Message relatif à la prolongation de la participation suisse à la Force multinationale de l’OTAN au Kosovo (KFOR) (2027 à 2029)

2.1 Situation régionale

La situation en matière de sécurité dans les Balkans occidentaux est certes considérée comme essentiellement stable, mais elle demeure volatile. Des tensions récurrentes, susceptibles de s’aggraver rapidement, persistent notamment dans le nord du Kosovo et en Bosnie et Herzégovine. Si ces incidents restent généralement limités au niveau local, ils témoignent néanmoins de la fragilité persistante de la stabilité dans la région. Cette fragilité s’explique en grande partie par le travail insuffisant dans le domaine du traitement du passé: les conflits des années 1990 n’ont pas été complètement résolus dans les esprits des populations de nombreuses régions, ce qui continue de favoriser l’instrumentalisation des traumatismes de la guerre par certains politiciens et d’entraver la réconciliation entre les groupes ethniques.

L’UE a toujours accordé une importance stratégique aux Balkans occidentaux. Traditionnellement, elle a fait usage de la politique d’élargissement pour promouvoir la paix, la stabilité politique et l’essor économique dans la région. Cette politique consiste à soutenir les pays des Balkans avec des moyens financiers, des relations commerciales plus étroites et la libéralisation des visas. En contrepartie, l’UE exige des réformes profondes dans les domaines de l’État de droit, de la justice, de la lutte contre la corruption et des droits fondamentaux.

Après avoir connu une certaine perte de vitesse, la perspective européenne des Balkans occidentaux est revenue au premier plan de l’agenda politique dans la foulée de l’agression militaire russe contre l’Ukraine. Comme un vide géopolitique dans le voisinage immédiat entraînerait des risques pour la sécurité de toute l’Europe, l’UE mise de plus en plus sur le modèle de «l’intégration progressive», qui permet entre autres une participation partielle au marché intérieur comme préalable à l’adhésion officielle. Cette approche est complétée par le «Plan de croissance pour les Balkans occidentaux» de 2023, qui prévoit 6 milliards d’euros d’investissements pour soutenir la croissance économique, les infrastructures et les projets énergétiques. Il est encore prématuré d’évaluer les résultats de cette nouvelle approche, mais les perspectives d’adhésion à l’UE des pays de la région restent lointaines. Un constat qui affaiblit la crédibilité de la promesse d’intégration européenne.

En parallèle, des puissances extérieures se disputent l’influence sur la région. La Russie exploite ses liens historiques et religieux, notamment en Serbie et dans l’entité de Bosnie et Herzégovine «Republika Srpska (RS)», pour promouvoir un récit alternatif critique de l’UE. La Chine a étendu son influence moyennant l’octroi de crédits et les investissements dans la construction (initiative Nouvelles routes de la soie), comme l’illustre l’exemple de l’autoroute Bar-Boljare achevée en 2024 au Monténégro. La Turquie entretient son réseau de fondations, d’universités et d’autorités religieuses, notamment au Kosovo, tandis que des investisseurs des États du Golfe financent des projets touristiques et immobiliers en Bosnie et Herzégovine. Malgré ces influences géopolitiques, l’objectif déclaré de tous les États des Balkans occidentaux demeure l’intégration européenne. L’adhésion à l’OTAN de l’Albanie en 2009, du Monténégro en 2017 et, plus récemment, de la Macédoine du Nord en 2020 a renforcé les liens de ces États avec l’architecture de sécurité euro-atlantique.

Outre les influences extérieures, la situation politique intérieure de certains pays de la région constitue également un facteur potentiel d’instabilité. À cela s’ajoutent des problèmes structurels dans l’ensemble des Balkans occidentaux: chômage élevé chez les jeunes, systèmes de santé défaillants, diversification économique insuffisante et corruption généralisée affectent le quotidien des populations. C’est actuellement le cas en Serbie, où des vagues de manifestations ont lieu depuis novembre 2024. Les manifestants réclament notamment une lutte résolue contre la corruption et des élections anticipées. Le manque de perspectives a pour conséquence un taux d’émigration élevé dans toute la région, en particulier parmi les jeunes bien formés en quête de meilleures conditions de vie.

Depuis plusieurs années, la Bosnie et Herzégovine traverse une série de crises politiques, dont la plus récente dure depuis mars 2025. Cette nouvelle détérioration a été déclenchée par la condamnation, le 26 février 2025, par la Cour constitutionnelle de Bosnie et Herzégovine, du président en exercice de la RS, Milorad Dodik, pour avoir refusé de reconnaître la juridiction de la Cour constitutionnelle de la Bosnie et Herzégovine et l’autorité du Haut Représentant des Nations Unies pour la Bosnie et Herzégovine⁵ en RS. Cette condamnation a servi de prétexte à la RS pour prendre une nouvelle série de mesures à caractère séparatiste, telles que la publication d’un projet de constitution propre et la remise en cause de la légitimité des institutions étatiques bosniennes en RS. De telles mesures remettent en question l’intégrité territoriale du pays et violent les Accords de Dayton de 1995⁶. Malgré cette crise politique aigüe, la situation en matière de sécurité continue d’être jugée comme stable. À cet égard, le renforcement temporaire, en mars 2025, de la mission EUFOR ALTHEA a eu un effet stabilisateur et dissuasif. La Suisse participe à EUFOR ALTHEA depuis 2004 avec 20 militaires armés⁷.

