BBl 2019 2459

Botschaft zur Änderung des Zivildienstgesetzes

19.020

vom 20. Februar 2019

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf einer Änderung des Zivildienstgesetzes.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

20. Februar 2019 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Ueli Maurer Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

Übersicht

Das Zivildienstgesetz wird geändert, um drei problematischen Phänomenen entgegenzuwirken, die zur Gefährdung der Armeebestände beitragen: demjenigen der hohen Zahl der Zulassungen an sich, demjenigen der hohen Zahl von Armeeangehörigen, die nach bestandener Rekrutenschule aus Formationen der Armee zum Zivildienst abgehen, und demjenigen des Wechsels von Fachspezialistinnen und Fachspezialisten sowie Kadern der Armee zum Zivildienst. Dem Grundsatz, dass keine freie Wahl zwischen Militärdienst und zivilem Ersatzdienst besteht, ist Nachachtung zu verschaffen. Wer schon viele Ausbildungsdiensttage in der Armee geleistet hat, soll höheren Anforderungen an den Tatbeweis genügen.

Ausgangslage

Aufgrund der Entwicklung der Zulassungszahlen beim Zivildienst und der Alimentierungssituation der Armee kann eine Gefährdung des mit der Weiterentwicklung der Armee (WEA) vorgesehenen Sollbestandes von 100 000 mittelfristig nicht ausgeschlossen werden. Vor diesem Hintergrund und mit Blick auf die demografische Entwicklung sind rechtzeitig Massnahmen zur nachhaltigen Sicherung der Alimentierung der Armee und damit zur Sicherstellung der sicherheitspolitisch geforderten Leistungen zu ergreifen. Im Zivildienstrecht geht es dabei um Massnahmen zur substanziellen Senkung der Anzahl Zulassungen zum Zivildienst, insbesondere der Zulassung zum Zivildienst nach der Rekrutenschule (RS) von bereits in die Armee eingeteilten Personen. In den Jahren 2013–2018 waren dies zwischen 36 und 40 Prozent aller Zulassungen, was zwischen 2000 und 2700 Abgängen nach der RS entspricht.

5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Art. 1 Grundsatz Mit der Differenzierung des bisherigen Grundsatzes im Absatz 1 sollen nur noch Militärdienstpflichtige zum Zivildienst zugelassen werden, die im Zeitpunkt der Zulassung noch nicht die Gesamtdauer der Ausbildungsdienste nach der Militärgesetzgebung (vgl. Art. 41–61 des Militärgesetzes vom 3. Februar 199514 [MG]) geleistet haben. Diese Differenzierung steht im Zusammenhang mit Massnahme 5 und erfordert im Übrigen auch Anpassungen bei den Regeln zur Zulassung zum Zivildienst im zweiten Kapitel (Zeitpunkt der Gesuchseinreichung, Art. 16 ZDG; Zulassung, Art. 18 ZDG). Absatz 2 stellt sicher, dass Militärdienstpflichtige, die alle Militärdiensttage geleistet haben, im Falle eines Aufgebots zu einem Assistenz- oder Aktivdienst ihr verfassungsmässiges Recht, einen zivilen Ersatzdienst zu leisten, wahrnehmen können.

Art. 4a Bst. e Dieser neue Ausschlussgrund steht im Zusammenhang mit Massnahme 4 und geht weiter als der bisherige Artikel 4a Buchstabe d ZDG, der lediglich Einsätze, die primär privaten Zwecken dienen, nicht erlaubt. Nur so kann sichergestellt werden, dass ein Zivildiensteinsatz von Personen mit einem begonnenen oder abgeschlossenen Medizinstudium keinen übermässig positiven Einfluss auf deren Weiterbildung und Erfahrung hat, selbst wenn dieser nicht primär privaten Zwecken dient. Mit den vom Ausschlussgrund betroffenen Personen sind angehende oder ausgebildete Ärztinnen und Ärzte (zu denen auch Psychiaterinnen und Psychiater zählen), Zahnärztinnen und Zahnärzte sowie Tierärztinnen und Tierärzte gemeint und nicht etwa sämtliche universitären Medizinalberufe gemäss Artikel 2 des Medizinalberufegesetzes vom 23. Juni 200615. Das verfassungsmässige Recht, einen zivilen Ersatzdienst zu leisten, bleibt im Kern unangetastet; es besteht jedoch kein Anspruch, den Zivildienst in einem bestimmten, bevorzugten Bereich leisten zu können.

