BBl 1998 I 339

Botschaft über das Reglement des Fonds für Eisenbahngrossprojekte vom 1. Dezember 1997

#ST# 97.084

Botschaft über das Reglement des Fonds für Eisenbahngrossprojekte

vom 1. Dezember 1997

Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen mit der vorliegenden Botschaft einen Entwurf für einen Bundesbeschluss über ein Reglement des Fonds für Eisenbahngrossprojekte mit dem Antrag auf Zustimmung. Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

1. Dezember 1997 , Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Koller Der Bundeskanzler: Couçhepin

Übersicht Um die Finanzierung des Baus der grossen Infrastrukturprojekte des öffentlichen Verkehrs zu gewährleisten (NEAT, BAHN 2000, Anbindung an das europäische Netz, Lärmsanierung) sieht der vorgesehene Verfassungsartikel (Art. 23 UeB. BV) eine Reihe von Finanzierungsquellen vor. Angesichts der langen Bauzeit dieser Projekte muss ein effizienter Finanzierungsmechanismus konzipiert werden, der eine langfristige Deckung des Finanzierungsbedarfs sowie der Spitzenbelastung im Investitionsprogramm während der Anfangsphase ermöglicht. Um die temporäre Finanzierungslücke zu schliessen, ist ein Finanzinstrument einzuführen, das einen Refinanzierungsmechanismus sowie eine spätere Rückzahlung mit zweckgebundenen Einnahmen vorsieht. Das Parlament hat deutlich gezeigt, dass eine Lösung in Form eines rechtlich unselbständigen Fonds mit eigener Rechnung anzustreben ist. Die Einführung eines solchen Instruments erfordert die Schaffung einer spezifischen Gesetzesgrundlage, um verschiedene Modalitäten der praktischen Anwendung zu regeln. Im vorliegenden Reglement - ausgestaltet in der Form eines allgemeinverbindlichen, nicht referendumgspssichtigen Bundesbeschlusses - werden die Fondsmechanismen definiert und bestimmte Abweichungen vom Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt geregelt. Das Fondsreglement enthält Bestimmungen zu folgenden Punkten;

Verfahren und Befugnisse betreffend die Fondsentnahmen und -einlagen;
Struktur und Mechanismen der Buchhaltung des Fonds (eine Erfolgsrechnung und eine Bilanz);
Bedingungen und Höchstgrenze für die Bevorschussungen;
Verzinsung der Bevorschussung sowie eines allfälligen Fondsvermögens; Ausnahmen von den Grundsätzen des Bundesgesetzes über den eidgenössischen Finanzhaushalt, um bei der Zuweisung der Finanzmittel grössere Flexibilität zu gewährleisten;
Sanierung der für das NEAT-Projekt bis Ende 1997 getätigten Investitionen («sunk costs») durch eine Wertberichtigung der den Eisenbahnen bereits gewährten Darlehen.

Botschaft

I Allgemeiner Teil II Ausgangslage In seiner Botschaft vom 26. Juni 19961 über Bau und Finanzierung der Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs (FöV) hat sich der Bundesrat nach sorgfältiger Prüfung aller Argumente für eine zeitlich befristete Spezialfinanzierung ausgesprochen2, um den Bau der anstehenden Infrastrukturvorhaben des öffentlichen Verkehrs sicherzustellen. Der Beschluss des Ständerates vom 10. Dezember 1996 sowie der Beschluss des Nationalrates vom 18. Juni 1997 haben indessen gezeigt, dass das Parlament eine Finanzierungslösung in Form eines rechtlich unselbständigen Fonds mit eigener Rechnung wünscht. Die Einführung einer Finanzierung unter dieser Rechtsform erfordert die Schaffung einer formellen Gesetzesgrundlage, um die Modalitäten der praktischen Anwendung zu regeln. Die Lösung des Nationalrates sieht zu diesem Zweck den Erlass eines Reglements in Form eines allgemeinverbindlichen, nicht referendumspflichtigen Bundesbeschlusses vor. Im Rahmen des Differenzbereinigungsverfahrens zum FÖV-Entwurf hat sich die Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Ständerates in ihrem Beschluss vom 24. Oktober 1997 der Lösung des Nationalrates angeschlossen. Damit der Fonds unmittelbar nach der Annahme der FöV-Vorlage in der Volksabstimmung in Kraft treten kann, unterbreitet der Bundesrat dem Parlament diese Botschaft im normalen Verfahren; dadurch wird sie mit einer geringen zeitlichen Verschiebung zur FöV-Vorlage behandelt werden können. Zum Zeitpunkt der Abfassung der vorliegenden Botschaft ist der Inhalt der Bundesbeschlüsse zur FöV-Vorlage noch nicht definitiv festgelegt. Noch gibt es grosse Unterschiede zwischen der Variante des Nationalrates und derjenigen des Ständerates, und zwar sowohl hinsichtlich der Finanzmittel als auch in bezug auf die zu tätigenden Investitionen. Für die Erarbeitung der Botschaft legen wir als Arbeitshypothese die Variante des Nationalrates zugrunde. Die Anpassung an die schliesslich zur Volksabstimmung gelangende FöV-Vorlage wird möglicherweise noch leichte Änderungen des vorliegenden Bundesbeschlussentwurfs im Rahmen der Behandlung in den parlamentarischen Kommissionen erforderlich machen.

12 Ziel und Konzeption Der Entwurf von Artikel 23 Absatz l der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung sieht die Realisierung von vier Eisenbahngrossprojekten vor: NEAT (Lötschberg- und Gotthardachse, Integration Ostschweiz), BAHN 2000 1. und 2. Etappe, Anschluss der Schweiz an das europäische Hochleistungseisenbahnnetz sowie Lärmsanierung entlang des bestehenden Netzes. Zur Verwirklichung dieser Vorhaben sieht der Nationalrat in seinem Vorschlag zu Artikel 23 Absatz 2 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung folgende Finanzierungsquellen vor:

1 BEI 1996IV 638, nachstehend zitiert als «FöV-Botschaft». 2 Gemüss Artikel 20 Absatz l des Finanzhaushaltsgesetzes (FHG; SR 611.0).

Verwendung des vollen Ertrags der höchstens auf das Doppelte erhöhten pauschalen Schwerverkehrsabgabe (PSVA) bis zur Inkraftsetzung der leistungs- oder verbrauchsabhängigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA); Verwendung von zwei Dritteln des Ertrags der LSVA;
Verwendung eines Teils des Ertrags aus der Mineralölsteuer, um die Ausgaben für die Basislinien der NEAT zu 25 Prozent zu decken;
Aufnahme von Mitteln auf dem Kapitalmarkt im Umfang von höchstens 25 Prozent der Projektkosten (ausgenommen die Lärmsanierungsmassnahmen);
Möglichkeit, die Mehrwertsteuer (MWSt) um 0,1 Prozentpunkt zu erhöhen;
Möglichkeit, eine ergänzende Finanzierung durch private oder durch internationale Organisationen vorzusehen. Zum Zeitpunkt der Abfassung dieser Botschaft bestehen noch Differenzen zwischen dem Vorschlag des Ständerates und demjenigen des.Nationalrates. Ersterer sieht eine mögliche Erhöhung der Mineralölsteuer auf Treibstoffen um höchstens 10 Rappen pro Liter vor, beinhaltet jedoch weder eine Mehrwertsteuererhöhung noch die Einführung einer ergänzenden Finanzierung durch private oder durch internationale Organisationen. Angesichts der langen Realisierungszeit dieser Infrastrukturgrossprojekte muss ein effizienter Finanzierungsmechanismus, der eine langfristige Deckung des Finanzierungsbedarfs ermöglicht, eingerichtet werden. Da sich einige Vorhaben noch in der Vorplanungsphase befinden und der Zeitplan der Durchführung im Verlauf der Arbeiten geändert werden kann, ist auch für die Zuweisung der Finanzmittel Flexibilität erforderlich. Ferner reichen die im Verfassungsartikel vorgesehenen Finanzmittel während der ersten Phase nicht aus, um die Spitzenbelastung zu decken, die sich im Investitionsprogramm aus der Kumulation mehrerer Grossprojekte in einem kurzen Zeitraum ergeben. Die temporäre Finanzierungslücke soll daher durch die Einführung eines Refinanzierungsmechanismus geschlossen werden, wobei der Bund dem Fonds vollverzinsliche, später aus zweckgebundenen Einnahmen rückzahlbare Vorschüsse gewährt. Die Gesamtverschuldung für die Projekte übersteigt so deutlich, jedoch nur vorübergehend die zulässige Verschuldung von maximal 25 Prozent. Zweck des Fondsreglements ist die Festlegung der Mechanismen und Verfahren

für die Entnahmen und Einlagen von Finanzmitteln in den Fonds sowie die Regelung bestimmter Abweichungen vom Finanzhaushaltsgesetz, damit die Finanzierung besser auf die Durchführung von Infrastrukturgrossprojekten abgestimmt werden kann.