2.2 Situation au Kosovo

2.3 Présence et influence de la communauté internationale au Kosovo

La résolution 1244 du Conseil de sécurité de l’ONU est le fondement de la présence de la KFOR et de plusieurs organisations internationales au Kosovo. Au début de l’engagement international, la Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK) était responsable de la création d’une administration civile et de la construction de l’État kosovar, notamment de sa police. À ce jour, la MINUK demeure présente au Kosovo, mais sans missions opérationnelles importantes. Elle se concentre désormais sur le conseil, la surveillance et l’établissement de rapports. Le gouvernement kosovar la considère de plus en plus comme étant obsolète, ce qui limite son influence directe sur la politique. De ce fait, la MINUK renforce son soutien aux institutions internationales telles que l’UE, EULEX et l’OSCE en leur fournissant des analyses en matière de politique de sécurité et en coordonnant les questions liées à la sécurité avec la KFOR. À partir de 2008, EULEX a repris progressivement les tâches du mandat exécutif de la MINUK dans les domaines de la mise en place de la justice, de la police, des douanes et de la protection des frontières.

Bien que ces missions soient aujourd’hui encore présentes dans le pays, leurs rôles ont été considérablement réduits avec le développement progressif de l’État kosovar. La MINUK ne dispose aujourd’hui que d’effectifs réduits. En revanche, l’OMIK dispose d’effectifs plus importants, la Russie et la Serbie refusant toute réduction en raison de la situation délicate au Kosovo. L’OMIK poursuit ses activités dans des domaines tels que le développement de la démocratie, les droits des minorités ethniques, la liberté des médias, l’égalité des genres et le soutien électoral. Elle produit des rapports sur les incidents entre les ethnies et observe les élections nationales et municipales au Kosovo.

En 2018, EULEX, qui n’est plus chargée de la poursuite des crimes de guerre, de la corruption, du crime organisé et du terrorisme, a transféré une grande partie de son mandat exécutif dans le domaine judiciaire aux autorités kosovares. Ses compétences exécutives se limitent désormais à la protection des témoins et aux arrestations en lien avec les procédures des chambres spécialisées pour le Kosovo à La Haye. Son effectif ne comptant plus que quelques centaines de policiers, EULEX ne dispose que d’une capacité d’intervention limitée en cas de flambée de violence qui submergerait la police kosovare. De fait, la KFOR a repris ce rôle.

2.4 Engagement civil de la Suisse au Kosovo

La stabilité et la prospérité dans les Balkans occidentaux sont l’une des priorités de la politique extérieure de la Suisse. En tant que troisième donateur bilatéral et partenaire de longue date, la Suisse jouit d’une excellente réputation au Kosovo, aussi bien auprès des autorités que de la société civile et des partenaires internationaux.

En complément du dialogue mené par l’UE, la Suisse soutient d’autres formats de discussion. Le processus dit «de Soleure» réunit régulièrement des représentants de haut rang de tous les principaux partis politiques du Kosovo et de Serbie. Il a pour objectif de renforcer la confiance, d’améliorer les relations et d’approfondir les sujets controversés. Ce processus débouche sur des recommandations concrètes à l’intention des gouvernements des deux pays et des acteurs internationaux.

Depuis l’indépendance du Kosovo en 2008, la Suisse a investi plus de 325 millions de francs dans le pays dans le domaine de la coopération internationale. Dans le cadre du programme de coopération 2022 à 2025 dédié au Kosovo, la Direction du développement et de la coopération (DDC), la Division Paix et droits de l’homme du DFAE et le Secrétariat d’État à l’économie (SECO) mettent en œuvre des programmes dans les domaines de la gouvernance démocratique, de la sécurité humaine, de l’économie durable et de l’emploi, de l’eau et du changement climatique, ainsi que de la santé.

Une étroite collaboration existe également dans le domaine de la migration: depuis 2010, la Suisse et le Kosovo ont conclu un partenariat migratoire qui comprend notamment le renforcement des autorités chargées des questions migratoires, la prévention de la migration irrégulière, l’aide au retour et la réadmission, ainsi que la lutte contre le trafic humain.