Art. 7 Diese Bestimmung wird aufgehoben, da Auslandeinsätze nicht mehr möglich sind (Massnahme 8). Dieses Verbot erstreckt sich auch auf die Begleitung von Zivildienstleistenden in Lagern sowie auf Exkursionen betreuungsbedürftiger Personen in Schweizer Sozial- und Pflegeinstitutionen. Das verfassungsmässige Recht, einen zivilen Ersatzdienst zu leisten, bleibt dadurch unangetastet; es besteht jedoch kein Anspruch, den Zivildienst im Ausland leisten zu können.

Art. 7a Abs. 4 Im Zusammenhang mit Katastrophen und Notlagen sollen zivildienstpflichtige Personen weiterhin im grenznahen Ausland eingesetzt werden können, so beispiels-

14 SR 510.10 15 SR 811.11

weise im Rahmen einer Hochwasserkatastrophe beidseits des Rheins, wenn eine solche Unterstützung von den zuständigen Behörden und Einsatzorganisationen angefordert wird.

Art. 8 Dauer der ordentlichen Zivildienstleistungen Die Anpassung von Absatz 1 setzt Massnahme 1 um und dient der substanziellen Reduktion der Abgänge von ausgebildeten Angehörigen der Armee. Nach geltendem Recht nehmen die Anforderungen an die Erbringung des Tatbeweises ab, je länger ein Gesuchsteller in der Armee verblieben ist. Dies hängt damit zusammen, dass der Faktor zur Berechnung der Dauer des Zivildienstes (in der Regel 1,5) immer weniger Wirkung zeigt, je weniger Armeediensttage verbleiben. Der Faktor 1,5 kommt daher nur dann zum Tragen, wenn die gesuchstellende Person noch mindestens 100 Armeediensttage zu leisten hätte. Verbleiben ihr weniger Armeediensttage, so hat sie mindestens 150 Zivildiensttage zu leisten, unabhängig davon, wie viele Armeediensttage insgesamt noch zu leisten gewesen wären. Die neue Bestimmung setzt zudem Massnahme 3 um, die den Abgang von Kadern sowie von ausgebildeten Fachspezialistinnen und Fachspezialisten aus der Armee zum Zivildienst reduzieren soll: Der Faktor 1,5 gilt neu auch für militärische Kader, für die nach geltendem Recht je nach Grad und Anzahl geleisteter Militärdiensttage im Sinne einer Privilegierung ein tieferer Faktor (bis 1,1; vgl. die bisherigen Art. 8 Abs. 1 ZDG und Art. 27 Abs. 4 und 5 ZDV) vorgesehen ist. Absatz 2 wird aufgehoben, da es keine Auslandeinsätze mehr gibt.

Art. 11 Abs. 2bis und 2ter Absatz 2bis wird angepasst, da es keine Auslandeinsätze mehr gibt. Absatz 2ter: Gemäss Artikel 21 beginnt die Einsatzpflicht erst in dem Jahr, das der rechtskräftigen Zulassung folgt. Somit würden Personen, die erst im Jahr der ordentlichen Entlassung rechtskräftig zugelassen werden, gar nicht verpflichtet, ihre Einsatzpflicht vor ihrer Entlassung aus der Zivildienstpflicht zu erfüllen. Mit der Erhöhung des Entlassungsalters wird sichergestellt, dass auch diese zivildienstpflichtigen Personen sämtliche verfügten Diensttage tatsächlich leisten müssen.

Art. 13 Abs. 1 Die Bestimmung wird hinsichtlich des Verweises auf das MG redaktionell angepasst.

Art. 16 Zeitpunkt der Gesuchseinreichung Absatz 1: Diese Änderung steht im Zusammenhang mit Massnahme 5 und ergänzt – wie auch Artikel 18 – den Grundsatz von Artikel 1. Die in Absatz 2 vorgesehene Ausnahme von Absatz 1 für den Fall des Assistenz- oder Aktivdienstes stellt sicher, dass das verfassungsmässige Recht, einen zivilen Ersatzdienst zu leisten, im Kern unangetastet bleibt. Aufgrund von Massnahme 1

(vgl. neuen Art. 8 Abs. 1) haben diese Personen zur Erbringung des Tatbeweises 150 Zivildiensttage zu leisten.

