BBl 2022 943

Botschaft zur Änderung des Finanzhaushaltgesetzes (Abbau der coronabedingten Verschuldung)

www.bundesrecht.admin.ch Massgebend ist die signierte elektronische Fassung

22.020

vom 18. März 2022

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf einer Änderung des Finanzhaushaltgesetzes.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

18. März 2022 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Ignazio Cassis Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

2022-0897 BBl 2022 943

Übersicht

Zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie hat der Bund hohe ausserordentliche Ausgaben getätigt. Diese müssen gemäss Schuldenbremse wieder kompensiert werden, damit sie nicht zu einer Neuverschuldung führen. Die vorgeschlagene Änderung des Finanzhaushaltgesetzes ermöglicht den Ausgleich des Fehlbetrags, ohne die wirtschaftliche Erholung nach der Covid-19-Epidemie zu gefährden.

Ausgangslage

Um die gesundheitlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Covid-19-Epidemie abzufedern, haben Bundesrat und Parlament umfangreiche Massnahmen bewilligt. Die damit verbundenen ausserordentlichen Ausgaben führen zu einer zusätzlichen Verschuldung des Bundes, die gemäss Ergänzungsregel zur Schuldenbremse im Finanzhaushaltgesetz wieder abgebaut werden muss. Die coronabedingte Verschuldung zeigt sich im Amortisationskonto, welches per Ende 2021 einen Fehlbetrag von 20,3 Milliarden Franken auswies. Für 2022 sind weitere ausserordentliche Ausgaben budgetiert. Insgesamt wird bis Ende 2022 ein Fehlbetrag des Amortisationskontos von 25–30 Milliarden Franken erwartet. Dieser Fehlbetrag muss nach geltendem Recht mit budgetierten Finanzierungsüberschüssen und allfälligen ausserordentlichen Einnahmen innerhalb von sechs Jahren ausgeglichen werden. Um im Voranschlag ausreichend hohe Überschüsse zu schaffen, wären Entlastungsprogramme oder Steuererhöhungen nötig, was die wirtschaftliche Erholung nach der Covid-19-Epidemie gefährden würde. Bundesrat und Parlament wollen dies vermeiden. Der Bundesrat hat an seiner Sitzung vom 23. Juni 2021 beschlossen, den Bundesanteil an der Zusatzausschüttung der Schweizerischen Nationalbank (SNB) in der Höhe von aktuell 1,3 Milliarden Franken ab 2021 als ausserordentliche Einnahme zu verbuchen und damit dem Amortisationskonto gutzuschreiben. Für die restlichen Massnahmen ist eine Änderung des Finanzhaushaltgesetzes nötig.

4 Grundzüge der Vorlage 4.1 Die beantragte Neuregelung 4.1.1 Rahmenbedingungen Der Abbau der coronabedingten Schulden erfolgt im Rahmen der verfassungsrechtlichen Bestimmungen zur Schuldenbremse (Art. 126 BV). Demnach müssen die Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht sein (Abs. 1). Dazu wird die Höhe der zulässigen Ausgaben auf den Umfang der um Konjunktureinflüsse bereinigten Einnahmen begrenzt (Abs. 2, vgl. ebenfalls Art. 13 FHG). Über einen Konjunkturzyklus hinweg entspricht damit die Höhe der Ausgaben derjenigen der Einnahmen und es kommt zu keiner neuen Verschuldung. Die Schuldenbremse lässt jedoch in Ausnahmefällen auch höhere Ausgaben zu. Wenn ausserordentlicher Zahlungsbedarf besteht, kann der Ausgabenhöchstbetrag angemessen erhöht werden (Abs. 3). Ausserordentlicher Zahlungsbedarf kann insbesondere im Fall von «aussergewöhnlichen und vom Bund nicht steuerbaren Entwicklungen» geltend gemacht werden (Art. 15 Abs. 1 Bst. a FHG). Dies ist bei den Massnahmen zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie der Fall. Ausserordentliche Ausgaben unterstehen nicht dem Plafond für die ordentlichen Ausgaben; die höchstzulässigen Ausgaben werden daher im Umfang dieser Ausgaben erhöht. Die Möglichkeit von ausserordentlichen Ausgaben ist ein wesentlicher Teil der Schuldenbremse und sorgt für die notwendige finanzpolitische Flexibilität in Ausnahmefällen. Im Jahr 2010 wurde die Ergänzungsregel zur Schuldenbremse für den ausserordentlichen Haushalt eingeführt. Sie ist ebenfalls im FHG geregelt (Art. 17a–17d FHG) und legt fest, dass ausserordentliche Ausgaben, die nicht durch ausserordentliche Einnahmen gedeckt werden, in den sechs folgenden Rechnungsjahren durch budgetierte strukturelle Überschüsse im ordentlichen Haushalt abgetragen werden müssen. Damit dies in Ausnahmesituationen nicht zu restriktiv wirkt, hat das Parlament eine Ventilklausel eingebaut: In «besonderen Fällen» kann das Parlament die Amortisationsfrist über die vorgesehene Frist von sechs Jahren hinaus erstrecken. Die Bedingungen, wann besondere Fälle vorliegen, sind im FHG nicht definiert.