3.1 Le mandat de la KFOR

Le mandat portant sur l’engagement de la KFOR, qui découle de la résolution 1244 du Conseil de sécurité de l’ONU, a été expressément approuvé par le gouvernement kosovar après la déclaration d’indépendance de 2008. Au sens de la résolution, la KFOR a trois missions:

• – mettre en place et maintenir un environnement sûr et stable (y compris garantir la liberté de mouvement sans restriction);

• – mettre en œuvre et surveiller l’accord de retrait des forces serbes du Kosovo et le désarmement de l’Armée de libération du Kosovo;

• – soutenir la MINUK ainsi que d’autres partenaires civils internationaux.

La KFOR collabore étroitement avec la MINUK, l’OMIK et EULEX.

3.2 Évolution et fonctionnement de la KFOR

L’amélioration et la stabilisation de la situation en matière de sécurité depuis le début de l’engagement de la KFOR ont conduit à adapter le rôle de celle-ci et à réduire progressivement son effectif, qui se montait initialement à environ 50 000 militaires. La KFOR a été régulièrement adaptée aux changements en matière de sécurité, tant en ce qui concerne la composition des troupes que d’effectifs. La mission est passée d’une force robuste omniprésente, essentiellement composée de moyens d’infanterie effectuant des patrouilles et des contrôles, à une force plus modérée, dont la tâche principale est la recherche d’informations et de renseignements (veille situationnelle). Afin de pouvoir agir si la situation se détériore, la KFOR a conservé une capacité d’intervention composée de moyens robustes. Pour effectuer ses tâches, elle s’est dotée d’un triple dispositif (veille situationnelle, intervention et réserve d’intervention) qui lui permet de maintenir une présence légère dans le pays tout en conservant des forces de réserve à haute disponibilité sur place (présence réduite) et hors du pays (présence renforcée). En novembre 2022, environ 3800 militaires de 27 États étaient engagés au sein de la KFOR. Actuellement, 33 États, parmi lesquels figurent cinq États non-membres de l’OTAN, mettent à disposition de la KFOR environ 5 200 militaires. Cette augmentation des effectifs est une conséquence directe de la détérioration de la situation survenue dans le courant de l’année 2023.

Un réseau de 30 équipes de liaison et de surveillance (Liaison and Monitoring Teams [LMT]) constitue l’élément principal de la capacité de veille situationnelle de la KFOR. Il permet de déceler rapidement les éventuelles tendances conflictuelles menant à une détérioration de la situation sécuritaire et, au besoin, de déclencher les éléments d’intervention. Les équipes LMT effectuent également des tâches de médiation au niveau local. Elles font office d’organes d’information pour le commandant de la KFOR. Elles permettent en même temps à la KFOR d’assurer une présence militaire sur l’ensemble du territoire. La KFOR dispose également de formations de reconnaissance qui recherchent des renseignements de manière discrète pour le commandement de la KFOR.

Si la situation se détériore, la KFOR dispose de deux bataillons d’intervention pouvant intervenir dans les secteurs du pays qui leur sont attribués. Un troisième bataillon peut mener une large palette d’interventions sur l’ensemble du Kosovo et en Bosnie et Herzégovine pour la mission EUFOR ALTHEA. Les éléments d’intervention sont appuyés par des éléments de mobilité tactique, tels que des hélicoptères de transport, des éléments du «Joint Logistics Support Group (JLSG)» ou des équipes de déminage d’engins explosifs improvisés.

Si la situation le requiert, la KFOR a par ailleurs la possibilité de faire appel à deux forces de réserve stationnées hors du Kosovo, qui peuvent être engagées dans l’ensemble des Balkans: la Strategic Reserve Force (SRF), forte d’environ 700 militaires, subordonnée au Supreme Headquarters Allied Powers Europe (SHAPE) de l’OTAN et l’Operational Reserve Force (ORF), forte d’environ 1000 militaires, subordonnée à l’Allied Joint Force Command Naples de l’OTAN. Une partie de ces forces réserve ont été déployées en mai (ORF) et septembre (SRF) 2023 après les graves incidents survenus à Zvecan et Bjanska (ch. 2.2.4 et 3.3). Des éléments de l’ORF sont déployés depuis mai 2023 au Kosovo. Les forces de l’ORF fournies tour à tour pas l’Italie et la Turquie sont relevées tous les trois mois.

Les instances militaires de l’OTAN réexaminent tous les six mois, sur la base d’analyses globales de la situation (Comprehensive Security Assessments of the Kosovo Environment), la taille des troupes, ainsi que les tâches et l’orientation de la KFOR, afin d’assurer leur adéquation avec les besoins sécuritaires actuels au Kosovo. Lors de conférences annuelles (Force Generation Conferences), les États contributeurs peuvent soumettre des offres de contribution basées sur les besoins de la KFOR actualisés par l’OTAN. La dernière conférence s’est déroulée en avril 2025.

