Message relatif à l’initiative populaire «Pour un droit de la nationalité moderne (initiative pour la démocratie)»

Art. 38, al. 2

² Elle [la Confédération] légifère sur la naturalisation des étrangers. A droit à l’octroi de la nationalité suisse sur demande tout étranger:

1. qui séjourne légalement en Suisse depuis cinq ans;

2. qui n’a pas été condamné à une peine privative de liberté de longue durée;

3. qui ne met pas en danger la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse, et

4. qui possède des connaissances de base dans une langue nationale.

2.3.1 Droits et devoirs des personnes ayant la citoyenneté suisse

A la citoyenneté suisse toute personne qui possède un droit de cité communal et le droit de cité du canton (art. 37, al. 1, Cst.). Les personnes ayant la citoyenneté suisse ont plus de droits et de devoirs que les ressortissants étrangers. Elles bénéficient de la liberté d’établissement (art. 24 Cst.), de la protection contre l’expulsion, l’extradition et le refoulement (art. 25, al. 1, Cst.) ainsi que de droits politiques en matière fédérale (art. 136, al. 1, Cst.), mais sont aussi astreintes au service militaire et au service de remplacement (art. 59, al. 1, Cst.).

Les ressortissants étrangers n’ont pas de droit de vote et d’éligibilité au niveau fédéral. Comme la règlementation relative à l’exercice des droits politiques en matière cantonale et communale relève de la compétence des cantons (art. 39, al. 1, Cst.), ces derniers peuvent toutefois leur accorder une partie ou la totalité des droits politiques dont jouissent les citoyens suisses. Les cantons de Bâle-Ville, d’Appenzell Rhodes-Extérieures, de Fribourg, des Grisons, de Vaud, de Neuchâtel, de Genève et du Jura leur donnent ainsi le droit de vote, à des degrés divers (voir graphique¹³).

Droit de vote des personnes de nationalité étrangère (2020)

Source: OFS, état février 2025

Les citoyens suisses ont le droit de s’établir en un lieu quelconque du pays (art. 24, al. 1, Cst.), de quitter ce dernier ou d’y entrer (art. 24, al. 2, Cst.). Il existe par ailleurs une interdiction absolue d’expulsion les concernant (art. 25, al. 1, Cst.)¹⁴, qui vaut également pour les personnes ayant la double nationalité¹⁵. Toute décision ou action d’exécution de l’État qui entraîne le renvoi ou l’expulsion d’un citoyen suisse du territoire est par conséquent illicite¹⁶. Cette interdiction ne souffre aucune restriction en application de l’art. 36 Cst.¹⁷, qui prévoit que toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi (al. 1). Toute restriction doit par ailleurs être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui (al. 2) et être proportionnée au but visé (al. 3)¹⁸.

2.3.2 Évolution historique de la naturalisation

La chronologie ci-dessous montre l’évolution historique de la naturalisation des étrangers qui sont nés ou qui ont grandi en Suisse et de leurs descendants entre 1848 et 2018:

• – En 1848, le système suisse du droit de cité à trois niveaux (communal, cantonal et fédéral) voit le jour avec la création de l’État fédéral suisse¹⁹. Le principe du droit du sang, qui s’appliquait déjà sous l’Ancien Régime, est repris dans la nouvelle Constitution²⁰. Afin de respecter la souveraineté des cantons, ces derniers se voient confier la compétence de fixer les conditions d’acquisition du droit de cité²¹. Comme les communes doivent supporter les coûts des naturalisations, elles soumettent l’acquisition du droit de cité communal à des conditions strictes²².

• – En 1874, la Constitution fait l’objet d’une révision qui permet de créer la base de la loi sur la nationalité qui entre en vigueur en 1876 et qui règlemente, pour la première fois, différents aspects de la citoyenneté suisse²³. Afin de lutter contre l’octroi abusif du droit de cité par les cantons, la Confédération fixe des conditions minimales pour la naturalisation des étrangers²⁴. Elle introduit notamment deux conditions: une durée minimale de résidence de deux ans et l’obligation d’obtenir l’autorisation du Conseil fédéral²⁵.

• – En 1898, Theodor Curti (conseiller national, Demokraten und Arbeiterpartei, Saint-Gall) dépose un postulat visant à faciliter l’accès à la nationalité pour les étrangers nés en Suisse. La question de la naturalisation facilitée est transmise aux 22 cantons, mais seize d’entre eux s’y opposent et se prononcent contre une nouvelle restriction de leurs compétences cantonales et communales²⁶.

• – En 1903, une nouvelle loi sur la nationalité entre en vigueur. Pour lutter contre la menace de surpopulation étrangère, les cantons sont notamment habilités à octroyer le droit de cité par le seul effet de la loi aux enfants étrangers domiciliés dans le canton, pour autant que les parents y aient été domiciliés pendant au moins cinq ans au moment de la naissance des enfants. Les cantons ont ainsi la possibilité d’appliquer un droit du sol conditionnel. Comme aucun canton ne fait toutefois usage de cette possibilité, le Conseil national demande en 1910 au Conseil fédéral de faciliter la naturalisation des étrangers établis et nés en Suisse²⁷.

• – En 1909, le Conseil fédéral est chargé, par la voie d’un postulat, d’examiner des possibilités de faciliter la naturalisation des étrangers nés et domiciliés en Suisse. Cette mesure vise notamment à lutter contre la menace de surpopulation étrangère²⁸.

• – En 1912, des cercles de représentants des cantons adressent au Conseil fédéral une pétition en vue de réclamer une plus grande prise en compte des éléments du droit du sol. Le département compétent se déclare favorable à cette demande et recommande une révision de la Constitution, qui n’aura pas lieu en raison de l’éclatement de la guerre²⁹.

• – En 1919, le Conseil fédéral institue une commission d’experts chargée d’examiner une modification de l’art. 44 Cst. visant à introduire une règlementation destinée à lutter contre la menace de surpopulation étrangère³⁰. En 1920, il soumet au Parlement un projet portant sur la création d’une base constitutionnelle qui doit notamment permettre à la Confédération d’octroyer la nationalité suisse dès la naissance aux enfants de parents étrangers domiciliés en Suisse, pour autant qu’un des parents soit né sur le territoire (double droit du sol)³¹.

• – En 1920, une initiative populaire est déposée sur la question des étrangers. Elle propose, outre deux durcissements ponctuels, de faciliter la naturalisation des étrangers nés et élevés en Suisse, leur permettant ainsi d’acquérir de plein droit la nationalité³². Cette initiative est rejetée en 1922 par la majorité des électeurs³³.

• – En 1928, la Constitution entre en vigueur dans sa version révisée (art. 44)³⁴. Elle confère d’une manière générale au législateur fédéral la compétence de fixer les règles applicables à l’acquisition et à la perte de la nationalité suisse³⁵.

• – Dans les années 1930, le débat sur la naturalisation se durcit. Afin de lutter contre la menace de surpopulation étrangère, de nombreux cantons et communes revoient à la hausse les émoluments de naturalisation³⁶.

• – En 1946, les travaux relatifs à une nouvelle loi sur la nationalité débutent. En 1949, l’administration présente un avant-projet qu’une commission d’experts instituée par le Département fédéral de justice et police (DFJP) est chargée d’examiner l’année suivante. En 1951, le Conseil fédéral soumet au Parlement un projet de loi dont l’objectif est d’élaborer une législation en matière de nationalité qui forme un tout, inspirée par des principes uniformes et adaptée aux exigences de la vie de l’époque³⁷.

