Message concernant un crédit d’engagement destiné à financer des engagements conditionnels en vue de l’encouragement de l’offre de logements pour les années 2027 à 2033

1.2.1 Prêts provenant du fonds de roulement

La Confédération alimente le fonds de roulement depuis les années 1920. Ce dernier trouve sa base légale dans les art. 34, let. c, et 37 LOG.

Fin 2024, le fonds de roulement s’élevait à 625,6 millions de francs. Le rejet de l’initiative populaire fédérale «Davantage de logements abordables» le 9 février 2020 a conduit à l’entrée en vigueur du contre-projet indirect qui lui était opposé et qui prévoyait de doter le fonds de 250 millions de francs sur une durée de10 ans. Fin 2024, ce crédit-cadre avait servi à fournir des apports au fonds de roulement à hauteur de 115,8 millions de francs. Conformément au budget 2025 et au plan intégré des tâches et des finances pour les années suivantes, le fonds sera doté de 128 millions de francs supplémentaires pour atteindre 753,9 millions de francs d’ici à fin 2029.

Le 26 septembre 2025, le Conseil fédéral a adopté à l’intention du Parlement un message en vue de l’adoption d’un arrêté fédéral relatif à un plafond de dépenses destiné à augmenter la dotation du fonds de roulement en faveur de la construction de logements d’utilité publique³. Le message prévoit que le fonds de roulement soit alimenté à hauteur de 150 millions de francs en tout entre 2030 et 2034. Le Conseil fédéral entend faire face par ce biais au défi résultant de la croissance de la population, d’une part, et de l’immigration, d’autre part.

La demande de prêts du fonds de roulement s’est élevée en moyenne à 46,5 millions de francs par année au cours des deux dernières décennies. Ainsi, 1400 logements en moyenne ont bénéficié chaque année d’un soutien par ce biais. En 2024, le montant des prêts alloués a dépassé 92 millions de francs et a permis de subventionner 1990 logements.

1.2.2 Engagements conditionnels

Se fondant sur la LOG, le Parlement a adopté jusqu’ici quatre arrêtés fédéraux allouant des crédits-cadres destinés à financer des engagements conditionnels:

• – l’arrêté fédéral du 19 mars 2003⁴: 1775 millions de francs;

• – l’arrêté fédéral du 17 mars 2011⁵: 1400 millions de francs;

• – l’arrêté fédéral du 9 mars 2015⁶: 1900 millions de francs;

• – l’arrêté fédéral du 3 mars 2021⁷: 1700 millions de francs.

Jusqu’à l’été 2025, 6167 millions de francs en tout ont été utilisés au titre de la LOG pour cautionner les emprunts de la CCL, et plus de 38 millions pour financer des arrière-cautionnements. Une bonne part de ces derniers, environ 25 millions de francs, a bénéficié à la CCH. Le volume des arrière-cautionnements en faveur d’activités des coopératives de cautionnement dans le domaine de la propriété jusqu’en 2007 s’élève à 13 millions de francs. Ce soutien a été interrompu en 2008 en raison de la faiblesse de la demande et du scepticisme des banques, avant d’être définitivement supprimé en 2019 avec la liquidation des deux coopératives de cautionnement à la suite de l’abandon de certaines tâches exécutées par l’Office fédéral du logement (OFL).

À la fin du premier semestre 2025, le crédit-cadre accordé en 2021 affichait encore une somme disponible d’un peu moins de 570 millions de francs, laquelle sera épuisée d’ici à l’été 2027 au plus tard.

4.3.1 Organisation et activité d’emprunt

Avec la CCL, la construction de logements d’utilité publique s’est dotée d’un instrument sur mesure. La coopérative a été fondée en 1990 par les organisations faîtières de ce secteur avec le soutien de la Confédération après que les taux hypothécaires eurent grimpé jusqu’à 8 % en peu de temps. La CCL lève des fonds pour ses membres directement sur le marché des capitaux afin d’encourager, par des financements à faible taux d’intérêt, la construction de logements à loyer modéré. Fin 2024, la CCL comptait 566 membres, dont 441 sont parties prenantes à l’un de ses emprunts. Elle cofinance ainsi 1032 immeubles abritant quelque 38 060 appartements¹³.

De sa création en 1990 à l’été 2025, la CCL a procédé à 99 émissions d’emprunts pour un montant total de 8435,6 millions de francs. Ces emprunts portent généralement sur une durée de 10 à 20 ans, plutôt proche ces derniers temps de la limite supérieure de la fourchette en raison de la situation des taux d’intérêt. Les 36 émissions en cours à l’été 2025 représentaient une valeur totale de 4043,6 millions de francs (des emprunts pour un total de presque 4,4 milliards ont déjà été remboursés). Le graphique de l’annexe 4 indique les échéances des emprunts en cours. L’échéance de remboursement la plus lointaine est actuellement fixée au 26 mai 2045. Fin 2024, la durée résiduelle moyenne des emprunts en cours s’élevait à 10,262 ans.