3.3 Bilan et perspectives pour la KFOR

La KFOR demeure le seul acteur international reconnu et apprécié de toutes les parties au Kosovo; elle jouit d’une grande crédibilité. Elle bénéficie aussi de l’intérêt conjoint des différentes parties à sa présence, même s’il n’existe plus de menace militaire directe au Kosovo. La KFOR, réputée impartiale, couvre l’ensemble du territoire avec ses LMT, sans pour autant donner l’impression de militariser le pays. Elle a la capacité de s’imposer en cas de détérioration de la situation et peut intervenir rapidement dans tout le Kosovo comme ce fut le cas à deux reprises en 2023 (ch. 2.2.4). Cette présence militaire internationale au Kosovo a un effet dissuasif sur les auteurs d’actes de violence et rassure les minorités ethniques qui peuvent se sentir menacées. La Serbie apprécie sa présence, car la KFOR garantit que la KSF ne poursuivra aucune activité dans le nord du Kosovo à population majoritairement serbe qui risquerait de provoquer des incidents interethniques. Le Kosovo apprécie cette présence, car la KFOR, qui surveille la ligne de séparation entre la Serbie et du Kosovo (Administrative Boundary Line, ABL), constitue une force de défense contre une éventuelle agression militaire de la Serbie.

L’OTAN estime que l’engagement de la KFOR devra se poursuivre aussi longtemps que la Serbie et le Kosovo s’avéreront incapables d’établir des relations apaisées entre États souverains. Elle souligne que le manque de volonté politique de Belgrade et Pristina et leurs actions unilatérales sont les principaux obstacles à la réalisation de progrès dans le processus de normalisation des relations entre les parties. La KFOR, dont la mission consiste à garantir de manière impartiale la sécurité au Kosovo, n’a pas pour mandat de résoudre les différends politiques qui subsistent entre les parties. Seules des pressions diplomatiques exhortant Belgrade et Pristina à la mise en œuvre des accords conclus en 2023 et une solution politique permettraient de parvenir à une paix et une stabilité durable au Kosovo. En d’autres termes, la force militaire en elle-même n’est pas suffisante pour créer les conditions permettant de remplir les critères conditionnant une réduction de la présence de la KFOR, voire son retrait. Compte tenu des défis sécuritaires persistants, la KFOR demeure nécessaire en tant que garante militaire d’un environnement sûr, propice au développement du Kosovo et à la stabilité de toute la région. Les États participant à la mission partagent ce point de vue et considèrent que la mise en œuvre de la résolution 1244 reste d’actualité, la situation dans le pays demeurant labile sur les plans politique et sécuritaire. Comme mentionné précédemment (ch. 1), l’Italie et les États-Unis, qui sont les principaux contributeurs de troupes, poursuivent leur engagement. D’autres pays poursuivent leur participation, ou ont réintégré la KFOR à l’image du Royaume-Uni, de la France, de la Belgique, des Pays-Bas et du Luxembourg.

À l’heure actuelle, les défis sécuritaires sont persistants et le déploiement continu des forces de réserves venues de l’extérieur du secteur d’engagement de la mission n’est pas tenable sur le long terme, en particulier en cas de crise simultanée au Kosovo et en Bosnie et Herzégovine. Compte tenu des nouveaux défis rencontrés sur le terrain, l’OTAN invite les pays contributeurs à fournir des moyens supplémentaires, notamment en réserves d’intervention, capacités anti-drones et veille situationnelle.

3.4 Ancrage dans la posture stratégique de l’OTAN

Après l’agression militaire russe contre l’Ukraine, la stabilité dans les Balkans occidentaux a gagné en importance pour l’OTAN. Selon son concept stratégique de 2022, les Balkans occidentaux font partie de zones stratégiquement importantes pour l’Alliance¹¹. L’OTAN, qui a suivi de près les effets possibles de la guerre en Ukraine sur les Balkans occidentaux, a observé l’augmentation de l’influence de la Russie et de ses activités déstabilisantes. Selon le «Comprehensive Security Assessement of the Kosovo Environment» de février 2025, les activités de désinformation de la Russie qui consistent à répandre des récits hostiles à l’OTAN afin de déstabiliser les communautés locales et compromettre la mission de le la KFOR constituent une préoccupation. Par exemple, les discours russes ont souvent établi des comparaisons entre le Kosovo et ce qu’ils appellent les régions séparatistes d’Ukraine, en particulier la Crimée, créant ainsi de fausses équivalences qui sapent la légitimité du Kosovo sur la scène internationale. Ces informations mensongères sont relayées et amplifiées par les médias serbes et serbes kosovars. Afin de réduire l’impact de tels discours et soutenir le rôle impartial de l’OTAN et de la KFOR au Kosovo, l’Alliance a implémenté des mesures de communication stratégique. Des visites de haut niveau des organes politiques de l’OTAN visant à atténuer les tensions ont eu un impact significatif et positif dans ce domaine.

Selon l’analyse des instances militaires de l’OTAN, la présence militaire de l’Alliance au Kosovo ne peut pas être réduite, au vu de l’importance accrue de la région pour la stabilité en Europe. C’est pourquoi l’OTAN estime que les capacités de la KFOR doivent être maintenues au même niveau.

