Zweckmässigkeit und Wirksamkeit der wirtschaftlichen Landesversorgung in der Covid-19-Pandemie. Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates

1.1 Ausgangslage

Die Covid-19-Pandemie stellte für die wirtschaftliche Landesversorgung eine grosse Herausforderung dar. Zahlreiche notwendige Güter waren in der Schweiz, aber auch im Ausland nicht mehr ausreichend verfügbar. Auf den nationalen und internationalen Nahrungsmittelmärkten führte die Pandemie zu erheblichen Turbulenzen. Die Nachfrage nach lange haltbaren Produkten stieg tendenziell an, während der Bedarf des Gastgewerbes zurückging. Die Versorgung der Schweiz mit Lebensmitteln und anderen lebenswichtigen Gütern war allerdings jederzeit sichergestellt.¹ Die Wirtschaftliche Landesversorgung (WL) stellte im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie einen starken Anstieg der weltweiten Nachfrage nach bestimmten Medikamenten fest. Die Behandlung von Covid-19 erforderte eine grosse Menge von Wirkstoffen und Arzneimitteln, die vor der Pandemie nicht der Pflichtlagerung unterstellt gewesen waren. Auch bei der Energieversorgung der Industrie und der Logistik kam es zu Störungen.²

Laut dem Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung (BWL) stellen Pandemien keine «klassischen» Versorgungskrisen dar, in denen der Normalverbrauch von lebenswichtigen Gütern – in der Regel Konsumgütern – über eine bestimmte Zeitdauer nicht mehr sichergestellt werden kann. Pandemien und Epidemien führen hingegen zu «Nachfrageschocks», die mit dem Instrumentarium des LVG, das sich an den realwirtschaftlichen Gegebenheiten und Akteuren zu Normalzeiten orientiere, praktisch nicht bewältigt werden könnten.³

1.2 Lancierung der Inspektion

Die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) beschlossen am 18. Mai 2020, im Rahmen einer Inspektion die Massnahmen des Bundesrates und der Bundesverwaltung zur Bewältigung der Covid-19-Pandemie zu überprüfen. Um den besonderen Umständen, der Dynamik und der thematischen Breite Rechnung zu tragen, entschieden die GPK, die Festsetzung der Untersuchungsschwerpunkte und die Durchführung der Inspektion an ihre Subkommissionen zu delegieren.

Die Subkommission EFD/WBF der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) beschloss, die wirtschaftliche Landesversorgung (WL) in der Covid-19-Pandemie zu untersuchen.

1.3 Untersuchungsgegenstand

Die GPK-N untersucht in diesem Bericht in erster Linie die Rolle der Wirtschaftlichen Landesversorgung vor und während der Krise, die Rechtsgrundlagen der wirtschaftlichen Landesversorgung sowie die Aufgabenverteilung zwischen den verschiedenen Verwaltungseinheiten zu Beginn der Krise. Im Mittelpunkt steht der Aspekt der Versorgung mit medizinischen Gütern.

Zunächst werden die Rechtsgrundlagen und die Grundsätze der wirtschaftlichen Landesversorgung präsentiert (Kap. 2). Danach werden die Pandemievorbereitung der Bundesbehörden (Kap. 3) und die Massnahmen thematisiert, die zwischen Januar und Juni 2020 ergriffen wurden (Kap. 4). Abschliessend werden die Lehren, welche die Bundesbehörden aus der Covid-19-Pandemie gezogen haben, und deren Beurteilung durch die GPK-N dargelegt (Kap. 5).

Die Subkommission EFD/WBF hat ihre Arbeiten mit jenen der anderen Subkommissionen der GPK-N, welche sich allgemein mit dem Materialmanagement in der Covid-19-Pandemie befassen, koordiniert. Die GPK-N hat zu diesem Themenbereich bereits Berichte über die Kontakte zwischen den Bundesbehörden und den Unternehmen Lonza und Moderna betreffend die Herstellung und die Beschaffung von Covid-19-Impfstoffen⁴ und die Beschaffung von Schutzmasken durch den Bund⁵ veröffentlicht.

Die Organisation der WL ist nicht Gegenstand dieses Berichts, da dieser Aspekt derzeit von der Arbeitsgruppe «Hochseeschifffahrts-Bürgschaften» bearbeitet wird. Die GPK empfahlen dem Bundesrat im Rahmen ihrer Inspektion über die Hochseeschifffahrts-Bürgschaften⁶ unter anderem, die organisatorische Struktur des BWL, namentlich dessen Milizstruktur, die Aufgabenverteilung zwischen Bundesamt und Departement sowie die Zweckmässigkeit einer Eingliederung des BWL in ein anderes Bundesamt zu überprüfen.⁷ Es wurde eine Administrativuntersuchung durchgeführt⁸ und der Bundesrat fällte in dieser Sache am 30. März 2022 Richtungsentscheide.⁹ Die GPK werden die Entwicklungen der Organisation, der Leitung, der Struktur und der Ressourcen der wirtschaftlichen Landesversorgung weiterhin aufmerksam verfolgen, im vorliegenden Bericht jedoch keine Beurteilung in dieser Sache vornehmen, da die Reorganisationsmassnahmen noch nicht umgesetzt sind.