13 Definition und Tragweite des Fonds 131 Definition Der Fonds ist als rechtlich unselbständige Bundesinstätution mit eigener Rechnung konzipiert, deren Feinstruktur nicht in der Verwaltungsrechnung des Bundes erscheint. Die für die Projekte nach Artikel 23 Absatz 2 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung vorgesehenen Einnahmen werden obligatorisch in der Finanzrechnung des Bundes erfasst und im gleichen Jahr als Einlagen in den Fonds unter den Ausgaben verbucht. Diese Ausgabenposition in der Finanzrech-

nung hat den Charakter eines Durchlaufpostens. Die zweckgebundenen Einnahmen werden damit in die Fondsrechnung übertragen. Das Parlament entscheidet in einem parallel zum Voranschlag unterbreiteten einfachen Bundesbeschluss alljährlich über die Entnahmen von Fondsmitteln für die verschiedenen Projekte. Die Fondsbudget und -rechnung werden in die Botschaften über den Voranschlag und die Staatsrechnung des Bundes integriert unterbreitet. So bleibt die Budgethoheit des Parlaments gewahrt. Die Verpflichtungen des Fonds, die den Eisenbahnunternehmen gewährten Darlehen sowie die kumulierte Bevorschussung und deren Gegenposten werden ebenfalls in der Fondsrechnung aufgeführt. Dank der zeitlich befristeten Zweckbindung von Einnahmen können die Finanzierung der Eisenbahngrossprojekte sowie der wegen der Investitionsspitzen benötigte Refinanzierungsmechanismus sichergestellt werden. Die Zweckbindung der Finanzmittel dauert so lange, bis die Kosten der Projektverwirklichung gedeckt und die Bevorschussung vollumfänglich zurückbezahlt sind. Zur Zweckbindung von Einnahmen für ein bestimmtes Aufgabengebiet sind jedoch generelle Vorbehalte anzumelden. Diese Finanzierungsart ist insofern problematisch, als sie den Handlungsspielraum im Budgetbereich einschränkt und die Festlegung der finanzpolitischen Prioritäten erschwert. Die Zweckbindung von Einnahmen kann deshalb nur für den besonderen Fall von Grossprojekten in Erwägung gezogen werden, deren Realisierung zeitlich befristet ist und bei denen zwischen den Einnahmen und ihrer Verwendung ein enger Bezug besteht. Sowohl die Bevorschussung des Fonds aus den allgemeinen Bundesmitteln als auch das Nettovermögen des Fonds sind verzinslich. Die Verzinsung erfolgt zu marktgemässen Bedingungen und gilt gleicherweise für die Aktiven wie für die Passiven des Fonds. Da der Bund die Mittel für die Bevorschussung am Kapitalmarkt aufnimmt, werden logischerweise auf allen Verpflichtungen des Fonds gegenüber dem Bund Zinsen erhoben. Die Verzinsung von allfalligem Nettovermögen des Fonds stellt eine rein theoretische Möglichkeit dar, da höchstwahrscheinlich kein verzinsliches Nettovermögen entsteht, wenn die Vorhaben hinsichtlich Frist und Umfang planmässig verwirklicht werden. Der Fonds wird aufgelöst, sobald die gesamte vom Bund gewährte Bevorschussung zurückbezahlt worden ist.

Werden die Projekte jedoch nicht innerhalb der geplanten Frist und im vorgesehenen Umfang realisiert und ist daher mit der Entstehung von Fondsvermögen zu rechnen, so ist der Bundesrat befugt, die Höhe der für den Fonds bestimmten Einnahmen anzupassen, um zu vermeiden, dass diese Mittel im Fonds «brachliegen». Schliesslich ist der Bundesrat der Auffassung, dass die Verzinsung eines allfälligem Fondsvermögens kein Präzedenzfall für andere Aufgabenbereiche, insbesondere für die bereits bestehende Spezialfinanzierung «Strassenverkehr», bilden darP.

132 Verhältnis zum Voranschlag und zur Finanzpolitik Generell sind die Bestimmungen des Finanzhaushaltsgesetzes (FHG; SR 611.0) und der Finanzhaushaltverordnung vom 11. Juni 1990 (FHV; SR 611.01} subsidiär auf den Fonds anwendbar.

Artikel 36'" BV und Bundesgesetz vom 22. März 1985 über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer (SR 725.116.2).

Nach den in Artikel 3 FHG festgelegten Grundsätzen der Vollständigkeit und der Einheit werden die zweckgebundenen Einnahmen in den Voranschlag aufgenommen und im gleichen Jahr automatisch als dem Fonds zugewiesene Ausgaben verbucht. Wird dadurch zwar der Vollständigkeitsgrundsatz strikt beachtet, so geben die Ausgabenposten der Finanzrechnung des Bundes die Aktivitäten des Staates doch nur unvollkommen wieder; denn ein Teil der Fondsentnahmen wird tatsächlich über Vorschüsse und Darlehen finanziert, die direkt in der Bestandesrechnung des Bundes aktiviert werden. In Phasen mit Investitionsspitzen liegen die Ausgaben zugunsten des Fonds deutlich unter den Entnahmen aus dem Fonds. Sobald sich die Investitionstätigkeit verlangsamt, sind die Budgetausgaben zugunsten des Fonds weit höher als die effektiven Entnahmen für die verschiedenen Projekte. Die dem Fonds überwiesenen Mittel dienen so zur schrittweisen Rückzahlung der Bevorschussung. Um die effektiven Ausgaben für die betroffenen Projekte zu ermitteln, wird man sich daher auf die Fondsrechnung abstützen müssen. Die Fondslösung bietet den Vorteil, dass die Transparenz hinsichtlich der effektiv für die Projekte bereitgestellten Mittel erhöht wird, denn das Parlament legt nun jährliche Gesamtbeträge je Projekt fest. Indem das Parlament über die Entnahmen je Projekt beschüesst, hat es künftig - dank dem Fondsreglement - die Übersicht •und die Kontrolle nicht mehr nur über einen Teil der jährlichen Investitionen je Projekt, sondern über deren Gesamtheit, Nach dem geltenden Verfahren entscheidet das Parlament im Rahmen des Voranschlags nur über die Investitionsteile, die über die Finanzrechnung laufen. Damit entgeht ein erheblicher Teil der Investitionen der Haushaltkontrolle, weil sie über Tresoreriedarlehen direkt in der Bestandesrechnung kapitalisiert werden (dies betrifft 90% der Investitionen für die Gotthard-BasisIinie im Rahmen der NEAT, 100% der SBB-Investitionen für den Anschluss der Ostschweiz an die Gotthardachse und 25% der Investitionen für die BAHN 2000). Durch die automatische Überweisung der Einnahmen an den Fonds wird die Einflussmöglichkeit auf den Voranschlag des Bundes verringert. Das Parlament hat

keine Möglichkeit mehr, den Investitionsrhythmus über die Ausgaben in der Finanzrechnung zu beeinflussen, um finanzpolitischen Aspekten Rechnung zu tragen. Der Handlungsspielraum des Parlaments wird künftig auf die Ebene der jährlichen Fondsentnahmen verlagert. Allerdings bleiben die allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse, die die im Verfassungsartikel vorgesehenen Projekte klar definieren - d.h. welche Bauten zu welchen Bedingungen (Phasen, Bedarf, Auswahlkriterien...) finanziert werden - einerseits und die einfachen Bundesbeschlüsse über die Verpflichtungskredite der verschiedenen Projekte andererseits die Hauptinstrumente zur Steuerung des Investitionsprogrammes. Da die Fondsentnahmen und der Voranschlag des Bundes dem Parlament gleichzeitig unterbreitet werden, wird ois parlamentarische Budgethoheit gewährleistet. Auch die Rechnung des Fonds wird dem Parlament zur Genehmigung vorgelegt. Schliesslich informiert der Bundesrat mit der Erstellung eines vierjährigen Finanzplans für den Fonds das Parlament über die mittelfristigen Perspektiven.