C’est dans ce contexte que les missions de l’UE et de l’OTAN en Bosnie et Herzégovine et au Kosovo jouent un rôle central. En cas de troubles, elles peuvent appuyer les autorités des États hôtes, si nécessaire au moyen de réserves stationnées hors du pays. De plus, l’Alliance considère que des missions telles que la KFOR peuvent éviter que des régions sensibles soient déstabilisées sous l’effet de l’influence russe.

4.1 Évolution, organisation et tâches

Depuis 1999, la Swisscoy a successivement adapté son organisation et ses tâches aux besoins de la KFOR, eux-mêmes liés à l’évolution de la situation au Kosovo. Au début de son engagement, la Swisscoy était une compagnie logistique d’un effectif maximal de 160 militaires. Cette unité était non armée, à l’exception d’un détachement de sécurité. Une première réorganisation de la KFOR a amené la Suisse à fournir des moyens d’infanterie et un effectif maximal de 220 militaires, désormais armés. Dans le contexte d’une nouvelle adaptation du dispositif de la KFOR, la Swisscoy a aussi adapté son profil. Elle a dès lors fourni à la KFOR des LMT, ainsi que diverses prestations dans les domaines du génie et du transport. Il en a résulté un nouvel effectif maximal de 235 militaires. Entre 2018 et 2020, alors que des moyens de génie lourds utiles à des prestations de transport et de construction n’étaient plus demandés par la KFOR, l’effectif maximal a été réduit à 165 militaires. En 2019, la KFOR a fait part de besoins supplémentaires dans les domaines de la liberté de mouvement, du renseignement et des fonctions d’officiers d’état-major. C’est pourquoi l’effectif maximal est passé à 195 militaires dès 2021, afin de mettre à disposition de la KFOR une section de pionniers et une section de transport et des officiers d’état-major supplémentaires.

En juin 2023, en approuvant la prolongation de la participation suisse à la KFOR jusqu’à fin 2026, avec un effectif maximal de 195 militaires, le Parlement a également donné au Conseil fédéral la compétence d’augmenter, en cours de mandat et jusqu’à la fin de l’engagement, l’effectif du contingent de 30 militaires. Durant l’été 2023, l’Autriche a annoncé à l’OTAN la réduction de sa participation à la KFOR moyennant le retrait de deux compagnies, dont une unité de transport, dès avril 2024. Afin de combler une partie de la lacune occasionnée par le retrait autrichien et en accord avec l’OTAN, en novembre 2023, le Conseil fédéral a décidé d’accroître l’effectif maximal du contingent suisse de 20 militaires dès avril 2024. Le nouvel effectif de 215 militaires a permis à la Suisse de reprendre de l’Autriche la compagnie de transport rattachée au JLSG de la KFOR. Deux tiers de l’effectif nécessaire à cette relève ont été fournis en puisant dans l’effectif suisse déjà présent au Kosovo, notamment des éléments qui effectuent des tâches similaires au profit du contingent. C’est pourquoi la relève était possible en moyennant une augmentation d’effectif de 20 militaires seulement.

Globalement, dans le domaine du transport et de la mobilité, le contingent suisse assure à la KFOR des prestations qualitativement importantes. Le détachement de transport aérien composé de deux hélicoptères de l’armée suisse peut être appelé en permanence à transporter du matériel ou des personnes dans l’ensemble du secteur d’engagement de la KFOR. Pour assurer la liberté de mouvement de la KFOR, la Suisse met à disposition une compagnie qui dispose de moyens permettant de dégager des obstacles improvisés sur les routes. Elle met également à disposition la compagnie de transport qui achemine des marchandises et des personnes pour la KFOR. La compagnie de transport appuie notamment le déploiement des réserves d’intervention de la KFOR. Ces deux compagnies font partie du JLSG. En 2024, la Suisse a fourni pour la première fois le commandant du JLSG qui est un subordonné direct du commandant de la KFOR. Au sein du commandement de la KFOR, la Suisse fournit également plusieurs officiers d’état-major, notamment un officier dans le domaine des opérations d’information, un conseiller politique et un conseiller en matière d’égalité des genres. Cette personne est chargée d’intégrer la perspective de genre dans la conduite des opérations et conseille directement le commandant de la KFOR.

Actuellement, six LMT suisses œuvrent à la recherche d’informations et de renseignements et des officiers d’état-major suisses sont engagés au sein du bataillon de renseignement, surveillance et reconnaissance (Intelligence, Surveillance and Reconnaissance [ISR]) de la KFOR. Un groupe de policiers militaires assument des tâches pour l’ensemble de la KFOR. L’Armée suisse fournit en outre le plus haut responsable de la police militaire de la KFOR (Force Marshal Provost). Une équipe médicale assure, en collaboration avec l’Autriche, le fonctionnement d’un centre médical de type «Role 1». La Swisscoy participe également à la conduite et à l’administration du Camp de la KFOR à Novo Selo.

