Botschaft zur Ergänzung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte (SR 193.9) für die Schaffung einer Nationalen Menschenrechtsinstitution (NMRI)

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Botschaft zur Ergänzung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte (SR 193.9) für die Schaffung einer Nationalen Menschenrechtsinstitution (NMRI)

vom 13. Dezember 2019

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf einer Ergänzung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

13. Dezember 2019 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Ueli Maurer Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

Übersicht

Ziel der Vorlage ist die Schaffung einer nationalen Menschenrechtsinstitution (NMRI), die den Schutz und die Förderung der Menschenrechte in der Schweiz stärkt. Die Institution soll in der Form einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft errichtet und im bestehenden Bundesgesetz über Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte verankert werden.

Ausgangslage

Die Schaffung einer NMRI für die Schweiz entspricht einer innenpolitisch breit getragenen Forderung und steht seit langem auf der politischen Agenda. Auch in internationalen Gremien erhält die Schweiz regelmässig Empfehlungen in diesem Sinne. Über 120 Staaten, darunter fast alle Mitglieder der EU, kennen eine solche Einrichtung. Die 1993 von der UNO-Generalversammlung verabschiedete Resolution 48/134 Nationale Institutionen zur Förderung und zum Schutz der Menschenrechte («Pariser Prinzipien») fordert die Mitgliedstaaten auf, NMRI zu schaffen. Charakteristisch für eine NMRI ist ihre Unabhängigkeit und besondere Stellung zwischen Staat und Zivilgesellschaft. Dies ermöglicht es ihr, mit Behörden auf allen Staatsebenen, aber auch mit Nichtregierungsorganisationen, der Privatwirtschaft, der Forschung und internationalen Organisationen zusammenzuarbeiten und deren Aktivitäten im Hinblick auf die Förderung und den Schutz der Menschenrechte zu unterstützen. Mit der NMRI soll somit eine institutionelle Lücke geschlossen werden. In der Schweiz besteht mit dem Schweizerischen Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR) seit 2011 ein befristetes Pilotprojekt für eine NMRI. Es handelt sich um ein universitäres Netzwerk, bei dem der Bund Leistungen im Umfang von 1 Million Schweizerfranken pro Jahr einkauft. Eine externe Evaluation des Pilotprojekts hat den Nutzen einer NMRI für die Schweiz und die Nachfrage nach Leistungen einer solchen Institution bestätigt.

1 Abschnitt: Gegenstand

Art. 1 Der erste Absatz beschränkt den Gegenstand des Gesetzes auf aussenpolitische Massnahmen des Bundes zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte. Artikel 1 muss deswegen um einen Absatz 3 ergänzt werden, wonach das Gesetz auch den Status, die Finanzierung, die Aufgaben und die Organisation der NMRI regelt.

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2 Abschnitt:

Aussenpolitische zivile Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte Art. 2–10 In den Artikeln 2–10 sind kleine Anpassungen notwendig um zu verdeutlichen, dass sich diese Artikel nur auf die aussenpolitischen Massnahmen nach Artikel 3 dieses Gesetzes beziehen, jedoch nicht auf die NMRI.

3 Abschnitt: Nationale Menschenrechtsinstitution

Art. 10a (neu) Form und Finanzierung Absatz 1 stellt klar, dass es sich bei der neuen Institution um die NMRI der Schweiz im Sinne der Pariser Prinzipien handelt. Der explizite Verweis auf die Pariser Prinzipien wurde in der Vernehmlassung von zahlreichen Teilnehmenden begrüsst. Die Bestimmung regelt zudem die Rechtsform der Institution, die als öffentlichrechtliche Körperschaft errichtet wird. Die Finanzhilfen des Bundes gemäss Absatz 2 sollen es der NMRI ermöglichen, ihre Funktion in wirksamer Weise wahrzunehmen. Die NMRI muss insbesondere in der Lage sein, die Umsetzung der Menschenrechte in umfassender Weise zu beobachten und im Rahmen ihres Mandats fundierte fachliche Analysen vorzunehmen, um auf deren Grundlage qualitativ hochstehende Beratungen durchzuführen. Damit sie ihre Unabhängigkeit wahren kann, darf sie für einen wesentlichen Teil ihrer Aufgaben nicht auf Auftraggeber angewiesen sein. Der Bundesrat gewährt der NMRI jährliche Finanzhilfen von 1 Million Schweizerfranken. Angestrebt wird, dass die NMRI ihren Standort an einer oder mehreren Universitäten hat. Die universitäre Verankerung soll so ausgestaltet werden, dass die Kantone im Sinne einer Partnerschaft für die Infrastrukturkosten (insbesondere Räumlichkeiten und Informatik) aufkommen. Dies soll in einer schriftlichen Vereinbarung zwischen dem Bund und den Kantonen festgehalten werden. Gemäss Absatz 3 erstellt die NMRI einen öffentlichen Jahresbericht über ihre Aktivitäten und bringt diesen dem Bundesrat und dem Parlament zur Kenntnis.