133 Der Fonds und die Bundesbeschlüsse über die Projekte In den allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüssen über die verschiedenen Projekte wird der genaue Umfang der über den Fonds zu finanzierenden Projekte de-

finiert. Allfällige für den Fonds relevante Änderungen im Investitionsprogramm werden in Bundesbeschlüssen zu den einzelnen Projekten geregelt. Auf der Grundlage dieser Bundesbeschlüsse beruhen auch die Vereinbarungen mit den Eisenbahnen, deren Hauptzweck darin liegt, zum einen die Aufgaben der Eisenbahnen und die Beziehungen zum Bund zu definieren und zum anderen die finanziellen Bedingungen der Mittelgewährung zu bestimmen. Im Augenblick sind nur der Alpentransit-Beschluss vom 4. Oktober 1991 (SR 742.104) und der Bundes- Iseschluss vom 19. Dezember 1986 betreffend das Konzept BAHN 2000 (SR 742.100) als Grundlage zur Bestimmung der vom Fonds abgedeckten Investitionen gültig. Die Realisierung der übrigen im Verfassungsartikel vorgesehenen Projekte wird in getrennten Bundesbeschlüssen geregelt. Es ist zu betonen, dass - im Rahmen des FöV-Projektes und der Einrichtung des Fonds - die Vereinbarungen mit den Eisenbahngesellschaften (SBB, BLS und regionale Unternehmungen) zu den verschiedenen Bauwerken der NEAT insbesondere in den Punkten Bauherrschaft, Betrieb, Eigentumsverhältnisse und Finanzierungsbedingungen eingehend überprüft werden müssen.

134 Der Fonds und die Verpflichtungskredite Verpflichtungskredite setzen den Höchstbetrag fest, bis zu welchem der Bundesrat über das laufende Voranschlagsjahr hinaus finanzielle Verpflichtungen für die verschiedenen Projekte eingehen kann. Die jährlichen Ausgaben aus diesen Verpflichtungskrediten werden in der Fondsrechnung als vom Parlament beschlossene Entnahmen ausgewiesen. Dank der Einrichtung des Fonds wird die Kontrolle über die Kreditverwendung erleichtert, denn die Struktur der Posten der Fondsentnahmen entspricht der in den Verpflichtungskrediten vorgesehenen Struktur der Projekte, und die Beträge lassen sich direkt miteinander vergleichen. Für den Fonds für die Eisenbahngrossprojekte sind heute folgende Verpflichtungskredite gültig und in Kraft: Bundesbeschluss vom 1. Oktober 1991 über den ersten Gesamtkredit für die Verwirklichung des Konzeptes der schweizerischen Eisenbahn-Alpentrans-

Bundesbeschluss vom 20. September 1995 über einen zweiten Verpflichtungskredit (Übergangskredit) für die Verwirklichung des Konzeptes der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale (BB11995IV 573);
Bundesbeschluss vom 26. September 1991 über die Finanzierung der Integration der Ostschweiz in das Konzept der schweizerischen Eisenbahn- Alpentransversale (BEI 1993 1139);
Bundesbeschluss vom 17. Dezember 1987 über einen Verpflichtungskredit für die Verwirklichung des Konzeptes BAHN 2000, Teil SBB (BB1 1988 II 162). Mit dem Inkrafttreten des FöV-Entwurfs wird ein neuer Bundesbeschluss über den ersten Gesamtkredit für die Verwirklichung der schweizerischen Eisenbahn- Alpentransversale den Bundesbeschluss vom 1. Oktober 1991 über den ersten Gesamtkredit für die Verwirklichung des Konzeptes der schweizerischen Eisenbahn- Alpentransversale und den Bundesbeschluss vom 26. September 1991 über die Finanzierung der Integration der Ostschweiz in das Konzept der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale ablösen.

135 Beginn der Laufzeit des Fonds Der neue Finanzierungsmechanismus des Fonds wird auf die Eisenbahngrossprojekte nach Artikel 23 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung angewandt, dessen Inkrafttreten für das zweite Halbjahr 1998 vorgesehen ist. In der vorliegenden Botschaft schlägt der Bundesrat-vor, den Fonds rückwirkend auf den L Januar 1998 in Kraft zu setzen. Da der neue Verfassungsartikel zur Finanzierung unter anderem in Bau befindliche Projekte betrifft (NEAT, BAHN 2000 1. Etappe), stellt sich die Frage, ob die im FöV-Entwurf definierten Finanzierungsregeln auch für die bereits getätigten Investitionen gelten sollen. Diese Problematik wurde in den Parlamentsdebatten im Zusammenhang mit der Frage der «sunk costs» mehrmals angesprochen. Bislang sind die im Bau befindlichen Eisenbahngrossprojekte in der Staatsrechnung nach Bewertungskriterien aktiviert worden, die sich nicht auf die reale Rentabilität stützen. Dies führte zu einer reinen Verschuldungsfinanzierung der Projekte. Die neue Überprüfung der Rentabilitätslage der Projekte zeigt, dass die bislang gebildeten Aktiven (Darlehensgewährung an die Eisenbahnen) deutlich überbewertet sind; sie sollen nun neu bewertet und ihrem realen Wert entsprechend ausgewiesen werden. Die erforderliche Sanierung umfasst - für die Projekte BAHN 2000 und NEAT - sämtliche bis zum Inkrafttreten der neuen Finanzierungsregeln des FöV-Entwurfs getätigten Investitionen. Unter der Annahme, dass diese ab dem Jahr 1998 in Kraft treten, ist für die Projekte BAHN 2000 und NEAT mit einem Sanierungsbedarf von fast 2,5 Milliarden Franken zulasten des Bundes zu rechnen. Dieses Problem wurde in der Botschaft über Bau und Finanzierung der Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs zwar bereits aufgezeigt, aber noch nicht gelöst4. Die Sanierung der den SBB für das Projekt BAHN 2000 gewährten Darlehen wird im Rahmen der Vorlage zur Bahnreform5 vorgenommen. In der vorliegenden Botschaft soll die Frage der Darlehen für die NEAT geregelt werden (vgl. Ziff. 16).

136 Ende der Laufzeit des Fonds Sobald die verschiedenen geplanten Projekte fertiggestellt und die zu marktmässigen Bedingungen verzinste Bevorschussung vollständig zurückbezahlt worden sind, wird der Fonds aufgelöst. In buchhalterischer Hinsicht verschwinden die Verpflichtungen aus der Bevorschussung gegenüber der allgemeinen Rechnung des Bundes gänzlich aus der Fondsbilanz. Einzig die den Eisenbahnen gewährten Darlehen bleiben als Fondsvermögen erhalten. Bei der Auflösung des Fonds werden die Verpflichtungen gegenüber dem Bund, die zur Refinanzierung der den Bahnen gewährten Darlehen dienen, mit ihren Gegenposten in der Trésorerie des Bundes verrechnet. Die in der Fondsrechnung übrigbleibenden Darlehen an die Eisenbahnen werden so automatisch in die Aktiven der Bestandesrechnung des Bundes übertragen. Ihre Verzinsung und Rückzahlung erfolgen unabhängig vom Fonds und im Einklang mit den Bestimmungen der Vereinbarungen über die Beziehungen zwischen dem Bund und den Eisenbahngesellschaften.

4 Vgl. Ziff. 258 der FöV-Botschaft. 5 Vgl. Ziff. 137 der Botschaft zur Bahnreform (BEI 19971909).

14 Verfahren und Organisation des Fonds 141 Form und Zuständigkeit für die Bestimmung der Entnahmen Das Parlament legt jedes Jahr die jährlichen Fondsentnahmen für die verschiedenen Projekte fest. Dieses Verfahren erfordert einen einfachen Bundesbeschluss und bildet Teil des normalen Voranschlagsverfahrens. Die Entnahmen erfolgen in Form eines Zahlungskredites je Projekt bzw. im Fall der NEAT pro Objekt. Ein Hauptzweck des Fonds liegt darin, den Behörden ein flexibles Instrument zu bieten, das den Anforderungen der Durchführung grosser Infrastrukturprojekte entspricht und die Transparenz der getätigten Ausgaben erhöht. Zu diesem Zweck muss im Zusammenhang mit dem Fonds die Möglichkeit geschaffen werden, von zwei der im FHG verankerten Grundsätze abzuweichen: Ausnahme vom Grundsatz der Spezifikation: Gemäss den Grundsätzen des FHG müssen die für ein Projekt benötigten Kredite nach Darlehen und àfonds-perdu-Beiträgen in verschiedene Budgetrubriken aufgegliedert werden. Dies wirft für die Buchhaltung einige Probleme auf. Um die für eine effiziente Bewirtschaftung der verfügbaren Mittel erforderliche Flexibilität zu erhöhen, beantragen wir dem Parlament, jährlich einen Globalkredit für jedes der in Artikel 23 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung angeführten Bauvorhaben festzusetzen. Für den besonderen Fall der NEAT werden die Entnahmen in fünf Rubriken unterteilt; für die Lötschberg-Basislinie, die Gotthard-Basislinie (inkl. Ceneri-Tunnel), die Anbindung der Ostschweiz an die Gotthard-Basislinie (Zimmerberg-Tunnel und Ausbau St. Gallen - Pfäffikon SZ), die Streckenausbauten des übrigen Netzes sowie fünftens für die Projektaufsicht. Die geleisteten Zahlungen werden in der Fondsrechnung selbstverständlich unterschiedlich verbucht, je nachdem, ob es sich um Darlehen oder um à-fonds-perdu-Beiträge " handelt. Ausserdem kann die Projektaufsicht (Controlling) eine weitergehende Unterscheidung in der Struktur der Projekte beibehalten, differenziert nach Eisenbahngesellschaft, Unterprojekt oder Zahlungsmodus. Die Struktur der Entnahmeposten muss in jedem Fall mit der Struktur der Verpflichtungskredite übereinstimmen, um bei der Kontrolle grössere Transparenz zu gewährleisten. Schliesslich ist zu betonen, dass das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) in Übereinstimmung mit dem Eidgenössischen Finanzdepartement

