Botschaft zur Aufhebung des Bundesbeschlusses über die Förderung der Heimarbeit

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Botschaft zur Aufhebung des Bundesbeschlusses über die Förderung der Heimarbeit

vom 3. Dezember 2010

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft einen Entwurf für die Aufhebung des Bundesbeschlusses über die Förderung der Heimarbeit mit dem Antrag auf Zustimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

3. Dezember 2010 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Doris Leuthard Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

Übersicht

Der Bundesbeschluss vom 12. Februar 19491 über die Förderung der Heimarbeit soll auf den 1. Januar 2012 aufgehoben werden.

Ausgangslage

Der Bund unterstützt seit 1949 subsidiär die Heimarbeit, sofern diese von sozialer oder staatspolitischer Bedeutung ist und die Existenzverhältnisse der Berggebietsbevölkerung zu heben vermag. Gefördert werden die traditionelle unselbstständige gewerbliche und industrielle Heimarbeit und die Selbstversorgung mit gewerblichen Produkten. Durch die mit dem Bundesbeschluss verbundene Bundessubvention werden hauptsächlich die schweizerische Zentralstelle für Heimarbeit, der Kanton Uri und das Kurszentrum Ballenberg unterstützt.

2 Daten nicht erhältlich

Die Subventionsbeiträge gehen zum grössten Teil an die drei genannten Subventionsempfänger. Punktuell beantragen auch andere Institutionen Beiträge. Gemäss Artikel 4 des Bundesbeschlusses sollen die Bundesbeiträge in der Regel höchstens die Hälfte der erforderlichen Betriebsmittel oder der ungedeckten Ausgaben betragen. Sie werden nur unter der Bedingung gewährt, dass von dritter Seite angemessene Leistungen erbracht werden. Bei der Bemessung der Beiträge ist die Finanzkraft der beteiligten Kantone und die wirtschaftliche Lage der Beitragsempfänger zu berücksichtigen.

1.2 Gründe für die Aufhebung des Bundesbeschlusses und mögliche Folgen 1.2.1 Allgemein In den letzten 60 Jahren hat sich die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen verändert, und es wurden neue Finanzinstrumente geschaffen. Obwohl der Strukturpolitikartikel in der Bundesverfassung weiterhin besteht (Art. 103 BV), ist die Förderung der Heimarbeit aufgrund der neuen Gesetzgebung nicht mehr Aufgabe des Bundes. Im Weiteren ist die Nachfrage auf dem Schweizer Heimarbeitsmarkt seit den 1940er-Jahren deutlich kleiner geworden. Heimarbeitsaufträge im gewerblichindustriellen Bereich werden zunehmend ins Ausland ausgelagert, da Heimarbeit in der Schweiz trotz tiefer Lohnkosten häufig nicht mehr konkurrenzfähig ist. Daraus ergibt sich die Grundsatzfrage, ob die Arbeitsform der Heimarbeit heute noch geeignet ist, um die Existenzverhältnisse der Bevölkerung in Bergregionen zu verbessern.