18 Die Kommission schlägt EU-Eigenmittel der nächsten Generation vor, Pressemitteilung der Europäischen Kommission vom 22. Dezember 2021, abrufbar unter www.ec.europa.eu/commission/presscorner.

Ausgleichs- und Amortisationskonto: Kontrollstatistiken der Schuldenbremse Die Schuldenbremse muss bereits bei der Erstellung des Voranschlags eingehalten werden. Im Rechnungsabschluss wird die Einhaltung der Vorgaben kontrolliert. Positive oder negative Abweichungen werden von den beiden Kontrollstatistiken der Schuldenbremse festgehalten: Das Ausgleichskonto ist die Statistik für den ordentlichen Bundeshaushalt. Überschreiten am Ende des Jahres die Ausgaben den Ausgabenplafond, wird der Betrag dem Ausgleichskonto belastet oder im umgekehrten Fall gutgeschrieben. Fällt das Ausgleichskonto ins Minus, muss der Fehlbetrag mit Überschüssen kompensiert werden. Falls der Fehlbetrag mehr als 6 Prozent der Ausgaben beträgt (aktuell rund 4,5 Mrd. Fr.), ist die Amortisationsfrist auf drei Jahre begrenzt. Ein positiver Stand des Ausgleichskontos erlaubt auf der anderen Seite keine Erhöhung des Ausgabenplafonds. Ende 2021 hatte das Ausgleichskonto einen Stand von 23,5 Milliarden Franken. Der positive Saldo zeigt, dass die Vorgaben der Schuldenbremse seit 2007 – das heisst nach Abschluss der Haushaltsbereinigung in den Einführungsjahren der Schuldenbremse – übertroffen und Schulden abgebaut wurden. Dies ist auf drei Ursachen zurückführen: – Handlungsspielraum im Budget (budgetierte strukturelle Überschüsse; 1,4 Mrd.): Der Ausgabenplafond wird jeweils nicht auf den letzten Franken ausgeschöpft. Der im Budget verbleibende Handlungsspielraum ist in der Regel jedoch klein (2007–2021 durchschnittlich 93 Mio. pro Jahr). – Prognosefehler der Einnahmen (6,4 Mrd.): Die Einnahmen gemäss Staatsrechnung waren insgesamt höher als budgetiert, was vor allem auf die Verrechnungssteuer zurückzuführen ist. Zur Verbesserung der Schätzgenauigkeit wurde im Jahr 2012 ein neues Schätzmodell eingeführt. Mehr- und Mindereinnahmen gleichen sich seither über die Zeit in etwa aus. Seit dem Jahr 2017 wird zudem die Rückstellung für erwartete Rückforderungen der Verrechnungssteuer berücksichtigt, was die Einnahmenentwicklung glättet. – Systematische Minderausgaben (Budgetunterschreitungen; 15,7 Mrd.): Die Ausgaben liegen systematisch unter dem budgetierten Niveau. Mit

den Nachträgen kommen zwar unterjährig neue Ausgaben hinzu (aufgestockte Voranschlagskredite), die nicht ausgeschöpften Voranschlagskredite sind jedoch umfangreicher (Kreditreste). Die Budgetunterschreitungen lagen 2007–2021 im Durchschnitt bei 1050 Millionen pro Jahr oder 1,6 Prozent der budgetierten Ausgaben. Das Amortisationskonto ist die Kontrollstatistik für den ausserordentlichen Haushalt. Dem Amortisationskonto werden die ausserordentlichen Ausgaben belastet und die ausserordentlichen Einnahmen gutgeschrieben. Ein Fehlbetrag muss gemäss geltendem Recht mit budgetierten strukturellen Überschüssen ausgeglichen werden (gemäss Art. 17b und 17c FHG). Der Stand des Kontos zeigt somit den kumulierten Saldo des ausserordentlichen Haushalts seit Einführung der