Art. 17 Wirkung der Gesuchseinreichung Absatz 1 wird angepasst, weil die bisherige Regelung nur noch für gesuchstellende Personen, die im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung noch nicht in die Armee eingeteilt sind, gilt. Absatz 2 dient der Umsetzung von Massnahme 2. Dabei soll aber nicht auf den Zeitpunkt der Gesuchseinreichung, sondern der Bestätigung des Gesuchs abgestellt werden. Damit soll sichergestellt werden, dass sämtliche eingeteilten Angehörigen der Armee von Massnahme 2 erfasst werden. Gesuchsteller, die aus der RS und vor ihrer Einteilung in die Armee ein Gesuch stellen, jedoch noch im Verlauf des Zulassungsverfahrens eingeteilt werden, würden ansonsten lediglich von Massnahme 6 erfasst. Der Zeitpunkt der Bestätigung wurde als massgebliche Grösse festgelegt, weil er objektiv bestimmbar ist und in der Regel unmittelbar vor dem Zulassungsentscheid steht. Ein Abstellen direkt auf den Zeitpunkt der Zulassung ist nicht praktikabel, da der konkrete Zeitpunkt der Zulassung weder hinlänglich beinfluss- noch voraussehbar ist. Die Wartefrist ist gerechtfertigt, solange die gesuchstellende Person nicht zu einem Assistenz- oder Aktivdienst aufgeboten ist. Absatz 3: Zur Wahrung des Kerngehalts des verfassungsmässigen Rechts, einen zivilen Ersatzdienst zu leisten, wird auf die Wartefrist im Falle eines Assistenz- oder Aktivdienstes verzichtet. Absatz 4: Für Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, die zum Aktivdienst aufgeboten werden, für Personen, deren Gesuch um waffenlosen Militärdienst weniger als drei Monate vor der nächsten Militärdienstleistung rechtskräftig abgelehnt wurde, sowie für Personen, die erst kurz vor der RS rekrutiert werden (vgl. Art. 24 Abs. 2 und 3 ZDV), wird weiterhin eine Rechtsetzungsdelegation an den Bundesrat vorgesehen. Hingegen wird der Bundesrat keine Ausnahmen hinsichtlich der Schiesspflicht mehr vorsehen, da in die Armee Eingeteilte bis zur Zulassung weiterhin Militärdienst leisten müssen und folglich auch nicht von der Schiesspflicht entbunden werden sollen (vgl. Art. 24 Abs. 1 ZDV).

Art. 17a Abs. 1 und 1bis Die bisherige Regel von Absatz 1 wird hinsichtlich des Zeitpunktes des Besuchs des Einführungstages präzisiert. Für gesuchstellende Personen, die im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung nicht in die Armee eingeteilt oder die in die Armee eingeteilt und zu einem Assistenz- oder Aktivdienst aufgeboten sind, gilt die bisherige Frist (Abs. 1). Die Differenzierung nach einem Aufgebot zum Assistenz- oder Aktivdienst ist bei den nicht eingeteilten Personen nicht relevant, da die Rechtsfolge die gleiche ist. Für Personen, die im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung in die Armee eingeteilt und nicht zu einem Assistenz- oder Aktivdienst aufgeboten sind – und für die die Wartefrist nach Artikel 17 Absatz 2 (Massnahme 2) gilt –, wird der Besuch des obligatorischen Einführungstages neu innerhalb von drei Monaten vor Ablauf der Wartefrist vorgesehen (Abs. 1bis).

Art. 18 Zulassungsentscheid Absätze 1 und 2: Diese Änderungen stehen im Zusammenhang mit Massnahme 5 und ergänzen – wie auch Artikel 16 – den Grundsatz von Artikel 1. Auch wenn eine gesuchstellende Person im Zeitpunkt ihrer Gesuchseinreichung die Gesamtdauer der Ausbildungsdienste noch nicht vollständig geleistet hatte und deshalb zur Gesuchseinreichung legitimiert war (vgl. Art. 16 Abs. 1), so sind doch Fälle denkbar, in denen die negative Zulassungsvoraussetzung nach Artikel 1 Absatz 1 erst im Zeitpunkt des Entscheids über das Gesuch erfüllt ist. Absatz 1 ist konsequenterweise um diese negative Zulassungsvoraussetzung zu ergänzen. Die in Absatz 2 vorgesehene Ausnahme im Fall von Assistenz- oder Aktivdienst dient der Wahrung des Kerngehalts des verfassungsmässigen Rechts, einen zivilen Ersatzdienst zu leisten. Absatz 3 enthält die bisher in Absatz 2 verankerte Regel und wird präzisiert, da im Zusammenhang mit Massnahme 2 neu zwei Fristen zum Besuch des Einführungstages vorgesehen sind (vgl. neuen Art. 17a Abs. 1 und 1bis), deren Nichteinhaltung zum Abschreibungsentscheid führen. Absatz 4 entspricht dem bisherigen Absatz 3.