2.1 Grundsätze und Rechtsgrundlagen

Der Bundesrat kann auf der Grundlage des Bundesgesetzes über die wirtschaftliche Landesversorgung (LVG)¹³ Massnahmen zur Sicherstellung der Versorgung ergreifen, wenn die Wirtschaft selbst dazu nicht mehr in der Lage ist. Für die wirtschaftliche Landesversorgung gilt der Grundsatz der Subsidiarität, der in Artikel 102 BV und in Artikel 3 LVG verankert ist. Dies heisst zum einen, dass der Bund über die WL in erster Linie dafür sorgt, dass die Wirtschaftsakteure ihren Versorgungsauftrag selbstständig erfüllen können, und nur dann zusätzliche Massnahmen ergreift, wenn die Wirtschaft in einer schweren Mangellage die wirtschaftliche Landesversorgung nicht sicherstellen kann. Zum anderen bedeutet dies aber auch, dass das LVG nicht das prioritäre Instrument ist, wenn eine Mangellage durch Mittel aus anderen Tätigkeitsbereichen des Bundes beseitigt werden kann. Der Bundesrat sorgt gemäss Art. 5 Abs. 3 LVG für die Koordination zwischen den Departementen. Er kann auch gemäss Art. 7 LVG bestimmte lebenswichtige Güter der Vorratshaltung unterstellen.

2.2 Instrumente der wirtschaftlichen Landesversorgung

2.3 Wirtschaftliche Versorgung in Pandemiezeiten

Das BWL hat erklärt, im LVG über keine expliziten Grundlagen für den Pandemiefall zu verfügen. Im Fall einer Epidemie oder einer Pandemie wie der Covid-19-Pandemie kommt als einschlägiges Gesetz subsidiär das Epidemiengesetz (EpG) zur Anwendung, welches spezifische Massnahmen für diesen Fall vorsieht. Das BWL orientiert sich bei seinen Massnahmen am Pandemieplan der Eidgenössischen Kommission für Pandemievorbereitung und -bewältigung (EKP) und des Bundesamtes für Gesundheit (BAG).²³

Dieser Pandemieplan war bislang spezifisch für ein Influenzavirus ausgelegt, weshalb diverse in der Covid-19-Pandemie benötigte Güter nicht Teil der Vorratshaltung waren.

Falls das Instrumentarium des EpG nicht ausreicht, verfügt der Bundesrat mit dem LVG über eine weitere Handhabe. Die Instrumente des LVG sind aber im Unterschied zu jenen des EpG vom Grundsatz her nicht pandemiespezifisch ausgerichtet. Laut BWL muss in jedem Einzelfall geprüft werden, welche Rechtsbestimmungen einschlägig sind: Ist eine Massnahme nach Spezialgesetz möglich, dann gelangt auch das Spezialgesetz zur Anwendung. Sind jedoch weder die Massnahmen der Wirtschaft noch die Instrumente des Spezialgesetzes ausreichend, um die Versorgung mit lebenswichtigen Gütern sicherzustellen, können subsidiär – gestützt auf das LVG – ergänzende Massnahmen ergriffen werden.²⁴ Das BWL hat die GPK-N allerdings darauf hingewiesen, dass die Pflichtlagerhaltung gemäss LVG für eine Krisensituation mit stark gesteigerten Absatzzahlen (Nachfrageschock) ungeeignet oder – wurde das betreffende Arzneimittel in der Schweiz noch gar nicht in Verkehr gebracht – generell unmöglich sein kann.²⁵ In diesem Fall kommt das EpG zur Anwendung.

Bei der letzten Revision des EpG²⁶ hat der Gesetzgeber berücksichtigt, dass Pandemien kein «klassisches» Marktproblem darstellen (siehe Kap. 1.1). Das LVG bietet hingegen dank Vorbereitungsmassnahmen wie der Anlegung von Vorräten in normalen Zeiten die Möglichkeit, einen Beitrag zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit der Versorgung zu leisten. Laut BWL und BAG ist dies der Grund dafür, warum in Artikel 44 Absatz 1 EpG vorgesehen ist, dass zunächst die präventiven wirtschaftlichen Instrumente des LVG auszuschöpfen sind (siehe Kap. 2.2.1). Deren Beitrag sei aber – vor allem im Falle von Pandemien – oft beschränkt. Nach Ansicht des BWL ist es nicht immer möglich, eine konkrete Krise und die von einem Nachfrageschock betroffenen Güter (spezifische Arzneimittel) vorauszusehen. Zudem sei eine Vorbereitungsmassnahme eventuell weder aus qualitativer noch aus wirtschaftlicher Sicht sinnvoll, da sie unter den Gegebenheiten zu Normalzeiten gar nicht umgesetzt werden könne (z. B. mangelnde Roulierbarkeit von Pflichtlagerwaren).²⁷

Je nach angewendetem Gesetz liegt die Zuständigkeit für die spezifische Massnahme beim BAG oder bei der WL-Organisation, die sich vor diesem Hintergrund kontinuierlich koordinieren.