4.2 Avantages retirés par la Suisse et renforcement de la capacité de défense

Depuis 1999, grâce à sa contribution opérationnelle en faveur de la KFOR, la Suisse, en tant que partenaire de l’OTAN, bénéficie d’avantages non seulement pour le développement opérationnel de l’armée, mais aussi du point de vue de la politique de sécurité et de la politique extérieure.

En ce qui concerne la politique de sécurité et la politique extérieure, l’engagement de la Swisscoy au sein de la KFOR constitue la plus importante contribution opérationnelle dans le cadre du partenariat avec l’OTAN. Comme l’OTAN considère que le statut d’un partenaire dépend également des contributions significatives aux opérations, le fait que la Suisse compte parmi les principaux et plus anciens contributeurs de la KFOR est crucial pour ses relations avec l’OTAN. De ce fait, la participation à la KFOR permet non seulement à la Suisse de prendre part aux évaluations et décisions concernant la mission, mais également de participer aux rencontres ministérielles et de chefs d’état-major d’armée et à d’autres forums de discussion de l’Alliance, auxquels elle n’aurait autrement pas accès. La Suisse peut ainsi accéder à des informations utiles au pilotage de sa politique de sécurité et de sa politique extérieure. La contribution à la KFOR est en outre l’un des atouts qui permet à la Suisse d’obtenir des postes au sein du Secrétariat international et de l’état-major militaire international, où elle peut participer à des projets dans des domaines d’intérêt, tels que la maîtrise des armements et le désarmement, la non-prolifération et l’Agenda femmes, paix et sécurité. La contribution de la Suisse est régulièrement saluée et reconnue par les représentants de l’OTAN lors de rencontres bilatérales et multilatérales de haut niveau.

Sur le plan opérationnel, l’engagement d’officiers au quartier général et dans les états-majors de la KFOR apporte à l’Armée suisse une meilleure compréhension de la conduite opérative de tels engagements et des processus d’état-major qui en découlent, qu’il s’agisse de la récolte d’informations ou de la définition de l’emploi de moyens robustes. Les procédures enseignées en Suisse s’appliquent ainsi dans un engagement international réel.

Dans la perspective de renforcer la capacité de défense, l’entraînement et la mise en œuvre de procédures d’engagement standardisées, en collaboration avec d’autres armées, sont d’une grande utilité. Il est possible de tirer des enseignements pour la disponibilité opérationnelle et le système de disponibilité de l’Armée suisse. Les processus de ravitaillement et d’évacuation sur de grandes distances ont notamment pu être examinés dans un engagement réel. La conduite des deux compagnies du JLSG permet à l’armée de développer sa doctrine de logistique d’engagement en tirant des enseignements en ce qui concerne la liberté de mouvement, les convois, la protection des convois et le dépannage dans le domaine de la logistique de convois exceptionnels. L’engagement des LMT a exposé l’Armée suisse à de nouvelles approches dans le cadre de la coopération avec les acteurs civils.

De plus, l’Armée suisse a pu vérifier l’application de processus d’état-major dans un engagement de longue durée qui se poursuit 24 heures sur 24. Les enseignements tirés ont pu être intégrés directement dans les règlements pertinents. Grâce aux expériences acquises au Kosovo, l’Armée suisse a pu intégrer de nouvelles procédures opérationnelles dans sa doctrine.

S’y ajoute l’expérience de la responsabilité de conduite assumée pendant six mois. L’engagement d’un officier général suisse, entre novembre 2018 et octobre 2019, dans la fonction de DCOM KFOR, a permis à l’Armée suisse d’acquérir sa première expérience dans la conduite d’une mission militaire internationale de maintien de la paix.

Enfin, l’engagement permet également de recueillir des expériences sur une période prolongée, notamment quant aux aptitudes, aux performances ou aux besoins de maintenance du matériel utilisé et de nouveaux systèmes en cours d’évaluation. Quant aux possibilités de test, le secteur d’engagement de la KFOR permet par exemple de conduire des évaluations de drones et de systèmes de défense anti-drones, qui joueront un rôle clé dans la capacité de défense de la Suisse. Compte tenu des restrictions existantes, de telles évaluations ne pourraient pas être conduites en Suisse sur de longues distances, à des altitudes élevées et à toute heure de la journée.

Sur le terrain, la présence de la Swisscoy profite au travail de l’Ambassade de Suisse au Kosovo. Cette collaboration, qui se matérialise par un échange régulier d’informations, a des retombées positives pour le domaine de la coopération au développement dans le pays. Des informations issues des contacts que les équipes LMT entretiennent avec la population ont ainsi permis au Bureau de coopération suisse au Kosovo de mettre en place des projets de développement répondant à de nouveaux besoins identifiés sur le terrain.

