Botschaft zu einer Änderung des Verrechnungssteuergesetzes

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Botschaft zu einer Änderung des Verrechnungssteuergesetzes

vom 28. März 2018

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf einer Änderung des Bundesgesetzes über die Verrechnungssteuer (Verrechnungssteuergesetz, VStG).

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

28. März 2018 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Alain Berset Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

Übersicht

Der Anspruch auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer soll bei Nichtdeklaration einer verrechnungssteuerbelasteten Leistung in der Steuererklärung nicht mehr verwirken, wenn eine Nachdeklaration erfolgt oder die Steuerbehörde die Leistung aufrechnet. Vorausgesetzt ist, dass die Nachdeklaration oder Aufrechnung vor Ablauf der Frist für die Einsprache gegen die Veranlagung erfolgt und die ursprüngliche Nichtdeklaration fahrlässig war. Damit soll vermieden werden, dass bei fahrlässiger Nichtdeklaration eine Doppelbelastung durch die Einkommenssteuer und die Verrechnungssteuer entsteht. Der Sicherungszweck der Verrechnungssteuer bleibt gewahrt.

Ausgangslage

Personen mit Wohnsitz im Inland haben grundsätzlich Anspruch auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer. Sie verwirken diesen Anspruch, wenn sie die betreffenden Einkünfte gegenüber den Steuerbehörden nicht ordnungsgemäss deklarieren. Das Bundesgericht hat die Anforderungen an diese ordnungsgemässe Deklaration in den vergangenen Jahren verschärft. Dies hat dazu geführt, dass die Verrechnungssteuer bei fehlender Deklaration in der Steuererklärung vermehrt nicht zurückerstattet wird. Die fehlende Rückerstattung der Verrechnungssteuer und die gleichzeitige Erfassung mit der Einkommenssteuer führen zu einer sehr hohen Belastung der betroffenen Einkünfte, was teilweise als Strafe empfunden wird. Die Durchsetzung des geltenden Rechts durch die Steuerbehörden stösst daher zunehmend auf Kritik und hat auch zu mehreren parlamentarischen Vorstössen geführt. 3 Auswirkungen auf Bund, Kantone und Gemeinden 3.1 Finanzielle Auswirkungen 3.1.1 Rückerstattung der Verrechnungssteuer Die Neuerung führt zu Mindereinnahmen bei der Verrechnungssteuer, da diese vermehrt zurückerstattet werden wird. Diese Mindereinnahmen haben auch Auswirkungen auf die Kantone, die einen Anteil von 10 Prozent an der Verrechnungssteuer erhalten (Art. 132 Abs. 2 der Bundesverfassung21, BV). Die finanziellen Auswirkungen lassen sich jedoch nicht quantifizieren. Einerseits sind keine quantitativen Informationen zu Anzahl oder Höhe verwirkter Rückerstattungsansprüche infolge mangelhafter Deklaration verfügbar. Andererseits kann die durch die vorliegende Neuerung hervorgerufene Verhaltensänderung nicht vorhergesagt werden. So kann insbesondere nicht abgeschätzt werden, wie viele Steuerpflichtige neu innert der Einsprachefrist eine fahrlässige Nichtdeklaration korrigieren und deshalb die Verrechnungssteuer zurückerhalten.

3.1.2 Meldeverfahren für Naturalgewinne aus Geldspielen

Naturalgewinne unterliegen nach geltendem Recht nicht der Verrechnungssteuer. Mit dem neuen Geldspielgesetz unterliegen Naturalgewinne ab 1 Million Franken (Steuerfreibetrag) aus einkommenssteuerpflichtigen Geldspielen sowie aus Lotterien und Geschicklichkeitsspielen zur Verkaufsförderung ab 1000 Franken (Steuerfreigrenze) der Verrechnungssteuer. Ab Inkraftsetzung des neuen Geldspielgesetzes wird es daher zu nicht bezifferbaren Mehreinnahmen kommen. Die vorliegende Neuerung hat auf die Verrechnungssteuereinnahmen keine finanziellen Auswirkungen.

3.2 Personelle Auswirkungen

Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf den Personalbestand des Bundes, der Kantone und der Gemeinden.

3.3 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Die Vorlage hat keine nennenswerten volkswirtschaftlichen Auswirkungen.

21 SR 101

4 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 27. Januar 201622 zur Legislaturplanung 2015–2019 noch im Bundesbeschluss vom 14. Juni 201623 über die Legislaturplanung 2015–2019 angekündigt. Die dieser Vorlage zugrunde liegende Problematik wurde in einem politischen Vorstoss aufgenommen, um eine Revision zu erwirken. Der Entwurf zu einem Geldspielgesetz, der die Einführung des Meldeverfahrens bei Naturalgewinnen erfordert, ist in der Botschaft vom 25. Januar 201224 zur Legislaturplanung 2011–2015 angekündigt. Vorliegend wird lediglich die notwendige verfahrensrechtliche Umsetzung dieser Neuerung geregelt.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Erlasskompetenz Aufgrund von Artikel 132 Absatz 2 BV hat der Bund die ausschliessliche Kompetenz zur Regelung der Verrechnungssteuer.