Ergänzungsregel im Jahr 2010, reduziert um allfällige Gutschriften aus budgetierten Überschüssen (gemäss Art. 17b bzw. 17c FHG). Ende 2021 wies das Amortisationskonto einen Fehlbetrag von 20,3 Milliarden Franken auf.

4.1.2 Schuldenabbau durch zukünftige

Finanzierungsüberschüsse Gemäss geltendem Recht muss ein Fehlbetrag des Amortisationskontos mit budgetierten strukturellen Finanzierungsüberschüssen ausgeglichen werden. Die beantragte Regelung sieht vor, dafür die gesamten strukturellen Finanzierungsüberschüsse gemäss Rechnungsabschluss zu verwenden. Dieser beinhaltet neben dem budgetierten strukturellen Überschuss auch die Budgetabweichungen bei den Ausgaben und Einnahmen, welche gemäss heutigem Recht dem Ausgleichskonto gutgeschrieben werden. Die beantragte Regelung nutzt die Tatsache, dass die Ausgaben am Jahresende systematisch unter dem budgetierten Niveau liegen (Budgetunterschreitungen, siehe Ziff. 4.1.1). Das realisierte Finanzierungsergebnis ist deshalb in der Tendenz höher als budgetiert. Auf der Einnahmenseite wird dagegen davon ausgegangen, dass sich die Schätzfehler mittelfristig ausgleichen und somit nicht zum Schuldenabbau beitragen. In den letzten zehn Jahren (2010–2021) beliefen sich die Budgetunterschreitungen bei den Ausgaben im Durchschnitt jährlich auf rund 1 Milliarde Franken (1,6 % der budgetierten Ausgaben). Es kann davon ausgegangen werden, dass sich die Budgetunterschreitungen auch in Zukunft auf durchschnittlich rund 1 Milliarde Franken pro Jahr belaufen. Die Frist für den Ausgleich des Fehlbetrags des Amortisationskontos soll auf drei Legislaturperioden verlängert werden (2023–2027, 2027–2031, 2031–2035). Um genügend zeitliche Flexibilität zu haben, soll der Bundesrat zusätzlich die Möglichkeit erhalten, die Amortisationsfrist im Fall von besonderen Entwicklungen um eine weitere Legislaturperiode zu erstrecken. Der per Ende 2022 erwartete Fehlbetrag des Amortisationskontos von 25 Milliarden Franken kann jährlich um 2,3 Milliarden Franken reduziert und somit in rund 11– 13 Jahren ausgeglichen werden (2023–2033 bzw. 2035). Die Voraussetzung dafür ist, dass die SNB regelmässig jährlich eine Zusatzausschüttung von 1,3 Milliarden Franken tätigen kann und wie in der Vergangenheit Budgetunterschreitungen von rund 1 Milliarde Franken pro Jahr anfallen.

Tabelle 2

Fehlbetrag und Amortisationsdauer

Geschätzter Jährliche Amortisation Amortisations-dauer Fehlbetrag SNB Überschüsse