2.4 Revision des einschlägigen Rechts

Das BWL ist der Ansicht, dass der Wortlaut von Artikel 44 Absatz 1 EpG zu Missverständnissen über die Möglichkeiten der wirtschaftlichen Landesversorgung führen kann.²⁸ Die damalige Meinung sei im Hinblick auf eine sich relativ langsam entwickelnde Influenzapandemie gewesen, in normalen Zeiten als «First line of defence» Vorräte allfällig notwendiger Heilmittel anzulegen. Pflichtlager seien vor allem von Arzneimitteln (z. B. Tamiflu) angelegt worden. Die für den Bund äusserst kostengünstige Pflichtlagerhaltung sei jedoch primär auf umschlagbare (Konsum-)Güter und auf einen Normalabsatz ausgerichtet. Dies führt in den Augen des BWL dazu, dass pandemiespezifische Vorräte nur in relativ geringem Umfang auf dem Weg der heutigen Pflichtlagerhaltung vorgehalten werden können.

Laut BAG sollen die Grundlagen der Pandemievorbereitung, d. h. das EpG und der Pandemieplan, überarbeitet werden. Die ersten Arbeiten wurden aufgenommen, ein entsprechender Entwurf dürfte dem Parlament frühestens Ende 2023 unterbreitet werden.²⁹ Das BWL hat mitgeteilt, dass es sich gemeinsam mit den Kantonen aktiv an der Ausarbeitung der neuen Rechtsgrundlagen und Pläne beteiligen werde.

3.1 Pflichtlagerhaltung

Die WL-Organisation überprüft regelmässig, ob die angelegten Pflichtvorräte zweckmässig und bedarfsgerecht sind. So wurde die Verordnung über die Pflichtlagerhaltung von Arzneimitteln 2016 und 2020 aktualisiert und ergänzt. Unter anderem wurden Impfstoffe, Adrenalin-Fertigspritzen und ausgewählte Kontrastmittel der obligatorischen Pflichtlagerhaltung unterstellt. Der Fokus lag dabei aber in erster Linie auf der Beseitigung bestehender Mängel und nicht auf dem Pandemiefall. Welche Güter in welcher Menge im Hinblick auf eine allfällige Pandemie zu lagern sind, wird von der EKP im Pandemieplan geregelt.

3.2 Vorräte an medizinischen Gütern

Laut BWL können zwar lebenswichtige Arzneimittel wie Antibiotika, Impfstoffe und starke Schmerzmittel, nicht jedoch alle in einer Pandemie benötigten Arzneimittel der Pflichtlagerung unterstellt werden. So war z. B. der Covid-19-Erreger vor dem Pandemieausbruch unbekannt, weshalb die benötigten Medikamente nicht im Voraus als versorgungsrelevant eingestuft werden konnten.³⁰

3.3 Maskenvorräte

Für die üblichen Hygienemasken gibt es keine Pflichtlager- oder sonstige Vorratshaltung. Das BWL erachtet eine Vorratshaltung hier als ungeeignet, da die in einer Pandemie benötigte Menge so gross wäre, dass ein entsprechendes Pflichtlager im Normalbetrieb nicht umgeschlagen werden könnte und jeweils ein grosser Teil dieses Lagers nach Überschreiten des Ablaufdatums vernichtet werden müsste. Aus diesem Grund habe der Bund im Pandemieplan vorgesehen, eigene Vorräte anzulegen.³¹ Der Bund habe 2004 ein Lager von 30 Millionen Hygienemasken angelegt, von denen die Hälfte während der Influenzapandemie von 2009 an die Kantone übergeben worden sei. Danach habe die EKP entschieden, das Lager nicht mehr aufzufüllen.³²

Das BWL hat verlauten lassen, dass aufgrund des massiven Zusatzbedarfs in einer Pandemie eine Bevorratung von Masken allein durch das Gesundheitswesen nicht realisierbar ist. Insbesondere sei der zusätzliche Bedarf von Institutionen und Bevölkerung, welche im Normalfall keine Masken brauchen, nicht durch das Gesundheitswesen umschlagbar. Die im Rahmen des Influenza-Pandemieplans vorgeschlagenen Mengen seien deshalb am durchschnittlichen Normalbedarf (4,5 Monate Durchschnittsverbrauch) bemessen worden. Diese Mengen könnten problemlos umgeschlagen werden, sodass stets frische Ware im Lager vorrätig sei. Institutionen mit fehlender Lagerfläche könnten die Lagerhaltung auch an Dritte auslagern oder mit den Lieferanten entsprechende Vereinbarungen treffen. Voraussetzung sei lediglich, dass sich das Lager in der Schweiz befinde. Das Verfallsdatum spiele bei einer Bevorratung von bis zu einem Jahresbedarf des Normalverbrauchs kaum eine Rolle, da die Haltbarkeit in der Regel ca. fünf Jahren betrage.³³

