Falsifications présumées de signatures lors de collectes pour des initiatives populaires et des demandes de référendum: démarche et mesures de la Chancellerie fédérale depuis 2019. Rapport du 2 avril 2026 de la Commission de gestion du Conseil des États. Avis du Conseil fédéral

2.1 Remarques générales

Tout comme la CdG-E, le Conseil fédéral considère que les droits populaires sont constitutifs de l’identité suisse et qu’ils jouent un rôle crucial dans notre système politique. Pouvoir accéder aisément aux droits populaires et les exercer facilement renforce la compréhension des processus de la démocratie directe et inspire confiance. Toutefois, les abus peuvent saper cette confiance. Aussi est-il important de les déceler et de les réprimer. Les mesures prises doivent cependant être proportionnées et préserver un accès aussi aisé que possible aux droits populaires. Sur ce point également, le Conseil fédéral partage l’avis de la CdG-E.

Le rapport de la CdG-E indique que la ChF est consciente de son rôle crucial dans la garantie des droits populaires au niveau fédéral et qu’elle agit en conséquence. Il précise que son action résolue et sa communication active depuis septembre 2024 montrent que c’est le cas, ajoutant que les mesures prises par la ChF dans le cadre des falsifications de signatures présumées sont jugées globalement opportunes et proportionnées. La CdG-E salue l’approche adaptative des dispositions prises par la ChF, car elle respecte le principe de proportionnalité et mobilise des ressources en adéquation avec les risques. Elle peut également comprendre la retenue dont la ChF a fait preuve en matière de communication afin de protéger les procédures pénales. Le Conseil fédéral prend acte de cet avis. Il prend position ci-après sur les possibilités d’optimisation et les recommandations en la matière.

2.2 Mise en œuvre des mesures de la ChF

Le Conseil fédéral entend donner suite à la recommandation 1. Depuis septembre 2024, la ChF informe régulièrement le Conseil fédéral, au moyen de notes d’information et oralement, de l’état d’avancement de la mise en œuvre des mesures visant à préserver l’intégrité des récoltes de signatures et des développements importants dans ce domaine. Les présidents des Commissions de gestion et des Commissions des institutions politiques sont également informés en temps utile. Enfin, la ChF a également informé le public, fin mars 2026, de la situation en matière de récolte de signatures et de l’état d’avancement des mesures¹. Parmi ces mesures figurent un système de suivi des signalements pour les communes et les cantons, des contrôles renforcés des listes de signatures déposées auprès de la ChF, l’information et la sensibilisation des comités d’initiative, des comités référendaires, des électeurs et des autorités chargées d’attester les signatures (en général les communes), le recours à l’expertise scientifique, notamment pour la détection des falsifications et la sensibilisation des comités, ainsi que l’élaboration et le lancement d’un code de conduite pour les acteurs participant aux récoltes de signatures. En outre, la ChF continuera à dénoncer systématiquement les cas suspects.

La ChF a déjà annoncé qu’elle poursuivrait systématiquement les mesures en cours bien que le nombre de signatures présumées falsifiées ait nettement diminué depuis l’automne 2024 et que seuls quelques cas de suspicion de falsification présumée soient apparus récemment. Le Conseil fédéral estime qu’il est juste de s’en tenir aux mesures existantes, car elles ont également un effet préventif.

Dans son rapport en exécution du postulat Schläfli 24.3853, intitulé «Récoltes de signatures. Améliorer la sécurité», le Conseil fédéral présentera d’ici décembre 2026 les mesures supplémentaires qui pourraient être prises en vue de renforcer l’intégrité des récoltes de signatures à l’appui des initiatives populaires et des demandes de référendum au niveau fédéral. Le rapport sera également l’occasion de procéder à une nouvelle évaluation de la situation et à un réexamen de l’adéquation des mesures prises.

2.3 Instructions relatives à l’attestation de signatures

La CdG-E a relevé que le libellé clair de l’art. 61, al. 1, de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques² exclut que plusieurs inscriptions de la même main puissent être considérées comme valables (par ex. dans les cas dits «familiaux»). Le Conseil fédéral salue cette constatation. Ainsi, tous les acteurs sont au clair sur la manière de traiter ces déclarations de soutien.