4.1.3 Begründung und Bewertung

der beantragten Regelung Mit der beantragten Regelung wird ein expliziter und damit direkt sichtbarer Abbau der coronabedingten Schulden angestrebt. Zudem wird bewusst wenig in die Systematik der bewährten Schuldenbremse eingegriffen. Zum Abbau des Fehlbetrags des Amortisationskontos werden die realisierten strukturellen Finanzierungsüberschüsse in vollem Umfang dem Amortisationskonto gutgeschrieben. Sobald der Fehlbetrag abgetragen worden ist, greifen wieder die heutigen Mechanismen der Schuldenbremse. Diese Übergangsregelung belastet den ordentlichen Haushalt nicht. Im Rechnungsabschluss fallen systembedingt Minderausgaben an, die ausreichend gross sind, um zusammen mit der SNB-Zusatzausschüttung die erforderliche Amortisation zu leisten. Die wirtschaftliche Erholung wird somit nicht durch Entlastungsprogramme oder Steuererhöhungen gefährdet. Nach der Umsetzung dürften die Schulden weiter abnehmen, sofern die Ausgangslage bezüglich SNB-Zusatzausschüttungen und Budgetunterschreitungen bestehen bleibt. Die Schuldenbremse hat sich auch dank ihrer asymmetrischen Ausgestaltung bewährt: Während Defizite im Voranschlag bereinigt werden müssen, fliessen Überschüsse in den Schuldenabbau. Insbesondere in den finanzpolitisch guten Jahren konnten die Schulden dadurch namhaft reduziert werden, ohne dass die ordentliche Aufgabenerfüllung oder die Investitionen in Infrastruktur und Bildung vernachlässigt wurden. Damit konnte auch die finanzpolitische Verlässlichkeit und Widerstandsfähigkeit gestärkt werden, was sich in der Corona-Krise als äusserst nützlich erwiesen hat. Dank der guten finanzpolitischen Ausgangslage konnten die finanziellen Folgen der Covid-19-Epidemie rasch und wirksam abgefedert werden. Auch für die Standortattraktivität der Schweiz sind die Schuldenbremse und die soliden öffentlichen Finanzen zentral, denn sie sind für viele Unternehmen ein wesentlicher Faktor, weshalb sie die Schweiz als Standort wählen.

4.2 Umsetzungsfragen

Der Bundesrat strebt an, die Änderung des FHG am 1. März 2023 in Kraft zu setzten. Eine Inkraftsetzung auf diesen Zeitpunkt ist möglich, wenn die parlamentarische Beratung des Geschäfts im Sommer 2022 aufgenommen und im Herbst 2022 abgeschlossen werden kann und sofern kein Referendum ergriffen wird. Die Änderungen des FHG könnten dann erstmalig auf die Staatsrechnung 2022 angewendet werden. Eine Anpassung der Finanzhaushaltverordnung vom 5. April 200619 ist nicht nötig. Der Abbau der coronabedingten Verschuldung widerspiegelt sich im rückläufigen Fehlbetrag des Amortisationskontos. Der Stand des Amortisationskontos wird jährlich im Rahmen der Staatsrechnung offengelegt.

5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Der vorgeschlagene Abbau der coronabedingten Verschuldung wird durch eine Revision des FHG umgesetzt. Es wird eine befristete Bestimmung aufgenommen, welche die Abtragung des Fehlbetrags des Amortisationskontos regelt. Nach Ablauf der Ausgleichsfrist wird die Bestimmung aufgehoben. Zudem werden Änderungen in den Artikeln 3, 8a und 17c beantragt, welche die bisherige Praxis formell nachführen und keinen Bezug zum Abbau der coronabedingten Verschuldung aufweisen.

Art. 3 Abs. 6 Bst. b Bei der Änderung handelt es sich um eine formelle Korrektur. Artikel 3 enthält Definitionen von Begriffen des FHG. Mit der letzten FHG-Änderung vom 19. März 202120, welche am 1. Januar 2022 in Kraft getreten ist, wurde der Artikel neu formuliert. Absatz 6 enthält die Legaldefinition der Einnahmen. Hierzu zählen neben Erträgen auch Investitionseinnahmen (Bst. b). Die Definition soll um rückbezahlte Darlehen erweitert werden. Dies entspricht der bisherigen Praxis: Vom Bund gewährte Darlehen gelten als Investitionsausgaben und analog deren Rückzahlung als Investitionseinnahmen. Dieser Sachverhalt wurde mit der FHG-Änderung vom 19. März 2021 materiell bereits in Artikel 8a aufgenommen. Die Erweiterung der Begriffsdefinition in Artikel 3 stellt den notwendigen formellen Zusammenhang zwischen den beiden Bestimmungen her.

Art. 8a Abs. 3 Die Änderung betrifft nur die französische Version und ist ebenfalls eine Restanz der FHG-Revision vom 19. März 2021. In der neuen Fassung wird deutlich, dass sowohl die Darlehen als auch die Investitionsbeiträge durch den Bund gewährt wurden. Dies stimmt mit der bereits geltenden deutschen und italienischen Fassung überein.