(EFD) die Möglichkeit hat, die Struktur der Entnahmeposten der verschiedenen Projekte im Bedarfsfall weiter zu verfeinern, nachdem ihre Umrisse klarer festgelegt worden sind (z.B. BAHN 2000 2. Etappe oder Anbindung an das europäische Netz). Lockerung der Pflicht zur Beantragung eines Nachtragskredits: Grundsätzlich gelten für Nachtragskredite die Bestimmungen des Finanzhaushaltgesetzes. Um jedoch eine gewisse Flexibilität bei der Finanzierung von Projekten zu erlauben, die schneller als geplant realisiert werden und deren Kostenentwicklung erwartungsgemäss erfolgt, sieht das Fondsreglement eine Abweichung von der Pflicht zur Beantragung eines Nachtragskredites vor. In solchen Fällen kann der Bundesrat eine zusätzliche Fondsentnahme von höchstens 15 Prozent der bereits gewährten jährlichen Entnahme bewilligen. Wenn jedoch ein Zahlungskredit wegen Verzögerungen in den Bauarbeiten im betreffenden Jahr nicht vollständig beansprucht wird, folgt die Übertra-

gung des Kreditrests den geltenden Regeln des Finanzhaushaltsgesetzes (Kreditübertragung). Sind aufgrund technischer oder geologischer Probleme oder aus anderen Gründen zusätzliche Mittel erforderlich, so sind sie ebenfalls über das normale Nachtragskreditverfahren zu beantragen. Ferner ist es erforderlich, einen Automatismus zur Verzinsung und zur Rückzahlung der Passiven des Fonds einzuführen. Die Investitionsspitzen des Fonds werden über die Bevorschussung des Bundes gedeckt. Damit die Schaffung des Fonds für die Rechnung des Bundes kostenneutral bleibt, sind solche Verpflichtungen zur Deckung befristeter Finanzierungsengpässe angemessen zu verzinsen. Die Zinsen, die der Bund am Kapitalmarkt zur Refinanzierung der dem Fonds gewährten Mittel bezahlt, müssen automatisch dem Fonds belastet werden. In der Finanzrechnung des Bundes werden die Zinsen aus der Bevorschussung im gleichen Jahr als Einnahmen ausgewiesen. Der gleiche Buchhaltungsmechanismus gilt für die Zinsen auf den Darlehen an die Eisenbahnen, die über die Fondsrechnung laufen. Die Höhe der Zinsen wiederum ist von den in den Vereinbarungen mit den Eisenbahnen festgelegten finanziellen Bedingungen abhängig. Sobald die im Verfassungsartikel vorgesehenen Finanzmittel die Entnahmen für die Projekte übersteigen, wird der positive Jahressaldo automatisch zur Rückzahlung der Bevorschussung dés Bundes eingesetzt. Die Höhe der Zinslast für den Fonds und der jährlichen Rückzahlung wird also nicht vom Parlament beschlossen, sondern beruht auf festgelegten Regeln, welche die Kostenneutralität für den Bund gewährleisten. Die Hoheit des Parlaments über den Fonds wird jedoch im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zur gesamten Rechnung sichergestellt.

142 Form und Zuständigkeit für die Bestimmung der Einlagen Nach Artikel 23 Absatz 2 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung legt der Bundesrat in der Regel alle vier Jahre die Höhe der Finanzmittel fest, die zur Verwirklichung der Projekte erforderlich sind und dem Fonds zugewiesen werden können. Konkret entscheidet der Bundesrat über:

die Erhöhung sämtlicher Sätze der MWSt um 0, l Prozentpunkte;
die Verwendung des Ertrags der PSVA zur Finanzierung der Projekte und das Mass der Erhöhung unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die PSVA höchstens verdoppelt und der gesamte Ertrag für die Eisenbahngrossprojekte verwendet werden kann;
die Verwendung eines Teils des Ertrags der LSVA zur Finanzierung der Projekte unter Berücksichtigung der Tatsache, dass zwei Drittel des Nettoertrags für die Eisenbahngrossprojekte verwendet werden können;
den Verschuldungsgrad für den gesamten Fonds; Artikel 23 Absatz 2 Buchstabe e der Übergangsbestimmungen zur BV ermächtigt den Bund, sich höchstens im Umfang von 25 Prozent der Kosten für die verschiedenen Projekte zu verschulden (ausgenommen das Programm für Lärmsanierungsmassnahmen). Dieser Höchstsatz bildet die Obergrenze für die Gewährung von vollverzinslichen rückzahlbaren Darlehen an die verschiedenen Gesellschaften, die mit der Projektdurchführung betraut sind. Aufgrund der in Vereinbarungen festgelegten Finanzierungsbedingungen müssen die Eisenbahnunternehmen bis zur Inbetriebnahme einer neuen Strecke keine Zinsen bezahlen, weil erst dann die Einnahmen aus den Projekten möglich sind. Dies soll aber nicht

zu einer zusätzlichen Verschuldung führen, sondern lediglich die Flexibilität in den Finanzierungsflüssen für die Projekte gewährleisten. Die Darlehen werden so um die Bauzinsen erhöht, und ihre Aktivierung muss im Rahmen der zulässigen Verschuldungshöchstgrenze von 25 Prozent liegen; einen allfälligen Rückgriff auf Formen der Finanzierung durch private oder durch internationale Organisationen. Unter dem Begriff der Privatfinanzierung ist die Bereitstellung von Risikokapital oder von Fremdkapital zu verstehen, deren Verzinsung und Rückzahlung einzig auf dem Verkaufserlös (Bau der Infrastruktur) und/oder den Cash-Flows der betreffenden Projektbeteiligung (Betrieb der Infrastruktur) beruhen. Mit dem Rückgriff auf eine private Finanzierungslösung wird das finanzielle Risiko also an den Privatsektor weitergegeben. Gleiches gilt für den Rückgriff auf die Finanzierung durch internationale Organisationen. Die Übertragung des finanziellen Risikos auf einen Dritten bildet das Hauptmerkmal dieser Finanzierungsart. Dadurch unterscheidet sie sich auch von der Verschuldung im Umfang von 25 Prozent der Projektkosten: Diese wird zwar ebenfalls auf dem Kapitalmarkt durch Private finanziert, aber die Verzinsung und die Rückzahlung werden vollumfänglich vom Bund gewährleistet. Der Verschuldungsanteil des Bundes von 25 Prozent dient anschliessend zur Refinanzierung der den Eisenbahnen zu Marktbedingungen gewährten Darlehen. Diese Darlehen werden dank der Zunahme der Cash-Flows aus dem Betrieb der neuen Linien zurückgezahlt. Das finanzielle Risiko aus deren Betrieb und aus der Rückzahlung der den Eisenbahnen gewährten Darlehen wird so vollständig vom Staat getragen. Der Bundesrat kann allerdings im Rahmen seiner verfassungsmässigen Zuständigkeit die genauen Voraussetzungen festlegen, unter denen eine finanzielle Beteiligung des Privatsektors an den Projekten für den Bau und/oder Betrieb der Werke in Frage kommt. Eine solche Lösung hängt in erster Linie davon ab, wie die interessierten Kreise das Verhältnis zwischen der erwarteten Rendite und den spezifischen Risiken bewerten. Der Rückgriff auf eine Form der Privatfinanzierung darf jedoch den Fonds in keiner Weise beeinträchtigen, weder durch eine Überschreitung der Höchstverschuldung des Bundes von 25 Prozent noch durch eine Übernahme von weiteren finanziellen