• – En 1952, la loi sur la nationalité entre en vigueur³⁸. Reposant strictement sur le principe du droit du sang³⁹, elle prévoit que, pour acquérir la nationalité, un étranger doit résider en Suisse pendant douze ans. Une durée de résidence plus courte est introduite pour les jeunes étrangers élevés en Suisse: le temps passé en Suisse entre 10 et 20 ans compte double dans leur cas⁴⁰. La procédure de naturalisation ordinaire est ainsi simplifiée pour eux. La loi de 1952 sur la nationalité instaure la naturalisation facilitée, qui vise à éviter aux personnes ayant déjà des liens étroits avec la Suisse de devoir passer par la procédure de naturalisation ordinaire⁴¹.

• – En 1964, la commission chargée de l’étude du problème de la main-d’œuvre étrangère publie un rapport dans lequel elle considère une politique de naturalisation active comme un impératif politique et recommande l’extension de la naturalisation facilitée⁴².

• – En 1965, le DFJP soumet pour avis aux cantons une proposition qui prévoit une nouvelle forme de naturalisation facilitée en faveur des étrangers ayant vécu en Suisse pendant dix ans au moins à partir de l’âge de 6 ans et déposé leur demande avant l’âge de 22 ans, mais la majorité des cantons la rejettent⁴³.

• – En 1968, les cantons rejettent, pour des raisons liées au fédéralisme, une nouvelle proposition visant à faciliter la naturalisation des jeunes étrangers élevés en Suisse⁴⁴.

• – En 1970, le DFJP soumet pour avis aux cantons une proposition visant à compléter la procédure de naturalisation ordinaire par une disposition prévoyant que la naturalisation des étrangers nés en Suisse et y ayant été scolarisés pendant au moins cinq ans soit gratuite. Une petite majorité de cantons se déclarent favorables à cette solution, certains soumettant des propositions supplémentaires⁴⁵.

• – En 1971, le DFJP institue, compte tenu de l’accueil majoritairement favorable des cantons, une commission d’experts⁴⁶ dont les travaux portent principalement sur la question de l’extension de la procédure de naturalisation facilitée. La commission propose d’étendre cette dernière aux jeunes étrangers élevés en Suisse, en leur accordant un droit à la naturalisation lorsqu’ils remplissent les conditions requises, mais aussi aux réfugiés et aux apatrides, entre autres.

• – En 1973, le DFJP envoie en consultation le rapport et les propositions de la commission d’experts concernant la révision de la loi sur la nationalité afin de recueillir l’avis des milieux concernés avant d’entreprendre les travaux de modification constitutionnelle⁴⁷. Lors de cette consultation, 17 cantons se prononcent en faveur d’une naturalisation facilitée et gratuite pour les jeunes étrangers élevés en Suisse, tandis que trois s’y opposent⁴⁸.

• – En 1981, le DFJP met en consultation un projet mis à jour de révision de l’art. 44 Cst. Une nette majorité des participants se déclarent favorables à une naturalisation facilitée pour les jeunes étrangers élevés en Suisse. L’objectif du projet est d’intégrer les étrangers dans la communauté suisse⁴⁹.

• – En 1982, le Conseil fédéral soumet au Parlement un projet visant à créer une base constitutionnelle habilitant la Confédération à prévoir des facilités de naturalisation pour les jeunes étrangers élevés en Suisse ainsi que pour les réfugiés et les apatrides, pour autant qu’ils se soient pleinement adaptés au mode de vie et à la mentalité suisses. Ce projet est notamment motivé par le fait que les règlementations cantonales et communales ne tiennent pas assez compte de la plus grande capacité d’intégration de ces jeunes étrangers⁵⁰. Le projet est rejeté par la majorité des électeurs le 4 décembre 1983⁵¹.

• – En 1992, le Conseil fédéral présente un autre projet portant sur la création d’une base constitutionnelle qui doit permettre à la Confédération de faciliter la naturalisation des jeunes étrangers élevés en Suisse⁵². Le projet est accepté par le peuple en votation populaire le 12 juin 1994, mais rejeté par une majorité de cantons⁵³.

• – En 1994, les cantons de Berne, de Fribourg, de Vaud, de Neuchâtel, de Genève et du Jura signent une convention de réciprocité sur les conditions cantonales requises pour la naturalisation des jeunes étrangers⁵⁴. En 1996, le canton de Zurich leur emboîte le pas⁵⁵. Les cantons signataires s’engagent à simplifier la naturalisation des jeunes étrangers âgés de 16 à 25 ans, à limiter au maximum les émoluments perçus et à fixer une durée de résidence minimale de deux ans, dont un an au cours des deux ans précédant le dépôt de la demande⁵⁶.

• – En 1999, un groupe de travail de l’administration se penche sur la naturalisation facilitée des jeunes étrangers de la deuxième et de la troisième générations. Dans son rapport, il propose de prévoir des facilités de naturalisation pour les jeunes étrangers élevés en Suisse et de créer une base constitutionnelle visant à faciliter la naturalisation des étrangers de la troisième génération⁵⁷.

• – En 2001, le Conseil fédéral soumet au Parlement un projet portant sur la création d’une base constitutionnelle qui doit permettre de faciliter la naturalisation des étrangers de la deuxième génération et d’octroyer d’office à la naissance la nationalité suisse à ceux de la troisième génération. En dérogation au principe selon lequel la Confédération se prononce sur les naturalisations facilitées, il est prévu que ce soient les cantons qui statuent dans le cas des jeunes étrangers⁵⁸. L’acquisition de la nationalité pour les étrangers de la troisième génération est soumise à la condition que les parents de l’enfant aient accompli la majeure partie de leur scolarité obligatoire en Suisse et qu’ils résident en Suisse depuis plusieurs années au moment de la naissance de l’enfant⁵⁹. Le projet est rejeté par la majorité des électeurs le 26 septembre 2004⁶⁰. Le rejet du projet par le peuple et les cantons marque l’échec de l’introduction d’un droit du sol dans la législation suisse sur la nationalité⁶¹.

• – En 2005, un groupe de travail de l’administration se penche sur la naturalisation des jeunes étrangers de la deuxième et de la troisième générations. Dans son rapport, il indique que le rejet du projet de modification constitutionnelle implique de renoncer pour l’instant à introduire, dans la législation fédérale, des facilités de naturalisation pour ces derniers, mais que la Confédération peut prévoir, dans le cadre de son pouvoir de légiférer, des facilités d’ordre général qui contribuent à simplifier leur naturalisation⁶².

• – En 2008, Ada Marra (conseillère nationale, PS, Vaud) dépose l’initiative parlementaire 08.432 «La Suisse doit reconnaître ses enfants», visant à ce que les étrangers de la troisième génération obtiennent la nationalité sur demande des parents ou des personnes concernées. Celle-ci est acceptée, mais la poursuite de son traitement est reportée à plusieurs reprises en raison de la révision totale de la loi sur la nationalité. En 2014, le Parlement adopte la révision totale⁶³ de la loi sur la nationalité du 20 juin 2014 (LN)⁶⁴ et élabore un projet de modification constitutionnelle ainsi qu’un projet de loi visant à faciliter la naturalisation des étrangers de la troisième génération⁶⁵. Le 12 février 2017, la révision constitutionnelle est acceptée par la majorité des électeurs⁶⁶.