19 SR 611.01 20 AS 2021 662

Art. 17c Abs.1bis Artikel 17c sieht die Möglichkeit von vorsorglichen Einsparungen vor. Die Bundesversammlung kann im Fall von erwarteten Fehlbeträgen des Amortisationskontos den Höchstbetrag der Gesamtausgaben gemäss Schuldenbremse kürzen. Solche vorsorglichen Einsparungen sind allerdings nur zulässig, wenn das Ausgleichskonto mindestens ausgeglichen ist (vgl. Abs. 2). Nach Absatz 1 kürzt die Bundesversammlung die Höchstbeträge bei der Verabschiedung des Voranschlags. In den Jahren 2010, 2019 und 2020 wurde die Belastung des Amortisationskontos erst nach Verabschiedung des Voranschlags absehbar. Aus diesem Grund hat das Parlament diese Einsparungen erst im Rahmen der Genehmigung der Staatsrechnung und somit nachträglich vorgenommen.21 Die Bestimmung in Artikel 17c soll an die bestehende Praxis angepasst werden.

Art. 17e Der neue Artikel 17e regelt den angestrebten Ausgleich des Fehlbetrags des Amortisationskontos, der insbesondere infolge der Covid-19-Epidemie entstanden ist. Es werden nicht nur die ausserordentlichen Ausgaben für Massnahmen zur Abfederung der Auswirkungen von Covid-19 berücksichtigt, sondern auch allfällige weitere ausserordentliche Ausgaben im Ausgleichszeitraum. Dies entspricht der bei der Schaffung der Ergänzungsregel gewählten Lösung: Von Einzel-Amortisationen pro ausserordentliche Belastung wird weiterhin abgesehen, da solche unnötig komplex und schwierig zu kommunizieren sind.22 Nach Absatz 1 werden in der Staatsrechnung festgestellte strukturelle Finanzierungsüberschüsse gemäss Schuldenbremse neu dem Amortisationskonto statt dem Ausgleichskonto gutgeschrieben. Diese Finanzierungsüberschüsse umfassen einerseits die budgetierten Finanzierungsüberschüsse, da die Schuldenbremse bereits im Voranschlag eingehalten werden muss, und andererseits die Budgetabweichungen bei den Ausgaben und Einnahmen. Die Erfahrung zeigt, dass die Ausgaben gemäss Rechnungsabschluss im Durchschnitt rund 1 Milliarde Franken unter dem budgetierten Niveau liegen. Diese Budgetunterschreitungen bei den Ausgaben führen deshalb in der Tendenz zu Überschüssen, die dem Amortisationskonto gutgeschrieben werden sollen. Auf der Einnahmenseite wird dagegen davon ausgegangen, dass sich die Schätzfehler mittelfristig ausgleichen und somit nicht zum Schuldenabbau beitragen (siehe Ziff. 4.1.1). Allfällige Finanzierungsdefizite werden weiterhin dem Ausgleichskonto belastet (vgl. hierzu die Arti- Absatz 2 erstreckt die Frist für den Ausgleich des Fehlbetrags des Amortisationskontos auf die nächsten drei Legislaturperioden, das heisst bis zum Jahr 2035 (siehe Ziff. 4.1). Diese Fristerstreckung trägt der aussergewöhnlichen Höhe der coronabedingten Verschuldung angemessen Rechnung. Treten in dieser Zeitspanne besondere,

21 Bundesbeschluss I über die Eidgenössische Staatsrechnung für das Jahr 2010 (BBl 2011 6247) und für die Jahre 2019 und 2020 (noch nicht publiziert). 22 Botschaft vom 19. September 2008 über die Ergänzungsregel zur Schuldenbremse (FHG-Revision), BBl 2008 8491 S. 8510 f.