Art. 10b (neu) Aufgaben Absatz 1 umschreibt die Aufgaben der NMRI. Mit ihren Tätigkeiten soll die NMRI zum Schutz und zur Förderung der Menschenrechte in der Schweiz beitragen. Dementsprechend wichtig ist eine enge Zusammenarbeit mit den Kantonen. Die Aufgaben der NMRI beziehen sich auf die gesamte Menschenrechtslage. Die Institution soll sich mit bürgerlichen und politischen, aber auch mit wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten befassen und auch die Rechte spezifischer Gruppen behandeln, namentlich Frauen, ältere Menschen, Personen mit Behinderungen und Kinder. Ebenfalls soll die NMRI die Minderheitenrechte behandeln, einschliesslich des Schutzes und der Förderung der sprachlichen Minderheiten gemäss dem Rahmenübereinkommen des Europarats zum Schutz nationaler Minderheiten. Neben inner-

staatlichen Menschenrechtsfragen umfasst ihr Mandat auch Fragen in Bezug auf die Umsetzung internationaler Verpflichtungen im Bereich der Menschenrechte in der Schweiz. Die Aufgaben der NMRI bauen grundsätzlich auf denjenigen des Pilotprojekts SKMR auf, die sich bewährt haben. Es bestehen jedoch auch Unterschiede. Das Pilotprojekt konnte im Rahmen der Grundfinanzierung nur auf der Grundlage von Aufträgen tätig werden, die in jährlichen Leistungsvereinbarungen festgelegt wurden. Mit der vorgeschlagenen Regelung kann und soll die NMRI hingegen von sich aus tätig werden und ihre Aktivitäten und Prioritäten unter Berücksichtigung der Aktualität und anderer Umstände selbständig bestimmen. Dies umfasst auch die Befugnis, eigenständig zu Themen ihrer Wahl zu kommunizieren. Die NMRI soll folgende Aufgaben wahrnehmen: a. Information und Dokumentation: Die NMRI beobachtet und dokumentiert die Menschenrechtslage in der Schweiz. Sie soll die Fachpersonen und die Öffentlichkeit über aktuelle Entwicklungen und über spezifische Themen im Bereich der Menschenrechte von sich aus und auf Anfrage informieren. b. Forschung: Die NMRI soll die Tragweite menschenrechtlicher Normen und deren Anwendung, namentlich in Gesetzgebung, Rechtsprechung und Verwaltungspraxis, untersuchen und analysieren. c. Beratung: Die NMRI berät von sich aus und auf Anfrage Behörden auf allen Ebenen des Bundesstaates, Organisationen der Zivilgesellschaft, Privatunternehmen und internationale Organisationen in Menschenrechtsfragen. Sie kann Berichte, Stellungnahmen und Schattenberichte zuhanden internationaler Gremien verfassen. In ihrer Beratungstätigkeit kann sie im Rahmen ihrer Unabhängigkeit ihre Ansichten und Empfehlungen zu den jeweiligen Themen äussern. d. Förderung von Dialog und Zusammenarbeit: Durch die Förderung des Dialogs und der Zusammenarbeit, insbesondere zwischen den Behörden auf allen Ebenen des Bundesstaates, nichtstaatlichen Organisationen, Privatunternehmen und Wissenschaft, soll die NMRI zu einer besseren Abstimmung bestehender Massnahmen beitragen und deren Wirksamkeit verstärken. Zudem sollen dadurch Fachwissen und bewährte Vorgehensweisen (Best Practices) vermittelt werden. Dabei kann sich die NMRI auch mit der Frage der Harmonisierung der innerstaatlichen Rechtsgrundlagen und der Praxis der

Behörden mit den für die Schweiz verbindlichen Menschenrechtsübereinkommen befassen und deren wirksame Anwendung fördern. e. Menschenrechtsbildung und Sensibilisierung: Die NMRI soll Menschenrechtsbildung betreiben; diese kann auf allen Aus- und Weiterbildungsstufen angesiedelt sein. Sie soll zur Wissensverbreitung und zur Sensibilisierung spezifischer Zielgruppen und der Öffentlichkeit beitragen. f. Internationaler Austausch: Die NMRI arbeitet auf internationaler und regionaler Ebene mit den NMRI anderer Staaten und internationalen Organisationen, insbesondere der GANHRI, zusammen.