• – En 2018, la modification de la LN portant sur la naturalisation facilitée des étrangers de la troisième génération⁶⁷ et la révision totale de la LN⁶⁸ entrent en vigueur. La révision de la LN vise non seulement à simplifier et à harmoniser les procédures de naturalisation et à adapter la notion d’intégration à celle prévue par le droit des étrangers, mais aussi à régler des éléments nouveaux, tels que la limitation de l’accès à la naturalisation ordinaire aux seuls titulaires d’une autorisation d’établissement, l’abaissement de la durée de séjour minimale de douze à dix ans et l’harmonisation des délais de résidence cantonaux et communaux. Le message relatif à la révision totale de la LN souligne que, partant du principe que l’acquisition de la nationalité constitue l’ultime étape de l’intégration, elle doit être soumise aux exigences les plus élevées⁶⁹.

2.3.3 Portée de la compétence fédérale fondée sur l’art. 38, al. 2, Cst.

Conformément à l’art. 38, al. 2, Cst., la Confédération édicte des dispositions minimales sur la naturalisation des étrangers par les cantons et octroie l’autorisation de naturalisation. L’Office fédéral de la justice (OFJ) a rédigé un avis de droit détaillé sur la portée de cette compétence fédérale, raison pour laquelle il n’en sera ici question que brièvement⁷⁰. Selon cette disposition, les échelons étatiques inférieurs doivent avoir la possibilité de prévoir, pour rendre leurs décisions de naturalisation, des conditions en plus de celles qu’exige la Confédération pour l’octroi des autorisations de naturalisation. L’art. 38, al. 2, Cst. n’autorise donc pas la Confédération à fixer une limite supérieure concernant les conditions matérielles que les cantons et les communes imposent aux requérants.

2.3.4 Acquisition de la nationalité suisse

En Suisse, la nationalité s’acquiert automatiquement par filiation (droit du sang) (art. 1 LN) ou adoption (art. 4 LN). Le principe du droit du sol n’est pas reconnu en tant que tel dans l’ordre juridique suisse, sauf pour les enfants trouvés (droit du sol fictif)⁷¹ (art. 3 LN). Les étrangers de la troisième génération acquièrent la nationalité sur la base d’éléments relevant du droit du sol, qui leur permettent de bénéficier de facilités en raison des liens étroits qu’ils ont avec la Suisse⁷². Hormis le cas particulier de la réintégration (art. 26 à 29 LN), la nationalité suisse peut être acquise par naturalisation ordinaire (art. 9 à 19 LN) ou facilitée (art. 20 à 25 LN)⁷³.

2.3.5 Règles régissant la naturalisation ordinaire

La procédure de naturalisation ordinaire comporte trois niveaux, ce qui s’explique par la structure fédéraliste de la Suisse et le système de droit de cité à trois niveaux prévu par l’art. 37, al. 1, Cst. Dans le cadre de la naturalisation ordinaire, la demande est déposée soit auprès du canton, soit auprès de la commune compétente (art. 13, al. 1, LN). Lorsque le canton et, si le droit cantonal le prévoit, la commune peuvent rendre un préavis favorable quant à l’octroi du droit de cité, ils transmettent la demande de naturalisation au terme de l’examen cantonal au Secrétariat d’État aux migrations (SEM) (art. 13, al. 2, LN). Si toutes les conditions formelles et matérielles du droit fédéral (art. 11 et 12 LN) sont également remplies, le SEM accorde l’autorisation fédérale de naturalisation et la transmet à l’autorité cantonale, qui rend la décision de naturalisation (art. 13, al. 3, LN).

La LN définit les conditions formelles (art. 9 LN) et matérielles (art. 11 LN) d’octroi de l’autorisation fédérale de naturalisation. Les conditions matérielles que le requérant doit remplir sont les suivantes: son intégration doit être réussie (art. 11, let. a, LN), il doit s’être familiarisé avec les conditions de vie en Suisse (art. 11, let. b, LN) et il ne doit pas mettre en danger la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (art. 11, let. c, LN). L’art. 12 LN énumère les critères d’intégration à respecter. Toutes les conditions de naturalisation doivent être remplies tant au moment du dépôt de la demande que lorsque la décision de naturalisation est rendue⁷⁴. Les art. 30 à 36 LN régissent les dispositions communes relatives à l’acquisition de la nationalité suisse par naturalisation. Elles s’appliquent aux niveaux tant fédéral que cantonal.

Tant qu’ils respectent les dispositions minimales édictées par la Confédération, les cantons peuvent faciliter la naturalisation ordinaire ou, au contraire, la rendre plus restrictive, en fixant des conditions matérielles, mais aussi formelles, plus ou moins strictes⁷⁵. Dix-neuf cantons règlent de manière exhaustive le droit de cité communal dans leur législation, tandis que les sept autres (Berne, Obwald, Glaris, Zoug, Bâle-Campagne, Grisons et Jura) accordent explicitement à leurs communes une marge de manœuvre dans la règlementation des conditions de naturalisation⁷⁶.

Conditions formelles

Autorisation d’établissement: quiconque dépose une demande de naturalisation ordinaire doit être titulaire d’une autorisation d’établissement (art. 9, al. 1, let. a, LN). Pour obtenir une telle autorisation, un étranger doit en règle générale avoir séjourné en Suisse au moins dix ans au titre d’une autorisation de courte durée ou de séjour (art. 34, al. 2, de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l’intégration [LEI]⁷⁷). De plus, il ne doit pas y avoir eu de rétrogradation au cours des cinq dernières années (art. 34, al. 6, LEI), ni exister de motif de révocation (art. 62 LEI) ou de rétrogradation (art. 63, al. 2, LEI), et l’étranger doit être intégré (art. 34, al. 2, let. c, LEI). Une durée de séjour inférieure à dix ans peut suffire si des raisons majeures le justifient (art. 34, al. 3, LEI) ou en cas de bonne intégration au terme d’un séjour ininterrompu de cinq ans au titre d’une autorisation de séjour (art. 34, al. 4, LN).

Pour les ressortissants des États ayant conclu un accord d’établissement avec la Suisse⁷⁸, la durée de séjour requise est de cinq ans au lieu de dix, ce qui signifie qu’ils peuvent prétendre à une autorisation d’établissement après un séjour régulier et ininterrompu de cinq ans (par dérogation à la disposition potestative de l’art. 34, al. 2, LEI).

Durée de séjour en Suisse: le requérant doit, lors du dépôt de la demande, apporter la preuve qu’il a séjourné en Suisse pendant dix ans en tout, dont trois sur les cinq ans ayant précédé le dépôt de la demande (art. 9, al. 1, let. b, LN). Dans le calcul de la durée de séjour de dix ans, le temps qu’il a passé en Suisse entre l’âge de 8 et de 18 ans compte double (art. 9, al. 2, LN). Le représentant légal d’un enfant mineur (art. 31, al. 1, LN) ne peut ainsi déposer une demande individuelle de naturalisation qu’une fois que celui-ci a atteint l’âge de 9 ans. Quatorze cantons⁷⁹ appliquent les exigences minimales fixées par la Confédération en ce qui concerne l’âge minimal d’acquisition de la nationalité. Cet âge est toutefois fixé à 12 ans dans cinq cantons⁸⁰, à 14 ans dans le canton de Fribourg et à 16 ans dans six cantons⁸¹.