nicht steuerbare Entwicklungen auf und ist ein Ausgleich innerhalb der erstreckten Frist nicht möglich, kann die Frist erstreckt werden (Absatz 3). Der Bundesrat beantragt der Bundesversammlung frühzeitig eine Verlängerung, das heisst, wenn möglich vor Erstellung der Botschaft zum Voranschlag. Dies kann auch im Rahmen einer Botschaft zu den Nachträgen erfolgen. Von besonderen und vom Bund nicht steuerbaren Entwicklungen kann beispielsweise ausgegangen werden im Fall einer schweren Rezession oder anderen Entwicklungen, die sich negativ und gravierend auf die Wirtschaftslage auswirken und damit verhindern, dass der Ausgleich des Fehlbetrags des Amortisationskontos bis 2035 vorgenommen werden kann. Dies bedingt nicht zwingend, dass weitere ausserordentliche Ausgaben anfallen. Ergeben sich demgegenüber in den Jahren 2029–2035 weitere ausserordentliche Ausgaben, die nach Artikel 17b Absatz 2 zu einer Erhöhung des Fehlbetrags des Amortisationskontos um mehr als 0,5 Prozent des Höchstbetrages führen, beginnt die Frist von 6 Jahren bereits aufgrund von Artikel 17b Absatz 2 neu zu laufen.

Art. 66d Die Übergangsbestimmung legt die erstmalige Anwendung der neuen Bestimmungen in Artikel 17e auf den Rechnungsabschluss 2022 fest. Dies ist in Einklang mit dem Bestreben des Bundesrates, die Änderung des FHG am 1. März 2023 in Kraft zu setzten (siehe Ziff. 4.2). Im Falle von Verzögerungen in der parlamentarischen Beratung oder eines allfälligen Referendums könnte die Gesetzesänderung erst später in Kraft gesetzt werden. Da es sich beim Amortisations- und Ausgleichskonto um Kontrollstatistiken handelt (siehe Ziff. 4.1.1), kann die Anpassung auch rückwirkend für das Rechnungsjahr 2022 umgesetzt werden.

Ziff. II Die vorliegende Gesetzesänderung untersteht dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe a BV (Absatz 1). Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten (Absatz 2). Artikel 17e ist gemäss Absatz 3 befristet und soll bis am 31. Juli 2040 gelten, das heisst bis zum Abschluss des Rechnungsjahrs 2039. Die Frist zum Abbau des Fehlbetrags wird in Artikel 17e Absätze 2 und 3 entsprechend bis maximal ins Rechnungsjahr 2039 erstreckt. Falls der Fehlbetrag des Amortisationskontos jedoch bereits früher vollständig ausgeglichen ist, das heisst der Saldo des Amortisationskontos erstmals Null beträgt, wird die Bestimmung durch den Bundesrat ausser Kraft gesetzt.

6 Auswirkungen

6.1 Auswirkungen auf den Bund 6.1.1 Finanzielle Auswirkungen Mit der Umsetzung der Vorlage werden die zukünftigen Finanzierungsüberschüsse für den Abbau der coronabedingten Verschuldung eingesetzt. Zu diesem Zweck wer-

den die gesamten strukturellen Finanzierungsüberschüsse gemäss Rechnungsabschluss dem Amortisationskonto statt dem Ausgleichskonto gutgeschrieben. Damit kann der Fehlbetrag des Amortisationskontos um durchschnittlich rund 1 Milliarde Franken pro Jahr reduziert werden, weil die mit dem Budget bewilligten Ausgaben erfahrungsgemäss nicht vollständig ausgeschöpft werden (Budgetunterschreitungen). Der Bundeshaushalt wird dadurch nicht belastet. Der Ausgleich des Fehlbetrags des Amortisationskontos führt zu einem Abbau der coronabedingten Verschuldung und erhöht damit die Widerstandsfähigkeit des Bundeshaushalts für zukünftige Wirtschafts- und Finanzkrisen. Auch nach erfolgter Amortisation werden die Budgetunterschreitungen bei den Ausgaben zu stetig sinkenden Schulden führen. Durch den Schuldenabbau fallen die Finanzierungskosten des Bundes in Zukunft tiefer aus. Dadurch wird der Bundeshaushalt insbesondere im Fall von steigenden Zinssätzen entlastet.

6.1.2 Andere Auswirkungen

Die Vorlage hat keine personellen Auswirkungen. Es sind auch keine Auswirkungen auf andere Bereiche zu erwarten.

6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete.

6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die vorgeschlagene Änderung des Finanzhaushaltgesetzes hat keine unmittelbaren wirtschaftlichen Auswirkungen. Die Vorlage hat aber indirekte Effekte auf die Gesamtwirtschaft: – Standortattraktivität: Gesunde Staatsfinanzen erhöhen die internationale Standortattraktivität, weil unter anderem keine Steuererhöhungen zu erwarten sind. – Wachstum: Die Vorlage vermeidet Steuererhöhungen und Sparmassnahmen. Die wirtschaftliche Erholung nach der Covid-19-Krise wird dadurch nicht behindert.