Les emprunts sont émis en collaboration avec la Banque cantonale zurichoise (ZKB), qui représente les créanciers. L’OFL cautionne à titre solidaire, au nom de la Confédération et avec l’accord du DEFR, les emprunts vis-à-vis de la ZKB. Les emprunts de la CCL sont cotés en bourse et sont détenus par un grand nombre d’investisseurs (obligataires). Grâce au cautionnement de la Confédération prévu à l’art. 35 LOG, la CCL jouit d’une solvabilité de qualité supérieure (débiteur AAA), ce qui se traduit par des intérêts avantageux. Les maîtres d’ouvrage qui participent à un emprunt souscrivent une quote-part sous la forme d’un prêt préférentiel qui leur permet de financer des immeubles déjà construits et loués. Les coûts d’émission, qui incluent les provisions destinées à couvrir les pertes sur intérêts et les frais d’administration de la CCL, sont calculés avec un agio sur le prix d’émission de l’emprunt. Les fonds provenant des emprunts sont transmis aux maîtres d’ouvrage agréés aux mêmes conditions d’échéance et d’intérêt que lors de la souscription. La CCL n’est donc pas exposée aux risques de variation des taux. Les emprunts en cours et les prêts aux maîtres d’ouvrage sont équilibrés. Comme le montre le graphique de l’annexe 4, les emprunts tous frais inclus – c’est-à-dire compte tenu de l’ensemble des frais comprenant, en plus des intérêts et d’un agio ou disagio réalisé lors de l’émission de l’emprunt, tous les frais liés à l’emprunt et à sa gestion jusqu’à son terme – affichaient en moyenne jusqu’en 2014 un taux d’intérêt d’environ un point, et, depuis lors, d’environ un point et demi de pourcentage inférieur à celui des hypothèques fixes des banques de durée équivalente. L’augmentation de la différence pendant la phase des taux négatifs entre 2015 et 2022 tient au fait que le taux d’intérêt des emprunts de la CCL repose sur les taux SWAP, tandis que les banques appliquent un point zéro pour le calcul des coûts et des marges. En outre, les marges nettes des banques ont eu tendance à être plus élevées pour les échéances plus longues, et de nouvelles prescriptions ont provoqué une légère augmentation des coûts. La différence en question se traduit par une économie d’intérêts pour toute la durée des emprunts considérés, ce qui a un effet de réduction de l’ordre d’un mois de loyer par an pour les logements financés par l’intermédiaire de la CCL.

4.3.2 Importance des emprunts de la CCL du point de vue de l’investisseur

Bien établie sur le marché suisse des capitaux, la CCL est un émetteur qui jouit d’une excellente réputation auprès des investisseurs suisses en obligations. La qualité supérieure conférée par la notation AAA est très prisée de tous les grands investisseurs, et les titres, considérés comme sûrs, peuvent être achetés par l’ensemble des investisseurs, si bien que le canal de vente est très large.

Grâce au cautionnement solidaire de la Confédération, l’investisseur achète indirectement une obligation fédérale avec une petite prime de rendement. Les emprunts en cours de la CCL se négocient sur le marché secondaire avec environ la même prime de crédit que ceux d’un canton suisse très bien noté. Les titres sont considérés comme une diversification par rapport aux emprunts de la Confédération (dont le volume n’a cessé de diminuer ces dernières années) et aux emprunts des deux centrales de lettres de gage.

4.3.3 Gestion des risques

De manière comparable aux financements hypothécaires des banques, les emprunts de la CCL comportent intrinsèquement un risque de crédit. Étant donné que la Confédération serait elle aussi touchée en tant que caution par d’éventuelles défaillances, la CCL est tenue contractuellement de surveiller en permanence les emprunts et les risques qu’ils entraînent, et de prendre des mesures en cas de problèmes. Elle s’appuie pour cela sur un système complet d’information et de gestion des risques, consigné par écrit, qui est constamment revu et affiné; ce système est appliqué avant l’octroi et pendant la durée des prêts ainsi qu’en cas d’apparition de problèmes.

La gestion des risques de la CCL a été inscrite à l’art. 41a de l’ordonnance du 26 novembre 2003 sur le logement (OLOG)¹⁴ en lien avec le crédit-cadre pour les années 2021 à 2027. Les maîtres d’ouvrage bénéficiant de financements CCL sont tenus de gérer leurs immeubles selon des critères professionnels et de présenter un rapport de gestion conformément aux dispositions du code des obligations¹⁵ relatives à la comptabilité commerciale et à la présentation des comptes. Un service externe indépendant examine chaque année les comptes du maître d’ouvrage et lui attribue une note (rating). Fin 2024, 300 maîtres d’ouvrage bénéficiant de financements CCL et totalisant presque 69 % des emprunts avaient une note de 1, la meilleure. Par ailleurs, aucun maître d’ouvrage ne présentait une note de 4 (insuffisante). Dans l’ensemble, environ 93 % des objets financés n’atteignaient pas le plafond de 70 % au maximum de la valeur de rendement des immeubles servant de garantie.

Tableau 1

Note des maîtres d’ouvrage ayant souscrit une quote-part d’emprunt de la CCL (fin 2024)

En vertu de l’article de l’OLOG susmentionné, la CCL procède tous les quatre ans, pour chaque maître d’ouvrage ayant souscrit une quote-part d’emprunt, à l’examen des objets gagés bénéficiant d’un prêt financé par ce biais. L’examen porte en particulier sur l’état du financement de rang antérieur ou de même rang, le tableau des loyers, le compte de résultat de l’immeuble ainsi que la description de l’état du bâtiment et des objets loués ainsi que des installations d’exploitation qui s’y rapportent. La direction de la CCL établit chaque année un rapport à l’attention de l’OFL sur les activités liées à la gestion des risques.