Art. 19 Abs. 3 Bst. c und Abs. 8 erster Satz Absatz 3 Buchstabe c wird aufgehoben und Absatz 8 angepasst, da es keine Auslandeinsätze mehr gibt.

Art. 20 zweiter Satz Die bestehende Delegationsnorm hinsichtlich der Mindestdauer und der zeitlichen Abfolge wird aufgehoben, da der Bundesrat bereits gestützt auf Artikel 79 Absatz 1 zum Erlass der Ausführungsbestimmungen ermächtigt ist (vgl. 6. Kapitel 3. Abschnitt ZDV).

Art. 21 Beginn, zeitliche Abfolge und Mindestdauer der Einsätze Absatz 1: Bisher war der Ersteinsatz spätestens im Kalenderjahr nach der rechtskräftigen Zulassung zu beginnen, neu ist er innert dieser Frist zu leisten (Massnahme 6). Absatz 2 dient der Umsetzung von Massnahme 6. Damit wird die Pflicht, nach Leistung des ersten Einsatzes jährliche Einsätze zu erbringen, neu im Gesetz verankert. Absatz 3: Mit der Regel, wonach Zivildienstleistende, die ihr Gesuch während der RS gestellt haben, ihren langen Einsatz bis zum Ende des Kalenderjahres abschliessen müssen, das der rechtskräftigen Zulassung folgt, wird eine weitere Angleichung zwischen der Dienstleistung in der Armee und dem Zivildienst erreicht. Eine unerwünschte Besserstellung der zivildienstpflichtigen Person im Vergleich zum Rekruten kann vermieden werden. Damit wird Massnahme 7 umgesetzt. Absatz 4: Für die Ausnahmen von den Regeln betreffend die Abfolge der Einsätze zivildienstpflichtiger Personen, die aus dem Auslandurlaub zurückkehren (vgl. Art. 39a Abs. 3 ZDV), deren Dienstbefreiung endet (vgl. Art. 39a Abs. 3 ZDV), denen ein Gesuch um Dienstverschiebung bewilligt wurde (vgl. Art. 39 Bst. b ZDV)

oder die nicht in einem geeigneten Einsatzbetrieb eingesetzt werden können (vgl. Art. 39 Bst. c ZDV), wird weiterhin eine Rechtsetzungsdelegation an den Bundesrat vorgesehen. Der Bundesrat wird unverändert die Möglichkeit vorsehen, dass ein jährlicher Einsatz um ein Jahr vor- oder nachgeholt werden kann (vgl. Art. 39a Abs. 4 ZDV).

Art. 29 Abs. 1 Bst. f Die Bestimmung wird aufgehoben, da es keine Auslandeinsätze mehr gibt.

Art. 80b Abs. 1 Bst. d Die Bestimmung wird hinsichtlich des Verweises auf das MG redaktionell angepasst.

Übergangsbestimmungen: Art. 83f: Die militärdienstpflichtige Person, die sich im Zusammenhang mit der Einreichung des Gesuchs um Zulassung zum Zivildienst über das Verfahren und die Einsatzpflichten informiert, entsprechend geplant und gegebenenfalls Dispositionen getroffen hat und ihr Gesuch sodann noch unter altem Recht eingereicht hat, soll auch nach diesem Recht zugelassen werden (Abs. 1). Die Massnahmen hinsichtlich des Beginns, der Mindestdauer und der zeitlichen Abfolge der Einsätze erweisen sich für bereits zum Zivildienst zugelassene Zivildienstpflichtige je nach Phase als echte (unerlaubte) Rückwirkung, was den Grundsätzen des intertemporalen Rechts widerspricht. Ihre Einsatzpflicht richtet sich daher weiterhin nach altem Recht. Einsatzvereinbarungen, die Artikel 4a Buchstabe e verletzen, werden hingegen ab Inkrafttreten des neuen Rechts nicht mehr bewilligt; hier liegt keine unerlaubte Rückwirkung vor (Abs. 2). Bei Inkrafttreten der Gesetzesänderung bereits aufgebotene Auslandeinsätze werden noch durchgeführt. Andernfalls müssten Einsätze, für welche Zivildienstpflichtige, ihre Arbeitgeber und die Einsatzbetriebe bereits die nötigen Dispositionen getroffen haben, abgesagt werden, was sich als echte (unerlaubte) Rückwirkung erweisen könnte. Nach Inkrafttreten eingehende Einsatzvereinbarungen werden hingegen nach neuem Recht nicht mehr berücksichtigt. Dies ist zur raschen Durchsetzung des neuen Rechts geboten und ist zumutbar, da ohne Aufgebot auch noch keine Dispositionen zu treffen sind, die nicht mehr ohne Weiteres rückgängig gemacht werden könnten (Abs. 3).