1.2.2 Kanton Uri

Durch die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) wurden Finanzinstrumente geschaffen, die den verschiedenen Sonderbelastungen der Gebirgsbevölkerung Rechnung tragen. Zusätzlich werden die Aufgaben und Verantwortlichkeiten zwischen Bund und Kantonen mit der NFA klarer geregelt. Als Grundsatz der Aufgabenzuweisung dient das Subsidiaritätsprinzip. Danach soll die übergeordnete staatliche Ebene (Bund) nur diejenigen Aufgaben übernehmen, die sie nachweislich besser erfüllen kann als die untergeordnete Ebene (Kantone). Im Rahmen der Finanzentflechtung entfallen die zweckgebundenen Subventionen. Im Gegenzug erhalten die Kantone über die neuen Instrumente des Finanzausgleichs im engeren Sinn (Ressourcen- und Lastenausgleich) mehr freie Mittel zur Verfügung gestellt, damit sie autonom ihre Aufgaben erfüllen können. Spezielle, weitgehend nicht beeinflussbare Sonderbelastungen der Gebirgskantone werden durch den geografisch-topografischen Lastenausgleich entschädigt. Mit der NFA stehen den Kantonen mit beträchtlichen Mitteln dotierte Ausgleichsgefässe zur Verfügung, die es ihnen ermöglichen, ihre eigenen Prioritäten hinsichtlich der Ausgestaltung ihres Kantons zu setzen und auch selbst Projekte und Bereiche zu finanzieren. Der Kanton Uri soll im Jahr 2011 rund 84 Mio. Franken aus dem Finanzausgleich erhalten. Beurteilt Uri die Heimarbeitsförderung als zentrales kantonales Anliegen, so verfügt der Kanton damit über die notwendigen finanziellen Ressourcen, dies im Rahmen der NFA durchzuführen. Der Kanton Uri wird im Rahmen der Neuen Regionalpolitik (NRP) bei der Umsetzung verschiedener wirtschaftspolitischer Projekte unterstützt. Ziel der NRP ist, die Standortfaktoren und Rahmenbedingungen in einzelnen Regionen – Berggebiete, weiterer ländlicher Raum, Grenzregionen – zu verbessern. Mittels Anreizpolitik und Anschubfinanzierung sollen Projekte unterstützt werden, welche nach einer gewissen Anlaufzeit eigenwirtschaftlich funktionieren. Durch die Förderung seitens des Bundes darf keine dauerhafte Abhängigkeit einzelner Projekte oder Akteure entstehen.

1.2.3 Kurszentrum Ballenberg

Das Kurszentrum Ballenberg bietet Kurse in traditionellem Handwerk oder zeitgenössischer Gestaltung an. Durch die Kurse in traditionellem Handwerk wird zur Erhaltung eines Beschäftigungsfeldes beigetragen, welches immer weniger Heimarbeitende aufnehmen kann. Kurse in zeitgenössischer Gestaltung finden eher Absatz, sind jedoch vermehrt im Freizeitbereich anzusiedeln. Heimarbeit kann nur dann zur Existenzsicherung beitragen, wenn Beschäftigungsmöglichkeiten in der unselbstständigen Heimarbeit vorhanden sind und Absatzmöglichkeiten für die in unselbstständiger oder selbstständiger Heimarbeit hergestellten Produkte bestehen. Durch die Erhöhung der Mobilität ist es heutzutage einfacher, auch ausserhalb der engeren Wohnregion eine Arbeit anzunehmen. Die schlecht entlöhnte unselbstständige Heimarbeit tritt deswegen in Konkurrenz zu der meist besser bezahlten Arbeit in einem Unternehmen.

Der Subventionsbeitrag soll Personen unterstützen, die in Randregionen leben, sich weiterbilden und diese Fähigkeit im Rahmen einer Heimarbeit zur Existenzsicherung ausüben wollen. Die Wirksamkeit der Bundessubvention für das Kurszentrum Ballenberg ist im Zusammenhang mit dem Einsatz des Geldes grundsätzlich gegeben, im Rahmen der Förderung von Heimarbeit ist dies hingegen nur marginal der Fall. Im Weiteren macht die eigentliche Zielgruppe (Weiterbildung, Existenzsicherung, Berggebiet, Heimarbeit) nur einen Teil der Kursteilnehmenden aus.

Erreichung der Zielgruppe 2006–2009 (Mehrfachantworten möglich)

Element(e) der Zielgruppe 2006 2007 2008 2009

Total Kursbesuche 1 512 694 935 741 Weiterbildung 59 % 62 % 56 % 59 % Existenzsicherung 24 % 24 % 23 % 24 % Berggebiet 44 % 41 % 44 % 44 % Heimarbeit 13 % 13 % 15 % 14 % Weiterbildung+Berggebiet 42 % 41 % 44 % 44 % Weiterbildung+Berggebiet+ Existenzsicherung 11 % 11 % 11 % 13 % Weiterbildung+Berggebiet+ Existenzsicherung+Heimarbeit 2% 3% 3% 3%

Quelle: Reporting Kursbesuche Ballenberg

Die Tabelle vergleicht die Ziele der Kursteilnehmenden mit den in der Bundessubvention festgelegten Zielelementen. Ein grosser Teil der Kursteilnehmenden besucht die Kurse als Weiterbildung und lebt in einer Bergregion, doch ist die Weiterbildung meist persönlicher Natur und nicht mit Heimarbeit verbunden. Werden mindestens drei Elemente zusammen betrachtet, zeigt sich, dass die Wirkung der Subvention gering ist. Dies erschwert die Legitimierung der Weiterführung der finanziellen Unterstützung des Kurszentrums Ballenberg durch den Bund.

