BBl 2021 1917

Botschaft zur Genehmigung eines Abkommens zwischen der Schweiz und Italien über die Besteuerung der Grenzgängerinnen und Grenzgänger sowie eines Protokolls zur Änderung des Abkommens zwischen der Schweiz und Italien zur Vermeidung der Doppelbesteuerung und zur Regelung einiger anderer Fragen auf dem Gebiete der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen

www.bundesrecht.admin.ch Massgebend ist die signierte elektronische Fassung

21.056

vom 11.August 2021

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf eines Bundesbeschlusses über die Genehmigung eines Abkommens zwischen der Schweiz und Italien über die Besteuerung der Grenzgängerinnen und Grenzgänger sowie eines Protokolls zur Änderung des Abkommens zwischen der Schweiz und Italien zur Vermeidung der Doppelbesteuerung und zur Regelung einiger anderer Fragen auf dem Gebiete der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen. Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, die folgenden parlamentarischen Vorstösse abzuschreiben: 2011 M 11.3157 Beziehungen zwischen der Schweiz und Italien. Wogen glätten (N 17.6.11, Cassis; S 21.9.11) 2012 M 11.3750 Neuverhandlung der Grenzgängervereinbarung mit Italien (S 21.9.11, WAK-S; N 12.3.12) 2014 P 12.4048 Neue Besteuerung der Grenzgängerinnen und Grenzgänger (N 16.9.14, Quadri)

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

11. August 2021 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Guy Parmelin Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

2021-2732 BBl 2021 1917

Übersicht

Die Schweiz und Italien schlossen am 3. Oktober 1974 in Rom eine Vereinbarung über die Besteuerung der Grenzgängerinnen und Grenzgänger und den finanziellen Ausgleich zugunsten der italienischen Grenzgemeinden ab. Die Vereinbarung ist integraler Bestandteil des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Italienischen Republik zur Vermeidung der Doppelbesteuerung und zur Regelung einiger anderer Fragen auf dem Gebiete der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen (DBA-I), das in Rom am 9. März 1976 abgeschlossen wurde. Der Kanton Tessin wies den Bundesrat seit einigen Jahren, besonders seit 2011, auf die Probleme hin, die sich aus dem Besteuerungssystem der Grenzgängerinnen und Grenzgänger gemäss der Vereinbarung von 1974 ergeben. Ab 2012 nahmen die Schweiz und Italien den bilateralen Dialog über Steuer- und Finanzfragen wieder auf. Die Verhandlungen mündeten in die Unterzeichnung eines Änderungsprotokolls zum DBA-I sowie einer «Roadmap» am 23. Februar 2015. Im Lauf des Jahres 2015 wurden die Verhandlungen fortgesetzt, um in einem neuen Abkommen den Inhalt der Roadmap betreffend die Besteuerung der Grenzgängerinnen und Grenzgänger zu konkretisieren. Am 22. Dezember 2015 paraphierten die Verhandlungsführer den Entwurf eines neuen Abkommens zur Besteuerung der Grenzgängerinnen und Grenzgänger inklusive Zusatzprotokoll sowie den Entwurf für ein Änderungsprotokoll zum Doppelbesteuerungsabkommen, doch aus verschiedenen Gründen verzögerte sich die Unterzeichnung. Im Laufe des Jahres 2020 wurden die Gespräche im Hinblick auf die Unterzeichnung wiederaufgenommen. Am 23. Dezember 2020 unterzeichneten die Schweiz und Italien in Rom das neue Grenzgängerabkommen, ein Protokoll zur Änderung des Doppelbesteuerungsabkommens und einen Briefwechsel. Die italienische Regierungskrise Anfang 2021 hat bestätigt, dass es angezeigt war, die Gelegenheit zur Unterzeichnung vor Ende 2020 zu nutzen, ansonsten hätte sich die Unterzeichnung höchstwahrscheinlich noch lange verzögert. Das neue Grenzgängerabkommen stellt eine erhebliche Verbesserung der Grenzgängerbesteuerung gegenüber der Vereinbarung von 1974 dar. Generell entspricht sein 3 Finanzielle Auswirkungen

Das neue Grenzgängerabkommen gestaltet das System zur Besteuerung der Grenzgängerinnen und Grenzgänger zwischen der Schweiz und Italien um. Was die Personen betrifft, die in den Geltungsbereich der Übergangsregelung fallen werden, wird es bis zum Steuerjahr 2033 hinsichtlich der Besteuerung keinen spürbaren Unterschied im Vergleich zur aktuellen Situation gemäss der Vereinbarung von 1974 geben. Ab dem Steuerjahr 2034 werden die Steuereinnahmen des Bundes, der drei betroffenen Kantone und der Gemeinden der betroffenen Kantone aufgrund der Tat-