4.3 Personnel

5.1 Poursuite de l’engagement: intérêt sous l’angle de la politique de sécurité et de la politique extérieure

Bien que la probabilité de voir un conflit armé éclater au Kosovo demeure faible, l’environnement sécuritaire du Kosovo reste caractérisé par des tensions et provocations permanentes. Les relations entre Belgrade et Pristina sont caractérisées par un antagonisme permanent: le comportement des deux parties va à l’encontre d’une normalisation et empêche tout progrès pour atteindre les critères adoptés par l’OTAN et les pays contributeurs pour réduire la KFOR à une présence minimale, voire pour son retrait. En outre, dans le contexte de la guerre en Ukraine, les activités de désinformation de la Russie qui visent à déstabiliser des communautés locales et à compromettre la mission de la KFOR continuent de préoccuper (ch. 3.4). Dans ce contexte, il est vraisemblable que la présence de la KFOR sera nécessaire pour de nombreuses années encore.

Compte tenu des liens étroits qui existent entre la Suisse et le Kosovo, notamment du point de vue démographique, la stabilité dans les Balkans occidentaux est également dans l’intérêt de la Suisse, qui profite de la présence de la KFOR au Kosovo. La stabilité au Kosovo est essentielle pour la paix et la sécurité dans les Balkans occidentaux et est donc dans l’intérêt de toute l’Europe. Alors que l’OTAN et ses membres continuent de se mobiliser pour renforcer le dispositif de l’Alliance à l’Est, en poursuivant son engagement dans la KFOR et en continuant à se tenir prête à le renforcer comme elle l’a fait en 2024, la Suisse démontre qu’elle est prête à assumer sa part de responsabilité dans le cadre des efforts également consentis par ses partenaires pour la sécurité en Europe.

Considérant que la Swisscoy constitue la plus importante contribution opérationnelle dans le cadre du partenariat de la Suisse avec l’OTAN (ch. 4.2), cette contribution est d’autant plus importante dans la perspective du renforcement de la coopération internationale, notamment avec l’OTAN, présenté par le Conseil fédéral dans son rapport complémentaire au rapport sur la politique de sécurité 2021¹³. La poursuite et le renforcement de la contribution de la Suisse en faveur de la KFOR sont en adéquation avec ses intérêts de politique de sécurité et de politique extérieure. Elle garantit l’accès à des plateformes de discussions et des informations de l’OTAN importantes pour la Suisse. Elle permet d’entraîner des procédures d’engagement réelles, apportant une expérience opérationnelle précieuse pour l’Armée suisse.

5.2 Effectif

Pour le mandat en cours, l’effectif maximal est de 215 militaires. Avec ce contingent, la Suisse met à disposition de la KFOR les moyens décrits précédemment (ch. 4.1), notamment la compagnie de transport du JLSG, qui a été reprise de l’Autriche en avril 2024 moyennant une augmentation de l’effectif maximal de 20 militaires, décidée par le Conseil fédéral en novembre 2023. Afin que la Suisse puisse continuer de mettre la compagnie de transport à disposition de la KFOR, il est nécessaire de maintenir l’effectif maximal au niveau actuel de 215 militaires pour le prochain mandat.

5.3 Durée de l’engagement

La résolution 1244 du Conseil de sécurité de l’ONU prévoit que l’engagement de la KFOR sera prolongé «tant que le Conseil de sécurité n’en aura pas décidé autrement». Dans son «Comprehensive Security Assessement» de février 2025, l’OTAN fait valoir que la présence de la KFOR au Kosovo reste nécessaire, car les conditions permettant de réduire ses capacités ne sont pas remplies.

Au vu des motifs présentés aux ch. 2, 3.4, 4.2, 5.1 et 5.2, le Conseil fédéral propose de prolonger l’engagement de la Swisscoy de trois années supplémentaires, soit jusqu’au 31 décembre 2029. Il peut décider à tout moment de mettre fin à l’engagement de manière anticipée. L’armée dispose des planifications destinées à répondre à une telle éventualité. En pareil cas, le Conseil fédéral informe les Commissions de politique extérieure et les Commissions de la politique de sécurité des deux conseils, conformément à l’art. 152, al. 2, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement¹⁷.

Jusqu’à présent, les arrêtés fédéraux autorisant la prolongation de l’engagement de la Swisscoy prévoyaient que, le 31 décembre de chaque année, le DDPS remettent aux CPS et CPE des deux conseils un rapport intermédiaire sur l’engagement. La pratique des dernières années a consisté à demander aux commissions une dispense de rapport les années lors desquelles un message est adopté par le Conseil fédéral et les années lors desquelles la prolongation de l’engagement est débattue au Parlement. Le Parlement étant informé par le message et lors des débats sur l’engagement, les quatre commissions ont toujours accepté cette requête. C’est pourquoi le projet d’arrêté fédéral prévoit que le DDPS fournisse un rapport sur l’engagement le 31 décembre 2027 uniquement.