1.2.4 Schweizerische Zentralstelle für Heimarbeit

Wird eine heimarbeitende Person arbeitslos, hat sie Anrecht auf Unterstützung und Vermittlung durch die kantonalen Arbeitsmarktbehörden (Arbeitsvermittlungsgesetz5 und Arbeitslosenversicherungsgesetz6). Da die einzelnen Kantone beziehungsweise die Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) nicht genügend Heimarbeitende als Kundinnen und Kunden haben, um das vermittlungsspezifische Wissen im Bereich Heimarbeit aufbauen zu können, wurde diese Aufgabe an die Geschäftsstelle (Schweizerische Zentralstelle für Heimarbeit) des Schweizerischen Verbands für Heimarbeit delegiert. Diese Delegation soll erhalten bleiben und auch

5 Bundesgesetz vom 6. Oktober 1989 über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih, SR 823.11 6 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung, SR 837.0

nach der Aufhebung des Bundesbeschlusses durch das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) mitfinanziert werden. Die Finanzierung der Vermittlungstätigkeit ist aus dem Bundeskredit für Arbeitsvermittlung vorgesehen. Gemäss Artikel 11 des Arbeitsvermittlungsgesetzes hat der Bund die Möglichkeit, Finanzhilfen an private Arbeitsvermittlungsstellen zu leisten. Neben der Vermittlung von Heimarbeitskräften ist die Information und Beratung eine wichtige Aufgabe des Verbandes. Sie unterstützt zum Beispiel die Betroffenen bei der Erarbeitung von Heimarbeitsverträgen und gibt Auskunft zum Heimarbeits- und Arbeitsrecht sowie zum Arbeitsschutz. Diese Dienstleistungen, die grundsätzlich Aufgaben der Kantone sind, können auch nach der Aufhebung des Bundesbeschlusses von den Kantonen an den Verband delegiert werden.

1.3 Vernehmlassung

Auf eine Vernehmlassung im Sinne des Bundesgesetzes vom 18. März 20057 über das Vernehmlassungsverfahren wurde verzichtet. Es handelt sich vorliegend um die Aufhebung eines Bundesbeschlusses und nicht um den Erlass oder die Revision eines Gesetzes. Zudem ist das Geschäft von untergeordneter politischer, wirtschaftlicher und finanzieller Tragweite. Die Subventionsempfänger sind bereits im Vorfeld angehört worden. Sie lehnen die Aufhebung des Bundesbeschlusses ab und zeigen auf, dass der Wegfall der Bundessubvention für die Weiterführung ihrer Aufgaben nicht verkraftbar ist. Für den Kanton Uri stellt die Heimarbeit aus volkswirtschaftlicher Sicht ein wichtiges Element des Arbeitsmarktes dar. Die Unterstützung ist ein bedeutender Beitrag zur Überlebensfähigkeit von teilweise abgelegenen Regionen. Die benötigten Mittel für die Förderung der Heimarbeit können aus Sicht des Kantons nicht durch die NFA kompensiert werden. Das Kurszentrum Ballenberg weist darauf hin, dass der Schwerpunkt ihrer Kurse im historischen Handwerk und traditionellen Bauwerk liegt und dadurch einzigartig in der Bildungslandschaft Schweiz ist. Das breite und niederschwellige Angebot wird von vielen Heimarbeitenden genutzt. Die Kurseinnahmen alleine decken die Kosten nicht. Der Schweizerische Verband für Heimarbeit bekräftigt seine Rolle als Mittler zwischen Arbeitgebern und Heimarbeitenden und Heimarbeitsuchenden. Der Verband ist auf die strukturschwachen Regionen und auf die Erwerbstätigkeit für Frauen ausgerichtet. Die Kantone, die bereits einen grossen Teil der Kosten für die Arbeiten übernehmen, werden nicht bereit sein, mehr für die Dienstleistungen zu bezahlen. Eine Erhöhung der Mitgliederbeiträge der Heimarbeitenden ist nicht möglich. Zusätzlich hatten weitere Interessierte die Gelegenheit zur Stellungnahme. Dies sind die Schweizerische Arbeitsgemeinschaft für Berggebiete, der Schweizerische Gewerbeverband, der Schweizerische Arbeitgeberverband, der Schweizerische Gewerkschaftsbund, Travail.Suisse und alliance F. Vier Antworten gingen ein. Es wurde begrüsst, dass die Vermittlung von Heimarbeit durch den Bund weiterfinanziert werden soll. Die Schweizerische Arbeitsgemeinschaft für Berggebiete