Das BWL hat erklärt, 2016 die Lagerbestände für Masken und Untersuchungshandschuhe in den Spitälern und Pflegeheimen der 26 Kantone erfasst zu haben. Damals habe sich gezeigt, dass der im Pandemieplan empfohlene summarische Sollbestand an Hygienemasken damals übertroffen (> 160 %), derjenige an Atemschutzmasken (FFP 2 und FFP3) hingegen nicht erreicht (65 %) wurde.³⁴

Das BWL hat der GPK-N mitgeteilt, dass die WL-Organisation bei der Erarbeitung des Influenza-Pandemieplans zuhanden der EKP die verschiedenen Optionen zur Lagerhaltung von Masken eingehend geprüft hatte. Aufgrund der Komplexität des Marktes (Importe durch Hersteller, Händler, Einkaufsgenossenschaften, Spitäler) habe sich eine obligatorische Pflichtlagerhaltung bei den Importeuren bzw. den Erstinverkehrsbringern als nicht realisierbar erwiesen. Im Rahmen der Evaluation möglicher Alternativen sei mit den Verbänden des Gesundheitswesens und den Kantonen eine Bevorratung durch die Anwender diskutiert worden. Einige Kantone hätten keine Notwendigkeit für einen weiteren Ausbau der Vorräte an Hygienemasken gesehen, sondern eher Lösungen für eine gleichmässige Verteilung in den Kantonen und eine Lagerhaltung auf nationaler Ebene gefordert. Die Kantone hätten das Anlegen von Pflichtlagern aus Kostengründen abgelehnt.³⁵ Die Einrichtungen des Gesundheitswesens hätten eine Pflichtlagerhaltung allerdings nicht unterstützt, sondern sich für Empfehlungen ausgesprochen. Deshalb wurden im Influenza-Pandemieplan konkrete Empfehlungen für die individuelle Bevorratung von Masken und Untersuchungshandschuhen formuliert.

Die Gesundheitseinrichtungen wurden via ihre Verbände vom BWL schriftlich über die vorgeschlagenen Mengen informiert. Sie wurden eingeladen, sich mithilfe der Checklisten im Pandemieplan entsprechend auf eine Pandemie vorzubereiten.

Regelmässig Kontrollen hinsichtlich der Einhaltung der Empfehlungen durch die Adressaten sind laut BAG nicht vorgesehen.³⁶ Das BWL wollte im Zusammenhang mit der Revision des Pandemieplans im Jahr 2020 punktuelle Kontrollen vornehmen und sollte auch zur Aufstockung der Lagerbestände des Bundes Stellung nehmen. Dies entfiel jedoch aufgrund der Covid-19-Pandemie.

3.4 Vorräte an Ethanol

In der Presse war verschiedentlich von Ethanolreserven des Bundes die Rede, die vor Kurzem abgebaut worden seien. Tatsächlich hielt Alcosuisse im Auftrag der Eidgenössischen Alkoholverwaltung bis Ende 2018 ein Ethanollager. Dieses umfasste rund drei Monate des inländischen Normalbedarfs, d. h. 8000 bis 10 000 Tonnen. Alcosuisse wurde per 1. Juli 2018 aufgrund der Liberalisierung des Ethanolmarkts³⁷ an ein privates Unternehmen verkauft. Der Bundesrat bezeichnete das Importmonopol des Bundes in seiner Botschaft von 2012 als überholt und die Versorgung als gesichert.³⁸ In einer Studie von KPMG zur Aufhebung des Schweizer Alkoholmonopols von 2009³⁹ war es als wenig wahrscheinlich bis unwahrscheinlich bezeichnet worden, dass sich nach der Marktliberalisierung ein privates Monopol bildet.⁴⁰ Die Marktliberalisierung war bei der Vernehmlassung auf grosse Zustimmung gestossen und von den eidgenössischen Räten einstimmig angenommen worden.⁴¹

Per Anfang 2019 wurde der Ethanolmarkt vollständig liberalisiert. Damit entfiel die Auflage, im Auftrag des Bundes eine gewisse Mindestmenge Ethanol an Lager zu halten. Angesichts dieser neuen Ausgangslage prüfte die WL-Organisation 2019 die Situation beim Ethanol. Die chemische Industrie kam damals zum Schluss, dass mit Business Continuity Management der Bedarf an Ethanol zur Herstellung ihrer wichtigsten Produkte sichergestellt ist.⁴²