Conditions matérielles

Familiarisation avec les conditions de vie en Suisse: l’une des exigences minimales fixées par la Confédération est que le requérant se soit familiarisé avec les conditions de vie en Suisse, c’est-à-dire qu’il possède une connaissance des particularités géographiques, historiques, politiques et sociales de la Suisse, qu’il prenne part à la vie sociale et culturelle de la population suisse et qu’il entretienne des contacts réguliers avec des Suisses (art. 2 de l’ordonnance du 17 juin 2016 sur la nationalité [OLN]⁸²). Dix cantons⁸³ soumettent les requérants à un test formel et, le cas échéant, les obligent à suivre des cours. Le canton du Tessin exige la participation à un cours ou une attestation de connaissances civiques et culturelles. Quatorze cantons⁸⁴ procèdent, quant à eux, à un examen informel dans le cadre des entretiens de naturalisation⁸⁵.

Pas de mise en danger de la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse: l’existence d’une menace pour la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse n’est évaluée ni par les cantons ni par les communes, mais par la Confédération. La définition de ce que l’on entend par ce type de menace (art. 3 OLN) se fonde sur la loi du 25 septembre 2015 sur le renseignement (LRens)⁸⁶. Pour évaluer s’il existe une telle menace, le SEM s’appuie en premier lieu sur les informations fournies par les autorités compétentes en matière de sécurité. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral (TAF), la participation du Service de renseignement de la Confédération (SRC) ne modifie en rien la compétence décisionnelle du SEM et ne confère pas au SRC la qualité de partie à la procédure⁸⁷. En outre, si les conclusions et les investigations du SRC ne lient pas le SEM, celui-ci ne peut néanmoins s’en écarter que s’il existe des raisons valables de le faire, notamment lorsqu’elles ne sont pas compréhensibles, soit parce qu’elles ne sont pas suffisamment étayées ou motivées, soit parce qu’elles présentent des contradictions. En outre, indépendamment des conclusions du SRC, le SEM est tenu de procéder à sa propre évaluation en tenant compte de toutes les circonstances⁸⁸ et d’exposer en pleine connaissance de cause les raisons pour lesquelles il suit les conclusions du SRC⁸⁹.

Critère d’intégration – respect de la sécurité et de l’ordre publics: on considère qu’une personne ne respecte pas la sécurité et l’ordre publics lorsqu’elle viole des prescriptions légales ou des décisions d’autorités de manière grave ou répétée, qu’elle n’accomplit volontairement pas d’importantes obligations de droit public ou privé ou qu’elle fait, de façon avérée, l’apologie publique d’un crime ou d’un délit contre la paix publique, d’un génocide, d’un crime contre l’humanité ou encore d’un crime de guerre ou incite à de tels crimes (art. 4, al. 1, OLN). La Confédération définit, à titre d’exigence minimale, les cas où une inscription dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA constitue un obstacle à la naturalisation (art. 4, al. 2, OLN). Selon l’art. 4, al. 3, OLN, le SEM décide, dans le cas d’une inscription dans VOSTRA pouvant être consultée et ne relevant pas du champ d’application de l’art. 4, al. 2, OLN, de la réussite de l’intégration du requérant en tenant compte de la gravité de la sanction⁹⁰. Dix-sept cantons⁹¹ appliquent les prescriptions minimales imposées par la Confédération dans ce domaine. Certains, comme l’Argovie et Nidwald, vont plus loin et soumettent la naturalisation à une absence totale d’antécédents judiciaires⁹².

Critère d’intégration – respect des valeurs de la Constitution: comptent notamment parmi ces valeurs les principes de l’État de droit, de même que l’ordre démocratico-libéral de la Suisse (art. 5, let. a, OLN), les droits fondamentaux, tels que l’égalité entre les femmes et les hommes, le droit à la vie et à la liberté personnelle, la liberté de conscience et de croyance, ainsi que la liberté d’opinion (art. 5, let. b, OLN), mais aussi les obligations liées au service militaire ou civil et la scolarité obligatoire (art. 5, let. c, OLN). Les principaux indices montrant que ce critère n’est pas respecté sont le mépris ou le rejet du droit à l’autodétermination, de l’égalité des êtres humains dans toute leur diversité ainsi que des libertés d’opinion, de croyance et de conscience. Le manque de tolérance à l’égard d’autres communautés ou religions, ainsi que le dénigrement de minorités, de membres d’une communauté religieuse ou de personnes ayant une orientation sexuelle particulière en sont également des signes. L’approbation d’actes contraires aux droits fondamentaux (par ex. les mariages forcés) ou les actes de propagande publique qui menacent les intérêts de la démocratie libérale et de l’État de droit témoignent également d’un non-respect des valeurs de la Constitution.

Critère d’intégration – aptitude à communiquer au quotidien dans une langue nationale, à l’oral et à l’écrit: la Confédération impose au requérant, comme exigence minimale, de justifier de connaissances orales d’une langue nationale équivalant au moins au niveau B1 du cadre européen commun de référence pour les langues (CECR) et de compétences écrites du niveau A2 au minimum (art. 6, al. 1, OLN). Référence internationale en matière de connaissances linguistiques, le CECR est utilisé à l’échelle européenne pour évaluer les compétences linguistiques des apprenants. Il fait une distinction entre trois principaux niveaux de communication orale: le niveau A pour ceux qui possèdent des connaissances élémentaires, le B pour ceux qui savent se faire comprendre et le C pour ceux qui maîtrisent très bien la langue. Au sein de chacun des principaux niveaux, on distingue deux niveaux intermédiaires (par ex., A1 et A2), qui permettent d’être encore plus précis dans la description des exigences requises. Dix-neuf cantons⁹³ appliquent les prescriptions minimales fixées par la Confédération dans ce domaine. Trois cantons⁹⁴ exigent des compétences orales et écrites de niveau B1. Quatre cantons⁹⁵ fixent des exigences encore plus élevées et demandent un niveau B2 à l’oral et un niveau B1 à l’écrit. En principe, il doit s’agir de la langue nationale parlée au lieu de domicile du requérant. La preuve des compétences linguistiques est réputée fournie lorsqu’au moins l’une des conditions suivantes est remplie: le requérant parle et écrit une langue nationale qui est aussi sa langue maternelle; il a fréquenté l’école obligatoire dans une langue nationale pendant au moins cinq ans; il a suivi une formation dispensée dans une langue nationale ou il dispose d’une attestation des compétences linguistiques reconnue (art. 6, al. 2, OLN).

Critère d’intégration – participation à la vie économique ou acquisition d’une formation: ce critère repose sur le principe selon lequel l’intéressé est apte à subvenir lui-même à ses besoins. Il doit être en mesure de pourvoir à son entretien et à celui de sa famille, dans les limites du prévisible. La Confédération pose comme condition minimale que la naturalisation soit exclue pour les personnes ayant perçu l’aide sociale dans les trois années précédant le dépôt de la demande ou pendant la procédure de naturalisation, sauf si l’aide sociale perçue est intégralement remboursée (art. 7 OLN). Seize cantons⁹⁶ appliquent les exigences minimales fixées par la Confédération dans ce domaine. Six cantons⁹⁷ étendent cette période à cinq ans et quatre cantons⁹⁸ à dix ans.