7 SR 172.061

lehnt die Aufhebung des Bundesbeschlusses ab, da ihrer Ansicht nach die benötigten finanziellen Mittel für die Heimarbeit nicht durch die NFA kompensiert werden können.

2 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

Einziger Artikel Der Bundesbeschluss soll ersatzlos aufgehoben werden.

Inkrafttreten Der Bundesbeschluss soll auf den 1. Januar 2012 aufgehoben werden.

Änderungen bisherigen Rechts In Artikel 24 der Arbeitsvermittlungsverordnung8 sind die berechtigten Institutionen für Finanzhilfen an private Arbeitsvermittlungsstellen aufgelistet. Dieser Artikel muss mit der Zentralstelle für Heimarbeit ergänzt werden. Der Antrag auf Verordnungsänderung erfolgt, sobald der Bundesbeschluss aufgehoben wurde.

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen 3.1.1 Auswirkungen auf den Bund Die aus der Vorlage resultierenden personellen und finanziellen Auswirkungen für den Bund sind gesamthaft gesehen unbedeutend. Durch die Aufhebung des Bundesbeschlusses kann kein Personal eingespart werden. Die Betreuung des Bundeskredites wird in der Direktion für Arbeit des SECO im Leistungsbereich Arbeitslosenversicherung wahrgenommen. Die dafür benötigten finanziellen Ressourcen trägt der Arbeitslosenversicherungsfonds. Der Aufwand der Betreuung ist marginal. Jährlich müssen jeweils rund vier Gesuche bearbeitet werden. Die Aufhebung des Bundesbeschlusses hat zur Folge, dass der darauf basierende Subventionskredit in der Höhe von jährlich rund 400 000 Franken wegfällt. Der Teil des Subventionskredits, der für die Vermittlung von Heimarbeit verwendet wird (CHF 200 000), soll neu durch den Bundeskredit für Arbeitsvermittlung (Kredit A2310.0347) finanziert werden. Gemäss dem Arbeitsvermittlungsgesetz haben alle arbeitslosen Personen Anrecht auf Unterstützung und Vermittlung durch die kantonalen Arbeitsmarktbehörden. Da die einzelnen Kantone beziehungsweise die einzelnen RAV aber nicht genügend Heimarbeitende als Kundinnen und Kunden haben, um das notwendige Wissen für eine effiziente Beratung und Vermittlung aufbauen zu können, wurde diese Tätigkeit an die Schweizerische Zentralstelle für Heimarbeit delegiert. Diese Aufgabe kann auch nach der Aufhebung des Bundesbeschlusses nicht durch die einzelnen Kantone

8 V vom 16. Jan. 1991 über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih, SR 823.111

wahrgenommen werden. Aus diesem Grund soll die Schweizerische Zentralstelle für Heimarbeit ihr Knowhow weiterhin für die Vermittlung der Heimarbeitenden einsetzen. Zuständigkeitshalber muss die Vermittlung von Heimarbeitenden zukünftig aus dem Bundeskredit für Arbeitsvermittlung finanziert werden. Der Kredit basiert auf den Bestimmungen des Arbeitsvermittlungsgesetzes. Diese Bestimmungen ermöglichen dem Bund, für Arbeitsvermittlungsarbeiten mit gesamtschweizerischem Charakter Finanzhilfen zu gewähren, wenn die Tätigkeit im Auftrag des SECO ausgeführt wird. Dies hat zur Folge, dass dieser Bundeskredit – ohne SECO- oder EVD-interne Kompensation – ab 2012 um 200 000 Franken erhöht werden muss. Netto werden durch die Aufhebung der Bundessubvention 200 000 Franken eingespart.