Risiken, die sich auf die Rechnung des Bundes auswirken können (z.B. finanzielle Garantie zugunsten der für die Projekte verantwortlichen privaten Gesellschaften), Die einschlägige Bestimmung des Reglements dient dem Zweck, das in den Projekten angelegte Vermögen des Bundes zu schützen. Eine allfällige Finanzierung durch Private oder eine Finanzierung durch internationale Organisationen kann daher nur in Betracht gezogen werden, wenn eine echte Teilung der finanziellen Risiken zwischen Bund und Privatsektor besteht; eine allfällige Anpassung der oberen Grenze für die kumulierte Bevorschussung des Fonds. Die Bevorschussung bildet ein flexibles Finanzmittel zur Bewältigung der Investitionsspitzen. Wegen der Kumulation der Projekte in der Anfangsphase reichen die gemäss dem Finanzierungsartikel der Bundesverfassung verfügbaren Mittel zur Deckung der Investitionsspitzen voraussichtlich nicht aus. Um die vorübergehende Finanzierungslücke zu schliessen und das Investitions- und Finanzierungsprogramm in Einklang zu bringen, muss ein Refinanzierungsmechanismus - über die Bevorschussung des Fonds durch den Bund - eingerichtet werden (siehe Graphik l im Anhang). Durch die Bevorschussung übersteigt die Verschuldung vorübergehend die verfas-

sungsmässig erlaubten 25 Prozent deutlich. Um eine Überschuldung des Fonds zu vermeiden, soll ein Höchstbetrag bestimmt werden, in dessen Umfang der Rückgriff auf die kumulierte Bevorschussung während des Bestehens des Fonds möglich ist. In der vorliegenden Botschaft wird ein Betrag von 4,2 Milliarden Franken (Preisbasis 1995) als Höchstgrenze für eine tragbare Bevorschussung festgelegt (entspricht ungefähr dem Wert in der FÖV- Botschaft S. 32)6. Die Bevorschussung - als Saldo des Fonds im Falle einer Finanzierungslücke - hat demnach innerhalb der Grenzen des festgelegten Plafonds zu erfolgen. Die bevorschussten Mittel werden zu Marktbedingungen verzinst und mittels der für den Fonds zweckgebundenen Einnahmen zurückbezahlt. Der Bundesrat passt den Höchstplafonds an, wenn dies zur Realisierung eines purikto Technik, Kostenentwicklung, Zeitplan und Bedarf op- "timalen Bauprogramms notwendig ist. Er berücksichtigt dabei die Höhe der Gesamtverschuldung des Bundes; - die Aufteilung des 25-prozentigen NEAT-Anteils am Mineralölsteuerertrag auf die Lötschberg- und die Gotthard-Basislinie. Dem Fonds sind aus den verschiedenen Finanzierungsquellen jene Mittel zur Verfügung zu stellen, die benötigt werden, um die Deckung aller vorgesehenen Projekte sicherzustellen. Das EFD ermittelt zu diesem Zweck den Finanzbedarf für die gesamte Laufzeit des Fonds. Bei wichtigen Änderungen im Investitionsprogramm oder wenn die tatsächlich verfügbaren Mittel geringer sind als erwartet, kann der Bundesrat im Rahmen seiner Kompetenzen die Höhe der Finanzmittel, die dem Fonds zugewiesen werden, überprüfen.

143 Verwaltung und Organisation des Fonds Der Fonds hat in der Rechnung des Bundes rein buchhalterische Funktion. Die Schaffung einer eigenen Fondsverwaltung ist daher nicht erforderlich. Die Regelung der Buchführung sowie die Erstellung des Voranschlages und der Finanzplanung des Fonds sind Aufgabe des EFD. Anträge auf jährliche Entnahmen für die verschiedenen Projekte richten sich nach dem normalen Voranschlagsverfahren und werden von dem für die Projekte verantwortlichen Bundesamt für Verkehr eingegeben. Die Überwachung der Kontokorrente für die verschiedenen Projekte sowie für die betroffenen Eisenbahngesellschaften obliegt dem EVED.

Dieser Betrag wurde auf der Basis einer maximalen «Debt-rado» des Fonds von 40 Prozent für das Jahr, in welchem die Kumulierte Hnanzierungslücke des Fonds für die Nationalratsvariante voraussichtlich einen Höchstwert erreichen wird, festgelegt. Die «Debtratio» stellt eine Quote dar, die periodisch das Verhältnis der kumulierten Gesamtverpflichtungen des Fonds (Darlehen zur Refinanzierung der Verschuldung der Eisenbahnen und Bevorschussung des Fonds) zu den kumulierten Projektkosten angibt.

15 Struktur und buchhalterische Abwicklung des Fonds Die Graphiken 2 und 3 im Anhang geben einen Überblick über die Finanzströme zwischen dem Fonds und der allgemeinen Rechnung des Bundes sowie über die detaillierte Gliederung der Erfolgsrechnung des Fonds.

151 Struktur des Fonds und Verhältnis zur Rechnung des Bundes Die für die Eisenbahngrossprojekte zweckgebundenen Einnahmen nach Artikel 23 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung (Finanzierung der NEAT zu 25% aus dem Mineralölsteuerertrag, Ertrag aus der MWSt-Erhöhung, Ertrag aus der LSVA/PSVA) werden in der Finanzrechnung des Bundes obligatorisch als Einnahmen erfasst. Diese Einnahmen werden zwecks Einlage in den Fonds im gleichen Jahr automatisch als Ausgaben verbucht. Die Ausgabenposition zugunsten des Fonds stellt in der Finanzrechnung einen Durchlaufposten dar. Die vorgeschlagene Variante sieht eine von der Finanzrechnung des Bundes getrennte, aber in die Bundesrechnung integrierte Buchhaltung vor. Da ein Teil der Entnahmen aus dem Fonds aktiviert wird und um die Transparenz der Finanzströme sicherzustellen, ist für den Fonds die Führung zweier Rechnungen vorgesehen: - einer Erfolgsrechnung und einer Bilanz. Die zweckgebundenen Einnahmen werden in der Erfolgsrechnung als Ertrag erfasst; die jährlichen Entnahmen für die verschiedenen Projekte erscheinen in der Erfolgsrechnung als Aufwand. Die parlamentarische Budgethoheit bleibt gewahrt, da das Parlament die Entnahmen mittels eines gesonderten einfachen Bundesbescfüusses bewilligt. Die Darlehen an die Eisenbahnen sind in den vom Parlament beschlossenen Entnahmen enthalten. Sie müssen daher in die Fondsrechnung aufgenommen werden. Die Verzinsung und Rückzahlung richtet sich nach den Vereinbarungen über die Beziehungen zwischen dem Bund und den Eisenbahngesellschaften. Es ist also festzustellen, dass die Darlehen an die Eisenbahnen den Fonds lediglich durchlaufen. Auf jede Entnahme (ausgenommen die Entnahmen für Lärmsanierungsmassnahmen) folgt eine Aktivierung in der Fondsbilanz im Umfang von höchstens 25 Prozent der Projektkosten als vollverzinsliche und rückzahlbare Darlehen. Der Bund stellt dem Fonds die Mittel zur Finanzierung dieser Aktivierung in Form von Tresoreriedarlehen zur Verfügung. In der Fondsbilanz entsteht so eine Verpflichtung gegenüber dem Bund für den entsprechenden Betrag. Der Bund nimmt seinerseits die Mittel zur Refinanzierung am Kapitalmarkt auf. Die Darlehen an die Eisenbahnen werden demnach nicht durch zweckgebundene Einnahmen, sondern durch eine Verschuldung des Bundes im Umfang von höchstens 25 Prozent

der Projektkosten finanziert. Die variabel verzinslichen und bedingt rückzahlbaren Darlehen an die Eisenbahnen bleiben für die Struktur der Bilanz und der Erfolgsrechnung des Fonds neutral, da sie unmittelbar nach der Aktivierung vorsorglich abgeschrieben werden. Um die durch die Kumulierung der Projekte in der Anfangsphase bedingte Finanzierungslücke auszugleichen, gewährt der Bund dem Fonds Vorschüsse. Der Refinanzierungsmechanismus der Bevorschussung - der auch eine Aktivierung beim

Fonds bedingt - ist identisch mit demjenigen für die Darlehen an die Eisenbahnen. Die Gesamtverschuldung des Bundes auf dem Kapitalmarkt im Zusammenhang mit den Eisenbahngrossprojekten wird letztlich bestimmt durch: die Begrenzung der Refinanzierung der (verzinslichen und zu marktmässJgen Bedingungen rückzahlbaren) Darlehen an die Eisenbahnen auf 25 Prozent der Projektkosten einerseits; den Plafond für die kumulierte Bevorschussung zur Refinanzierung von Finanzlücken aufgrund der Investitionsspitze in der Anfangsphase andererseits. Die Passivzinsen aus den Verpflichtungen des Fonds (vom Bund gewährte Darlehen und Vorschüsse) werden in der Erfolgsrechnung des Fonds als Aufwand erfasst. Diese Zinsen werden in der Finanzrechnung des Bundes vereinnahmt. Die Finanzierung der Zinsen erfolgt durch entsprechende Aufstockung der Tresoreriedarlehen des Bundes an den Fonds. Die Aktivzinsen auf Darlehen an die Eisenbahnen sowie auf dem allfälligen Nettovermögen des Fonds werden ebenfalls in der Erfolgsrechnung des Fonds - als Ertrag - verbucht.