De plus, chaque demande de cautionnement est fondée sur des requêtes de financement autorisées par une commission d’examen composée d’experts immobiliers et financiers confirmés. Sont notamment examinés le caractère d’utilité publique du maître d’ouvrage, sa solvabilité financière, et donc la solidité du financement sollicité, ainsi que la possibilité de louer durablement les logements (caractère abordable du loyer, comparaison par rapport au marché, évaluation de l’emplacement, taux de vacance). Une valeur de nantissement maximale est déterminée pour chaque immeuble; elle correspond à la valeur de rendement calculée sur la base de la capitalisation des revenus locatifs nets (revenu locatif net – rente du droit de superficie / taux de capitalisation). L’âge et l’état du bâtiment, le potentiel des revenus locatifs, la situation financière et la gestion du demandeur ainsi que le contexte global des taux d’intérêt sont pris en compte pour déterminer le taux de capitalisation. En règle générale, ce dernier est d’au moins 5 %. Fin 2024, le taux de capitalisation moyen se situait à 5,52 %. La limite de nantissement correspond au maximum à 80 % de la valeur de rendement. La part supérieure à 70 % doit être amortie pendant la durée du prêt jusqu’à l’hypothèque de rang antérieur ou de même rang, ou des réserves être constituées à cet effet, dans les deux cas généralement à hauteur de 1 % chaque année de la valeur de rendement. Le respect de cette obligation doit être attesté chaque année par écrit par l’organe de révision du maître d’ouvrage. Fin 2024, la valeur moyenne de nantissement était de 64,76 %. Normalement, la part de tous les financements CCL ne peut pas dépasser 40 % du capital emprunté à long terme par le maître d’ouvrage. En moyenne, les financements CCL représentent 39,10 % de la valeur de rendement des immeubles financés par ce biais. De plus, afin d’éviter la concentration des risques, il est vérifié que la somme de tous les financements CCL d’un maître d’ouvrage n’excède pas 10 % de l’ensemble des emprunts en cours. Enfin, les fonds provenant de la CCL ne sont alloués qu’une fois que les titres hypothécaires ou d’autres couvertures usuelles ont été délivrés.

Les maîtres d’ouvrage s’acquittent du versement des intérêts à un rythme trimestriel, ce qui permet d’identifier rapidement les problèmes financiers. Pour sa part, la CCL constitue des provisions afin de parer aux risques de perte d’intérêts et d’être en mesure de satisfaire aux obligations en matière d’intérêt vis-à-vis de ses créanciers. Fin 2024, ces provisions s’élevaient à 46 millions de francs.

Si un risque au niveau du financement ou du maître d’ouvrage devait être constaté, la CCL transmettrait le dossier au service Recovery de l’OFL à des fins de suivi. S’il apparaissait que le service d’un emprunt de la CCL ne pouvait plus être assuré ou qu’une quote-part d’emprunt ne pouvait pas être remboursée, la quote-part serait convertie dans un premier temps avec ses garanties en un prêt de l’OFL et géré par ce dernier. L’objectif serait alors d’obtenir le remboursement intégral du prêt par le biais de conventions d’assainissement à long terme. De telles mesures visant à limiter les dommages n’ont jamais dû être prises depuis l’entrée en vigueur de la LOG et la mise en place de la gestion des risques présentée ci-dessus. La CCL n’a enregistré aucune perte, et aucun cautionnement octroyé pendant cette période n’a dû être honoré.

4.3.4 Évaluation, analyse du portefeuille et test de résistance

Le cautionnement par la Confédération des emprunts obligataires de la CCL a été soumis en 2010 à une évaluation par des spécialistes externes conformément à l’art. 48 LOG¹⁶. L’étude, fondée entre autres sur la banque de données de la CCL, des entretiens avec des experts et une enquête écrite réalisée auprès des membres de la CCL, a porté sur la période allant du premier emprunt réalisé après l’entrée en vigueur de la LOG, en décembre 2003, à juin 2009. Sur la base de cette évaluation, les auteurs ont conclu que la CCL répond à un besoin avéré, que ses activités permettent indéniablement de réduire le loyer d’un nombre considérable de logements du secteur d’utilité publique et que ses coûts sont largement compensés par son utilité, ce qui les conduit à recommander à la Confédération de continuer à cautionner les emprunts de la CCL.

En raison des pertes dues au cautionnement des navires de haute mer, l’OFL a, en accord avec le DEFR, fait procéder fin 2017 à l’analyse du portefeuille de prêts de la CCL, qui a par ailleurs été soumis à un test de résistance. À l’époque, le portefeuille approchait 3,2 milliards de francs et comptait 901 immeubles appartenant à 368 maîtres d’ouvrage. La société mandatée pour l’étude réalise régulièrement des tests de résistance respectant les prescriptions de la FINMA pour le compte de banques cantonales et régionales suisses¹⁷. L’analyse du portefeuille a montré entre autres que l’engagement financier moyen par maître d’ouvrage s’élevait à 8,7 millions de francs et que le spectre de solvabilité des maîtres d’ouvrage était nettement plus homogène que celui des sociétés immobilières financées par les banques. La notation moyenne des maîtres d’ouvrage d’utilité publique est légèrement plus basse, ce qui n’est guère étonnant étant donné que le système des loyers fixés sur la base des coûts limite les possibilités d’augmentation des fonds propres. Le portefeuille de la CCL est bien diversifié sur le plan régional; il y a une corrélation géographique entre les volumes financiers et la force économique: le canton de Zurich représente un tiers du volume de financement, ceux de Vaud, de Lucerne et de Berne, un autre tiers.

À l’instar des tests réalisés dans le domaine bancaire, le test de résistance a porté sur trois scénarios. Le premier, qui postule le statu quo par rapport à la situation actuelle et se fonde sur les valeurs comparatives de banques, estime les pertes annuelles potentielles à 4,8 millions de francs, soit 0,15 % des fonds engagés et cautionnés. Dans le deuxième scénario, dit de récession, les prix de l’immobilier connaissent un effondrement pouvant aller jusqu’à 30 % selon les régions sur une durée de sept ans dans un contexte de produit intérieur brut (PIB) qui recule certaines années, avec des pertes annuelles potentielles susceptibles de culminer à 12,1 millions de francs la dernière année pour un total de pertes cumulé de 58 millions de francs (1,81 % des montants cautionnés). Le troisième scénario envisage une situation extrême et une crise immobilière encore plus importante que celle des années 90: pendant sept ans, les prix de l’immobilier reculent jusqu’à 45 %, le PIB est lui aussi en recul certaines années, et le niveau des taux d’intérêt explose la première année pour atteindre 6 % avant d’amorcer un retour à la normale. Dans de telles conditions, les pertes annuelles attendues se situent entre 4,9 et 50 millions de francs. Sur ces sept ans, la perte cumulée totale serait de 208 millions de francs, soit 6,5 % des fonds engagés et cautionnés. Si un tel scénario devait se produire, encore faudrait-il mettre, selon les auteurs du rapport, les pertes du portefeuille de la CCL, qui «pèse» un peu plus de 3 milliards, en perspective avec les 1000 milliards du marché hypothécaire suisse.