6 Auswirkungen 6.1 Auswirkungen auf den Bund 6.1.1 Finanzielle Auswirkungen Davon ausgehend, dass nach Inkrafttreten der ZDG-Revision bis im Jahr 2030 noch jährlich rund 1,3 Millionen Zivildiensttage geleistet werden (2018: knapp 1,7 Mio.), ist mittel- bis längerfristig mit verminderten Einnahmen durch die Abgabe, die die Einsatzbetriebe an den Bund bezahlen müssen, zu rechnen. Es können 2030 nur

noch rund 26,6 Millionen Franken an Einnahmen erwartet werden, was im Vergleich mit dem Jahr 2017 einen Rückgang um rund 7 Millionen Franken bedeutet. Im Ausbildungsbereich werden die geringeren Zulassungszahlen und damit der verminderte Bestand an Zivildienstpflichtigen bereits mittelfristig einen leichten Einsparungseffekt mit sich bringen. Längerfristig (das heisst bis ins Jahr 2030) ist mit einer Kostenreduktion von ca. 2 Millionen Franken jährlich im Vergleich zum Jahr 2017 zu rechnen. Es ist insgesamt davon auszugehen, dass die Kosten pro Zivildiensttag steigen werden, da die Grundkosten (z. B. Informatikkosten), die unabhängig von der Anzahl Diensttage entstehen, auf weniger Diensttage verteilt werden können. Die Reduktion der Anzahl an Diensttagen wird zu einer Entlastung der Erwerbsersatzordnung führen. Personen, die zukünftig in der Armee verbleiben, müssen nur die geforderte Anzahl an Militärdiensttagen leisten und nicht das 1,5-fache der noch zu leistenden Militärdiensttage. Personen, die anstelle der Zulassung zum Zivildienst untauglich erklärt oder dem Zivilschutz zugeteilt werden, leisten noch weniger Diensttage oder bezahlen eine Ersatzabgabe. Im Weiteren ergeben sich aus der Umsetzung der acht Massnahmen zur Senkung der Zulassungszahlen keine finanziellen Auswirkungen.

6.1.2 Personelle Auswirkungen

Durch die Senkung der Zulassungen wird wie in Ziffer 6.1.1 beschrieben die Anzahl an geleisteten Diensttagen und damit auch die Anzahl der zu betreuenden Zivildienstpflichtigen und der geleisteten Einsätze sinken. Beim Bundesamt für Zivildienst sollen verhältnismässig zum Rückgang der geleisteten Diensttage Stellen abgebaut werden. Dieser Abbau über mehrere Jahre kann durch natürliche Fluktuation bzw. durch Befristung von Anstellungen sozialverträglich aufgefangen werden.

6.1.3 Auswirkungen auf die Bestände der Armee

Die Auswirkungen der Änderung des ZDG auf die Armeebestände in quantitativer Hinsicht sind nicht genau prognostizierbar. Die Gründe dafür sind in Ziffer 4.2 dargestellt.

6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Werden weniger Personen zum Zivildienst zugelassen, nimmt längerfristig die Zahl geleisteter Zivildiensttage ab. Dies wird in spezifischen Tätigkeitsbereichen mit einem Rückgang entsprechender Einsätze zugunsten von Kantonen und Gemeinden, urbanen Zentren, Agglomerationen und Berggebieten verbunden sein.