152 Funktionsweise des Fonds Wie aus der Graphik l im Anhang am Beispiel der Nationalratsvariante ersichtlich ist, wird in der Anfangsphase des Fonds wegen der Kumulation der Projekte eine Investitionsspitze zu verzeichnen sein. Während dieser ersten Phase reichen die zweckgebundenen Einnahmen und die Darlehen an die Bahnen zur Deckung des jährlichen Aufwands des Fonds nicht aus. Der Fehlbetrag in der Erfolgsrechnung wird jährlich durch Vorschüsse gedeckt, die sich in der Fondsbilanz kumulieren. Die Zinsen aus der Bevorschussung werden ebenfalls aktiviert. Die Aktivierung der Bevorschussung und der Zinsen führt parallel dazu auf der Passivseite zu einer Zunahme der Verpflichtungen gegenüber dem Bund höchstens bis zum Plafond, Zur Finanzierung der Bevorschussung des Fonds muss der Bund seinerseits die notwendigen Mittel temporär auf dem Kapitalmarkt aufnehmen, wodurch die Staatsverschuldung ansteigt. In der zweiten Phase der Laufzeit des Fonds übersteigen die im Verfassungsartikel vorgesehenen Finanzmittel - zweckgebundene Einnahmen und Darlehen bis zu 25 Prozent der Projektkosten - die Entnahmen aus dem Fonds für die verschiedenen Projekte. Es kommt zu einem jährlichen Finanzierungsüberschuss, der automatisch zur schrittweisen Rückzahlung der Bevorschussung eingesetzt werden kann. Dank dem Positivsaldo in der Erfolgsrechnung kann der Posten für die Bevorschussung in der Fondsbilanz reduziert werden, wodurch die Verpflichtungen des Fonds aus der Bevorschussung gegenüber dem Bund sinken. In der Bestandesrechnung des Bundes nimmt die unter dem Finanzvermögen eingestellte Bevorschussung ab; entsprechend geht auch die auf die Eisenbahngrossprojekte zurückzuführende Verschuldung des Bundes zurück. Sobald die verschiedenen Projekte abgeschlossen sind und die zu marktmässigen Bedingungen verzinste Bevorschussung vollständig zurückbezahlt ist, wird der Fonds aufgelöst. Verpflichtungen aus der Bevorschussung gegenüber dem Bund verschwinden vollständig aus der Fondsbilanz. In der Praxis bedeutet das, dass für den Fonds keine zweckgebundenen Einnahmen mehr benötigt werden. Es bleiben bloss noch die Darlehen an die Eisenbahnen als Fondsvermögen. Bei der Auflösung des Fonds werden sie automatisch in die Aktiven der Bestandesrechnung des

Bundes überführt. Die Verzinsung und Rückzahlung werden gemäss den Bestimmungen der Vereinbarungen zwischen dem Bund und den Eisenbahngesellschaften fortgesetzt.

16 Sanierung der «sunk coste» von NEAT und BAHN 2000 In den Ausführungen unter Ziffer 135 wurde darauf hingewiesen, dass die Aktiven in der Bestandesrechnung des Bundes bezüglich der bereits getätigten Investitionen («sunk costs») für die Projekte NEAT und BAHN 2000 l. Etappe saniert werden müssen. In der vorliegenden Botschaft beantragt der Bundesrat, den Fonds auf den ]. Januar 1998 in Kraft zu setzen. Der Bundesrat schlägt vor, die zur Sanierung der bis Ende 1997 aufgelaufenen NEAT-Darlehen erforderlichen buchhalterischen- Massnahmen in der Bestandesrechnung des Bundes gleichzeitig vorzunehmen. Die neue Finanzierungsregelung für die Eisenbahngrossprojekte, die ab dem l. Januar 1998 gelten soll, bewirkt, dass die Sanierungskosten für die vorherigen Investitionen von fast 2,5 Milliarden Franken nicht vom Fonds getragen, sondern vollständig dem Bundeshaushalt zu belasten sind. Andere Lösungen - die Anwendung der neuen Finanzierungsregelung ab Projektbeginn oder ab dem 1. Januar 1997, wie in der FöV-Botschaft Ziffer 258 vorgesehen - wären ebenfalls denkbar gewesen. Der Bundesrat hat mit seinem Entscheid, die neue Finanzierungsregelung ab dem 1. Januar 1998 anzuwenden, die einfachste Lösung gewählt, weil so die rückwirkende Erfassung der namhaften bereits getätigter Investitionen im Fonds vermieden werden kann. Zudem ermöglicht die vorgeschlagene Lösung, dass der Fonds die Sanierung der bestehenden Darlehen nicht übernehmen muss, was den Finanzierungsbedarf für den Fonds um fast 2,5 Milliarden verringert. Die finanzielle Belastung der Sanierung wird so gänzlich aus den allgemeinen Bundesmitteln bestritten. Damit trägt der Bundesrat den Forderungen verschiedener Kreise nach einer namhaften Projektfinanzierung durch einen kollektiven Beitrag Rechnung, der in keinem direkten Zusammenhang mit den Verkehrseinnahmen steht. Mit der Erhöhung der Mehrwertsteuer zur Finanzierung der Eisenbahngrossprojekte enthält das Konzept des Nationalrates ein weiteres kollektives Finanzierungselement. Die Sanierung der Darlehen für das Projekt BAHN 2000 1. Etappe wird im Rahmen der Bahnreform behandelt7. Für das NEAT-Projekt soll das Problem mit der vorliegenden Botschaft gelöst werden. Der Sanierungsbedarf umfasst sämtliche NEAT-Investitionen, die vor dem Inkrafttreten der neuen Finanzierungsregelung für den Fonds, also bis zum 31. Dezember 1997, getätigt werden. Die Situation

sieht wie folgt aus:

Ziff. 137 der Botschaft zur Bahnreform (BB11997 I 909).

Posten der BeStandesrechnung Wert in der Aktivierung Gesamtwert Bestandesrechnung 1997 (inMio.CHF) 1996 (inMio.CHF) (in Mio. CHF)

Alp Transit Gotthard 270.0 195.3 465.3 Tresoreriemittel Alp Transit Gotthard- 16.0 21,7 57.7 Mineralölsteuerertrag * Integration Ostschweiz - 4.0 6.5 10.5 Tresoreriemittel Alp Transit Lötschberg - 95.9 31.8 127.7 allgemeine Ressourcen des Bundes Alp Transit Lötschberg - 108J 37.6 145.7 ' Mineralölsteuerertrag * Total 494.0 292.9 786.9 (* bereits wertberichtigte Posten der Bestandesrechnung)

Die aus dem Mineralölsteuerertrag gewährten Darlehen für Lötschberg und Gotthard sind bereits auf der Passivseite der Bestandesrechnung vorsorglich wertberichtigt (183,4 Mio. sFr. mit der für 1997 erwarteten Aktivierung). Somit verbleibt noch ein Betrag von rund 600 Millionen Franken, der abgeschrieben werden muss. Die Darlehen an die Bahnen werden vollumfanglich in variabel verzinsliche, bedingt rückzahlbare Darlehen umgewandelt. Diese Sanierung betrifft nicht die Finanzrechnung des Bundes, sondern nur die Bestandesrechnung. Alle in der Tabelle oben aufgeführten Posten werden aus der Bestandesrechnung des Bundes ausgebucht (einschliesslich die vorsorgliche Wertberichtigung), da sie für den Bund keinen buchhalterischen Wert mehr haben. Statt dessen werden sie (einschliesslich die vorsorgliche Wertberichtigung) «pro memoria» in die Fondsbilanz übernommen; das Gläubigerverhältnis zu den Eisenbahnen bleibt damit bestehen.

17 Behandlung der parlamentarischen Vorstösse Die vorliegende Botschaft stützt sich nicht auf eine formelle parlamentarische Intervention. Sie gehört in den Rahmen der Umsetzung des neuen Verfassungsartikels über Bau und Finanzierung der Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs.

2 Besonderer Teil

Artikel l Absatz l hält fest, dass der Fonds Bestandteil der Rechnung des Bundes bildet. Absatz 2 nennt den Gegenstand des Reglements; Absatz 3 erwähnt, dass mit Ausnahme der im Reglement erlassenen Sonderregeln, namentlich in Artikel 3, die allgemeinen Bestimmungen des Finanzhaushaltgesetzes anwendbar sind.

Artikel 2 (vgl. Ziff. 15) Artikel 2 beschreibt die Struktur der Buchhaltung. Diese besteht aus einer Bilanz und einer Erfolgsrechnung. Der Inhalt dieser zwei Rechnungen wird in Absatz 2 und 3 vollständig aufgeführt.