Critère d’intégration – encouragement de l’intégration des membres de la famille: la Confédération impose, comme condition minimale, que les requérants s’efforcent non seulement de s’intégrer eux-mêmes, mais aussi d’encourager les membres de leur famille à le faire. On considère que c’est le cas lorsqu’ils les aident à acquérir des compétences linguistiques dans une langue nationale, à participer à la vie économique ou à acquérir une formation, à participer à la vie sociale et culturelle de la population suisse ou à exercer d’autres activités susceptibles de contribuer à leur intégration dans le pays, comme entretenir des contacts réguliers avec des Suisses (art. 8 OLN).

Procédure de naturalisation

Décision de naturalisation et obligation de motiver: entrée en vigueur le 1^er janvier 2009, la révision du 21 décembre 2007⁹⁹ de la loi sur la nationalité a permis d’introduire deux dispositions tenant compte de la jurisprudence du Tribunal fédéral (TF)¹⁰⁰: l’art. 15, al. 2, LN, selon lequel les décisions cantonales de naturalisation peuvent être rendues par l’autorité exécutive ou par une assemblée communale, et l’art. 16 LN, qui prévoit que tout rejet d’une demande de naturalisation doit être motivé. Dans son arrêt ATF 129 I 217, le TF a annulé une décision de naturalisation rendue par la commune d’Emmen pour cause de discrimination. Dans son arrêt ATF 129 I 232, qui portait sur une affaire concernant la ville de Zurich, il a jugé illicite de soumettre une décision de naturalisation au scrutin populaire, parce que cette décision ne pouvait pas être motivée¹⁰¹.

Les organes communaux chargés de statuer sur les demandes de naturalisation sont définis en premier lieu dans les lois cantonales sur le droit de cité. Selon les cantons, ils sont rattachés à différents pouvoirs. Dans les communes du canton de Berne, par exemple, cette compétence relève du conseil communal (exécutif). Dans les cantons de Bâle-Campagne, de Zoug et des Grisons, elle relève principalement de la commune bourgeoise, la forme de l’organe variant toutefois (assemblée communale, conseil bourgeoisial, commissions de naturalisation désignées par les communes bourgeoises). L’organisation des compétences n’a aucun rapport avec le degré d’urbanisation des communes. Ainsi, dans les communes urbaines ou les agglomérations, on retrouve tous les organes cités ci-dessus alors que, dans les communes rurales, ce sont généralement le conseil communal, le conseil bourgeoisial ou les assemblées communales qui ont compétence. Les commissions et les conseils généraux, s’ils existent, n’ont compétence dans aucune des communes rurales¹⁰².

Double nationalité ou nationalité multiple: depuis la révision du 23 mars 1990¹⁰³ de la loi sur la nationalité, qui est entrée en vigueur le 1^er janvier 1992, la pluralité des nationalités est autorisée dans la législation suisse. La double nationalité a été rendue possible par la suppression de l’ancien art. 17 LN¹⁰⁴. Il s’agissait d’une disposition minimale au sens de l’art. 38, al. 2, Cst., raison pour laquelle les cantons pouvaient continuer à exiger de l’intéressé qu’il renonce à sa nationalité d’origine dans le cas de la naturalisation ordinaire¹⁰⁵.

Exigences relatives à la durée de séjour cantonal et communal: le droit fédéral impose aux cantons de prévoir une durée de séjour minimale de deux à cinq ans dans leur législation (art. 18, al. 1, LN). Les cantons peuvent définir une durée comprise dans cet intervalle, pendant laquelle le requérant doit avoir résidé dans le canton où la naturalisation est demandée et, éventuellement, dans la commune. Cette durée est fixée à deux ans dans huit cantons¹⁰⁶, à trois ans dans deux cantons¹⁰⁷, à quatre ans dans le canton de Soleure et à cinq ans dans quinze cantons¹⁰⁸. En application de la convention de réciprocité du 16 décembre 1994 sur les conditions cantonales requises pour la naturalisation des jeunes étrangers de la deuxième génération, les cantons de Zurich, de Berne, de Fribourg, de Vaud, de Neuchâtel, de Genève et du Jura reconnaissent les années de résidence dans un autre canton signataire¹⁰⁹.

Marge d’appréciation et droit à l’octroi de la nationalité: la procédure de naturalisation ordinaire (art. 9 à 19 LN) est une procédure discrétionnaire. Les autorités de naturalisation disposent ainsi d’un large pouvoir d’appréciation dans l’examen des conditions requises¹¹⁰. Dans le cas de l’acquisition de la nationalité par le seul effet de la loi (filiation et adoption), on peut, en revanche, considérer qu’il existe un droit à l’octroi de la nationalité.

Émoluments: le système de fixation des émoluments de naturalisation a été revu dans le cadre de la révision du 3 octobre 2003¹¹¹ de la loi sur la nationalité. Depuis cette révision, qui est entrée en vigueur le 1^er janvier 2006, ce ne sont plus les ressources financières des requérants qui sont prises en compte, mais les frais encourus par les autorités (art. 35, al. 2, LN). Les lois cantonales sur le droit de cité peuvent fixer les émoluments en tenant compte de ce cadre. La marge de manœuvre concernant les émoluments de naturalisation communaux est réglée différemment selon les cantons. Les cantons de Bâle-Campagne, de Glaris, des Grisons et du Jura accordent une marge de manœuvre à leurs communes dans la fixation de ces émoluments et indiquent soit un montant maximal, soit une fourchette. Les cantons de Berne, d’Obwald et de Zoug laissent, quant à eux, entièrement aux communes la compétence de fixer les émoluments communaux, ceux-ci ne devant simplement pas dépasser les frais encourus. Les dix-neuf autres cantons règlent de manière exhaustive la question des émoluments dans leur législation sur le droit de cité¹¹².

Recours: depuis la révision du 21 décembre 2007¹¹³ de la loi sur la nationalité, révision entrée en vigueur le 1^er janvier 2009, les cantons doivent instituer des autorités judiciaires qui connaissent des recours contre les refus de naturalisation ordinaire en qualité d’autorités cantonales de dernière instance. La nécessité de disposer d’une voie de recours cantonale découle du principe de la garantie de l’accès au juge inscrit dans la Constitution (art. 29a Cst.; art. 46 et 47 LN)¹¹⁴.

Recours au Tribunal fédéral: conformément à l’art. 83, let. b, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF)¹¹⁵, un recours en matière de droit public contre les décisions relatives à la naturalisation ordinaire est irrecevable. Dans certaines circonstances, un recours constitutionnel subsidiaire est toutefois possible. Selon l’art. 116 LTF, un tel recours peut ainsi être formé en cas de violation de l’interdiction de l’arbitraire au sens de l’art. 9 Cst. Une personne n’est habilitée à invoquer le grief d’arbitraire pour motiver son recours que si les dispositions légales dont elle soutient qu’elles ont été appliquées de manière arbitraire lui confèrent un droit ou servent à protéger ses intérêts prétendument lésés. Cette pratique du TF relative à l’invocation du grief d’arbitraire dans un recours contre une décision de rejet d’une demande de naturalisation ordinaire a été relativisée dans l’ATF 138 I 305. La nouvelle pratique a permis au TF d’améliorer le niveau de protection juridique dans la procédure de naturalisation sans faire officiellement de l’octroi de la nationalité suisse un droit¹¹⁶.