L’analyse du portefeuille réalisée en 2018 a été renouvelée en 2020, 2022 et 2024. En 2024, elle a été effectuée sur la base des indicateurs financiers clés des maîtres d’ouvrage à la fin de 2022 et des données des immeubles à la fin de 2023, des valeurs par conséquent postérieures à la crise du coronavirus. La perte annuelle attendue selon le scénario du statu quo s’élève actuellement à 3,7 millions de francs, soit à 0,1 % du montant total des emprunts, un pourcentage inférieur à celui de 2018.

7.2.1 Durée de l’arrêté fédéral

L’arrêté fédéral en cours concernant le crédit-cadre pour les années 2021 à 2027 est entré en vigueur le 1^er juillet 2021 et arrivera à échéance le 31 décembre 2027. Selon la planification prévue, le crédit-cadre sera épuisé autour de l’été 2027. La proposition d’octroi d’un nouveau crédit d’engagement à partir du 1^er juillet 2027 vise à permettre le maintien de l’activité d’emprunt. Il est judicieux de prévoir un chevauchement d’un semestre afin d’utiliser les crédits d’engagement adoptés par le Parlement de manière efficiente et d’éviter que des crédits qui ne seraient pas sollicités soient supprimés. Cela permet également d’assurer qu’il y ait toujours un emprunt éligible pouvant être utilisé au refinancement. C’est le cas à partir de 100 millions de francs et cela permet des conditions d’emprunt optimales. Jusqu’à présent, il y a toujours eu un tel chevauchement d’un semestre entre l’ancien et le nouveau crédit-cadre.

Malgré la durée de six ans et demi de l’arrêté fédéral, le crédit d’engagement a, comme cela été le cas pour les deux crédits précédents, été calculé en fonction des besoins pour six ans.

7.2.2 Montant du crédit d’engagement

Jusqu’à présent, la CCL a procédé à deux à quatre émissions d’emprunts par année pour un montant annuel total de 250 à 350 millions de francs. Les fonds du crédit d’engagement servent d’une part à des financements relais d’emprunts arrivant à échéance et, d’autre part, à de nouveaux financements. Quelque 65 % des emprunts remboursés sont en moyenne convertis en de nouveaux prêts. Ce taux de conversion contribue à stabiliser les loyers. Il s’est avéré concluant aussi du point de vue des risques; il offre aux maîtres d’ouvrage une certaine sécurité de planification et permet à la CCL de maintenir les risques de crédit à un niveau relativement constant. Il ne s’agit pas d’un taux de conversion fixe, mais d’une pratique qui s’est développée et a fait ses preuves. Ainsi le montant du crédit d’engagement est déterminé en grande partie par le calendrier des emprunts devant être renouvelés et par les besoins en financements relais. Seule la part du crédit d’engagement dépassant 834,4 millions de francs est disponible pour des prêts en vue de nouveaux financements.

Lors de l’adoption de l’arrêté fédéral du 3 mars 2021, le Parlement a chargé le Conseil fédéral, au moyen d’un arrêté de planification au sens de l’art. 28 de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement (LParl)²⁵, de concevoir le prochain crédit-cadre de sorte que le volume des cautionnements n’augmente pas plus rapidement que le nombre des ménages. L’idée était de stabiliser ainsi la croissance du volume des cautionnements et, partant, le risque global pour la Confédération.

L’augmentation du nombre de ménages, de 1,34 % par an en moyenne depuis 2020, entraîne une croissance du volume des cautionnements de 8,3 % sur six ans. En partant d’un volume de cautionnements de 4260,5 millions de francs à l’échéance du crédit-cadre 2021–2027, ce volume devrait donc passer à 4614,8 millions de francs à la fin de la nouvelle période de crédit, d’où, théoriquement, un crédit d’engagement de 1638 millions de francs.

Après déduction des 834,4 millions de francs destinés aux financements relais, il resterait 803,6 millions de francs, et donc pratiquement la moitié du crédit, à disposition pour de nouveaux financements. En comparaison pluriannuelle (depuis 2011), la part des nouveaux financements a dépassé les 60 %.

Un crédit d’engagement calculé de cette manière présenterait un certain nombre d’inconvénients: la CCL est confrontée depuis le printemps 2024 à une forte demande de financements et n’est depuis lors plus en mesure de satisfaire ne serait-ce que la moitié des requêtes. Si cette forte demande devait se maintenir, elle ne pourrait pas être satisfaite par un crédit d’engagement respectant les exigences de l’arrêté de planification. Au contraire, les prêts pour de nouveaux objets devraient être réduits d’environ 26 % par rapport à aujourd’hui (si l’on considère l’ensemble de la période d’engagement), ce qui compliquerait l’accès à cet instrument pour les nouveaux maîtres d’ouvrage et les maîtres d’ouvrage qui n’y ont encore jamais recouru.