Im Rahmen der Vernehmlassung wurde zum Teil gefordert, zusätzlich zu den genannten Aufgaben das Monitoring in den Aufgabenkatalog der NMRI aufzunehmen. Der Begriff ist mehrdeutig und kann u. a. eine Beobachtungsfunktion oder einen Überwachungsmechanismus bezeichnen. Die Beobachtung der Menschenrechtslage bildet die Grundlage sämtlicher genannter Aufgaben der NMRI und ist somit im Aufgabenkatalog implizit enthalten. Ein eigentlicher Überwachungsmechanismus soll mit der Vorlage nicht geschaffen werden. Der Bundesrat verzichtet deshalb darauf, das Monitoring in den Aufgabenkatalog der NMRI aufzunehmen. In der Vernehmlassung wurde weiter vorgeschlagen, die Förderung des Zugangs zur Justiz in das Mandat zu integrieren. Der Vorschlag deckte u. a. die Behandlung von Einzelfällen ab. Mit der Auswahl des vorgeschlagenen Modells hat sich der Bundesrat für eine Option entschieden, mit der die Behandlung von Einzelfällen nicht vereinbar ist. Dieser Entscheid entspricht den Ergebnissen der Evaluation des Pilotprojekts; er wird durch eine Gewichtung der Ergebnisse der Vernehmlassung bestätigt. Die Förderung des Zugangs zur Justiz wird deshalb nicht als Aufgabe der NMRI aufgezählt. Schliesslich kann die NMRI auch nicht als Ombudsstelle für Kinderrechte fungieren, wie es von einigen Vernehmlassungsteilnehmenden gefordert wurde (siehe Ziff 1.2.3. und 2). Die NMRI kann und soll hingegen sämtliche Menschenrechtsbereiche abdecken einschliesslich der Kinderrechte. Absatz 2 hält fest, dass die NMRI im Rahmen ihres Mandats Dienstleistungen für Behörden und Private erbringen kann. Dem Dienstleistungscharakter der Institution wurde in der Evaluation des Pilotprojekts und in der Vernehmlassung grosse Bedeutung beigemessen. Die NMRI kann dadurch auch zusätzliche Mittel generieren. Absatz 3 gewährleistet die Unabhängigkeit, die eine wesentliche Eigenschaft einer NMRI im Sinne der Pariser Prinzipien darstellt. Darunter fällt insbesondere die Befugnis, sich innerhalb des gesetzlichen Rahmens selbständig zu organisieren und eigenständig zu bestimmen, wie sie ihre Aufgaben erfüllt und ihre Mittel einsetzt. Die NMRI kann somit in eigener Initiative handeln und ist nicht weisungsgebunden. Bei der Konkretisierung ihrer Aktivitäten steht es der NMRI frei, aus strategischen und finanziellen Gründen gewisse Aufgaben zu priorisieren. Die NMRI nimmt

jedoch keine Verwaltungsaufgaben wahr. Damit sind alle Aufgaben gemeint, die dem Bund, den Kantonen oder den Gemeinden durch Verfassung oder Gesetz zur Erfüllung bzw. zum Vollzug zugewiesen sind. Sie hat insbesondere keine Ombudsfunktion und auch keine quasi-gerichtliche Zuständigkeit für die Behandlung von Einzelfällen. Mit dieser Bestimmung wird weiter die Anwendbarkeit des Verantwortlichkeitsgesetzes vom 14. März 195811 ausgeschlossen.

Art. 10c (neu) Organisation Die Organe der NMRI bestehen wie bei einem privatrechtlichen Verein aus der Mitgliederversammlung, dem Vorstand und der Revisionsstelle. Mitglieder der NMRI können natürliche und juristische Personen sein, deren Tätigkeit einen Bezug zum Schutz und zur Förderung der Menschenrechte aufweist.