Das BWL hat erklärt, dass man dem Markt Zeit lassen wollte, sich neu zu bilden, da in der Schweiz in erster Linie die Wirtschaft für die Versorgung mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen zuständig ist.⁴³ Alcosuisse hat heute dennoch einen Marktanteil von 80 bis 87 Prozent.⁴⁴

Bei Desinfektionsmitteln kam es zu Pandemiebeginn zu einer kurzfristigen Mangelsituation, einerseits aufgrund der erhöhten Nachfrage, andererseits aber auch durch den Umstand, dass sich zusätzliche Produzenten am Markt beteiligten. Die Anmeldestelle Chemikalien (gemeinsame Anlauf- und Verfügungsstelle für Chemikalien des Bundesamtes für Umwelt [BAFU], BAG und Staatssekretariat für Wirtschaft [SECO]) erliess eine Ausnahmebewilligung, dank der z. B. auch Apotheken Handdesinfektionsmittel herstellen konnten, was zu einem Ethanolmangel führte. Das BWL hat darauf hingewiesen, dass die bestehenden Kunden von Alcosuisse den Mangel nicht zu spüren bekamen, sondern der Mangel nur für die neu in den Markt eingetretenen Produzenten bestand.

Die Covid-19-Pandemie bestätigte die Bedeutung von ausreichend verfügbarem Ethanol. Der Bundesrat beschloss deshalb eine kurzfristig umsetzbare Übergangslösung zur Sicherstellung ausreichender Ethanolvorräte. Das Parlament sprach in der Herbstsession 2020 die hierzu erforderlichen Kredite.

Gleichzeitig liefen nach der Annahme der Motion 20.3448⁴⁵ durch das Parlament seit 2020 erste Vorarbeiten für eine Pflichtlagerhaltung an Ethanol. Diese hätte eine neue bundesrätliche Verordnung gestützt auf das LVG vorausgesetzt. Angesichts der negativen Reaktionen in der Vernehmlassung gab der Bundesrat die Pflichtlagerlösung allerdings auf. Er wird dem Parlament aufgrund der aussergewöhnlichen Struktur des Ethanolmarktes nun einen Verpflichtungskredit für einen Sicherstellungsvertrag mit der Alcosuisse AG für den Zeitraum 2023–2027 über die weitere Lagerung von 6000 Tonnen Ethanol beantragen.⁴⁶

4.1 Krisenorganisation der WL

Nach Ansicht des BWL ist die WL-Organisation eine Krisenorganisation und deshalb immer vorbereitet auf Krisen. Zum Erstaunen der GPK-N erklärte das BWL dann, dies gelte jedoch nicht für Ereignisse im Ausmass der aktuellen Krise.⁴⁷

Im Februar 2020 berief die WL-Organisation seinen Krisenstab ein und nahm – unter Einbezug der entsprechenden WL-Milizorganisation – zunächst täglich und dann in grösserem Zeitabstand Lagebeurteilungen vor. In der ersten Welle fanden die Sitzungen teilweise täglich statt, auch an Wochenenden. Später in der Krise traf sich der Krisenstab wöchentlich. Dieser Krisenstab ist bis heute aktiv.

Der WL-Krisenstab wird von einem Mitarbeiter des BWL geleitet. Mitglieder des Krisenstabs waren zu Beginn nur die Geschäftsstellenleitenden, welche die sechs Fachbereiche betreuen.⁴⁸. Neu haben nun auch die Fachbereichsleitenden Einsitz im Krisenstab. Ausserhalb des Krisenstabs tauscht sich der Delegierte ebenfalls wöchentlich mit den sechs Fachbereichsleitenden der WL aus, um die Lage zu beurteilen.

Das BWL hat zudem auch Einsitz in den Arbeitsgruppen des Bundes zur Beschaffung von Schutzmaterial und Covid-19-Medikamenten. Nach der ersten Welle wurde die interdepartementale Arbeitsgruppe «Medizinische Güter» eingesetzt, in der das BWL vertreten war.⁴⁹

Nach der Aktivierung des Bundesstabs Bevölkerungsschutz (BSTB)⁵⁰ war das BWL dort ständig vertreten, und zwar mit seinem stellvertretenden Leiter in der BSTB-Direktorenkonferenz. Insbesondere in der ersten Welle fand eine stetige Information des Bundesstabs über die Versorgungssituation statt. Das BWL hat den Informationsaustausch in diesem Organ als sehr wertvoll bezeichnet. Ferner war das Bundesamt an der Krisenberichterstattung zuhanden des Bunderates beteiligt. Im Krisenstab des Bundesrates Corona (KSBC) war das BWL selbst zwar nicht vertreten, jedoch das übergeordnete Departement, das WBF.

4.2 Entscheid über die Kompetenzverteilung zwischen den Verwaltungseinheiten

Das BWL ist der Ansicht, dass die Zuständigkeiten für die Beschaffung von Medikamenten oder Schutzmaterial im EpG klar und zweckmässig geregelt sind.⁵¹ Zusätzlich und situationsbedingt wurden im Covid-19-Gesetz⁵² spezifische Regelungen erlassen.