5.2 Verfassungsmässigkeit In der Vernehmlassung wurde von bürgerlicher Seite und aus Kreisen der Wirtschaft die Doppelbelastung durch die anfallende Einkommenssteuer und die Verweigerung der Rückerstattung der Verrechnungssteuer kritisiert. Bisweilen wurde dieser Effekt als dem Sinn und Zweck der Verrechnungssteuer zuwiderlaufend gedeutet. So wird verlangt, dass die Verrechnungssteuer immer dann zurückzuerstatten ist, wenn die Einkommenssteuer erhoben werden konnte. Der Sicherungszweck sei damit erfüllt. Die Vernehmlassungsteilnehmer und -teilnehmerinnen haben unterschiedliche zeitliche Grenzen für diese Regelung vorgeschlagen (vgl. dazu Ziff. 1.3). Die Vorbringen gehen in die Richtung der Kritik aus Kreisen der Wissenschaft, wonach die Verwirkung der Rückerstattung der Verrechnungssteuer in Kombination mit der Erhebung der Einkommenssteuer eine Strafe darstelle (vgl. Ziff. 1.1.2). Würde die Verwirkung der Verrechnungssteuer eine echte Strafe darstellen, müssten u. a. die Garantien für ein rechtsstaatliches Verfahren sowie das Verbot der doppelten Bestrafung (Art. 6 EMRK) beachtet werden. Nach Ansicht des Bundesrates handelt es sich bei der Verrechnungssteuer nicht um eine reine Sicherungssteuer, sondern auch um eine Defraudantensteuer. Diese beiden Zwecke sind gleichwertig. Bei einer nicht ordnungsgemässen Deklaration kommt die Defraudantensteuer zum Tragen. Die gesetzliche Verwirkungsfolge ist nicht strafrechtlicher Natur.25 Sie ist vielmehr notwendig, um der Kooperationsmaxime bei der Veranlagung der Einkommenssteuer zum Durchbruch zu verhelfen. Ohne

22 BBl 2016 1105 23 BBl 2016 5183 24 BBl 2012 481, hier 615. 25 Urteil des Bundesgerichts vom 13. Dezember 2004,2A.299/2004, in: ASA 75, 417, Erwägung 4.2.1.

korrekte und vollständige Deklaration können die Kantone ihre Veranlagungstätigkeit nicht handhaben. Eine konsequente rechtsgleiche Besteuerung wäre nicht mehr sichergestellt. Mit der vorliegenden Neuerung wird der Begriff der ordnungsgemässen Deklaration ausgeweitet. Dies hat zur Folge, dass die Verrechnungssteuer vermehrt erfolgreich zurückgefordert werden kann. Damit wird der Anwendungsbereich der Defraudantensteuer eingeschränkt. Eine weitergehende Einschränkung würde der Steuerhinterziehung Vorschub leisten, da der Anreiz zur korrekten und vollständigen Deklaration reduziert würde. Darunter würde nicht nur die rechtsgleiche Besteuerung, sondern auch das Vertrauen in die Steuergerechtigkeit leiden. Die vom Bundesrat vorgesehene Übergangsregelung knüpft an den Verfahrensstand hinsichtlich der Einkommens- und Vermögenssteuer an (vgl. Ziff. 1.4.1). Die Anwendung des neuen Rechts ist damit vom Stand der Veranlagung abhängig. Dies kann bei verzögerter respektive rascher Veranlagung zu unterschiedlichen Ergebnissen führen. Das Anknüpfen an den Stand der Veranlagung wäre jedoch auch bei der in der Vernehmlassung vorgesehenen Übergangsregelung von Zufälligkeiten abhängig gewesen. Entscheidend ist vielmehr, dass damit die Anwendung des neuen Rechts auf sämtliche noch nicht abgeschlossenen Sachverhalte sichergestellt ist. Diese Regelung steht im Einklang mit dem Rechtsgrundsatz, wonach bei Fehlen einer expliziten Regelung neues Recht auf laufende Verwaltungsverfahren anwendbar ist. Eine darüber hinausgehende Anwendung der Neuerung auch auf rechtskräftige Fälle würde eine unzulässige Rückwirkung darstellen und ist daher abzulehnen. Betreffend die Neuregelung des Meldeverfahrens bei Naturalgewinnen ergeben sich keine verfassungsrechtlichen Probleme, da lediglich die Art und Weise der Erhebung geregelt wird.