3.1.2 Auswirkungen auf die Kantone

Obwohl die wirtschaftliche Bedeutung des Bundesbeschlusses über die Förderung der Heimarbeit für den Kanton Uri nicht unbedeutend ist, ist sie gesamtschweizerisch marginal. Ausser dem Kanton Uri bezieht kein anderer Kanton direkte Subventionsbeiträge zur Förderung von Heimarbeit. Indirekt werden durch die Unterstützung des Schweizerischen Verbands für Heimarbeit die Heimarbeit-Ateliers in den Kantonen Bern und Graubünden unterstützt. Kantone, die bei der Heimarbeitsförderung eine Priorität setzen, haben mit der NFA die entsprechenden Finanzierungsmöglichkeiten.

3.2 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Im Vergleich zur gesamten Erwerbsbevölkerung nimmt die Beschäftigung durch Heimarbeit im klassischen Sinne nur eine kleine Nische ein, auch wenn Heimarbeit für einige periphere Regionen ein wichtiges Instrument zur Arbeitsbeschaffung sein kann. Im Rahmen der NFA wird dieser Tatsache Rechnung getragen.

3.3 Auswirkungen auf den Schweizerischen Verband

für Heimarbeit Die Heimarbeitsförderung durch den Schweizerischen Verband für Heimarbeit wird mit Beiträgen des Bundes, der Kantone und der Verbandsmitglieder sowie mit Dienstleistungserlösen finanziert. Die Streichung der Bundessubventionen könnte dazu führen, dass auch die Kantone ihre Beiträge an den Schweizerischen Verband für Heimarbeit reduzieren oder gar streichen. Andererseits zeigt der Bund mit der unveränderten Delegation der Vermittlungstätigkeiten an die Zentralstelle für Heimarbeit, dass die Zentralstelle weiterhin benötigt wird. Dadurch bleibt es auch für die Kantone im Sinne der Knowhow-Bündelung von Interesse, die arbeitsschutzspezifischen Aufgaben im Bereich Heimarbeit weiterhin zu delegieren und zu fördern.

4 Verhältnis zur Legislaturperiode

Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 23. Januar 20089 über die Legislaturplanung 2007–2011 noch im Bundesbeschluss vom 18. September 200810 über die Legislaturplanung 2007–2011 angekündigt. Die Aufhebung des Bundesbeschlusses ergibt sich aus der NFA sowie aus der Aufgabenüberprüfung der Bundesverwaltung.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit Artikel 103 der Bundesverfassung erlaubt es dem Bund, wirtschaftlich bedrohte Landesgegenden zu unterstützen. Im Gegenzug kann der Bund aber auch über die Beendigung der Unterstützung entscheiden.

5.2 Heimarbeitsgesetz Das Heimarbeitsgesetz und der Bundesbeschluss sind zwei voneinander unabhängige Regelwerke. Der Bundesbeschluss verfolgt sozial- und staatspolitische Ziele. Das Heimarbeitsgesetz bezweckt den arbeitsrechtlichen Schutz der Heimarbeitenden, der weder durch das Obligationenrecht noch durch das Arbeitsgesetz gewährleistet ist. Die Aufhebung des Bundesbeschlusses hat keine Auswirkungen auf das Heimarbeitsgesetz.

5.3 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz Im Bereich Heimarbeit existiert das Übereinkommen 177 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) von 1996. Ein das Übereinkommen ratifizierender Staat verpflichtet sich, eine nationale Politik zur grösstmöglichen Förderung der Gleichbehandlung zwischen Heimarbeitenden und den in ein Unternehmen eingegliederten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern auszuarbeiten und umzusetzen. Gesetzgebung und Praxis der Schweiz stimmen in einem einzelnen Punkt nicht mit den Bestimmungen des Übereinkommens überein. Aus diesem Grund wurde es durch die Schweiz nicht ratifiziert.

9 BBI 2008 753 10 BBI 2008 8543