6.1 Conséquences financières

6.2 Conséquences sur l’état du personnel

Depuis le début de l’engagement de la Swisscoy, des collaborateurs affectés au projet viennent renforcer le centre de compétence SWISSINT. Ces employés civils ont un contrat de travail établi pour la durée du mandat de la Swisscoy. Les postes concernés sont liés à l’engagement de la Swisscoy et seront supprimés au terme de celui-ci. Les employés affectés au projet sont engagés principalement dans le recrutement, la gestion des finances, la planification, l’aide au commandement, le ravitaillement, la maintenance et l’instruction. Actuellement, leur effectif est de 39 équivalents plein temps (EPT). Une éventuelle augmentation de l’effectif maximal de 30 militaires en cours de mandat nécessiterait cinq EPT supplémentaires, financés par le budget ordinaire de l’armée.

Par ailleurs, trois militaires contractuels soutiennent l’instruction à Stans. C’est une nécessité, parce que chaque contingent doit, dans un premier temps, être amené au niveau d’instruction militaire de l’unité, puis suivre une formation propre à la fonction et, enfin, être familiarisé avec les particularités du secteur d’engagement. La formation des contingents demande d’importants moyens, dans la mesure où les contenus doivent être en permanence adaptés à l’évolution de la situation sur place et à la mission à accomplir.

6.3 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne

La poursuite de l’engagement de la Swisscoy n’implique aucun changement pour le canton de Nidwald, qui abrite le centre de compétence SWISSINT.

9.1 Constitutionnalité et légalité

L’art. 58, al. 2, de la Constitution (Cst.)²² définit la mission de l’armée comme suit: «L’armée contribue à prévenir la guerre et à maintenir la paix; elle assure la défense du pays et de sa population. Elle apporte son soutien aux autorités civiles lorsqu’elles doivent faire face à une grave menace pesant sur la sécurité intérieure ou à d’autres situations d’exception. La loi peut prévoir d’autres tâches». L’art. 1, al. 4, LAAM précise en outre que l’armée contribue à promouvoir la paix sur le plan international dans le cadre de ses tâches.

La constitutionnalité du service de promotion de la paix a déjà été examinée et confirmée à plusieurs reprises, dans la mesure où les engagements reposent sur une base volontaire²³. En ce qui concerne les mesures prises pour l’exécution de la mission et la protection de ses membres, notamment la question de l’armement, ces aspects ne sont pas pertinents pour l’évaluation de la constitutionnalité. Le Conseil fédéral est toutefois tenu d’examiner dans chaque cas la compatibilité de l’engagement avec les principes de la politique extérieure et de la politique de sécurité, avec le droit de la neutralité ainsi qu’avec la politique de neutralité.

Les conditions préalables à un engagement de promotion de la paix sont définies à l’art. 66 LAAM: un tel engagement peut être ordonné sur la base d’un mandat de l’ONU ou de l’OSCE et en conformité avec les principes de politique extérieure et de sécurité de la Suisse; il doit être accompli par des personnes formées dans ce but; la participation s’effectue sur une base volontaire. Dans le cas de la Swisscoy, ces conditions sont remplies: la KFOR agit en application de la résolution 1244 du Conseil de sécurité de l’ONU et son personnel, qui suit préalablement une instruction spécifique conduite par le centre de compétence SWISSINT, est exclusivement composé de volontaires.

9.2 Compétence

Le Conseil fédéral, qui est responsable de la conduite de la politique extérieure et de la politique de sécurité, peut ordonner des engagements de promotion de la paix et définir l’équipement et l’armement nécessaires ainsi que d’autres mesures. Comme l’engagement de la Swisscoy est armé, que son effectif dépasse 100 militaires et qu’il dure plus de trois semaines, sa prolongation telle qu’elle est proposée par le présent message est soumise à l’approbation de l’Assemblée fédérale (art. 66b, al. 4, LAAM).

9.3 Forme de l’acte à adopter

L’arrêté fédéral constitue un acte particulier de l’Assemblée fédérale, expressément prévu dans une loi fédérale (art. 173, al. 1, let. h, Cst.). L’art. 66b, al. 4, LAAM prévoit que l’approbation de l’Assemblée fédérale est nécessaire pour un engagement armé de plus de 100 militaires ou durant plus de trois semaines. Sont sujets au référendum les arrêtés fédéraux dans la mesure où la Constitution ou la loi le prévoit (art. 141, al. 1, let. c, Cst.). En l’espèce, dans la mesure où ni la Constitution ni la loi ne prévoient de référendum, l’acte revêt la forme d’un arrêté fédéral simple (art. 163, al. 2, Cst.).

9.4 Frein aux dépenses

Le projet ne contient pas de dispositions relatives aux subventions et ne prévoit ni crédits d’engagement ni plafonds de dépenses. Il n’est donc pas soumis au frein aux dépenses (art. 159, al. 3, let. b, Cst.).