sache, dass es keinen finanziellen Ausgleich zugunsten der italienischen Grenzgemeinden mehr geben wird, eine Steigerung erfahren. Eine Schätzung dieser Steigerung ist nicht möglich, weil sie je nach Fluktuation der Anzahl Grenzgängerinnen und Grenzgänger, die weiter unter die Übergangsregelung von Artikel 9 fallen werden, schwanken wird. Was die übrigen Grenzgängerinnen und Grenzgänger angeht, wird der wachsende Anteil zugunsten des Staates, in welchem sie die Erwerbstätigkeit ausüben, eine Erhöhung der Steuereinnahmen des Bundes, der drei betroffenen Kantone und der Gemeinden dieser Kantone nach sich ziehen. Andererseits dürfte die im neuen Abkommen vorgesehene Gegenseitigkeit auch eine gewisse, wenn auch nur sehr begrenzte Zunahme der Steuereinnahmen des Bundes, der drei betroffenen Kantone sowie deren Gemeinden erlauben, deren Gebiet ganz oder teilweise innerhalb einer 20 km breiten Zone an der Grenze zu Italien liegt; dies betrifft jedoch lediglich einige Hundert Personen. Das Änderungsprotokoll zum DBA-I enthält keine Änderung der Kriterien für die Zuteilung des Besteuerungsrechts zwischen der Schweiz und Italien und dürfte deshalb keine spezifischen Auswirkungen auf die Steuereinnahmen von Bund, Kantonen und Gemeinden haben. Das neue Grenzgängerabkommen und das Änderungsprotokoll zum DBA-I können grundsätzlich mit den aktuellen Personalressourcen umgesetzt werden.

4 Rechtliche Aspekte Das neue Grenzgängerabkommen sowie das Änderungsprotokoll zum DBA-I stützen sich auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV)6, wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (vgl. auch Art. 7a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 19977). Im vorliegenden Fall existiert kein Gesetz und kein Vertrag, die eine Kompetenzdelegation an den Bundesrat vorsehen, einen Vertrag wie das neue Grenzgängerabkommen oder das Änderungsprotokoll zum DBA-I abzuschliessen. Somit ist das Parlament für deren Genehmigung zuständig. Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV unterliegen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten. Nach Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 20028 (ParlG) sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen.

6 SR 101 7 SR 172.010 8 SR 171.10

Das vorliegende neue Grenzgängerabkommen sowie das vorliegende Änderungsprotokoll zum DBA-I enthalten Bestimmungen, die den Schweizer Behörden Pflichten auferlegen und ihnen sowie den (natürlichen und juristischen) Privatpersonen Rechte verleihen. Sie enthalten somit wichtige rechtsetzende Bestimmungen im Sinne von Artikel 22 Absatz 4 ParlG und 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung des neuen Grenzgängerabkommens sowie des Änderungsprotokolls zum DBA-I untersteht demnach dem Referendum für völkerrechtliche Verträge nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV.

5 Vernehmlassungsverfahren Das neue Grenzgängerabkommen sowie das Änderungsprotokoll zum DBA-I unterstehen nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV dem Referendum. Laut Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c des Vernehmlassungsgesetzes vom 18. März 20059 (VlG) hätte folglich ein Vernehmlassungsverfahren durchgeführt werden müssen. Gestützt auf das im Dezember 2015 paraphierte Abkommen wurde im Februar 2016 ein Anhörungsverfahren organisiert. Dabei wurden das neue Grenzgängerabkommen und das Änderungsprotokoll zum DBA-I den vom Abschluss von Doppelbesteuerungsabkommens betroffenen Kantonen und Kreisen zusammen mit Erläuterungen zur Stellungnahme unterbreitet. Beide wurden positiv und ohne Einwände aufgenommen. Die drei betroffenen Kantone (GR, TI und VS) wurden im Jahr 2020 eng in die Gespräche miteinbezogen, die zur Vereinbarung von Artikel 9 (Übergangsregelung) führten; die vom Abschluss von Doppelbesteuerungsabkommen betroffenen Tessiner Kreise wurden zu den wichtigsten Aspekten dieser neuen Bestimmung mündlich konsultiert. Auch sie begrüssten die neue Bestimmung und hatten nichts gegen sie einzuwenden. Im Februar 2021 wurden das neue Grenzgängerabkommen und das Änderungsprotokoll zum DBA-I zusammen mit Erläuterungen erneut den hauptsächlich Interessierten (Kantone GR, TI und VS sowie Wirtschaftskreise und Gewerkschaften der Kantone GR, TI und VS) zur Stellungnahme unterbreitet. Die positive Einschätzung wurde bestätigt; das neue Grenzgängerabkommen und das Änderungsprotokoll zum DBA-I haben keine Einwände hervorgerufen. Die Positionen der interessierten Kreise sind entsprechend bekannt und belegt. Gestützt auf Artikel 3a Absatz 1 Buchstabe b VlG wurde somit auf ein Vernehmlassungsverfahren verzichtet.

9 SR 172.061