6.4 Andere Auswirkungen

Die Vorlage hat keine Auswirkungen auf die Gesellschaft und die Umwelt. Es sind auch keine Auswirkungen auf andere Bereiche zu erwarten.

7 Rechtliche Aspekte

7.1 Verfassungsmässigkeit Die Vorlage führt zu punktuellen Anpassungen des FHG und stützt sich entsprechend auf die Artikel 126 und 173 Absatz 2 BV. Artikel 126 BV regelt die Schuldenbremse und hat teilweise kompetenzbegründenden Charakter. Artikel 173 Absatz 2 BV dient als Verfassungsgrundlage, wenn die Organisation und Verfahren des Bundes geregelt werden (inhärente Zuständigkeit des Bundes). Die Schuldenbremse erfordert auf Dauer ein Gleichgewicht von Einnahmen und Ausgaben; dabei ist die Konjunkturlage zu berücksichtigen (Art. 126 Abs. 1 und 2 BV). Das Anliegen einer konjunkturgerechten Ausgestaltung der Finanzpolitik enthält auch der Konjunkturartikel (Art. 100 Abs. 4 BV). Die Schuldenbremse erlaubt im Fall von «schwerwiegenden und unvorhergesehenen Ereignissen, welche die Wirtschaftsentwicklung massgeblich beeinflussen», die nötige Flexibilität.23 Die Ausnahmeregel in Artikel 126 Absatz 3 BV erlaubt und gebietet eine gesonderte Behandlung von ausserordentlichem Zahlungsbedarf im Fall von unter anderem schweren Rezessionen, Naturkatastrophen und kriegerischen Ereignissen.24 Ausserordentlicher Zahlungsbedarf untersteht insbesondere einer weniger strengen Regelung als ordentliche Ausgaben. Die Ausnahmeregel von Artikel 126 Absatz 3 steht in einem gewissen Spannungsverhältnis zu Absatz 1. Der Gesetzgeber hat dieses Spannungsverhältnis mit der Einführung der Ergänzungsregel im FHG (Art. 17a–18 FHG) geklärt und auch einen Abbau des ausserordentlichen Fehlbetrags vorgesehen. Der bereits in Artikel 126 Absatz 4 BV angedeutete Sanktionsmechanismus zum Ausgleich von Fehlbeträgen ist jedoch für den ausserordentlichen Haushalt weniger streng als für den ordentlichen Haushalt. Einerseits ist die vorgegebene Frist für den Ausgleich des ausserordentlichen Haushalts länger und kann vom Parlament zusätzlich erstreckt werden, andererseits besteht die Pflicht zur Sanierung nur, wenn sich der ordentliche Haushalt im Gleichgewicht befindet (Nachrangigkeit). Der vorliegende Entwurf steht in Einklang mit den verfassungsrechtlichen Bestimmungen. Der Gesetzgeber hat bei der Einführung der Ergänzungsregel nicht mit so hohen ausserordentlichen Belastungen gerechnet, wie sie zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie nötig waren. Dem wird mit der befristeten Anpassung des FHG Rechnung getragen, indem einerseits die Amortisationsfrist auf drei bis maximal vier

Legislaturperioden erstreckt wird. Andererseits werden höhere Amortisationsbeiträge möglich, weil dazu die realisierten ordentlichen Finanzierungsüberschüsse gemäss Schuldenbremse verwendet werden können und nicht nur der budgetierte Teil.

23 Botschaft vom 5. Juli 2000 zur Schuldenbremse, BBl 2000 4653, S. 4675. 24 Botschaft vom 5. Juli 2000 zur Schuldenbremse, BBl 2000 4653, S. 4694.

Die befristete Gesetzesänderung gewährleistet weiterhin eine differenzierte Behandlung der ausserordentlichen Ausgaben im Sinne von Artikel 126 Absatz 3 BV, gibt die nötige Flexibilität für einen konjunkturgerechten Abbau der Verschuldung nach den Artikeln 100 und 126 BV und sichert gleichzeitig das langfristige Gleichgewicht des Bundeshaushalts im Sinne von Artikel 126 Absatz 1 BV.