6.3 Auswirkungen auf Volkswirtschaft, Gesellschaft und

Umwelt Wer Zivildienst leistet, ist infolge des Faktors 1,5 länger von seinem Ausbildungs- oder Arbeitsplatz abwesend als der Angehörige der Armee, der Militärdienst leistet, und belastet damit die Volkswirtschaft und auch die Erwerbsersatzordnung zusätzlich. Diese Mehrbelastung nimmt ab, wenn die Umsetzung der acht Massnahmen dazu führt, dass künftig erheblich weniger Personen Zivildienst leisten. Dies führt zu einer Entlastung der Arbeitgeber. Soweit die Regeln zur Abfolge der Einsätze an den Dienstleistungsrhythmus der Armee angeglichen werden, kann auf die Bedürfnisse der Arbeitgeber und die berufliche Ausbildung der Zivildienstpflichtigen künftig nicht mehr im selben Masse Rücksicht genommen werden. Dies ist jedoch im Sinne der Gleichwertigkeit von Militär- und Zivildienst zumutbar. Soweit nach Inkrafttreten der Revision längerfristig weniger Zivildienstleistende zur Verfügung stehen werden, sind die Einsatzbetriebe insbesondere in denjenigen Tätigkeitsbereichen betroffen, wo Ressourcen für die Erfüllung von Aufgaben der Gesellschaft fehlen oder nicht ausreichen. Dies ist jedoch im Sinne des höher zu gewichtenden öffentlichen Interesses der Sicherung des Armeebestandes hinzunehmen.

7 Rechtliche Aspekte

7.1 Verfassungsmässigkeit 7.1.1 Rechtsgrundlage Die Vorlage stützt sich auf Artikel 59 Absatz 1 der Bundesverfassung16 (BV), der einen zivilen Ersatzdienst vorsieht. Die Zivildienstgesetzgebung ist Sache des Bundes. Der Bund kann daher in diesem Bereich die erforderlichen Bestimmungen erlassen.

7.1.2 Vereinbarkeit mit den Grundrechten

Die vorgeschlagenen Änderungen des ZDG werden aus verfassungsrechtlicher Sicht insgesamt als unproblematisch beurteilt. Bei den Massnahmen nach Artikel 4a Buchstabe e und Artikel 8 bestehen gewisse verfassungsrechtliche Bedenken (vgl. unten). Das verfassungsmässige Recht, zivilen Ersatzdienst zu leisten, bleibt unangetastet, wobei zu berücksichtigen ist, dass keine Wahlfreiheit zwischen Militär- und Zivildienst besteht. Diesem Prinzip ist – auch unter der Tatbeweislösung – die nötige Nachachtung zu verschaffen.

16 SR 101

Wer Militär- oder Zivildienst leistet, befindet sich in einem besonderen Rechtsverhältnis17. Dieses zeichnet sich durch eine dreifache Eingliederung aus (personal, räumlich und bürokratisch-hierarchisch)18. In Bezug auf die personale Eingliederung ist der Aspekt der gesteigerten Inpflichtnahme der Betroffenen für einen konkreten öffentlichen bzw. staatlichen Zweck19 hervorzuheben. So führt die staatliche Gewaltausübung für eine betroffene Person sowohl in objektiver als auch in subjektiver Hinsicht zu einschneidender und nachhaltiger Veränderung ihrer Gesamtbefindlichkeit20. Eine solch gesteigerte Inpflichtnahme dürfte sich typischerweise im Militärdienst verwirklichen21. Auch der moderne Sozialstaat kommt nicht ohne staatlichen Zwang aus22. Dies gilt insbesondere für die Militärdienstpflicht. Erst der Einsatz von Zwangsmitteln ermöglicht dem Staat unter gewissen Umständen, öffentliche Konflikte beizulegen und staats- bzw. sozialschädlichen Tendenzen frühzeitig wirksam entgegenzutreten23. Das Verhalten des in ein besonderes Rechtsverhältnis eingegliederten modernen Menschen ist in erster Linie an eigenen Interessen orientiert. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass der eingegliederte Mensch verantwortungsbewusst, (intrinsisch) eigenmotiviert und -verantwortlich handelt24. Autoritative Instrumente zur Steuerung und Kontrolle sind umso unentbehrlicher, je weniger bei eingegliederten Personen eine konfliktfreie Übereinstimmung und Identifikation mit den Organisationszielen vorausgesetzt werden kann25. Dies gilt in besonderem Masse für Personen, die in den Militärdienst eingegliedert sind und aus anderen als Gewissensgründen in den Zivildienst wechseln wollen. Die in dieser Vorlage vorgesehenen acht Massnahmen liefern seitens des Zivildiensts Instrumente zur Beeinflussung der Zugänge zum Zivildienst im Sinne einer konsequenteren Durchsetzung der Tatbeweislösung. Durch den Eintritt in ein besonderes Rechtsverhältnis und damit in die Eingliederungslage verändert sich der grundrechtliche Status der betroffenen Person markant. Sie hat, bedingt durch erhöhte Duldungs- und Leistungspflichten, mehr oder weniger intensive Einschränkungen ihrer freien Grundrechtsausübung hinzunehmen, was insbesondere für das Leisten von Militärdienst gilt26. Für die Zulässigkeit von Grundrechtseinschränkungen gilt generell die in Artikel 36 BV explizit statuierte