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Dabei kann es sich um eine haupt- oder um eine nebenberufliche Tätigkeit handeln. Über die Aufnahme entscheidet die Mitgliederversammlung auf Empfehlung des Vorstands. Der Mitgliederversammlung gehören zudem Vertreterinnen und Vertreter des Bundes und der Kantone als Beisitzende ohne Stimmrecht an; diese werden von den jeweiligen Gemeinwesen bestimmt. Die Mitgliedschaft kann nur ausnahmsweise verweigert oder aufgehoben werden, wenn eine Unvereinbarkeit mit den Statuten, insbesondere mit der Ausrichtung der Institution an den Pariser Prinzipien, besteht. Im Anschluss an die Ergebnisse der Vernehmlassung und im Sinne der Pariser Prinzipien soll eine breite gesellschaftliche Vielfalt in der NMRI vertreten sein. Die Mitgliedschaft steht insbesondere Vertreterinnen und Vertretern aus Forschung und Lehre, von religiösen Gemeinschaften, Sozialpartnern, Wirtschafts- und Berufsverbänden (z. B. Anwaltsverband, Ärzteverband, Journalistinnen und Journalisten), NGO, weiteren Bereichen der Zivilgesellschaft sowie unabhängigen Expertinnen und Experten offen. Der Vorstand wird von der Mitgliederversammlung gewählt. Auch hier ist auf eine pluralistische Vertretung der am Schutz und der Förderung der Menschenrechte beteiligten Kräfte zu achten sowie auf eine ausgewogene Vertretung der Geschlechter. Eine Wiederwahl ist möglich. Dem Vorstand können Vertreterinnen und Vertreter des Bundes und der Kantone als Beisitzende ohne Stimmrecht angehören. Diese werden von den jeweiligen Gemeinwesen bestimmt. Für die Revisionsstelle sind die Bestimmungen des Obligationenrechts12 über die Revisionsstelle bei Aktiengesellschaften sinngemäss anwendbar. Es ist vorgesehen, dass der Vorstand eine Geschäftsstelle mit der operativen Führung der Arbeiten betraut. Sie wird von einem vollamtlichen Direktor oder einer vollamtlichen Direktorin geleitet. Für die Besetzung dieser Funktion nimmt der Vorstand eine Ausschreibung vor.

6 Auswirkungen

6.1 Auswirkungen auf den Bund Die finanziellen Auswirkungen der Vorlage für den Bund beschränken sich auf den Betrag der Finanzhilfe in der Höhe von 1 Million Schweizerfranken pro Jahr, der im Budget des EDA kompensiert wird. Damit handelt es sich um eine kostengünstige Option für die Schaffung einer NMRI. Die Vorlage hat keine personellen Auswirkungen auf die Bundesverwaltung.

12 SR 220

6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Angestrebt wird, dass die NMRI ihren Standort an einer oder mehreren Universitäten hat. Die universitäre Verankerung soll so ausgestaltet werden, dass die Kantone im Sinne einer Partnerschaft weiterhin für die Infrastrukturkosten (insbesondere Räumlichkeiten und Informatik) aufkommen. Dies soll in einer schriftlichen Vereinbarung zwischen dem Bund und den Kantonen festgehalten werden.

6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die Achtung der Menschenrechte trägt allgemein zum Wohlstand und zur Stabilität in der Schweiz bei.

6.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Die Errichtung einer NMRI entspricht einer langjährigen Forderung von Vertreterinnen und Vertretern aus Politik, Wissenschaft und weiterer an der Umsetzung der Menschenrechte beteiligten gesellschaftlichen Kräfte. Eine NMRI dient der menschenrechtspolitischen Kohärenz; dies kommt insbesondere dann zum Tragen, wenn es darum geht, internationale Verpflichtungen auf nationaler Ebene umzusetzen. Die Fachkompetenz und die Legitimität einer solchen Institution können auch dem Image der Schweiz als Gaststaat zahlreicher internationaler Organisationen (u. a. des UNO-Menschenrechtsrats) zuträglich sein.

6.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Die NMRI hat keine direkten Auswirkungen auf die Umwelt.

6.6 Andere Auswirkungen

Die Vorlage ist aussenpolitisch relevant. Sie stärkt die Glaubwürdigkeit der Menschenrechtsaussenpolitik der Schweiz. Mit der Schaffung einer NMRI erfüllt die Schweiz eine langjährige Forderung, die insbesondere durch die UNO-Vertragsorgane und im Rahmen der Allgemeinen regelmässigen Überprüfung (Universal Periodic Review) vor dem UNO-Menschenrechtsrat wiederholt an sie herangetragen worden ist. Die Schweiz als Gaststaat zahlreicher internationaler Organisationen würde im internationalen Kontext an Ansehen und Glaubwürdigkeit verlieren, wenn nach Abschluss des Pilotprojekts keine Nachfolgeinstitution errichtet würde. Die Schaffung der NMRI erlaubt es ferner, dass die Schweiz in relevanten Gremien, insbesondere in der GANHRI, vertreten ist.