Verrechnung zwischen Ausgleichs- und Amortisationskonto Die Finanzkommissionen der eidgenössischen Räte haben im Hinblick auf die vorliegende Botschaft Ausführungen zur Frage gewünscht, ob eine Verrechnung zwischen dem Ausgleichs- und dem Amortisationskonto aus verfassungsrechtlicher Sicht zulässig ist. Ob der Bund seine Einnahmen und Ausgaben auf Dauer im Gleichgewicht hält, wie es Artikel 126 Absatz 1 BV zwingend vorsieht, lässt sich mit der Entwicklung der Kontrollstatistiken für den ordentlichen und ausserordentlichen Haushalt – dem Ausgleichskonto (Art. 16 FHG) und dem Amortisationskonto (Art. 17a FHG) – überprüfen.25 Die einmalige, durch äussere Umstände zu begründende Verrechnung des Fehlbetrags des Amortisationskontos mit vergangenen strukturellen Überschüssen, die auf dem Ausgleichskonto festgehalten wurden, ist aus verfassungsrechtlicher Sicht zulässig, solange der Saldo des Ausgleichskontos dadurch nicht negativ wird. Die Kontrollstatistiken werden separat geführt, weil die Verfassung eine differenzierte Behandlung der ausserordentlichen Ausgaben verlangt. Die Saldi des Ausgleichs- und Amortisationskontos sind aber nicht vollständig voneinander losgelöste Grössen. So sind zur Amortisation von Fehlbeträgen im ausserordentlichen Haushalt auch Beiträge aus dem ordentlichen Haushalt vorgesehen (Art. 17b Abs. 1 FHG). Mit einer Umbuchung vom Ausgleichskonto zum Amortisationskonto wird zwar die Trennung von ordentlichen und ausserordentlichen Ausgaben durchbrochen, die Privilegierung der ausserordentlichen Ausgaben bleibt aber erhalten. Eine einmalige Verrechnung könnte mit einer Übergangsbestimmung im FHG umgesetzt werden und würde somit keinen Systemwechsel bei der Umsetzung der Verfassungsbestimmungen zur Schuldenbremse (Art. 126 BV) auslösen. Die durch Covid-19 ausgelöste Krise hat gezeigt, dass der vorhandene Puffer auf dem Ausgleichskonto (bzw. der vergangene Schuldenabbau) die Bundesfinanzen krisenresistent macht. Aus finanzpolitischer Sicht sollte deshalb auf dem Ausgleichskonto ein substantieller Puffer erhalten bleiben. Der Bundesrat hatte deshalb im Rahmen der Vernehmlassung mit der nachträglich verworfenen Variante 2 nur eine hälftige Verrechnung der Corona-Schulden zur Diskussion gestellt.

25 Vgl. Staatsrechnung 2020, Kapitel Schuldenbremse, S. 24–26, abrufbar unter www.efv.admin.ch > Finanzberichte > Staatsrechnung > 2020 > Band 1 Bericht zur Staatsrechnung 2020.

7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die Finanzpolitik des Bundes ist durch nationales Recht bestimmt und wird im vorliegenden Fall nicht durch internationales Recht begrenzt.

7.3 Erlassform

Die Vorlage umfasst grundlegende Bestimmungen rechtsetzender Natur über die Organisation und das Verfahren der Bundesbehörden (Art. 164 Abs. 1 Bst. g BV). Solche Bestimmungen sind in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen, in casu des Finanzhaushaltgesetzes. Ausserdem sind nach Artikel 126 Absatz 5 BV die Einzelheiten der Schuldenbremse auf Gesetzesstufe zu regeln. Die Bestimmung zum Ausgleich des Fehlbetrags des Amortisationskontos (Art. 17e FHG) ist ausgerichtet auf die Verschuldung infolge der Covid-19-Epidemie und deshalb befristet. Falls der Fehlbetrag des Amortisationskontos bereits vor Ablauf der Frist ausgeglichen ist, wird die Bestimmung durch den Bundesrat ausser Kraft gesetzt.

7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden weder Subventionsbestimmungen noch Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen beschlossen. Die Vorlage ist somit nicht der Ausgabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) unterstellt.

7.5 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die vorliegende Teilrevision des FHG enthält keine Ermächtigung zum Erlass von gesetzesvertretendem Verordnungsrecht.