Die konkrete Kompetenzverteilung in Sachen Materialmanagement in der Krise wurde hingegen auf Departementsstufe zwischen dem EDI und dem WBF vereinbArt. Da die Grundlagen für dringend notwendige Beschaffungen eher im EpG als im LVG zu finden waren, wurde laut BAG auf Stufe Generalsekretariate entschieden, den Lead dem EDI zu übertragen.⁵³ Das BWL konnte diese Rolle auch wegen der fehlenden Grosshandelsbewilligung und der begrenzten Personalressourcen nicht übernehmen. Zudem war es wichtig, dass die Beschaffungen und der Vertrieb dem Bedarf angepasst werden konnten und die verantwortliche Stelle direkt über die entsprechenden Informationen verfügte. Vor diesem Hintergrund wurden dem EDI das Materialmanagement, dem BWL das Monitoring und dem BAG die Beschaffung anvertraut. Die entsprechenden Kompetenzen dazu wurden dem BAG mit der Covid-19-Verordnung 2 vom 3. April 2020 übertragen.⁵⁴

Ferner wurde beschlossen, das dem Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BABS) angegliederte Ressourcenmanagement des Bundes (ResMaB)⁵⁵ zu aktivieren. Dieses Gremium übernahm koordinative Aufgaben.

4.3 Arzneimittel

Der Bund übernimmt seit dem Beginn der Covid-19-Krise eine koordinierende Rolle und unterstützt in seiner subsidiären Funktion die Kantone bei der Beschaffung von Heilmitteln und persönlichen Schutzausrüstungen. So empfahl der WL-Fachbereich Heilmittel den Kantonen bereits im Januar 2020 eine Überprüfung ihrer Maskenvorräte. Die koordinierende Rolle des Bundes wurde mit der Covid-19-Verordnung 3 vom 19. Juni 2020⁵⁶ noch gestärkt. Diese enthält insbesondere eine Liste der wichtigen Arzneimittel und Medizinprodukte, deren Bestände in der Schweiz verfolgt werden müssen sowie die koordiniert zu beschaffen und zu bewirtschaften sowie nach Bedarf an die Kantone zu verteilen sind. Zu diesem Zwecke wurde eine vom BAG geleitete Arbeitsgruppe «AG Arzneimittel der Taskforce BAG Covid-19» bestehend aus Vertretungen des BWL, der Swissmedic, der Armeeapotheke, zeitweise der Kantonsapotheker sowie des BAG gegründet.⁵⁷

Das BAG und das BWL stellten diese Versorgung im Frühjahr 2020 in Zusammenarbeit mit der Swissmedic, der Industrie, den Kantonsapothekern (KAV) und dem Schweizerischen Verein der Amts- und Spitalapotheker (GSASA) sicher und ergriffen hierfür verschiedene Massnahmen.⁵⁸ Es wurde gemeinsam mit einer Consultingfirma ein Meldesystem zur digitalen Überwachung der Bestände entwickelt, in dem die Lieferanten und die Spitäler wöchentlich ihre Bestände erfassen müssen. Der Bundesrat hat vor, die Überlegungen über die Digitalisierung dieser Bestandsüberwachung weiterzuführen. Das BAG definierte zudem gemeinsam mit den medizinischen Gesellschaften den Bedarf an verfügbaren Medikamenten. Für Heilmittel, deren Versorgung die Wirtschaft nicht sicherstellen konnte, schloss das BAG Verträge mit Herstellern über Abnahmegarantien, über die Erhöhung der Produktionskapazitäten oder über die Vorratshaltung ab, teilweise beschaffte es Arzneimittel in Zusammenarbeit mit der Armeeapotheke direkt selbst.

4.4 Schutzmaterial

Wie bereits erwähnt (Kap. 2.3), hatte der Bundesrat das Schutzmaterial nicht der Pflichtlagerhaltung unterstellt. Angesichts der Entwicklungen in Italien wurden die Spitäler und Kantone Mitte Februar 2020 noch einmal auf die Bevorratungspflichten gemäss Influenza-Pandemieplan hingewiesen. Das BWL machte die Spitäler und die anderen Gesundheitseinrichtungen darauf aufmerksam, dass im Pandemieplan eine Bevorratung der genannten Güter empfohlen ist.⁵⁹

In Bezug auf Atemschutzmasken waren vor der Pandemie mit drei Lieferanten Verträge geschlossen worden, um zusätzliche Reserven von insgesamt 170 000 Masken anzulegen. Diese ergänzenden Vorräte an FFP2- und FFP3-Masken wurden in Absprache mit den betroffenen Unternehmen freigegeben, an die Armeeapotheke verkauft und anschliessend über das ResMaB an die Kantone geliefert, um deren unmittelbaren Bedarf zu decken. Hierbei handelte es sich um eine ergänzende Massnahme zu der vom Bund empfohlenen Vorratshaltung der Spitäler, Pflegeheime und sonstigen medizinischen Einrichtungen (siehe Kap. 3.2). Diese Vorräte waren für das Gesundheitspersonal gedacht und nicht für die Versorgung der Allgemeinheit.