Schrankentrias (gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit), wobei beim besonderen Rechtsverhältnis der Organisationszweck Anknüpfungspunkt bildet27. Vorliegend geht es um die Frage des öffentlichen Interesses an der Erfüllung der Leistungspflicht der Armee auf der einen und der individuellen Grundrechtsinteressen (Verhältnismässigkeit, Rechtsgleichheit, Konformität mit Grund- und Men-

17 Vgl. zum besonderen Rechtsverhältnis eingehend Markus Müller, Das besondere Rechtsverhältnis – ein altes Rechtsinstitut neu gedacht, Bern 2003, hier S. 174. 18 Markus Müller, a. a. O., S. 134 ff. 19 Markus Müller, a. a. O., S. 143 f. 20 Markus Müller, a. a. O., S. 138. 21 Markus Müller, a. a. O., S. 138. 22 Markus Müller, a. a. O., S. 140. 23 Markus Müller, a. a. O., S. 140. 24 Markus Müller, a. a. O., S. 191 f. 25 Markus Müller, a. a. O., S. 192. 26 Markus Müller, a. a. O., S. 239. 27 Markus Müller, a. a. O., S. 261.

schenrechten, Gewissensfreiheit) auf der anderen Seite. Mit Blick auf den in Artikel 58 Absatz 2 BV definierten Zweck der Armee ist das öffentliche Interesse an einer bedarfsgerechten Alimentierung der Armee zur nachhaltigen Sicherstellung der sicherheitspolitisch geforderten Leistungen grundsätzlich gegeben. Das Interesse an einem störungsfrei funktionierenden Verwaltungsapparat akzentuiert sich in Bezug auf die Institution Armee je nach Zeitpunkt, in welchem um einen Wechsel von der Armee zum Zivildienst ersucht wird. So besteht bereits nach heutigem ZDG kein Anspruch auf sofortige Beendigung der Militärdienstpflicht. Je nach Zeitpunkt der Einreichung eines Zulassungsgesuchs bestehen schon heute gewisse Wartefristen bis zur Zulassung¸ allerdings ohne genügenden Effekt. Mit den vorgeschlagenen Massnahmen wird verhindert, dass das Funktionieren der Institution Armee empfindlich beeinträchtigt wird. Die Eingliederung in Armee und Zivildienst führt bei Umsetzung der acht Massnahmen grundsätzlich nicht zu einer Unterdrückung sämtlicher (Freiheits-)Bedürfnisse. Die mit der Eingliederung verbundene Beschränkung der individuellen grundrechtlich geschützten Freiheitssphäre geht grundsätzlich nicht über das hinaus, was der konkrete Eingliederungszweck erfordert28. Für die Massnahmen nach Artikel 4a Buchstabe e und Artikel 8 stellt sich die Frage der Verfassungsmässigkeit mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) und bezüglich des Rechtsgleichheitsgebotes (Art. 8 BV). Die Massnahme nach Artikel 8 kann nämlich bewirken, dass der Faktor 1,5 (Dauer des Zivildienstes im Vergleich zum Militärdienst) in Abhängigkeit vom Zeitpunkt des Wechsels zum Zivildienst auf maximal 37,5 ansteigt. Im vorparlamentarischen Verfahren wurden daher teilweise Zweifel laut, ob die erwähnten Massnahmen geeignet und insbesondere erforderlich sind, um die Armeebestände nachhaltig zu sichern und die Anzahl der Zulassungen zum Zivildienst substanziell zu senken. Dies unter anderem deshalb, weil der Zivildienst nur einer der Faktoren ist, die Auswirkungen auf den Armeebestand haben (vgl. dazu oben, Ziff. 4.2) und die Massnahmen nur präventiv mit Blick auf eine mögliche Gefährdung des Sollbestandes umgesetzt werden, die mittelfristig nicht ausgeschlossen werden kann (vgl. dazu oben, Ausgangslage).

