf Invalidität einige ihrer Produkte und Beiträge gemäss dem Umsatz der Pharmaindustrie.

Belgien kein spezieller Sonderbeitrag zur Sozialen Sicherung (progressive Pau- Zweig schalbeträge gemäss dem Einkommen des Haushaltes). Progressiver Solidaritätsbeitrag (0,5 bis 2%) auf Renten über einem bestimmten Betrag.

Dänemark Arbeitslosig- Ab 1. Januar 1994 Arbeitsmarktfonds. Beiträge werden keit auch von nicht Versicherten gezahlt und dienen der Deckung der Ausgaben des Staates für die Geldleistungen.

Frankreich Alter, Hinter- Sondersteuer (Contribution sociale généralisée): ab bliebene, Fami- 1. Januar 1997 3,4 % auf 95% des Bruttogehaltes und auf lienbeihilfen alle Lohnersatz- und sonstige Leistungen sowie auf bestimmte Einkommen aus Vermögen und Vermögensanlagen für alle Personen, die in Frankreich steuerpflichtig sind.

Frankreich kein spezieller CR.D.S. (Contribution au Remboursement de la Dette Zweig Sociale sur les Revenues d'Activité et de Remplacement): 03% auf Einkommen und u.a. auf Kunstobjekte, auf Antiquitäten, auf Schmuck. Ziel dieser jüngsten Massnahme ist es, die Finanzierung von Sozialleistungen auf eine breitere Grundlage zu stellen und damit die Wirtschaftspartner zu entlasten.

Frankreich Krankheit, 15 Prozent Prämien auf die KFZ-Versicherung; Mutterschaft, Alkoholsteuer auf allen alkoholischen Getränken mit mehr Invalidität, Tod als 25 Volumenprozent; Abgabe bei Werbung für Pharmaprodukte (9% des Werbeumsatzes); Abgabe von 1,4 Prozent auf Arbeitslosenleistungen, die das gesetzliche Mindesteinkommen überschreiten.

Luxemburg Arbeitslosig- Beschäftigungsfonds, der unter anderem durch jährliche keit Beiträge des Staates und durch Beiträge aus einem Benzinzoll gespiesen wird.

Bundesbeschluss Entwurf über die Anhebung der Mehrwertsteuersätze für die AHV/IV

vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 4I lcr Absatz 3bis der Bundesverfassung, nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom I. Mai I997 '>, beschliesst;

Art. l Anhebung der Steuersätze Zur Sicherstellung der Finanzierung der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge werden die Mehrwertsteuersätze wie folgt angehoben: a. beim ordentlichen Steuersatz nach den Artikeln 8 Absatz 2 Buchstabe e Ziffer 3 und 8his der Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung: um einen Prozentpunkt; b. beim reduzierten Steuersatz nach den Artikeln 8 Absatz 2 Buchstabe e Ziffern l und 2 sowie Buchstabe h Ziffer 3 und 8his der Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung; um 0,3 Prozentpunkte; c. beim Sondersatz für Beherbergungsleistungen nach dem Bundesbeschluss vom 22. März 19962' über einen Sondersatz der Mehrwertsteuer für Beherbergungsleistungen: um 0,5 Prozentpunkte.

Art 2 Verwendung des Ertrags 17 Prozent des Ertrags aus der Anhebung der Mehrwertsteuersätze werden laufend der Rückstellung des Bundes für die Alters- und Hinterlassenen Versicherung gutgeschrieben. Diese Rückstellung wird nicht verzinst. Der Bundesrat kann bestimmen, dass höchstens 10 Prozent des Gesamtertrags aus der Anhebung der Mehrwertsteuersätze zur Finanzierung des demographiebedingten Kostenwachstums der Invalidenversicherung verwendet werden. Von diesem Anteil werden jeweils 37,5 Prozent der Rückstellung des Bundes für die Invalidenversicherung gutgeschrieben. Der Bundesrat regelt das Verfahren zur Überweisung der einzelnen Ertragsanteile an den Ausgleichsfonds der Alters- und Hi nteriassenenVersicherung.

« SR 641.202; AS 1996 2379

Anhebung der Mehrwertsteuersätze Tür die AHV/IV. BB

Art. 3 Schlussbestimmungen Dieser Beschluss ist allgemeinverbindlich und untersteht dem fakultativen Referendum. Die Bundesversammlung setzt den Beschluss auf Antrag des Bundesrates ausser Kraft, wenn die Voraussetzungen nach Artikel 41ter Absatz 3bis der Bundesverfassung nicht mehr erfüllt ist. Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

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Botschaft über die Anhebung der Mehrwertsteuersätze für die AHV/IV vom 1. Mai 1997

In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale

Jahr 1997 Année Anno

Band 3 Volume Volume

Heft 24 Cahier Numero

Geschäftsnummer 97.036 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto

Datum 24.06.1997 Date Data

Seite 741-768 Pagina

Ref. No 10 054 302

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