Die anschliessende Explosion der Nachfrage nach Handdesinfektionsmitteln, Schutzmaterial, medizinischem Material und Medikamenten, war laut BWL in diesem Ausmass nicht zu erwarten und u.a. auf die fehlenden Lagerbestände in den Institutionen und die darauffolgenden Panikkäufe zurückzuführen.

Gegenüber der GPK-N hat das BWL erklärt, dass der Bund im Laufe des Jahres 2020 neue Maskenvorräte aufbaute, mit denen in einer neuen Covid-19-Welle der Bedarf von 40 Tagen gedeckt werden kann.⁶⁰ Auch die Kantone wurden angehalten, Vorräte für 40 Tage anzulegen.

4.5 Versorgung mit Arzneimitteln und Abgabebeschränkung

Seit September 2015 müssen Arzneimittelengpässe bei lebenswichtigen Wirkstoffen der Meldestelle Heilmittel gemeldet werden.⁶¹ Diese der WL-Organisation angegliederte Stelle wertet die bei ihr eingehenden Meldungen über Liefer- und Versorgungsengpässe aus. Auf diese Weise kann der Bund die Versorgungslage im Blick behalten. Das BWL befragt ferner regelmässig die Lizenzinhaber zu deren Lagerbeständen. Dieses Monitoring wurde auf Covid-19-Medikamente ausgedehnt,⁶² wodurch die einschlägigen Medikamente bedarfsgerecht an die Spitäler verteilt werden konnten.

Mitte März 2020 erliess der Bundesrat die Verordnung über die Beschränkung der Abgabe von Arzneimitteln⁶³, um eine gerechte Abgabe an die Bevölkerung sicherzustellen. Im Bereich der Humanmedikamente wurde der Markt durch die Freigabe von Pflichtlagern mit rund 20 Produkten versorgt.

4.6 Massnahmen im Lebensmittel- und Logistikbereich

Der WL-Fachbereich Ernährung analysierte die Lage anhand von Daten der Milizorganisation und anderer Verwaltungseinheiten. Das BWL hat gegenüber der GPK-N erklärt, dass die Versorgung mit lebenswichtigen Nahrungsmitteln jederzeit gewährleistet war. Grund für die leeren Regale in einigen Geschäften zu Beginn der Krise seien die Hamsterkäufe der Konsumentinnen und Konsumenten gewesen, die Angst vor einem Mangel an lebenswichtigen Gütern hatten. Massnahmen im Bereich Nahrungsmittelversorgung wie Pflichtlagerfreigaben und Abgabebeschränkungen seien vorbereitet worden, letztlich jedoch nicht notwendig gewesen. Das BWL stellte in der Krise keine besonderen Versorgungsprobleme in Sachen Herstellung, Einfuhr oder Verarbeitung von Nahrungsmitteln fest. Im Lebensmittelbereich seien keine besonderen Massnahmen erforderlich gewesen.

Der kurzfristige Anstieg der Nachfrage zu Beginn der Krise verursachte allerdings logistische Probleme, weshalb das Bundesamt für Strassen (ASTRA) in Zusammenarbeit mit dem BWL und den kantonalen WL-Delegierten beschloss, das Sonntags- und Nachtfahrverbot⁶⁴ für den warentransportierenden Schwerkraftverkehr⁶⁵ provisorisch aufzuheben.⁶⁶ Das BWL stellte Bewilligungen aus, die sich auf den Entscheid des ASTRA stützten.

5.1 Rechtsgrundlagen und geplante Revision

Die GPK-N hat erfreut zur Kenntnis genommen, dass der Bundesrat ausgehend von den Lehren aus der Covid-19-Pandemie Überlegungen über eine Revision des EpG, des Pandemieplans und der Rechtsgrundlagen der wirtschaftlichen Landesversorgung in Pandemiezeiten angestossen hat. Es ist wichtig, dass die Zuständigkeiten unmissverständlich geregelt sind und der Anwendungsbereich der Rechtsgrundlagen so klar wie möglich abgegrenzt ist. Ausserdem sollten die Bestimmungen des Pandemieplans deutlich verbindlicher sein.^{67, 68}

Die GPK-N ist der Ansicht, dass die Bestimmungen des LVG und des EpG für die Vorbereitung auf eine Pandemie und für den Pandemiefall komplex sind. Sie fragt sich, ob gewisse Punkte nicht präzisiert werden sollten. So ist es ihrer Ansicht nach z. B. nicht zweckmässig, dass Artikel 44 EpG nur für die Versorgung mit Heilmitteln und nicht auch für Schutzmaterial gilt.