Artikel 3 (vgl. Ziff. 141) Absatz l verankert die Budgethoheit des Parlaments betreffend die Mittelentnahmen aus dem Fonds für die verschiedenen Projekte. Als Ausnahme vom Grundsatz der Spezifikation gemäss Finanzhaushaltgesetz schreibt Absatz 2 die Festsetzung eines einzigen Zahlungskredites pro Projekt vor. Eine Ausnahme bildet das NEAT-Projekt, das die Festsetzung von fünf Zahlungskrediten - für die Gotthard- und Lötschberg-Basistunnel, die Anbindung der Ostschweiz an den Gotthard, die Streckenausbauten des übrigen Netzes und für die Projektaufsicht - vorsieht. Da sich einige Projekte noch in einer frühen Planungsphase befinden, erlaubt Absatz 3 dem EVED, in Zusammenarbeit mit dem EFD die Struktur der Zahlungskredite im Bedarfsfall später noch zu verfeinern. Als weitere Abweichung vom Finanzhaushaltgesetz verleiht Absatz 4 dem Bundesrat die Befugnis, die vom Parlament gewährten Zahlungskredite bis zu 15 Prozent zu erhöhen, ohne einen Nachtragskredit beantragen zu müssen, um eine reibungslose Fortführung der Bauarbeiten zu gewährleisten. Allerdings wird diese Möglichkeit durch zwei Bedingungen eingeschränkt Der Finanzbedarf kann lediglich als Folge von rascher als geplant fortschreitenden Arbeiten geltend gemacht werden. Zudem muss die Kostenplanung eingehalten werden.

Artikel 4 (vgl. Ziff. 142) Nach dem Text des Verfassungsartikels (Art. 23 Abs. 2 UeB BV) obliegt es dem Bundesrat, die Höhe der Zweckbindung der Einnahmen zugunsten des Fonds zu bestimmen. Aus Gründen der Rechtssicherheit geschieht dies in der Regel alle vier Jahre. Kürzere Abstände sind nur bei besonderen Umständen vorgesehen.

Artikel 5 (vgl. Ziff. 142) Dieser Artikel hält den Grundsatz fest, wonach die finanzielle Beteiligung Dritter (Private, internationale Organisationen, ...) an den Eisenbahngrossprojekten die Fondsrechnung in keiner Weise beeinträchtigen darf. Im Sinne einer «Schutzklausel» für das Vermögen des Bundes begrenzt dieser Artikel die Anzahl Lösungen, die vom Bundesrat in Betracht gezogen werden können. Die gewählte Lösung darf weder eine zusätzliche Verschuldung des Bundes über 25 Prozent noch eine Zunahme der finanziellen Risiken, die sich nachträglich auf die Rechnung des Bundes auswirken können, herbeiführen.

Artikel 6 (vgl. Ziff. 142 und 141) Absatz l präzisiert die Möglichkeit, dem Fonds zum Ausgleich temporärer Finanzierungslücken Vorschüsse zu gewähren, wodurch die Höchstverschuldung von 25 Prozent vorübergehend überschritten wird. Absatz 2 setzt den Höchstbetrag der möglichen kumulierten Bevorschussung fest (4,2 Mia. Fr. bei Preisbasis 1995). Auf Antrag des EFD kann der Bundesrat die erforderlichen Anpassungen vornehmen, damit die Projekte nach einem punkto Technik, Kostenentwicklung, Zeitplan

und Bedarf optimalen Bauprogramm realisiert werden können, wobei der Gesamtverschuldung des Bundes Rechnung zu tragen ist. In Absatz 3 wird der Grundsatz der Verzinsung und der Rückzahlung zu Marktbedingungen niedergelegt. Die Eidgenössische Finanzverwaltung beschliesst die Anwendungsmodalitäten.

Artikel 7 (vgl. Ziff. 141) Artikel 7 verankert den Grundsatz der Verzinsung des anfälligen Fondsvermögens zu marktmässigen Bedingungen.

Artikel 8 (vgl. Ziff. 132) Artikel 8 hält den Grundsatz fest, wonach das Parlament - durch seine Genehmigung - die Kontrolle über die gesamte Rechnung des Fonds behält. Zudem unterbreitet der Bundesrat dem Parlament die Finanzplanung des Fonds zur Kenntnisnahme.

Artikel 9 (vgl. Ziff. 136) Artikel 9 gibt an, wann die Bedingungen für die Aufhebung des Fonds erfüllt sind: Nach Beendigung der Bau- und Ausrüstungsarbeiten, nach Inbetriebnahme von Anlagen und Rollmaterial und nach der Rückzahlung der gesamten Bevorschussung inkl. Bezahlung aller Zinsen.

Artikel 10 (vgl. Ziff. 16) Artikel 10 regelt die Verbuchung der für das NEAT-Projekt bereits getätigten Investitionen. Absatz l konkretisiert die Sanierung der «sunk costs» im Rahmen des NEAT-Projekts. Diese Sanierung betrifft Investitionen, die vor dem 1. Januar 1998 getätigt worden sind und deren buchhalterischer Wert (mit den vorsorglichen Wertberichtigungsposten) in die Fondsbilanz aufgenommen wurden. Die Bestimmung in Absatz 2 erlaubt die Abwicklung der Sanierung über die Bestandesrechnung, so dass Auswirkungen auf die Finanzrechnung des Bundes vermieden werden können.

3 Finanzielle und wirtschaftliche Auswirkungen 31 Auf den Bund Die Schaffung eines Fonds wirkt sich direkt auf den Voranschlag des Bundes aus. Die Höhe der Ausgabenposition im Voranschlag des Bundes wird nicht mehr durch die Kosten der Eisenbahngrossprojekte, sondern durch die für ihre Finanzierung zweckgebundenen Einnahmen beeinflusst.

32 Auf die Kantone Die Einführung eines Reglements für den Fonds über Eisenbahngrossprojekte hat keine direkten Auswirkungen auf die Kantone.

33 ' Ausgabenbremse Das Reglement für den Fonds wird in Form eines allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses erlassen (vgl. Ziff. 62). Es enthält keine Subventionsbestimmungen. Nach Auffassung des Bundesrates untersteht es nicht der verfassungsmässigen Ausgabenbremse (Art. 88 Abs. 2 BV). Allerdings ist die Ausgabenbremse anwendbar auf die allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse über die in den Fonds integrierten Projekte und auf die entsprechenden Finanzierungsbeschlüsse.

4 Legislaturplanung Die Vorlage ist in der Legislaturplanung 1995-1999 nicht angekündigt. Sie entspricht jedoch vollumfänglich den Verkehrs- und zugehörigen finanzpolitischen Zielsetzungen der Legislaturplanung (Ziele 4 und 14) bzw. steht in einem engen Zusammenhang mit den Richtliniengeschäften «Verwirklichung des angepassten Konzepts Alptransit» sowie «Finanzierungskonzept für den öffentlichen Verkehr»

5 Verhältnis zum europäischen Recht Der Bau und die Finanzierung der Anschlüsse der Schweiz an das europäische Hochleistungsnetz sollen mit den betroffenen Nachbarländern vertraglich geregelt werden.

6 Rechtliche Grundlagen 61 Verfassungsmässigkeit und Gesetzesmässigkeit Das Reglement des Fonds für Eisenbahngrossprojekte beruht auf Artikel 23 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung über Bau und Finanzierung der Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs. Dieser Artikel ist aber noch nicht in Kraft. Er muss zuerst Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden.

62 Erlassform Da das Reglement rechtsetzende Normen nach Artikel 5 Absatz 2 des Geschäftsverkehrsgesetzes (SR 171.11} enthält, wird es in die Form eines allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses gekleidet. Da der Fonds unmittelbar nach der Annahme von Artikel 23 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung einzurichten ist und angesichts seiner beschränkten politischen Tragweite, soll das Reglement nicht dem Referendum unterstellt werden. Dies steht im Einklang mit Artikel 7 Absatz 2 des Geschäftsverkehrsgesetzes und ist in Artikel 23 Absatz 3 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung ausdrücklich vorgesehen.