2.3.6 Nombre total de naturalisations ordinaires de 1987 à 2024

Source: SEM, SYMIC

Le nombre total de naturalisations ordinaires a augmenté de manière continue, passant de 6781 en 1987 à 38 031 en 2006, année où il a atteint un pic. Divers facteurs ont contribué à leur augmentation à partir de 1992, notamment la suppression des restrictions à la double nationalité ou à la nationalité multiple pour les ressortissants allemands et italiens dans leur pays d’origine, la baisse des émoluments de naturalisation ainsi que la hausse du nombre de ressortissants de pays tiers en Suisse. Le recul des naturalisations après 2006 n’a, en revanche, guère fait l’objet de recherches¹¹⁷.

Le nombre de naturalisations ordinaires a atteint son niveau le plus bas en 2014, avec 23 897 cas, avant d’augmenter à nouveau, notamment pendant la période ayant précédé l’entrée en vigueur de la révision totale de la LN en 2018. Ce chiffre est resté élevé après cette révision. Environ deux tiers des procédures de naturalisation ordinaire menées en 2019 l’ont été selon l’ancienne loi du 29 septembre 1952 sur la nationalité¹¹⁸, car c’est la date du dépôt de la demande qui est déterminante. En 2020, pour la première fois, davantage de naturalisations ont été accordées selon la LN entièrement révisée. La baisse des taux en 2020 coïncide avec l’apparition de la pandémie de COVID‑19¹¹⁹. En 2024, 33 469 étrangers ont acquis la nationalité suisse selon la procédure ordinaire¹²⁰.

Art. 38, al. 2, 1^re phrase

Compétence législative globale dotée d’un effet dérogatoire différé

Le texte de l’initiative prévoit que la Confédération légifère sur la naturalisation ordinaire des étrangers, lui conférant ainsi une compétence législative globale. Cette dernière serait dotée d’un effet dérogatoire différé, de sorte que les prescriptions cantonales ne seraient supplantées que si et dans la mesure où la Confédération aurait mis en vigueur un droit d’exécution directement applicable. Si la compétence fédérale était exclusive (avec effet dérogatoire immédiat), la législation cantonale sur le droit de cité deviendrait instantanément caduque en cas d’acceptation de l’initiative. Il en résulterait, jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle LN, un grave vide juridique qui rendrait les naturalisations ordinaires temporairement impossibles. Or ceci ne peut correspondre à l’objet et au but de la modification constitutionnelle proposée, d’autant plus qu’il n’existe aucun autre indice (notamment grammatical) laissant supposer que le texte de l’initiative prévoit une compétence fédérale exclusive (avec effet dérogatoire immédiat). En cas d’acceptation de l’initiative, les cantons ne perdraient, par conséquent, les compétences législatives dont ils disposent actuellement dans le domaine de la naturalisation ordinaire qu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle LN et dans les limites prévues par cette dernière.

Art. 38, al. 2, 2^e phrase

Droit à l’octroi de la nationalité suisse sur demande

Le texte de l’initiative prévoit que le droit fédéral accorde un droit à la naturalisation ordinaire à tout étranger qui dépose une demande satisfaisant aux conditions matérielles énumérées de manière exhaustive à l’art. 38, al. 2, let. a à d, ce qui implique qu’aucune autre condition, notamment aucun critère d’intégration supplémentaire, ne peut être requise. Il est par ailleurs précisé que la naturalisation ordinaire se fait sur demande. Le texte ne fixe pas d’autres règles de procédure. Le fait que la naturalisation ordinaire soit accordée sur demande correspond au droit en vigueur. Dans le cadre d’une procédure administrative sur demande, les autorités ouvrent une procédure après réception de la demande. Elles procèdent ensuite aux investigations nécessaires, avec l’aide des requérants, auxquels incombe une obligation de collaborer.

Art. 38, al. 2, let. a à d

Conditions de naturalisation

Voici la liste exhaustive des conditions matérielles de naturalisation prévues par le texte de l’initiative:

• – séjourner légalement en Suisse depuis cinq ans (let. a);

• – ne pas avoir été condamné à une peine privative de liberté de longue durée (let. b);

• – ne pas mettre en danger la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. c), et

• – posséder des connaissances de base dans une langue nationale (let. d).

Ces conditions nécessitent d’être précisées et devront, si l’initiative est acceptée, faire l’objet de clarifications dans la législation d’exécution quant à l’interprétation qui doit en être faite. Il convient d’ailleurs de noter que l’initiative propose un assouplissement considérable des conditions de naturalisation, mais que certaines exigences relatives à l’acquisition de la nationalité suisse restent nécessaires afin de justifier les droits et devoirs qui y sont liés.

Art. 38, al. 2, let. a

Autorisation relevant du droit des étrangers ou autre droit de présence

La première condition est que le requérant séjourne légalement en Suisse depuis cinq ans lors du dépôt de la demande de naturalisation. Les séjours avec activité lucrative ou les longs séjours (séjours excédant 90 jours sur toute période de 180 jours) nécessitent une autorisation relevant du droit des étrangers ou un autre droit de présence sur le territoire. Il peut s’agir d’une autorisation octroyée en vertu de la législation sur l’asile ou les étrangers, de l’accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (accord sur la libre circulation des personnes)¹²¹, de la Convention du 4 janvier 1960 instituant l’Association européenne de libre-échange (AELE)¹²² ou de la loi du 22 juin 2007 sur l’État hôte (LEH)¹²³.

Sont considérées comme des autorisations relevant du droit des étrangers:

• – les autorisations de courte durée, de séjour et d’établissement octroyées en vertu des art. 32 à 34 LEI et des art. 4 et 5 de l’ordonnance du 22 mai 2002 sur la libre circulation des personnes (OLCP)¹²⁴;

• – les autorisations frontalières octroyées en vertu de l’art. 35 LEI et de l’art. 4 OLCP.

Les titres de séjour suivants attestent d’un droit de présence en Suisse, mais ne constituent pas des autorisations relevant du droit des étrangers:

• – la carte de légitimation au sens de l’art. 17 de l’ordonnance du 7 décembre 2007 sur l’État hôte (OLEH)¹²⁵;

• – le permis Ci au sens de l’art. 22, al. 3, OLEH;

• – le livret F délivré aux étrangers admis provisoirement en vertu de l’art. 83, al. 1, LEI et de l’art. 20, al. 2, de l’ordonnance du 11 août 1999 sur l’exécution du renvoi et de l’expulsion d’étrangers (OERE)¹²⁶;

• – le livret N ou l’attestation délivrés aux requérants d’asile en vertu de l’art. 30 de l’ordonnance 1 sur l’asile du 11 août 1999 (OA 1)¹²⁷;

• – le livret S délivré aux personnes à protéger en vertu de l’art. 45 OA 1.