Das verfassungsmässige Recht, zivilen Ersatzdienst zu leisten, bleibt bei der Massnahme 3 unangetastet; an die Erbringung des Tatbeweises werden aber durch einen länger dauernden Zivildienst erhöhte Anforderungen gestellt. In einer Situation von Unsicherheit zur Entwicklung bei zentralen Planwerten der WEA (vgl. Ziff. 1) sowie aufgrund der demografischen Entwicklung ist das Bestehen eines konkreten öffentlichen Interesses an rechtzeitigen Massnahmen zur bedarfsgerechten Alimentierung der Armee und damit zur nachhaltigen Sicherstellung der sicherheitspolitisch geforderten Leistungen klar erkennbar. Massnahmen beim Zivildienst sind ein Mittel zur Verfolgung dieses öffentlichen Interesses. Trotz oder gerade als Folge der zahlreichen engen Abhängigkeiten zwischen Militär- und Zivildienstpflicht ist jedoch die Kausalität von Massnahmen bei Armee und Zivildienst und von deren Wirkungen in Armee und Zivildienst, inklusi-

28 Markus Müller, a. a. O., S. 242.

ve durch Rückkoppelungen, nicht einfach zu bestimmen und darzulegen. Dies erschwert die – mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit entscheidende – Beurteilung, ob und welche Massnahmen beim Zivildienst zur Verfolgung des genannten öffentlichen Interesses gerechtfertigt sind. Wegen dieser Erschwerung bei der Darlegung der Kausalitäten können bei der Begründung der Verhältnismässigkeit der Massnahmen nur reduzierte Anforderungen an die Argumentationstiefe und -dichte gestellt werden. Der Bundesrat hat die rechtlichen Erwägungen zu den Massnahmen zur Reduktion der Zulassungen einer sicherheitspolitischen Abwägung des Risikos gegenübergestellt, das mit Blick auf den Armeebestand aus dem Nicht- oder nicht rechtzeitigen Handeln auch beim Zivildienst entsteht.

7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die vorgeschlagene Massnahme 1 ermöglicht Zivildienstleistungen, die in Einzelfällen insgesamt weit mehr als doppelt so lange wie der Militärdienst dauern. Der UNO-Menschenrechtsausschuss hat wiederholt eine Verletzung der Artikel 18 und 26 des UNO-Paktes über die bürgerlichen und politischen Rechte29 (Diskriminierungsverbot) festgestellt in Fällen, in denen der zivile Ersatzdienst das Doppelte des Militärdienstes betrug30. Insofern stellt sich die Frage der Vereinbarkeit von Massnahme 1 mit den Anforderungen des Paktes. Bis heute hat jedoch kein Gericht darüber befunden, ob im konkreten Beschwerdefall die Erhöhung auf einen Faktor von maximal 37,5 dem Diskriminierungsverbot standhalten würde. Der Bundesrat erachtet es daher als vertretbar, dass mit Massnahme 1 ab einem gewissen Zeitpunkt (nämlich nach Absolvierung der RS) höhere Anforderungen an den Tatbeweis gestellt werden.

7.3 Erlassform

Der Entwurf enthält wichtige rechtsetzende Normen im Sinne von Artikel 164 BV, die in Form eines Bundesgesetzes zu erlassen sind.

29 SR 0.103.2 30 Young-Kwan Kim et consorts c. République de Corée, communication n° 2179/2012, constatations du 15.10.2014, § 7.3; Vernier et Nicolas c. France, communication n° 690 et 691/1996, constatations du 11.07.2000, § 10.4, http://juris.ohchr.org/; weitere Beispiele bei Manfred Nowak, CCPR Commentary, 2nd ed. 2008, N 29 ad Art. 8 und N 29 ad Art. 26. Vgl. auch Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Urteil vom 7. Juli 2011 in Sachen Bayatyan gegen Armenien (Grosse Kammer),

7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen geschaffen noch neue Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen für einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken beschlossen.

7.5 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Es sind keine neuen Rechtsetzungsdelegationen an den Bundesrat vorgesehen. Die in den Artikeln 17 Absatz 4 und 21 Absatz 4 vorgesehenen Rechtsetzungsdelegationen entsprechen den bisherigen Rechtsetzungsbefugnissen (vgl. Art. 17 Abs. 2, Art. 20, 21 Abs. 2 und Art. 79 Abs. 1 ZDG). Die bestehende Rechtsetzungsdelegation in Artikel 7 Absatz 3 wird aufgehoben.