Anhang

Graphik 1: Finanzierungsprofil nach der Variante des Nationalrats (Beschluss des Nationalrates des 19. Juni 1997)

Graphik 2: Überblick über die Finanzflüsse im Zusammenhang mit dem Fonds (Variante des Nationalrats)

Steuerpflichtige Kapitalmarkt

Eisenbahngrossprojekte

Graphik 3: Gliederung der Erfolgsrechnung des Fonds (Variante des Nationalrats)

Aufwand Ertrag B e g ü n s u n g sligter/Gcgenbuchu n g Gegenbuchung

Entnahme NEAT; Einlage MWSt Finanzrechnung BLS => -Lötschberg Einlage PSVA Finanzrechnung SBB => -Gotthard SBB, SOB, BT => - Anbindung Ostschweiz Einlage LSVA Finanzrechnung B A V/S K K/ Einlage Anteil NEAT Dritte => - Projektaufsicht 25% Mineralölsteuer . Finanzrechnung versch. Bahnen => -Streckenausbauten Aktivierung Bahndarlehen übriges Netz {Marktbedingungen)

Entnahme BAHN 2000: -NEAT: Lötschberg Fondsbilanz SBB => -Erste Etappe -NEAT: Gotthard Fondsbilanz SBB => -Zweite Etappe -NEAT: Anbindung Ostschweiz Fondsbilanz

(Anschluss an das europäische Netz) Fondsbilanz zu definieren => Entnahme Anschluss an das europäische Netz
BAHN 2000 Erste Etappe Fondsbilanz versch. Bahnen => Entnahme Lärmsanie- -B AHN 2000 Zweite rung Etappe Fondsbilanz Finanzrechnung Zinsen/Darlehen an Zinsen/Darlehen Eisenden Fonds bahnen versch. Bahnen Finanzrechnung Zinsen/Bevorschus- Zinsen/Nettovermögen sung an den Fonds Fondsbilanz Rückzahlung Bevor- Aktivierung Vorschüsse schussung (Saldo E.R.) Fondsbilanz (Saldo E.R.) Fondsbilanz Abschreibung Bahn- Aktivierung Bahndarlehen Fondsbilanz darlehen (Vorzugsbedingungen) (Vorzugsbedingungen)
verschiedene Projekte - verschiedene Projekte

=>: vom Parlament zu beschliessen

Bundesbeschhiss Entwurf über das Reglement des Fonds für die Eisenbahngrossprojekte

vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 23 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung; nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom l. Dezember 19971, beschliesst:

Art. l Gegenstand Die Eisenbahngrossprojekte werden über eine Sonderrechnung innerhalb der Rechnung des Bundes finanziert. Dieser Beschluss legt Inhalt und Gliederung des Fonds sowie die Verfahren zu dessen Finanzierung und zur Einlage von Mitteln fest, Die Bestimmungen des Finanzhaushaltgesetzes2 sind subsidiär anwendbar.

Art. 2 Gliederung und Inhalt Der Fonds besteht aus einer Erfolgsrechnung und einer Bilanz. Die Erfolgsrechnung umfasst: a. den Ertrag: dieser setzt sich zusammen aus den Fondseinlagen in Form von zweckgebundenen Einnahmen, aus der Aktivierung von Darlehen und Vorschüssen sowie aus Aktivzinsen auf den Darlehen und dem Nettovermögen; b. den Aufwand: dieser setzt sich zusammen aus Entnahmen für Projekte, aus Rückzahlungen der Verpflichtungen betreffend den Bau und die Finanzierung der Projekte, aus Passivzinsen auf den Verpflichtungen des Fonds und aus der Abschreibung von Aktiven. 3 Die Bilanz umfasst alle Aktiven und alle Verpflichtungen betreffend den Bau und die Finanzierung der Projekte. •

Art. 3 Entnahmeverfahren Die Bundesversammlung legt gleichzeitig mit dem Bundesbeschluss Über den Voranschlag in einem einfachen Bundesbeschluss jährlich die Mittel fest, die für die verschiedenen Projekte zur Verfügung gestellt werden. Sie genehmigt einen Zahlungskredit für jedes Projekt; für die neue Eisenbahn- Alpentransversale bewilligt sie je einen Zahlungskredit für: a. die Gotthard-Basislinie; b. die Lötschberg-Basislinie;

2 SR 611.0

Reglement des Fonds für die Eisenbahngrossprojekte. BB

c. die Anbindung der Ostschweiz an die Gotthard-Basislinie; d. die Streckenausbauten des übrigen Netzes; e. die Projektaufsicht. Im Bedarfsfall kann das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement im Einvernehmen mit dem Eidgenössischen Finanzdepartement die Zahlungskredite weiter aufteilen. Wenn die Bauarbeiten rascher als geplant ausgeführt werden und die Kosten sich erwartungsgemäss entwickeln, kann der Bundesrat einen jährlichen Zahlungskredit von bis zu 15 Prozent des im laufenden Jahr für das betreffende Projekt bewilligten Zahlungskredits genehmigen.

Art. 4 Einlageverfahren Im Rahmen der in Artikel 23 Absatz 2 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung festgelegten Zuständigkeiten und aufgrund einer Finanzplanung, welche die Kostendeckung der Projekte gewährleistet, legt der Bundesrat regelmässig fest, in welcher Höhe die verschiedenen vorgesehenen Finanzmittel dem Fonds zugewiesen werden. Der Bundesrat kann bei Bedarf jederzeit Anpassungen vornehmen.

Art 5 Finanzielle Beteiligung Dritter an den Projekten Legt der Bundesrat die organisatorischen und finanziellen Modalitäten für eine direkte Beteiligung privater oder internationaler Organisationen an den Projekten fest, so darf die gewählte Lösung weder zu einer Überschreitung der festgelegten Höchstverschuldung des Bundes nach Artikel 23 Absatz 2 Buchstabe ... der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung noch zu einer Zunahme der finanziellen Risiken führen, die sich später zulasten des Bundes auswirken können.

Art. 6 Gewährung von Vorschüssen Um eine stetige Finanzierung der Projekte zu gewährleisten, können dem Fonds aus allgemeinen Bundesmitteln Vorschüsse zugewiesen werden, auch wenn diese eine vorübergehende Erhöhung der Verschuldungsquote zur Folge haben. Die kumulierte Bevorschussung darf 4,2 Milliarden Franken (Preisbasis 1995) nicht überschreiten. Sie wird vom Eidgenössischen Finänzdepartement regelmässig überprüft. Auf dessen Antrag und im Einvernehmen mit dem Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement nimmt der Bundesrat zur Festlegung des maximalen Plafonds die erforderlichen Anpassungen vor. Dabei berücksichtigt er einerseits die technischen Sachzwänge, den Kostenverlauf, den Zeitplan und den Bedarf für die Projekte, andererseits den allgemeinen Verschuldungsgrad des Bundes. Die Bevorschussung ist voll rückzahlbar. Auf der Bevorschussung werden marktmässige Zinsen erhoben, die der Erfolgsrechnung belastet werden. Die Eidgenössische Finanzverwaltung legt die Einzelheiten fest.

Reglement des Fonds für die Eisenbahngrossprojekte. BB

Art. 7 Verzinsung vom Nettovermögen Das Nettovermögen des Fonds entspricht dem Aktivüberschuss der Bilanz nach Rückzahlung der gesamten Bevorschussung. Der Erlös aus der Verzinsung von allfälligem Nettovermögen wird in der Erfolgsrechnung als Ertrag verbucht. Die Verzinsung erfolgt zu marktmässigen Bedingungen.

Art. 8 Genehmigung der Rechnung und Finanzplanung ' Der Bundesrat unterbreitet der Bundesversammlung jährlich die Rechnung des Fonds zur Genehmigung. Er erstellt eine Finanzplanung über vier Jahre. Er bringt sie der Bundesversammlung zusammen mit dem Voranschlag zur Kenntnis.

Art. 9 Ende der Laufzeit des Fonds Nach Abschluss der Bauarbeiten der verschiedenen Projekte und nach Bezahlung aller Zinsen und Rückzahlung der Vorschüsse wird die Fondsrechnung definitiv abgeschlossen.

Art. 10 Verbuchung der bereits getätigten Investitionen Die bis zum 1. Januar 1998 den Eisenbahnen für das NEAT-Projekt gewährten Darlehen werden in variabel verzinsliche, bedingt rückzahlbare Darlehen umgewandelt. Sie werden in die Rechnung des Fonds aufgenommen. Sie können in àfonds-perdu-Bei träge umgewandelt werden, wenn die entsprechenden Abschnitte künftig insgesamt à-fonds-perdu Beiträge finanziert werden. Die Umwandlung wird in der Bestandesrechnung verbucht.

Art. 11 Referendum, Inkrafttreten und Geltungsdauer Dieser Beschluss ist allgemeinverbindlich; er untersteht nach Artikel 23 Absatz 3 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung nicht dem Referendum. Er tritt gleichzeitig mit dem Bundesbeschluss vom ... über Bau und Finanzierung von Infrastrukturvorhaben des öffentlichen Verkehrs mit Wirkung ab dem 1. Januar 1998 in Kraft und bleibt gleich lange in Kraft wie dieser.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Botschaft über das Reglement des Fonds für Eisenbahngrossprojekte vom 1. Dezember

In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale

Jahr 1998 Année Anno

Band 1 Volume Volume

Heft 06 Cahier Numero

Geschäftsnummer 97.084 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto

Datum 17.02.1998 Date Data

Seite 339-363 Pagina

Ref. No 10 054 547

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