Séjour de cinq ans précédant le dépôt de la demande

Le texte de l’initiative pose comme condition à l’octroi de la nationalité suisse que l’étranger séjourne légalement en Suisse depuis cinq ans. Le droit en vigueur prévoit, quant à lui, que le requérant apporte, lors du dépôt de la demande, la preuve qu’il a séjourné en Suisse pendant dix ans en tout, dont trois sur les cinq ans ayant précédé le dépôt de la demande (art. 9, al. 1, let. b, LN). L’initiative propose une modification de ce droit en exigeant un séjour de cinq ans seulement, la formulation «depuis cinq ans» laissant entendre que ce séjour doit précéder immédiatement le dépôt de la demande.

L’initiative n’exclut pas que la légalité du séjour de cinq ans dont doit justifier le requérant lors du dépôt de la demande repose sur différents titres de séjour ou droits de présence. Elle n’indique pas si des interruptions de ce séjour sont autorisées et ne précise pas non plus, le cas échéant, la nature de celles-ci (vacances, semestre d’échange, séjour professionnel à l’étranger, etc.), ni même leur durée (de quelques jours à plusieurs mois) ou les effets juridiques qu’elles entraînent (prolongation ou renouvellement de l’autorisation relevant du droit des étrangers ou du droit de présence).

La comparaison avec le droit d’autres pays révèle que certains des États analysés autorisent un pourcentage ou un nombre maximal de jours passés à l’étranger (voir les explications au ch. 2.2). Le législateur fédéral devra déterminer dans quelle mesure des interruptions sont permises au cours du séjour de cinq ans et les motifs admis, ainsi que le type de séjours qui peuvent être combinés entre eux.

Formes du séjour légal

Le texte de l’initiative ne précise pas non plus les formes de séjour légal qui doivent être prises en considération lors du dépôt de la demande. On pourrait penser que tous les séjours légaux entrent en ligne de compte, quels que soient le statut des personnes concernées et la base légale applicable. Seuls les étrangers séjournant illégalement en Suisse seraient alors exclus de la naturalisation. On pourrait toutefois aussi envisager une interprétation plus restrictive du texte, selon laquelle tous les séjours légaux ne garantiraient pas l’obtention de la naturalisation par la voie ordinaire. En particulier, l’autorisation frontalière pourrait ne pas être prise en compte car, bien que les frontaliers travaillent en Suisse, ils sont domiciliés à l’étranger. Dans ce contexte se pose la question de savoir s’il ne serait pas pertinent de faire, dans l’interprétation du texte de l’initiative, la distinction entre une autorisation durable relevant du droit des étrangers et un droit de présence qui n’est pas assuré. Une présence légale n’est par exemple pas assurée lorsque l’exécution d’un renvoi n’est pas possible, licite ou raisonnablement exigible et qu’une admission provisoire a donc été ordonnée, ou lorsque le séjour s’inscrit dans le cadre et la durée d’une procédure de droit des migrations en cours (par ex. une procédure d’asile).

En 2024, quelque 1 279 000 étrangers séjournaient depuis au moins cinq ans en Suisse à la faveur d’une autorisation relevant du droit des étrangers ou d’un droit de présence. La Suisse comptait en outre 445 000 étrangers nés sur son sol qui y vivaient légalement. Au total, environ 1 724 000 personnes rempliraient ainsi la condition matérielle du séjour légal de cinq ans en Suisse que prévoit l’initiative (voir annexe 1).

Art. 38, al. 2, let. b

Pas de peine privative de liberté de longue durée

La deuxième condition est que le requérant n’ait pas été condamné à une peine privative de liberté de longue durée. La notion de «peine privative de liberté de longue durée» laisse au législateur fédéral une certaine marge d’interprétation pour ce qui est de la durée concrète de la peine à prendre en compte. Il pourrait interpréter cette notion à la lumière de la jurisprudence en matière de droit des étrangers. Dans cette dernière, le TF a établi qu’une peine privative de liberté de plus d’une année était une peine de longue durée¹²⁸. Une condamnation à une peine privative de liberté (art. 40 du code pénal [CP]¹²⁹) – qui est la sanction la plus lourde – pourrait donc constituer un motif de refus de la naturalisation lorsque celle-ci a une durée supérieure à une année, ce qui n’est pas le cas d’une condamnation à une peine pécuniaire (art. 34 CP). La règlementation en vigueur concernant l’appréciation de la situation du requérant en matière de droit pénal est nettement plus stricte (art. 4, al. 2 à 5, OLN), puisqu’elle prévoit le rejet de la demande en cas notamment de condamnation à une peine privative de liberté avec sursis, à une peine pécuniaire ou à un travail d’intérêt général¹³⁰.

En principe, plus le statut juridique visé accorde de droits, plus les exigences doivent être élevées. Sur la base de ce principe, les exigences concernant la situation du requérant en matière de droit pénal pourraient être plus strictes pour la naturalisation que pour un séjour relevant du droit des étrangers. Si l’initiative est acceptée, le législateur fédéral devra décider s’il souhaite ou non s’aligner sur la jurisprudence en matière de droit des étrangers et quelles exigences doivent être imposées dans ce domaine pour les naturalisations ordinaires.

Art. 38, al. 2, let. c

Mise en danger de la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse

La troisième condition est que le requérant ne mette pas en danger la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse. Le texte de l’initiative ne prévoit ici pas de changement par rapport au droit en vigueur (art. 11, let. c, LN). Le législateur fédéral dispose, là encore, d’une marge d’interprétation qui lui permet d’adapter cette exigence à d’éventuelles nouvelles menaces pour la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse.

Art. 38, al. 2, let. d

Connaissances de base dans une langue nationale

La quatrième condition est que le requérant possède des connaissances de base dans l’une des quatre langues nationales que sont l’allemand, le français, l’italien et le romanche (art. 3 à 6 de la loi du 5 octobre 2007 sur les langues [LLC]¹³¹). Le CECR fait une distinction entre trois principaux niveaux de communication orale: le niveau A pour ceux qui possèdent des connaissances élémentaires, le B pour ceux qui sont capables de se faire comprendre et le C pour ceux qui maîtrisent très bien la langue (voir les explications au ch. 2.3.5). S’agissant de cette condition aussi, le législateur fédéral dispose d’une marge d’appréciation. La notion de «connaissances de base» se rapproche le plus de celle de «connaissances élémentaires», ce qui signifierait que les requérants doivent posséder des compétences écrites et orales dans une langue nationale qui équivalent tout au plus au niveau A. Un niveau de connaissances B pourrait néanmoins être utile pour participer au processus démocratique, par exemple pour comprendre le matériel de vote, car cela nécessite un certain niveau de compréhension de la langue. Si l’initiative est acceptée, le législateur fédéral devra définir les compétences linguistiques requises afin que les étrangers naturalisés puissent se faire comprendre au quotidien et exercer leurs droits politiques.

Législation d’exécution

À moins qu’une initiative ne prévoie de dispositions contraires, ce qui n’est pas le cas ici, une révision de la Constitution entre en vigueur dès que le peuple et les cantons l’ont acceptée (art. 195 Cst.). La disposition constitutionnelle proposée n’est cependant pas directement applicable. Elle ne contient notamment pas les règles de procédure nécessaires à son application (compétences relatives au traitement des demandes, documents à fournir, délais, voies de recours, etc.).