Empfehlung 1 Erweiterung des Anwendungsbereichs von Artikel 44 des Epidemiengesetzes

Die GPK-N ersucht den Bundesrat, zu prüfen, ob es nicht zweckmässig wäre, den Anwendungsbereich von Artikel 44 des Epidemiengesetzes (SR 818.101) so zu erweitern, dass alle in einer Epidemie notwendigen medizinischen Güter erfasst sind.

5.2 Pflichtlagerhaltung

5.3 Koordination und Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungseinheiten bezüglich Vorratshaltung

Das WBF und das EDI mussten zu Beginn der Pandemie die Zuständigkeiten für das Materialmanagement festlegen, was aus Sicht der GPK-N zeigt, dass die jeweiligen Kompetenzbereiche der verschiedenen Verwaltungseinheiten zuvor nicht klar genug geregelt waren.

Die GPK-N ist der Ansicht, dass die Kompetenzverteilung zwischen BWL, BAG und EKP – z. B. in Sachen Maskenbevorratung – klarer sein könnte. Sie erachtet es insbesondere wichtig, dass die Verantwortung für die operative Leitung bereits vor Krisenbeginn unmissverständlich geregelt ist.

Auch Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Bund und den Kantonen erschwerten die Koordination und die Formulierung klarer Empfehlungen. In den Augen der Kommission ist es deshalb umso wichtiger, dass die operative Leitung und die Steuerung auf Ebene Bund konsolidiert sind, damit gegenüber den Kantonen und anderen Institutionen eine klare Position eingenommen werden kann.

Es ist wichtig, dass der Bundesrat prüft, ob die Kompetenzen der verschiedenen Bundesämter in Sachen Materialmanagement – namentlich für den Krisenfall – neu festgelegt oder geklärt werden müssen. Eine zu grosse Streuung der Verantwortlichkeiten ist in diesem Fall zu vermeiden, um eine konsequente und effiziente Steuerung sicherzustellen.

Empfehlung 6 Neudefinition oder Klärung der Kompetenzen der Verwaltungseinheiten in Sachen Materialmanagement

Die GPK-N ersucht den Bundesrat, zu prüfen, ob – namentlich für den Krisenfall – die Kompetenzen der Verwaltungseinheiten in Sachen Materialmanagement neu festgelegt oder geklärt werden müssen, und zu bestimmen, welcher Verwaltungseinheit in welchem Fall die operative Leitung zukommt.

5.4 Notvorräte

Die GPK-N wurde darüber informiert, dass die Bevorratung gewisser Güter nur schwer über die Pflichtlagerhaltung umgesetzt werden kann. So ist die Menge der benötigten Hygienemasken im Falle einer allgemeinen Maskenpflicht beispielweise so gross, dass in Normalzeiten kein ausreichender Umschlag möglich wäre und viele Masken nach Ablauf ihrer Haltbarkeitsdauer entsorgt werden müssten.

Das BWL empfiehlt Privatpersonen, einen Notvorrat an bestimmten Produkten anzulegen.⁷⁶ Zu diesen zählen auch 50 Hygienemasken pro Person und Desinfektionsmittel. Eine Agroscope-Studie von 2018⁷⁷ förderte zutage, dass knapp ein Drittel der Bevölkerung nicht über die empfohlene Menge an Vorräten, d. h. über Vorräte für mindestens sieben Tage, verfügt. Die Masken werden in dieser Studie nicht thematisiert, doch aus Sicht der GPK-N wäre es im Hinblick auf allfällige künftige Pandemien sinnvoll, das Thema des Notvorrats stärker in den Vordergrund zu rücken. Gemäss einer Studie von 2021, ebenfalls von Agroscope⁷⁸, kannten vor der Pandemie nur 32 Prozent der befragten Personen die Empfehlungen des BWL. Auch wenn die Pandemie die Bevölkerung teilweise für die Empfehlungen sensibilisiert hat (16,9 % der Befragten), kennt über die Hälfte diese auch nach der Pandemie nicht.

Vor diesem Hintergrund erachtet die GPK-N eine offensivere Kommunikation zu diesen Empfehlungen als notwendig. Die Bevölkerung muss für dieses Thema aktiv sensibilisiert werden, umso mehr, als diese Problematik infolge der Pandemie bei der Bevölkerung nun vermutlich mehr Gehör findet. In diesem Zusammenhang scheint es der Kommission sinnvoll, die Zusammenstellung des empfohlenen Notvorrats noch einmal zu überprüfen.

Empfehlung 7 Verbesserung der Kommunikation zum empfohlenen Notvorrat

Die GPK-N ersucht den Bundesrat, Massnahmen – z. B. in Sachen Kommunikation – zu ergreifen, um die Bevölkerung stärker für die Empfehlungen zum Anlegen von Notvorräten zu sensibilisieren.

In diesem Zusammenhang ist auch zu prüfen, ob diese Empfehlungen eventuell angepasst werden müssen.

Abkürzungen