S’ajoute à cela que la situation sur le marché du logement a changé du tout au tout depuis l’adoption de l’arrêté de planification. En quelques années, on est passé d’une offre parfois surabondante à une pénurie qui frappe désormais de grandes parties du pays. Entre 2020 et 2025, le taux de vacance a chuté de 1,72 à 1,00 %. Comme le montre le rapport du 29 novembre 2022 «Évolution des loyers et pénurie de logements en Suisse»²⁶, il n’y a pas lieu d’escompter une amélioration rapide de la situation. Les loyers proposés sur le marché ont augmenté de 23,7 % entre 2009 et 2023 à l’échelle de la Suisse; depuis 2021, ils ont progressé à raison de 4 à 6 % par année à cause de l’assèchement du marché du logement locatif. C’est dans ce contexte qu’un nouveau crédit d’engagement destiné au financement d’engagements conditionnels a été intégré aux mesures recommandées par le plan d’action contre la pénurie de logements. Comme le montre le monitorage de l’OFL (cf. carte de l’annexe 3), la pénurie se manifeste avant tout au niveau des logements locatifs du segment de prix inférieur et s’est fortement accentuée depuis 2020.

De plus, des changements dans le paysage bancaire suisse, les exigences en matière de régulation bancaire (Bâle III) et de nouveaux objectifs de marge ont conduit de nombreuses banques à adopter une politique de crédits plus prudente. La hausse des coûts de construction et la remontée des taux d’intérêt survenue entre-temps amènent également les maîtres d’ouvrage d’utilité publique à solliciter davantage les financements CCL, qui leur permettent de proposer ou de maintenir des loyers abordables. Un crédit d’engagement conforme à l’arrêté de planification mènerait à une diminution du nombre de logements subventionnés par rapport à aujourd’hui.

De plus, la fixation du montant des engagements conditionnels en fonction de l’évolution du nombre de ménages ne tiendrait pas non plus compte de la hausse générale des prix.

L’art. 28, al. 4, LParl permet au Conseil fédéral de s’écarter d’un arrêté de planification s’il en expose les motifs. Selon la doctrine, un arrêté de planification est une décision préliminaire qui, certes, est contraignante sur le plan politique, mais doit aussi nécessairement offrir une certaine marge de manœuvre en regard de la décision définitive ultérieure²⁷. Dès lors, des circonstances nouvelles ou une révision des estimations peuvent justifier un écart.

Au vu de la situation tendue et du besoin élevé de logements abordables, une application à la lettre de l’arrêté de planification serait difficilement compréhensible. L’arrêté de planification avait pour objectif de mener la progression du volume des cautionnements sur une voie durable à long terme, en liant le volume des prêts garantis par la Confédération à l’évolution des besoins présumés en logements. Cependant, comme il n’a pas été tenu compte de la hausse générale prévisible des prix, le Conseil fédéral propose de s’écarter de l’arrêté de planification afin de tenir compte non seulement de l’augmentation du nombre de ménages, mais aussi de la hausse prévisible des prix.

Il paraît justifié de s’écarter de l’arrêté de planification également parce que, dans une situation marquée par une demande largement excédentaire dans le segment du logement à loyer modéré, le risque de défaut de remboursement peut être considéré comme bas. En outre, l’octroi de cautionnements à des fins d’aide au logement obéit à une gestion stricte des risques, qui a contribué à ce qu’aucun cautionnement n’ait jamais dû être honoré depuis l’entrée en vigueur de la LOG, le 1^er octobre 2003. Enfin, le montant du crédit d’engagement destiné à financer des engagements conditionnels a une incidence financière très limitée tant qu’aucune caution ne doit être honorée; dans un tel cas de figure, cette incidence ne se manifesterait au niveau des dépenses de la Confédération que de manière indirecte, par le biais du montant des provisions, pour un volume qui représente 1 % des cautionnements.

Si, à l’inverse, le crédit d’engagement était déterminé de sorte que la CCL puisse satisfaire toutes les demandes, le volume des cautionnements continuerait à augmenter fortement jusqu’à atteindre 5 milliards de francs d’ici à la fin de la période de crédit. Le crédit d’engagement franchirait alors nettement la barre des 2 milliards (cf. ch. 7.3.2).

Le crédit d’engagement de 1920 millions de francs proposé prend donc en considération l’arrêté de planification. Mais il incombe de tenir compte en plus de l’augmentation générale des prix afin de pouvoir faire face à la situation du marché du logement. Après déduction des refinancements pour un montant de 834,4 millions de francs, il reste 1085,6 millions de francs destinés aux nouveaux financements. Le volume des cautionnements s’établirait à 4896,8 millions de francs au terme de la période de crédit.

En bénéficiant d’un crédit d’engagement de 1920 millions de francs, la CCL pourra poursuivre ses activités dans un ordre de grandeur comparable à ce qu’elle a fait jusqu’ici. Elle ne pourra cependant pas couvrir toute la demande et sera contrainte de fixer des priorités en ce qui concerne les demandes de financement. Tout bien compté, en conservant un rythme de deux à quatre emprunts par an, la CCL continuera à contribuer à la création et au maintien de logements à loyer modéré.

7.2.3 Hypothèses de renchérissement

Le volume du crédit d’engagement sollicité tient compte des hypothèses de renchérissement du budget 2026. L’intérêt de présenter les hypothèses de renchérissement dans le cadre d’un arrêté relatif à un crédit d’engagement est que cela permet d’adapter ultérieurement le montant des crédits budgétaires annuels au renchérissement effectif. Comme le projet porte sur un crédit d’engagement destiné à des cautionnements, les hypothèses de renchérissement n’ont pas d’intérêt pratique, étant donné qu’il n’est pas possible d’agir sur le montant d’un éventuel versement.

7.3.1 Modification de la durée du crédit d’engagement proposé

Les quatre crédits-cadres destinés à financer des engagements conditionnels contractés sous le régime de la LOG ont porté respectivement sur huit, quatre et, par deux fois, six ans. Cette dernière durée a fait ses preuves. Il s’agit d’éviter une durée trop longue pour permettre au Parlement de s’exprimer régulièrement sur la mise en œuvre de la politique du logement fondée sur l’art. 108 Cst. À l’inverse, une durée plus courte aurait pour conséquence de diminuer la sécurité de planification des membres qui souhaitent financer leurs biens-fonds en partie grâce à la CCL. Si elles n’arrivent pas à échéance pendant la durée du crédit d’engagement, les hypothèques fixes ne peuvent pas être remplacées par des financements CCL, ou alors au prix d’une pénalité financière. Une durée plus courte compliquerait aussi le pilotage de la demande et, partant, la planification à long terme pour la CCL. Qui plus est, la CCL perdrait de sa fiabilité vis-à-vis de ses membres et de la branche, d’une part, et des investisseurs, d’autre part.

7.3.2 Fixation du montant du crédit d’engagement en fonction de la demande

Compte tenu de la situation sur le marché du logement et du besoin important de logements abordables, il a été envisagé de calculer le crédit d’engagement de sorte que la CCL puisse être en mesure de satisfaire totalement la demande, qui est actuellement élevée.

Afin de répondre à cette demande, un montant de 250 millions de francs par an serait nécessaire pour les nouveaux financements. La part des nouveaux financements s’élèverait à 65 %. Il faudrait alors fixer le crédit d’engagement à 2334,4 millions de francs et le volume des cautionnements atteindrait 5311,2 millions de francs à la fin de la période de crédit.

Bien qu’il s’agisse en l’espèce d’engagements conditionnels, qui n’entraînent pas directement de dépenses, et que la CCL procède à une gestion des risques efficace, un tel accroissement entraînerait une augmentation des risques pour la Confédération. D’où la proposition, en ce qui concerne le montant du crédit d’engagement, d’un volume qui tient aussi compte des exigences de l’arrêté de planification.

7.3.3 Modification du type de cautionnement

Le cautionnement, par la Confédération, des emprunts de la CCL prend une forme solidaire. La caution est constituée vis-à-vis de la ZKB, qui représente les créanciers. Le passage du cautionnement solidaire au cautionnement simple a été envisagé lors de la préparation du message concernant un crédit-cadre pour les années 2021 à 2027 dans l’idée de diminuer les risques de défaillance pour la Confédération. Il est alors apparu qu’un cautionnement simple ne réduirait pas les risques pour la Confédération, puisque cette dernière devrait malgré tout mettre immédiatement les moyens à disposition pour payer les créanciers dans les délais. Si la Confédération n’honorait pas d’office son cautionnement au motif qu’il s’agit d’un cautionnement simple, la CCL serait poursuivie à titre de débitrice principale. Les fonds propres de cette dernière sont limités et ne suffiraient pas à satisfaire une créance substantielle. Certes, ses réserves sont suffisantes pour couvrir temporairement les pertes sur intérêts au moyen des provisions constituées à cet effet, mais la situation de ses liquidités et de ses fonds propres pourrait évoluer rapidement en cas de défaillance d’un maître d’ouvrage relativement important. Sans apport d’argent frais, il y aurait un risque que le versement des intérêts et les remboursements nominaux ne puissent être effectués dans les délais, ce qui, en raison de la clause de défaillance qui figure dans les contrats d’emprunt, entraînerait un risque de dénonciation de la totalité de l’emprunt en vue de son remboursement. L’existence même de la CCL serait remise en question, et la Confédération mettrait en danger sans raison la totalité du montant cautionné vis-à-vis des créanciers, qui se chiffre à plusieurs milliards. Modifier le type de cautionnement n’aboutirait donc qu’à remettre inutilement en question un système d’encouragement du logement qui fonctionne bien.

La CCL a pour priorité absolue de satisfaire dans les délais à ses obligations envers des tiers. À cette fin, le cautionnement de la Confédération doit revêtir la forme solidaire, car c’est le seul moyen de garantir le service des créanciers et, pour la CCL, de conserver son statut de débiteur AAA.

Pour la Confédération en tant que caution, un cautionnement simple ne changerait rien du point de vue du risque. Comme aujourd’hui, elle devrait mettre les moyens à disposition de la CCL pour que celle-ci s’acquitte dans les délais de ses obligations envers les créanciers. Un cautionnement simple ne contraint pas la Confédération à agir immédiatement à titre de caution, mais la CCL serait alors poursuivie à titre de débitrice principale.

La pratique actuelle a convaincu aussi parce que la sollicitation d’un cautionnement n’entraîne pas obligatoirement une perte financière. En effet, si un membre ne peut pas rembourser le financement CCL, ce dernier et ses garanties sont transformés en un prêt de la Confédération géré par l’OFL. Des conventions d’assainissement à long terme sont passées en vue d’un amortissement complet du prêt. De plus, en dernier recours, il pourrait encore être tenté de récupérer le montant du prêt au moyen d’une réalisation forcée.

Le 26 février 2020, le Conseil fédéral s’est prononcé sur les recommandations du 27 juin 2019 de la Délégation des finances des Chambres fédérales²⁸. Il est parvenu à la conclusion que le cautionnement solidaire constitue un instrument de promotion utile à condition d’être engagé de manière ciblée, et qu’il convient de continuer à y recourir. Le Conseil fédéral souligne que le cautionnement constitue un instrument de promotion approprié si la tâche faisant l’objet d’une mesure d’encouragement peut, selon toute vraisemblance, se financer elle-même sur le marché des capitaux et si le remboursement des prêts cautionnés paraît plausible.

7.3.4 Renonciation à l’instrument du cautionnement

La question des cautionnements en général a été l’objet de discussions au niveau fédéral en lien avec les cautionnements des navires de haute mer qui ont dû être honorés. Il existe des différences importantes entre la navigation de haute mer et l’aide au logement. En ce qui concerne ce dernier domaine, le preneur du prêt, qui doit satisfaire à des exigences strictes, offre une première garantie. La deuxième garantie, la plus solide, est donnée par l’objet hypothéqué et le gage immobilier qu’il constitue. Troisièmement, la garantie dépend de la cote de confiance dont jouit la CCL; quatrièmement, des mesures sont prévues pour limiter les dommages éventuels.

La CCL est un instrument de financement central pour la construction de logements d’utilité publique. Elle favorise l’offre de loyers abordables, conformément au mandat constitutionnel. Les investisseurs apprécient les emprunts de la CCL, et la Confédération verrait sa réputation entachée si elle se retirait. Continuité et confiance sont des aspects importants pour toutes les parties concernées, et un retrait de la Confédération pourrait nuire à la moralité de paiement, pour l’instant très bonne, des membres de la CCL. En outre, le Conseil fédéral a affirmé à plusieurs reprises, dans ses prises de position sur l’initiative populaire «Davantage de logements abordables», sa volonté de poursuivre la politique du logement menée jusqu’à présent.

Si la Confédération ne cautionnait plus de nouvel emprunt de la CCL, la solvabilité de cette dernière en souffrirait. La CCL ne pourrait plus proposer des taux avantageux, ce qui reviendrait à abandonner progressivement la politique actuelle. Le dernier emprunt en cours serait remboursé en 2045. La CCL devrait sans doute mettre un terme à son activité. Les quotes-parts d’emprunt arrivant à échéance seraient vraisemblablement remplacées par des hypothèques financées par les banques, ce qui entraînerait une hausse marquée des loyers des logements concernés. Le remboursement des quotes-parts arrivant à terme pourrait plonger dans des difficultés financières un certain nombre de maîtres d’ouvrage – avant tout ceux qui sont relativement mal notés et dont les objets sont moins bien situés – si leurs nouveaux créanciers fixaient des limites de nantissement plus basses. Actuellement, la part des financements dépassant 70 % de la valeur de rendement ne représente qu’environ 7 % du volume total des emprunts, et les quotes-parts correspondantes doivent être amorties pendant la durée de l’emprunt. Bien que jusqu’à maintenant ces maîtres d’ouvrage à la solvabilité légèrement moins bonne et avec un nantissement possiblement légèrement plus élevé s’acquittent de leurs intérêts, la Confédération se trouverait contrainte d’honorer sans véritable nécessité des cautions afin de couvrir à l’échéance de l’emprunt un défaut de financement peut-être temporaire. Si une position d’emprunt devait poser concrètement un problème, elle serait convertie en un prêt de la Confédération. En revanche, il ne serait pas possible de convertir un emprunt entier avec un grand nombre de quotes-parts à leur échéance, d’où le risque que des positions doivent être rachetées alors qu’il n’y en a pas vraiment besoin.

8.1.1 Conséquences financières

Le montant du crédit d’engagement en faveur de la CCL dépend du volume des financements relais nécessaires lorsque les emprunts arrivent à échéance, du volume des nouveaux emprunts et des conditions de prêts. L’engagement étant conditionnel, la demande de crédit n’entraînerait une dépense effective que si une caution devait être honorée.

Il est prévu de mettre le crédit d’engagement proposé à disposition à partir du 1^er juillet 2027 et de permettre l’octroi de garanties jusqu’en 2033. De l’été 2027 à l’été 2033, le remboursement des emprunts s’élèvera à 1283,7 millions pendant ces six ans, ce qui réduira l’octroi de garanties. Dans la mesure où un financement relais est prévu pour 65 % de ces remboursements, le montant des garanties devant être octroyées s’élèvera à 834,4 millions de francs. Sont prévus pour les nouveaux financements 1085,6 millions de francs, d’où, en fin de compte, un crédit d’engagement de 1920 millions de francs. Le tableau 2 présente le développement estimé des engagements et des remboursements en valeur brute ainsi que de l’ensemble des engagements en cours pour les années 2027 à 2033.

Tableau 2

Estimation de l’évolution du cautionnement des emprunts de la CCL de l’été 2027 à l’été 2033, en millions de francs

La progression des engagements nets, qui atteindront 4896,8 millions de francs d’ici à l’été 2033, augmente le volume des risques de défaillance. Comme expliqué précédemment, la CCL a toutefois mis en place une gestion approfondie de l’information et des risques, dont l’efficacité a été confirmée par le test de résistance réalisé en 2018; de plus, le système a été encore affiné entre-temps. Depuis l’entrée en vigueur de la LOG en 2003, il n’y a jamais eu de défaillance liée à un cautionnement, ce qui témoigne de la prudence avec laquelle la CCL, mais aussi les preneurs de prêts, gèrent leurs affaires. Le complément apporté à l’OLOG en 2021 permet d’assurer un examen des requêtes selon des standards élevés et une mise en œuvre efficace de la gestion des risques.

Le test de résistance a également confirmé la robustesse du portefeuille de la CCL. D’après ce test, les défaillances attendues sur une durée de sept ans dans le cas d’un effondrement de l’immobilier représenteraient 6,5 % des fonds engagés et cautionnés, ce qui reste relativement modéré. Si un tel scénario devait se réaliser, le reste du marché immobilier et les banques assurant les financements souffriraient bien plus que la CCL et que la Confédération dans son rôle de caution. Il convient par ailleurs d’observer que si une caution octroyée à la CCL devait être honorée, il n’y aurait pas de perte immédiate. La quote-part d’emprunt d’un maître d’ouvrage qui ne serait pas en mesure de la rembourser serait transformée en un prêt de la Confédération. Des conventions d’assainissement viseraient ensuite un amortissement intégral de ce prêt, pour que la Confédération ne souffre d’aucun préjudice financier. En dernière extrémité, il pourrait être tenté de récupérer le montant du prêt au moyen d’une réalisation forcée.

Enfin, il convient de ne pas oublier que des provisions sont constituées pour honorer les cautions dans le cas d’un risque de défaillance de quotes-parts d’emprunt de la CCL. Ces provisions s’élevaient à 43,6 millions de francs dans le bilan de la Confédération fin 2024, ce qui correspond à un risque de perte de l’ordre de 1 %. Le montant des provisions est revu chaque fin d’année en fonction de la réévaluation des prêts. Cette adaptation est ensuite approuvée par le Parlement avec les comptes annuels (selon l’art. 33, al. 2, LFC). Depuis 2022, les provisions ont une incidence financière (cf. la modification de la LFC du 19 mars 2021²⁹). Pour maintenir la proportion de 1 % des emprunts de la CCL, les provisions devraient être portées à quelque 49 millions de francs d’ici à 2027 du fait de l’évolution des emprunts; cela représente une hausse de plus de 5 millions de francs. L’existence d’une provision ne doit pas faire oublier que les risques pour la Confédération sont réels: si le paiement d’une caution venait à être exigé, il serait honoré, dans la mesure du possible, sur les provisions existantes (figurant au bilan). Dans le même temps, il serait nécessaire de reconstituer les provisions à hauteur de la perte du prêt, ce qui serait intégralement comptabilisé comme une dépense ayant une incidence financière.

Le crédit d’engagement proposé est plus élevé de 282 millions de francs que ce que prévoyait l’arrêté de planification; de ce fait, les provisions pendant la durée du crédit seront elles aussi plus élevées, de près de 3 millions de francs.

Toutefois, comme la CCL cofinance des logements des segments de prix inférieur à moyen et que ce genre d’objets sera sans doute encore plus demandé qu’aujourd’hui, il convient de relativiser les risques par rapport à l’ensemble du marché du logement.

8.1.2 Conséquences sur l’état du personnel et sur les besoins en matière d’informatique

Le crédit d’engagement n’entraîne aucune charge supplémentaire sur les plans du personnel ou de l’informatique.

8.3.1 Conséquences pour l’économie dans son ensemble

Le cautionnement des emprunts obligataires de la CCL est un instrument efficace et avantageux de l’aide au logement. En poursuivant la politique adoptée en la matière, la Confédération permettra à plusieurs centaines de maîtres d’ouvrage d’utilité publique de continuer à financer de manière avantageuse une part non négligeable de leur parc immobilier. La sécurité en matière de planification s’en trouvera accrue, les risques liés à la variation des taux d’intérêt diminueront et la stabilité des loyers d’un grand nombre de logements sera renforcée. Ne plus cautionner les emprunts de la CCL entraînerait une hausse des loyers des immeubles concernés. Rien que pour les ménages occupant les 38 060 logements actuellement cofinancés par le biais de la CCL, la disparition de ces financements entraînerait une hausse des coûts de logement de quelque 60 millions de francs par année en tout, ce qui représenterait un montant annuel moyen de 1600 francs par logement financé grâce aux emprunts de la CCL.

L’activité de la CCL n’entraîne pas de distorsion de la concurrence, ni ne contribue à maintenir des structures indésirables sur le marché du crédit. S’élevant à 0,34 % de l’ensemble des prêts hypothécaires octroyés par les banques en Suisse, la part qu’elle représente sur le marché est trop modeste pour cela. Pour la même raison, elle n’entraîne pratiquement pas d’effet d’éviction. Toutefois, on ne saurait exclure que de petites banques régionales souffrent de la résiliation de prêts hypothécaires si des maîtres d’ouvrage annulent leur prêt hypothécaire pour se financer avec l’aide de la CCL. En revanche, l’efficacité du marché devient meilleure si les banques, soumises à la concurrence de la CCL, améliorent nettement les offres de financement pour les maîtres d’ouvrage d’utilité publique.

Les logements soutenus par le biais de la CCL doivent satisfaire à des normes énergétiques élevées et aux critères de qualité du Système d’évaluation de logements³⁰. Ils font figure d’exemples pour une construction de logements abordables de qualité, sans obstacles et conformes aux principes du développement durable. S’y ajoute, depuis l’entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2012³¹ de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire³², la prise en compte de la consommation de surface habitable et de la densité de la population, qui doivent viser une utilisation mesurée du sol en suivant les prescriptions et règlements des maîtres d’ouvrage d’utilité publique, en ajoutant des extensions aux bâtiments existants et en procédant à des démolitions-reconstructions.

8.3.2 Conséquences pour les bénéficiaires de l’aide fédérale

Le cautionnement des emprunts de la CCL contribue non seulement à abaisser les loyers, mais aussi à faciliter l’acquisition de capitaux par les maîtres d’ouvrage d’utilité publique. Ces derniers se voient souvent imposer des conditions d’intérêt moins favorables et des limites de nantissement plus basses sur le marché hypothécaire en raison de leur manque de fonds propres et, par conséquent, de leur moins bonne solvabilité. La garantie de la Confédération leur permet d’opérer sur un pied d’égalité et de bénéficier de prêts à long terme à des taux d’intérêt stables et comparativement avantageux. Les bénéficiaires directs sont donc les bailleurs de logements d’utilité publique. Étant donné que leurs logements sont davantage occupés par des familles, des retraités et, d’une manière générale, des ménages dont le revenu est relativement modeste, l’aide fédérale a un effet indirect sur les groupes de population visés par la politique du logement. Les loyers de ces logements étant fixés sur la base des coûts, ces groupes bénéficient, avant tout dans les lieux où les prix sont élevés, d’un loyer généralement de 10 à 25 % inférieur à celui des logements comparables de bailleurs privés ou institutionnels.

La Statistique du logement d’utilité du public 2024³³ apporte la confirmation que la plus grande part des logements subventionnés bénéficie effectivement au public cible visé. Dans les logements d’utilité publique, la part des employés sans fonction dirigeante et des personnes sans activité lucrative est supérieure à la moyenne. De même, la plupart des occupants ne sont pas au bénéfice d’une formation postobligatoire. On peut en déduire que la majorité des ménages vivant dans des logements subventionnés disposent de revenus relativement bas.