7 Rechtliche Aspekte

7.1 Verfassungsmässigkeit Der Ingress des Gesetzes verweist bisher allein auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung (allgemeine Zuständigkeit des Bundes im Bereich der Menschenrechte). Die Aufgaben der NMRI können jedoch nicht allein der Aussenpolitik zugerechnet werden. Neu wird das Gesetz deshalb zusätzlich auf die inhärente Zuständigkeit des Bundes abgestützt, wie sie sich aus der Existenz und der Natur der Eidgenossenschaft ergibt. Eine solche inhärente Zuständigkeit wird dort angenommen, wo die Regelung einer Materie wesensgemäss dem Bund zusteht, weshalb in diesem Zusammenhang auch von einer Zuständigkeit kraft föderativen Staatsaufbaus gesprochen wird. Im Ingress von Erlassen wird als Platzhalter für diese inhärente Kompetenz Artikel 173 Absatz 2 BV als Verfassungsgrundlage angeführt. Die Tätigkeit und das Wirkungsfeld der NMRI sind derart eng mit dem föderalen Aufbau der Schweiz verbunden, dass daraus eine Zuständigkeit des Bundes zur Errichtung einer solchen Institution abgeleitet werden kann. Dieses Vorgehen rechtfertigt sich umso mehr, als die Institution weder verbindliche Anordnungen treffen noch Einzelfälle behandeln kann. Ihre Tätigkeit greift somit nicht in kantonale Zuständigkeiten bei der Umsetzung menschenrechtlicher Vorgaben ein. Die Abstützung des Gesetzes auf Artikel 54 Absatz 1 BV ist auch für die NMRI von einer gewissen Relevanz. Diese Bestimmung gewährt dem Bund eine allgemeine Zuständigkeit im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten. Der Bund kann völkerrechtliche Verträge abschliessen und hat sich auf internationaler Ebene für allfällige Vertragsverletzungen zu verantworten. Die interne Aufteilung der Zuständigkeiten wird in der BV geregelt: Für die Umsetzung internationaler Normen im Bereich Menschenrechte können sowohl der Bund als auch die Kantone zuständig sein. Der Bund kann die Umsetzung selbst vornehmen, wenn dies für die Erfüllung der internationalen Verpflichtungen unerlässlich oder aufgrund der Vertragsinhalte angezeigt ist; dazu hat er eine allgemeine und stillschweigende Zuständigkeit. Der Bund wacht zudem über die Einhaltung des Bundesrechts und völkerrechtlicher Verpflichtungen durch die Kantone (Art. 49 Abs. 2 BV). Neben innerstaatlichen Menschenrechtsfragen umfasst das Mandat der NMRI auch Fragen in Bezug auf die Umsetzung internationaler Verpflichtungen im Bereich der Menschenrechte in der Schweiz. Auf

diese Weise berät sie die Behörden auf allen Ebenen des Bundesstaates sowie weitere Akteurinnen und Akteure. Dieser umfassende, themenübergreifende Ansatz kann nur in zentralisierter Form für den gesamten Bundesstaat wahrgenommen werden. Insofern wird die NMRI neben Artikel 173 Absatz 2 BV auch auf die Zuständigkeit des Bundes für auswärtige Angelegenheiten abgestützt.

7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die Vorlage ist mit allen internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar (vgl. auch Ziff. 6.6).

7.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit Artikel 10a Absatz 2 wird eine neue Subventionsbestimmung geschaffen. Da die dadurch entstehenden jährlichen Kosten von 1 Million Schweizerfranken unter dem Schwellenwert für wiederkehrende Ausgaben von 2 Millionen bleiben (vgl. Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV), ist die neue Bestimmung nicht der Ausgabenbremse zu unterstellen.

7.4 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips

und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz Die Tätigkeit und das Wirkungsfeld einer NMRI sind eng mit dem föderalen Aufbau der Schweiz verbunden. Daraus lässt sich eine Zuständigkeit des Bundes zur Finanzierung der Institution und zum Erlass der dafür notwendigen gesetzlichen Bestimmungen begründen. Dies umso mehr, als dass die NMRI keine verbindlichen Anordnungen treffen kann. Ihre Tätigkeit greift somit nicht in kantonale Zuständigkeiten bei der Umsetzung menschenrechtlicher Vorgaben ein.

Anhang: Organigramm der NMRI