Le Conseil fédéral peut également comprendre la recommandation de la CdG-E et estime que la ChF a déjà pris les mesures nécessaires à sa mise en œuvre. En effet, la ChF contrôle d’ores et déjà les signatures qui lui sont remises conformément aux instructions précisées relatives à l’attestation de la qualité d’électeur³, et donc conformément à la recommandation de la CdG-E. Fin mars 2026, la ChF a de nouveau rappelé aux services chargés de l’attestation (en général les communes), par l’intermédiaire des cantons, les principes régissant l’attestation pour les «cas familiaux». Lors de ses contrôles, elle continuera à veiller à la manière dont les services chargés de l’attestation mettent en œuvre les instructions et à œuvrer pour une exécution uniforme. Elle le fait par exemple par des prises de contact ciblées et par la sensibilisation des organes établis, dont la Conférence suisse des chanceliers d’État fait partie. Après les relevés qu’elle a effectués dans le cadre du décompte des signatures à l’appui des dernières initiatives populaires et demandes de référendum déposées auprès d’elle, la ChF a invalidé à chaque fois entre 0,2 et 1,5 % des signatures déposées en raison de noms et de prénoms qui n’avaient pas été inscrits de la propre main des signataires. De leur côté, les communes avaient déjà invalidé une petite centaine de signatures pour la même raison. C’est ce que montre l’analyse des listes de signatures déposées auprès de la ChF.

Enfin, la ChF a adapté en avril 2026 la formulation critiquée par la CdG-E dans les instructions relatives à l’attestation de la qualité d’électeur⁴ en précisant qu’une signature «doit» être attestée lorsqu’on peut supposer qu’une inscription a effectivement été faite par le signataire. C’est notamment le cas lorsqu’une personne a rempli la liste de signatures pour elle-même et pour les membres de sa famille.

2.4 Information du public et du Parlement

Pour que les droits populaires fonctionnent, il est important que les règles et les processus soient clairs et connus de tous les participants. Il est par ailleurs essentiel que les autorités des différents niveaux garantissent l’application uniforme de ces règles, ce qui n’était pas systématiquement le cas avant 2025 et reste un défi compte tenu de la répartition fédéraliste des tâches. Dans ce contexte, le Conseil fédéral peut se rallier à la recommandation. Qui plus est, il prend acte du fait que la CdG-E estime que la communication actuelle de la ChF à l’endroit du Parlement et du public, est, à une exception près, globalement menée en temps utile, de manière active et de nature à instaurer la confiance. Le Conseil fédéral considère donc la mise en œuvre et la poursuite systématiques de la pratique de communication de la ChF comme une mesure essentielle à la mise en œuvre de la recommandation de la CdG-E.

Dans la perspective de l’information des comités référendaires et des comités d’initiative, mentionnée dans la recommandation de la CdG-E, la ChF a renouvelé les guides mis à la disposition de tous les comités depuis 2015. Ceux-ci fournissent également des informations sur les bases légales et les instructions pertinentes que les organisations qui récoltent des signatures doivent respecter. Si nécessaire, la ChF informe aussi directement les comités des développements actuels et pertinents. Pour informer le public, la ChF a récemment publié une vidéo explicative sur la manière de remplir correctement les listes de signatures pour les initiatives populaires et les demandes de référendum au niveau fédéral. Des mesures de communication et de sensibilisation supplémentaires, destinées aussi bien aux comités qu’au public, sont en cours d’examen ou d’élaboration dans le cadre des échanges avec les milieux scientifiques.

2.5 Gestion des risques

Pour répondre à temps aux risques avec des mesures appropriées, il est capital de les identifier et de les intégrer à un stade précoce dans la gestion des risques. Ainsi, l’information et le traitement au niveau de la direction seront également garantis.

La ChF gère depuis plusieurs années un risque clé portant sur les irrégularités graves entachant des scrutins fédéraux. Ce risque concerne les processus relevant de la responsabilité de la ChF qui régissent les élections et les votations. Dans le cadre de la mise à jour annuelle qui a eu lieu fin 2024, la ChF a complété ce risque par l’aspect de l’intégrité des récoltes de signatures. Elle y a intégré explicitement les motifs d’irrégularités que sont notamment les falsifications et les fraudes électorales. Le thème des récoltes de signatures est considéré comme un risque dynamique au sein du risque résiduel, par ailleurs statique. Les mesures de la ChF figurant au ch. 2.2 sont conçues pour parer à ce risque dynamique.

La ChF examinera, à la lumière du rapport d’enquête et de la recommandation de la CdG-E, s’il est nécessaire d’adapter le risque clé, et, dans l’affirmative, dans quelle mesure. À cet égard, l’accent sera mis sur les évolutions dynamiques et, le cas échéant, sur les causes qui n’ont pas encore été prises en compte et qui augmentent la probabilité de survenance d’un risque ou qui renforcent les effets négatifs d’un risque qui survient. En cas de besoin, il faudra définir un risque (clé) supplémentaire.

La mise en œuvre de la recommandation de la CdG-E peut se faire en recourant aux processus de gestion des risques qui sont en place. L’information des CdG sur l’avancement de la mise en œuvre sera ainsi garantie, par exemple dans le cadre de son groupe de travail sur la gestion des risques de la Confédération.