Par ailleurs, les conditions matérielles de naturalisation prévues par le texte de l’initiative nécessitent d’être précisées. Comme nous l’avons indiqué précédemment, il convient d’expliciter ce qu’il faut entendre par «peine privative de liberté de longue durée» et «connaissances de base dans une langue nationale». Si l’initiative est acceptée, le législateur fédéral devra donc élaborer des dispositions d’exécution. Le nouveau droit ne sera applicable qu’une fois ces dernières entrées en vigueur. Les demandes de naturalisation directement fondées sur le texte de l’initiative qui aura été accepté seront par conséquent exclues. Le législateur fédéral devra déterminer si le nouveau droit s’applique également aux procédures qui seront en cours au moment de l’entrée en vigueur de la législation d’exécution. En plus de préciser les conditions matérielles de naturalisation, il devra notamment définir les compétences relatives à la mise en œuvre du nouveau droit. Comme l’initiative ne modifie en rien le système du droit de cité à trois niveaux que connaît la Suisse (art. 37, al. 1, Cst.), l’acquisition de la nationalité suisse sera toujours conditionnée à l’obtention d’un droit de cité cantonal et communal. Le législateur fédéral devra décider si l’octroi d’une autorisation de naturalisation par la Confédération reste utile et nécessaire, et comment les compétences relatives à la mise en œuvre du nouveau droit seront réparties entre la Confédération et les cantons.

L’art. 46 Cst. énonce le principe selon lequel les cantons mettent en œuvre le droit fédéral conformément à la Constitution et à la loi. Le législateur fédéral peut par conséquent édicter des dispositions sur cette mise en œuvre ou déroger au principe précité. Il doit toutefois veiller à respecter le principe énoncé à l’art. 46, al. 3, Cst., selon lequel la Confédération laisse aux cantons une marge de manœuvre aussi large que possible en tenant compte de leurs particularités. Ainsi, le canton de Zurich a traité près de 12 000 demandes de naturalisation ordinaire en 2022, contre moins de 100 pour les cantons d’Uri, de Nidwald et du Jura. Le législateur fédéral devrait donc laisser aux cantons une certaine marge de manœuvre dans la mise en œuvre afin que les particularités régionales puissent être prises en compte.

En vertu de la compétence législative globale dont dispose la Confédération, le législateur fédéral pourrait également régler de manière exhaustive la procédure de naturalisation, par exemple désigner les instances cantonales et communales ayant compétence pour statuer sur les demandes de naturalisation, se prononcer sur la licéité de la double nationalité ou de la nationalité multiple, fixer le montant des émoluments et indiquer les voies de recours possibles. Il conviendrait également d’évaluer si un contrôle judiciaire de la naturalisation ordinaire par le TF est nécessaire. Actuellement, les décisions de naturalisation ordinaire rendues par les cantons ne peuvent être contestées devant le TF que par la voie du recours constitutionnel subsidiaire (art. 113 ss LTF). Seules les violations de droits constitutionnels, et notamment de droits de procédure, peuvent ainsi être invoquées (art. 116 LTF) (voir les explications au ch. 2.3.5). On pourrait toutefois aussi envisager de confier entièrement aux cantons la compétence de régler la procédure de naturalisation ordinaire. Une autre possibilité serait encore que le législateur fédéral laisse sur le principe cette compétence aux cantons, mais leur impose – contrairement à ce que prévoit le droit en vigueur – une limite supérieure afin de garantir une application uniforme du droit (voir les explications au ch. 2.3.3).

En cas d’acceptation de l’initiative, les conditions de la naturalisation facilitée seraient manifestement plus strictes que celles de la naturalisation ordinaire. La naturalisation facilitée a été mise en place afin d’éviter aux étrangers qui ont déjà des liens étroits avec la Suisse de devoir passer par la procédure de naturalisation ordinaire (voir les explications au ch. 2.3.2). La différence significative de traitement en faveur des candidats à la naturalisation ordinaire qui résulterait d’une acceptation de l’initiative ne serait pas justifiable objectivement et conduirait à une contradiction. Le cas échéant, le législateur fédéral devra décider comment il entend lever cette contradiction dans le cadre de la marge de manœuvre dont il dispose.

4.2.1 Conséquences pour les cantons et les communes

L’initiative prévoit un assouplissement des conditions de la naturalisation ordinaire. Après son acceptation et l’entrée en vigueur de la législation d’exécution, il faut donc s’attendre à une hausse considérable des demandes. Il est impossible d’évaluer le nombre réel de demandes de naturalisation qui seront déposées après l’entrée en vigueur de la législation d’exécution. Les autorités compétentes verront néanmoins leur travail d’examen simplifié, d’une part, parce que les requérants n’auront pas besoin de fournir une myriade de données pour prouver qu’ils satisfont aux exigences requises et, d’autre part, parce que les décisions pourront être fondées sur des données facilement accessibles. La preuve d’un séjour légal de cinq ans pourra ainsi être fournie à l’aide des systèmes informatiques regroupant les données concernant les étrangers qui existent déjà, tandis que celle d’une absence de condamnation à une peine privative de longue durée pourra être apportée grâce au casier judiciaire informatisé. La preuve que le requérant possède des connaissances de base dans une langue nationale pourra, quant à elle, être apportée de la même façon qu’aujourd’hui.

Les entretiens de naturalisation ne seront en principe plus nécessaires après l’acceptation de l’initiative, car cette dernière ne conditionne plus l’octroi de la nationalité au fait que le requérant se soit familiarisé avec les conditions de vie en Suisse. Ses connaissances du mode de vie, de la culture et des particularités géographiques de la Suisse n’auront donc plus besoin d’être testées lors d’un tel entretien. Dans certains cas particuliers, un entretien de naturalisation pourra malgré tout se révéler nécessaire dans le cadre de l’obligation de collaborer qui incombe au requérant si les données figurant dans les systèmes informatiques ne sont pas suffisantes pour apporter les preuves requises.

Étant donné qu’il est impossible d’estimer le nombre de demandes qui seront déposées, on ne peut pas évaluer si les structures cantonales et communales existantes seront suffisantes pour y faire face. La diminution de la charge de travail des autorités cantonales et communales liée au traitement des demandes entraînerait une baisse des émoluments correspondants. Certains cantons et communes auront sans doute besoin d’un délai de mise en œuvre après l’adoption de la législation d’exécution pour réorganiser leurs processus.

4.2.2 Conséquences pour la Confédération

Une augmentation des demandes au niveau cantonal entraînerait une hausse des autorisations de naturalisation à examiner par le SEM dans le cas où le législateur fédéral déciderait de conserver cette forme d’autorisation. La charge de travail liée à l’octroi de chaque autorisation diminuerait quoi qu’il en soit car les conditions à évaluer seraient revues à la baisse. Étant donné qu’il est impossible d’estimer le nombre de demandes qui seront déposées, on ne peut pas évaluer si les structures existantes du SEM seront suffisantes pour faire face à cette charge. Un allègement de la charge de travail du SEM serait également synonyme de baisse des émoluments fédéraux. Par ailleurs, comme l’acceptation de l’initiative ne modifierait en rien les exigences relatives à l’examen des demandes, une augmentation de ces dernières engendrerait également un surcroît de travail pour le SRC, qui doit vérifier que les requérants ne mettent pas en danger la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse.