Initiative parlementaire. Établir les bases d’un mécanisme d’ajustement des émissions de carbone aux frontières. Rapport de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil national

1.1 Évolution du système d’échange de quotas d’émission

Depuis 2020, le SEQE suisse est couplé à celui de l’Union européenne (UE) en vertu d’un accord bilatéral³ reposant sur le principe de l’équivalence: les prescriptions visant les exploitants d’installations doivent être conçues dans les deux systèmes de façon à être équivalentes sur le plan écologique. Si des règles fondamentales sont adaptées dans l’un des deux systèmes, l’autre doit suivre afin de garantir l’équivalence et donc de maintenir le couplage.

L’UE a décidé de faire évoluer son SEQE dans le cadre du paquet «Ajustement à l’objectif 55». Depuis 2024, les quotas d’émission proposés par le SEQE de l’UE diminuent plus vite qu’avant et l’attribution de droits d’émission à titre gratuit aux installations industrielles est progressivement réduite pour certains secteurs dès 2026⁴. En réaction à ces modifications, l’Assemblée fédérale a décidé, en 2023, de faire évoluer le système suisse dans le même sens. La loi fédérale sur la réduction des émissions de CO₂ (loi sur le CO₂), dans sa version révisée entrée en vigueur le 1^er janvier 2025, habilite le Conseil fédéral à définir dans le SEQE suisse des conditions équivalentes à celles prévues par l’UE⁵. Le Conseil fédéral a ainsi mis en œuvre la réduction accélérée des droits d’émission disponibles dans une modification de l’ordonnance sur le CO₂ datée du 2 avril 2025⁶. Quant à la réduction progressive des droits d’émission gratuits, elle a été mise en œuvre à la faveur d’une autre révision de l’ordonnance sur le CO₂ entrée en vigueur au 1^er janvier 2026⁷.

En Suisse, la réduction progressive des droits d’émission alloués gratuitement touche la production de ciment, d’acier et d’aluminium. Par ailleurs, comme dans l’UE, l’attribution gratuite de droits d’émission sera également réduite progressivement pour les engrais et l’hydrogène; il convient toutefois de noter que la Suisse ne compte actuellement que peu de sites de production – qui plus est de petite taille – soumis au SEQE dans ces domaines⁸.

L’ordonnance sur le CO₂ révisée fixe à l’annexe 9, ch. 3.1a, l’ampleur des baisses annuelles jusqu’en 2030⁹. Le principe de l’équivalence applicable en vertu de l’accord de couplage sera ainsi respecté de 2026 à 2030.

La législation en vigueur au sein de l’UE prévoit de supprimer, de manière progressive, l’allocation de quotas à titre gratuit pour certains secteurs d’ici à fin 2033, afin que, dans ces secteurs, les émissions de CO₂ soient intégralement tarifées à partir de 2034. Le 17 juillet 2026, la Commission européenne a toutefois proposé de prolonger le délai pour la réduction totale des quotas à titre gratuit jusqu’à fin 2037¹⁰. Elle prévoit également, à partir de 2031, de lier les quotas à titre gratuit à un Invest in EU decarbonisation plan: 80 % des quotas à titre gratuit seraient alors alloués sur présentation d’une telle feuille de route, les 20 % restants ne le seraient qu’après la réalisation des investissements correspondants et lorsque la preuve de la réduction des émissions est établie. La proposition est en cours d’examen dans le cadre de la procédure législative. En Suisse, les règles applicables après 2030 ne seront fixées que dans le cadre de la révision de la loi sur le CO₂ pour la période 2031 à 2040.

1.2 Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE

Pour accompagner la suppression progressive des droits d’émission attribués à titre gratuit dans les secteurs du ciment, du fer et de l’acier, de l’aluminium, des engrais et de l’hydrogène, l’UE a mis en place un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF). Le MACF assujettit l’importation de ces catégories de produits ainsi que l’importation d’électricité à un prix du CO₂ afin que le niveau de prix des produits importés soit équivalent à celui des productions européennes. Le but est de garantir aux producteurs européens une situation de concurrence loyale et de limiter le risque de délocalisation des émissions de CO₂.

L’UE a mis progressivement en place son MACF. Pendant une période de transition allant d’octobre 2023 à décembre 2025, les émissions générées par la fabrication des produits importés dans les six secteurs visés étaient uniquement soumises à une obligation de saisie et de déclaration. La phase définitive du MACF est en vigueur depuis le 1^er janvier 2026. Les importateurs qui importent plus de 50 tonnes par an de ciment, de fer et d’acier, d’aluminium ou d’engrais dans l’UE, de même que les importateurs d’électricité ou d’hydrogène, doivent désormais s’acquitter d’une taxe d’ajustement (pour la première fois d’ici au 30.9.2027 pour l’année 2026). Le montant de cette taxe augmente progressivement, parallèlement à la réduction de l’attribution de droits d’émission à titre gratuit dans le cadre du SEQE de l’UE. Si la proposition de la Commission européenne du 17 juillet 2026 visant à réviser le SEQE de l’UE est mise en œuvre, cette réduction sera mise en place plus lentement. Dans ce cas, l’augmentation progressive de la taxe prévue dans le cadre du MACF sera ralentie elle aussi.

Le 8 octobre 2025, l’UE a adopté une modification du règlement idoine¹¹ afin d’améliorer l’efficacité du MACF et de réduire la charge qui pèse sur les petites entreprises. Le 17 décembre 2025, la Commission européenne a publié la version définitive de l’acte d’exécution portant sur les modalités de mise en œuvre du MACF à partir du 1^er janvier 2026. Parallèlement, elle a proposé d’étendre le mécanisme à des produits en aval au sein de la catégorie concernée (par ex. des machines à forte teneur en acier) et de prendre des mesures supplémentaires pour éviter tout contournement du MACF. Il est prévu que ces adaptations entrent en vigueur à partir de 2028. La Commission européenne a également annoncé qu’elle examinerait en 2027 la possibilité d’étendre le MACF à d’autres secteurs couverts par le SEQE.

Du fait du couplage entre les deux SEQE, le prix du CO₂ en Suisse dans les secteurs couverts est équivalent aux prix pratiqués dans l’UE. C’est pourquoi l’UE a décidé que les marchandises d’origine suisse ne rentreraient pas dans le champ d’application du MACF¹². Le maintien de cette exemption dépendra en particulier du maintien de l’équivalence entre le SEQE de l’UE et celui de la Suisse.

1.3 Nécessité d’agir et objectifs

Face à cette évolution de la politique climatique, la Suisse doit se demander comment elle entend gérer à l’avenir le risque de délocalisation des processus de production générant de fortes émissions de CO₂. La manière dont ce risque évoluera avec le développement du SEQE est déterminante à cet égard. La réduction progressive des droits d’émission attribués à titre gratuit concerne la production de ciment, de fer et d’acier ainsi que d’aluminium. Selon l’ordonnance sur le CO₂ révisée mise en vigueur par le Conseil fédéral au 1^er janvier 2026, les droits d’émission alloués gratuitement dans ces secteurs baisseront de 2,5 points de pourcentage en 2026, puis de 5 points en 2027, de 10 points en 2028, de 22,5 points en 2029 et de 48,5 points en 2030¹³. Si la Suisse continue, conformément au principe d’équivalence, de suivre la trajectoire de l’UE après 2030, les droits d’émission gratuits seront totalement supprimés à fin 2033 ou quatre ans plus tard, à fin 2037, si les propositions faites par la Commission européenne le 17 juillet 2026 sont mises en œuvre.

Pour les exploitants de sites industriels dans les secteurs concernés, cela signifie que leurs achats de droits d’émission auront tendance à augmenter. Le SEQE aura donc d’autant plus d’impact: la hausse des prix du CO₂ incite à réduire les émissions. Cela devrait aider l’industrie à atteindre ces objectifs sectoriels en réduisant ses émissions de gaz à effet de serre d’au moins 35 % d’ici 2030 et d’au moins 50 % d’ici 2040 par rapport au niveau de 1990¹⁴.

Conséquences du développement du SEQE

La réduction progressive des droits d’émission gratuits peut aussi avoir des conséquences négatives: le risque de fuites de carbone augmente avec le coût des émissions pour les sites de production. Les études montrent que plus les prix du CO₂ augmentent par rapport aux États tiers, plus il est probable que les secteurs générant de fortes émissions soient délocalisés¹⁵. Pour pouvoir estimer ce risque, il faut considérer les secteurs exposés en fonction de leurs spécificités. En Suisse, la réduction progressive des droits d’émission gratuits touche directement douze sites de production soumis au SEQE: 6 cimenteries, 4 usines d’aluminium et 2 aciéries¹⁶. Depuis le 1^er janvier 2026, ces sites voient leurs coûts de production augmenter, que ce soit pour acheter des droits d’émission ou pour investir dans la décarbonation de leurs processus de production.

La hausse du coût des émissions a des répercussions différentes selon les secteurs. Les deux aciéries suisses ont une production qui émet peu de CO₂. Les droits d’émission représentent donc une part plus faible de leurs coûts totaux que ce n’est le cas pour la production de ciment, où les émissions de CO₂ restent nettement plus élevées. En Suisse, le secteur du ciment est la principale source d’émissions industrielles, avec 2,2 millions de tonnes d’équivalent CO₂ par an environ, soit quelque 6 % des émissions totales du pays¹⁷. Les cimenteries suisses sont des usines intégrées couvrant la totalité du processus de production: de l’extraction et de la préparation des matières premières au broyage du ciment en passant par le chauffage à très haute température du produit intermédiaire (clinker). En 2024, les cimenteries suisses ont produit environ 3,6 millions de tonnes de ciment¹⁸, à raison de 450 à 600 kg de CO₂ environ par tonne produite. Quelque deux tiers de ces émissions sont dues au processus de production (émissions d’origine géogénique) et un tiers aux combustibles utilisés.

Accroissement du risque de fuites de carbone dans la production de ciment

La production du clinker, produit intermédiaire du ciment, revient actuellement à quelque 75 francs la tonne en Suisse¹⁹. En raison de la réduction progressive des droits d’émission gratuits attribués dans le cadre du SEQE, les cimenteries devront acheter un volume croissant de droits d’émission. Or, par rapport aux autres secteurs soumis au SEQE, le secteur du ciment a des émissions de CO₂ relativement élevées et des prix de vente relativement bas. La hausse des prix du CO₂ aura donc un impact supérieur à la moyenne sur les coûts de l’industrie cimentière. Selon des calculs d’Ecoplan (2025), après la fin de l’attribution à titre gratuit des droits d’émission, les coûts de production d’une tonne de clinker pourraient être au moins deux fois plus élevés qu’aujourd’hui. Ces estimations sont basées sur un prix de 120 à 180 francs par unité de droit d’émission et des méthodes de production inchangées²⁰.

La hausse attendue des coûts peut défavoriser les producteurs suisses par rapport à leurs concurrents établis dans des pays tiers où la politique climatique impose des règles moins strictes. Jusqu’ici, la distance a offert une certaine protection en raison des coûts de transport. À l’heure actuelle, les importations de ciment proviennent presque exclusivement d’Italie et d’Allemagne et elles couvrent environ 15 % de la demande suisse²¹. Il n’y a donc pas eu de délocalisation d’émissions imputable au SEQE jusqu’ici. Mais si les coûts du carbone augmentent en Suisse, l’importation de ciment et plus spécialement de clinker, plus facile à transporter, pourrait être économique à grande distance tant que des pays producteurs importants, comme la Turquie, continuent de ne pas taxer ou de taxer très peu les émissions de gaz à effet de serre. Pour la CEATE-N, il est à craindre qu’à l’avenir la Suisse importe de plus en plus de ciment et de clinker fabriqués hors de l’UE et que ces importations supplantent la production indigène ou certaines étapes de cette production. Cette évolution s’accompagnerait d’une délocalisation d’émissions à l’étranger.

Dans ce contexte, la commission estime que la production suisse de ciment est exposée à un risque de fuites de carbone dans les années à venir. Ce risque augmentera en raison de la réduction progressive de la mesure destinée à lutter contre ces fuites, à savoir l’attribution à titre gratuit de droits d’émission. Il s’agit donc non pas de résoudre un problème déjà manifeste, mais de prendre une mesure préventive pour réduire le risque de fuites de carbone. Selon la commission, il ne faut pas attendre que des délocalisations se produisent, car elles ne seraient que très difficilement réversibles si elles avaient effectivement lieu.

Enfin, la CEATE-N rappelle la dimension mondiale de la problématique: des fuites de carbone pourraient entraîner une hausse des émissions à l’échelle mondiale, car les productions dans des pays ayant des normes environnementales moins strictes sont plus intensives en CO₂ et, de surcroît, généreraient des transports supplémentaires. Cela minerait les efforts déployés par la Suisse pour réduire les émissions. La commission estime par conséquent qu’il y a lieu de prendre des mesures dans le secteur du ciment et qu’il est nécessaire de mettre en place un mécanisme d’ajustement aux frontières afin de prévenir le danger d’une délocalisation des émissions de CO₂.

Objectifs de l’élaboration d’une solution dans le secteur du ciment

L’instrument visant à endiguer le risque de fuites de carbone dans le secteur du ciment doit être conçu de sorte que les bénéfices écologiques et macroéconomiques obtenus en Suisse soient nettement supérieurs aux coûts encourus. Il faut en outre que les charges administratives et d’exécution soient aussi légères que possible. Dans tous les cas, le dispositif ne doit pas compromettre le couplage entre le SEQE de la Suisse et celui de l’UE. Enfin, la réglementation doit être compatible avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et cohérente avec la politique extérieure et la politique économique extérieure de la Suisse.

Compte tenu de ces objectifs, la CEATE-N a décidé de limiter le risque de délocalisation dans le secteur du ciment en recourant à un mécanisme sectoriel. Elle entend donc introduire un mécanisme d’ajustement qui s’applique exclusivement à ce secteur. Le but du MACF-ciment est de prévenir les fuites de carbone et de mettre la production suisse à armes égales avec la concurrence étrangère sur le plan de la tarification du CO₂. La nouvelle réglementation assujettirait à une tarification du CO₂ l’ensemble du ciment mis en circulation en Suisse, ce qui neutraliserait les avantages concurrentiels dont bénéficient les importations en provenance de pays tiers où les taxes sur le CO₂ sont faibles, voire nulles. Elle mettrait ainsi en place des conditions-cadres pour la production de ciment correspondant au MACF instauré dans l’UE et offrant à l’industrie cimentière indigène une sécurité pour sa planification et ses investissements. Selon la CEATE-N, ces conditions-cadres stables sont de surcroît nécessaires pour que des investissements soient réalisés dans des technologies de captage et de stockage du CO₂ (CSC), qui sont essentielles pour atteindre l’objectif de neutralité carbone²². Selon des déclarations de la branche, l’industrie cimentière ne fera des investissements importants en Suisse que si elle a l’assurance d’y bénéficier de bonnes conditions-cadres.

Contexte politico-commercial

La commission a conscience que des partenaires commerciaux importants de la Suisse, comme les États-Unis, la Chine et l’Inde, considèrent les mécanismes d’ajustement carbone aux frontières comme des entraves au commerce et qu’ils ont une attitude critique à leur égard. Le MACF de l’UE, qui est le premier dispositif du genre, est au centre de l’attention. Il vaut à l’UE d’être visée par une procédure de règlement des différends de l’OMC: son mécanisme d’ajustement aux frontières contreviendrait aux principes de non-discrimination de l’OMC, instaurerait des obstacles techniques et administratifs complexes au commerce et créerait une insécurité juridique.

Tant que la procédure en cours à l’OMC n’est pas terminée, on ne peut pas porter une appréciation définitive sur la licéité du MACF de l’UE²³. Fondamentalement, la compatibilité de ce mécanisme avec les règles de l’OMC dépend de la conception concrète du mécanisme d’ajustement aux frontières.

1.4 Autres solutions envisagées et considérations de la commission

La CEATE-N a envisagé plusieurs approches pour réduire le risque de fuites de carbone. Une option aurait consisté à suivre la démarche de l’UE et à instaurer un MACF pour six secteurs (ciment, fer et acier, aluminium, engrais, électricité, hydrogène). Mais la commission a choisi de ne pas suivre cette voie en raison de son impact macroéconomique: un mécanisme d’ajustement sur le modèle de celui de l’UE toucherait toutes les entreprises qui importent du fer, de l’acier, de l’aluminium ou des engrais, leur imposant à la fois les coûts directs de l’ajustement carbone aux frontières et un travail administratif. Les charges seraient particulièrement lourdes pour les entreprises exportatrices qui transforment des produits intermédiaires importés, compromettant leur compétitivité.

La commission a estimé qu’imposer de tels inconvénients à un grand nombre d’acteurs dans plusieurs secteurs de l’économie suisse serait disproportionné par rapport au peu de bénéfices attendus. En effet, la tarification du CO₂ ne risque pas, selon elle, d’entraîner des délocalisations de la production d’acier et d’aluminium. Dans le secteur des engrais, aucun site de production en Suisse n’est soumis au SEQE et donc exposé à un risque de délocalisation. Il en va de même de la production suisse d’électricité en raison du volume négligeable des importations de courant d’origine fossile. Quant au négoce de l’hydrogène, dernier secteur visé par le MACF de l’UE, il est pratiquement inexistant. Il est donc inutile, pour éviter les fuites de carbone, d’instaurer un MACF dans les secteurs du fer et de l’acier, de l’aluminium, des engrais, de l’électricité et de l’hydrogène. Du point de vue de la commission, des mesures s’imposent uniquement dans le secteur du ciment. C’est pourquoi la CEATE-N a élaboré un projet législatif qui n’est pas aligné sur le MACF de l’UE.

La commission s’est également demandé si d’autres dispositifs qu’un mécanisme d’ajustement aux frontières seraient à même de compenser les désavantages compétitifs auxquels le secteur suisse du ciment est exposé. L’encouragement des technologies et des processus innovants est inscrit à l’art. 6 de la loi fédérale sur les objectifs en matière de protection du climat, sur l’innovation et sur le renforcement de la sécurité énergétique (LCI). Les sites industriels à fortes émissions peuvent eux aussi bénéficier des aides financières prévues dans la LCI, pour lesquelles une enveloppe totale de 1,2 milliard de francs est mise à disposition jusqu’en 2030. En complément, la loi sur le CO₂ permet d’utiliser une partie des recettes issues de la mise aux enchères des droits d’émission dans le cadre du SEQE pour soutenir des mesures de décarbonation dans les installations qui y sont soumises (art. 37b). Selon le montant de ces recettes, il y aura environ 45 millions de francs par an à disposition jusqu’en 2030. Pour la CEATE-N, ces possibilités d’encouragement d’une durée limitée ne résolvent pas le problème de fond du secteur du ciment, à savoir l’absence de sécurité de planification pour les gros investissements qui devront être faits dans la décarbonation. La commission est convaincue qu’un MACF-ciment est de nature à créer des conditions-cadres stables.

Enfin, la commission s’est demandé à plusieurs reprises s’il fallait attendre de voir comment les choses évoluent dans l’UE. C’est la position que le Conseil fédéral avait adoptée en juin 2023 dans son rapport en exécution du postulat 20.3933, qui le chargeait d’examiner l’opportunité d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières pour la Suisse. Le Conseil fédéral a estimé que la Suisse devait, pour l’heure, s’abstenir d’instaurer un mécanisme d’ajustement aux frontières et attendre de voir comment se passait le déploiement du mécanisme de l’UE et quelles réactions il allait susciter sur le plan du droit commercial²⁴. La CEATE-N ne partage pas cette vision: à son avis, il est nécessaire de mettre en place un MACF pour le secteur du ciment, car c’est une branche industrielle dans laquelle le risque de fuites de carbone paraît élevé à l’avenir. Les adaptations du SEQE entraînent, depuis le début de 2026, une hausse progressive des coûts de production des cimenteries suisses. C’est pourquoi la commission estime nécessaire d’engager dès maintenant les travaux législatifs requis en vue de garantir rapidement des conditions-cadres claires et donc la sécurité des investissements.

4.1 Champ d’application

La loi s’applique exclusivement à l’importation de ciment. Elle vise six lignes tarifaires de la nomenclature douanière, qui correspondent à la liste des produits retenus par l’UE dans son MACF pour le secteur du ciment. La loi suisse a ainsi le même champ d’application dans ce secteur que le règlement de l’UE. La différence essentielle entre les deux est que le mécanisme suisse porte uniquement sur le ciment tandis que celui de l’UE couvre six secteurs au total (ciment, fer et acier, aluminium, engrais, électricité, hydrogène).

Le MACF-ciment suisse ne s’applique pas aux marchandises provenant de l’UE ou de l’Association européenne de libre-échange (AELE), car le couplage du SEQE suisse avec le SEQE de l’UE garantit l’équivalence des prix du CO₂. Outre les 27 États membres de l’UE, la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein font partie du SEQE de l’UE. La nouvelle loi accorde au Conseil fédéral la compétence d’exempter d’autres États de l’application de la loi à certaines conditions. Le Conseil fédéral pourra en outre accorder des exemptions aux importateurs qui font venir de l’étranger du ciment en petites quantités seulement. Ainsi, la taxe d’ajustement ne sera due que lorsque les importations dépassent un certain seuil. Dans l’UE, ce seuil est fixé à 50 tonnes par an depuis le début de 2026²⁷.

4.2 Un système autonome

Le MACF suisse prévoit les mêmes règles que le MACF de l’UE pour le secteur du ciment. Il couvre les mêmes marchandises et sa méthode de calcul de la taxe d’ajustement aux frontières s’inspire de l’approche de l’UE. Les cimenteries suisses bénéficient ainsi de la même protection que les cimenteries de l’UE contre les désavantages concurrentiels dus à la tarification du CO₂.

Bien qu’il repose sur des principes concordants avec le mécanisme de l’UE, le MACF-ciment suisse est mis en œuvre comme un système autonome. Il n’est pas rattaché au système de l’UE et son infrastructure d’exécution est différente. En effet, grâce aux spécificités du secteur du ciment, le MACF-ciment peut être bien plus simple que le mécanisme de l’UE: la chaîne de création de valeur a une taille relativement modeste, la loi porte sur six lignes tarifaires seulement et le nombre d’importations est faible. À l’inverse, le MACF de l’UE englobe en plus du ciment cinq autres secteurs, dans lesquels l’application de l’ajustement aux frontières est plus complexe.

La mise en place d’un système autonome donne à la Suisse une latitude dans la conception et la mise en œuvre de son mécanisme d’ajustement. C’est également une solution plus rapide à mettre en œuvre, car, avant de pouvoir accéder au MACF de l’UE, il faudrait engager des négociations avec l’Union et procéder à des analyses détaillées pour déterminer si les deux systèmes sont compatibles.

4.3 Exécution

Dans le mécanisme suisse pour le secteur du ciment, l’ajustement carbone aux frontières revêt la forme d’une taxe d’ajustement obligatoire pour les importateurs. L’obligation de s’acquitter de cette taxe naît avec la déclaration des importations. L’exécution repose sur une autodéclaration trimestrielle des importateurs. À partir d’un volume de produits importés à fixer par le Conseil fédéral, les importateurs sont tenus de déclarer les émissions de gaz à effet de serre des marchandises qu’ils ont fait entrer en Suisse puis de régler la taxe d’ajustement due pour ces émissions.

Dans l’UE, en revanche, l’ajustement aux frontières est mis en œuvre de manière indirecte: les importateurs doivent couvrir leurs émissions par des certificats MACF, ce qui est bien plus compliqué. En Suisse, le MACF-ciment ne prévoit pas de certificats afin que l’exécution soit aussi simple que possible. La tarification directe des émissions importées limite la charge administrative pour les entreprises concernées comme pour l’administration. Les diverses étapes d’examen et de travail prévues dans le système de l’UE ne sont pas non plus nécessaires pour le secteur suisse du ciment du fait que les chaînes de création de valeur et le volume des transactions sont relativement modestes et que l’ajustement aux frontières est appliqué directement.

L’approche retenue ici, qui permet une économie de moyens, a été conçue spécifiquement pour le secteur du ciment. Elle vise à limiter au mieux la charge que représente l’exécution pour tous les acteurs. Elle ne pourrait pas être transposée sans autre à d’autres secteurs. Ce serait possible uniquement si les secteurs concernés offraient des conditions de visibilité analogues pour la mise en œuvre, ce qui n’est par exemple pas le cas des secteurs de l’aluminium ou du fer et de l’acier. De plus, une extension du champ d’application requerrait une modification de la loi. Ce n’est pas ce que vise la CEATE-N.

4.4 Recettes de l’ajustement carbone aux frontières

Les recettes de l’ajustement carbone aux frontières servent avant tout à couvrir les coûts de l’exécution. Le solde après déduction de ces coûts est affecté au budget général de la Confédération. Globalement, les montants en jeu sont modestes: si les importations restent à leur niveau de 2023, les recettes potentielles devraient se situer entre 10 000 et 50 000 francs par an environ après la fin de l’attribution à titre gratuit des droits d’émission, en fonction de l’évolution des prix dans le SEQE²⁸.

La commission a envisagé d’autres affectations pour le solde des recettes: financement international de la lutte contre le changement climatique, mesures d’adaptation au changement climatique (affectation liée), encouragement des technologies et des processus innovants dans les entreprises (affectation liée), redistribution aux branches directement concernées ou à la population. Toutes ces variantes sont possibles du point de vue juridique. L’attribution des fonds disponibles au financement climatique international comme leur affectation liée à l’encouragement de l’innovation renforceraient le but de la réglementation, à savoir éviter les fuites de carbone.

Mais la commission n’a pas retenu ces deux dernières possibilités, car les recettes attendues sont très basses. Elle a estimé par ailleurs qu’il n’y avait pas lieu d’atténuer les effets du dispositif et donc de redistribuer les recettes disponibles aux entreprises concernées ou à la population. Ces recettes alimenteront donc le budget de la Confédération.

Il est important de préciser que la loi fédérale relative à l’ajustement carbone aux frontières lors de l’importation de ciment ne poursuit pas de but fiscal. Le but de cet acte au caractère incitatif est de prévenir les fuites de carbone. Si les importations de ciment en provenance de pays sans traité de couplage avec un système d’échange de quotas d’émissions ni réglementation comparable restent peu importantes et que, par conséquent, les recettes de l’ajustement carbone aux frontières demeurent basses, la réglementation aura montré son efficacité. Si, au contraire, les importations de ciment en provenance de ces pays augmentent fortement et que l’ajustement carbone aux frontières génère des recettes importantes, ce serait un indice que la loi a manqué son but et que la production de ciment et ses émissions ont été délocalisées dans des pays tiers où la tarification du CO₂ est inférieure, voire inexistante. C’est ce que le MACF-ciment veut empêcher. Ce mécanisme est donc à comprendre avant tout comme un instrument de prévention.

Section 1 But et champ d’application

Section 2 Taxe d’ajustement aux frontières

Section 3 Traitement des données

Section 4 Dispositions et poursuite pénales

Section 5 Dispositions finales

6.1 Conséquences pour la Confédération

L’évaluation économique (VOBU)³⁸ réalisée dans le cadre de l’élaboration du projet législatif faisant l’objet du présent rapport s’est basée sur différents scénarios pour estimer les recettes potentielles du MACF dans le secteur du ciment. Ces recettes dépendent de nombreux facteurs et sont donc difficiles à prévoir. Elles sont versées au budget de la Confédération.

Si l’estimation se fonde sur les quantités de ciment qui sont actuellement importées depuis des pays tiers, les recettes potentielles à moyen et long terme sont comprises entre 10 000 et 50 000 francs par an, en fonction du niveau de prix dans le SEQE. Ce montant pourrait atteindre six chiffres si les importations connaissaient une évolution à la hausse. Des montants supérieurs semblent irréalistes à ce jour.

Les recettes sont à mettre en regard des frais liés à l’exécution par l’administration. Pour la mise en place des systèmes d’information et de documentation requis, l’estimation de la charge initiale est comprise entre 50 000 et 100 000 francs, auxquels s’ajoutent des frais annuels d’exploitation entre 10 000 et 20 000 francs. La charge financière de l’exécution peut – en fonction des recettes et des frais d’exécution effectifs – entraîner des frais de financement supplémentaires.

Pour la Confédération, la charge en personnel et la charge administrative sont faibles, aussi bien pendant la phase d’introduction que pendant la phase d’exécution, car il est possible d’utiliser en partie des structures et des capacités existantes. Des ressources supplémentaires en personnel ne sont pas nécessaires.

6.2 Conséquences pour les cantons, les villes et les communes

Le projet législatif n’a aucune conséquence directe pour les cantons, les villes et les communes, car la mise en œuvre relève de la compétence de la Confédération.

6.3 Conséquences pour les entreprises et pour l’économie dans son ensemble

Sur le plan macroéconomique, les effets de l’introduction d’un MACF pour le ciment sont faibles, en raison de la focalisation sur le seul secteur du ciment. En Suisse, ce secteur pèse relativement peu dans l’économie globale (< 0,5 % du PIB), si bien qu’aucun effet notable sur le PIB n’est attendu. Les 770 personnes employées dans ce secteur représentent moins de 0,15 % de l’emploi total en Suisse. Le MACF pour le ciment ne protège certes qu’une infime partie de l’économie globale, mais il empêche potentiellement que la production de ciment ne soit intégralement transférée à l’étranger. Il sauvegarde ainsi jusqu’à 770 emplois et contribue à la sécurité de l’approvisionnement dans le secteur du bâtiment.

Indépendamment de l’introduction du MACF, les produits contenant du ciment qui sont originaires de l’UE et de la Suisse coûteront plus cher à l’avenir en raison de la suppression de l’attribution de droits d’émission à titre gratuit dans le SEQE suisse; il faut d’ailleurs s’attendre à ce que les coûts soient répercutés au moins en partie sur les consommateurs. Le MACF pour le ciment renchérit les importations de ciment en provenance de pays tiers. Dans l’ensemble, les prix de la construction et les prix à la consommation devraient augmenter pour tous les produits à base de ciment mis sur le marché suisse. La majeure partie de la hausse des prix est due à la suppression de l’attribution à titre gratuit, le reste étant imputable au renchérissement des importations en provenance de pays tiers.

Grâce à l’introduction du MACF pour le ciment, le marché suisse créera des conditions de concurrence équitables entre les producteurs suisses et étrangers en ce qui concerne la tarification du CO₂. Dans le contexte de la suppression de l’attribution de droits d’émission à titre gratuit dans le SEQE suisse, le projet législatif contribue donc à empêcher la délocalisation de la production de ciment dans des pays tiers.

Le MACF pour le ciment n’a qu’un effet marginal sur l’attractivité de la Suisse en tant que place industrielle. Pour les six cimenteries, il améliore la sécurité de planification par rapport à l’évolution des conditions-cadres en matière de politique climatique. Dans le secteur du ciment, il garantit par ailleurs le parallélisme avec les instruments en vigueur dans l’UE – et donc avec les conditions-cadres du principal partenaire commercial de la Suisse dans ce domaine.

Il ressort des entretiens menés dans le cadre de la VOBU avec les entreprises directement concernées par l’introduction en Suisse d’un MACF pour le ciment que la charge d’exécution leur incombant devrait être minime. La plupart de ces entreprises appartiennent en effet à de grands groupes internationaux qui sont déjà au fait des réglementations correspondantes dans le cadre du MACF de l’UE. Il est à noter, toutefois, qu’un système indépendant de celui de l’UE permet certes une réglementation sectorielle et une exécution plus simple, mais qu’il peut entraîner, par rapport à un MACF couplé à celui de l’UE ou harmonisé avec celui-ci, une charge administrative supplémentaire pour les entreprises.

Concernant la mise en œuvre du MACF pour le ciment, la VOBU réalisée par Ecoplan (2025) table sur une charge initiale d’environ 3000 francs par entreprise concernée, à laquelle s’ajoutent des frais annuels d’environ 3000 francs.³⁹ En 2023, 26 entreprises ont importé en Suisse des marchandises à base de ciment qui entreraient dans le champ d’application du MACF pour le ciment; elles ont réalisé au total 34 transactions d’importation. Si la Suisse, à l’instar de l’UE, fixait un seuil de minimis de 50 t, il resterait encore deux entreprises avec un total de neuf transactions d’importation. Les importateurs concernés peuvent être des entreprises de construction, des intermédiaires ou les cimenteries elles-mêmes.

La hausse des prix résultant des évolutions au sein du SEQE, d’une part, et la protection que le projet de MACF offre contre les produits à forte intensité d’émissions provenant de pays tiers, d’autre part, renforcent les incitations à la décarbonation. Or, sur le long terme, l’avenir de la production suisse de ciment dépend de la décarbonation des processus de production. Au stade actuel, les technologies de captage et de stockage du CO₂ (CSC) et la production de ciment à faible teneur en CO₂ sont les seules options techniques permettant de réduire suffisamment les émissions de procédé d’ici à 2050. Le déploiement du CSC requiert des incitations à l’investissement privé, auxquelles peuvent contribuer le projet de loi-cadre sur le CSC et les technologies d’émission négative (NET) mis en consultation ainsi que l’introduction d’un MACF. De son côté, l’industrie du ciment joue un rôle important dans le déploiement de l’infrastructure de captage et de stockage du CO₂ en Suisse, car elle est responsable de près de la moitié des émissions devant être réduites grâce à la technologie CSC. La viabilité économique de l’infrastructure de transport et de stockage prévue dépend du volume total de CO₂ capté: plus ce volume est élevé, autrement dit plus les secteurs participant au déploiement du CSC sont nombreux, plus il sera facile d’amortir les investissements d’infrastructure nécessaires.

6.4 Conséquences sociales

À long terme, l’introduction d’un MACF pour le ciment peut contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre (cf. point 6.5) et favoriser ainsi l’équité intergénérationnelle en prévenant de futurs dommages potentiels dus aux changements climatiques.

6.5 Conséquences environnementales

Le projet législatif contribue à réduire le risque de fuites de carbone. La prévention des fuites de carbone permet une plus forte réduction des émissions globales de gaz à effet de serre dans l’industrie, ce qui contribue à atténuer les changements climatiques. Par ailleurs, une exposition moindre aux émissions a un effet positif indirect sur la biodiversité et sur les bases naturelles de la production que sont les sols et les eaux. Parallèlement, le projet crée des incitations supplémentaires pour le déploiement du captage et du stockage directs des émissions de CO₂ liées aux processus industriels ainsi que pour le développement et l’utilisation de ciments à faible teneur en CO₂.

La VOBU estime, sur la base d’évaluations prudentes, que l’introduction du MACF permettrait, à compter de sa mise en œuvre complète, d’éviter chaque année entre 0,2 et 0,4 million de tonnes d’émissions supplémentaires de CO₂ à l’échelle mondiale dues aux fuites de carbone. Cette valeur résulte de la différence actuelle entre l’intensité en gaz à effet de serre de la production de ciment dans les pays tiers et celle de la Suisse. Si l’on part du principe qu’à moyen ou long terme toutes les émissions liées à la production de ciment en Suisse étaient évitées grâce au CSC, la fuite de carbone évitée passerait à une valeur de 2,3 à 2,5 millions de tonnes de CO₂.

6.6 Conséquences pour les relations économiques extérieures de la Suisse

La mesure poursuit un objectif de politique climatique: contribuer à prévenir les fuites de carbone. Puisqu’elle est mise en œuvre sous la forme d’une taxe d’ajustement aux frontières, elle comporte également une composante de politique commerciale. Elle prévoit de nouvelles obligations pour les importateurs, renchérit les importations suisses de ciment originaire de pays tiers et crée ainsi une nouvelle entrave au commerce avec ces pays. Cependant, la mesure ne fait que compenser la différence entre les tarifications du CO₂ en Suisse et à l’étranger.

Les mesures d’ajustement aux frontières sont encore très peu éprouvées. Leur mise en œuvre par un pays envoie un signal en matière de politique économique extérieure et elle s’accompagne de risques réglementaires et commerciaux dont une économie ouverte comme celle de la Suisse doit tenir compte. Les marchés ouverts sont au cœur de la politique économique extérieure de la Suisse. Les exportations offrent des débouchés commerciaux, tandis que les importations permettent l’acquisition de prestations préalables et encouragent l’innovation. Sur les questions de durabilité en particulier, la Suisse privilégie des approches coordonnées au niveau international et multilatérales. D’importants partenaires commerciaux de la Suisse, parmi lesquels les États-Unis et l’Inde, considèrent les mesures d’ajustement aux frontières comme une forme de protectionnisme. Par ailleurs, la compatibilité de ces mesures avec les règles de l’OMC ne peut pas être clairement établie ex ante.

La commission a mis ces risques en regard des avantages qui sont attendus de la mesure. Elle estime que les risques sont acceptables du fait que la mesure se limite au seul secteur du ciment. De son point de vue, les bénéfices en matière de politique climatique l’emportent.

7.1 Constitutionnalité

Le projet s’appuie sur les compétences définies aux art. 74 et 133 de la Constitution (Cst.). En vertu de l’art. 74 Cst., la Confédération légifère sur la protection de l’être humain et de son environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes. Les émissions de gaz à effet de serre font partie des atteintes nuisibles. Aux termes de l’art. 133 Cst., la législation sur les droits de douane et sur les autres redevances perçues à la frontière sur le trafic des marchandises relève de la compétence de la Confédération. Ces «autres redevances» comprennent l’ajustement carbone aux frontières.

7.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Du point de vue de la commission, le projet est compatible avec les obligations internationales de la Suisse. Il est notamment conforme aux obligations de non-discrimination figurant dans l’Accord général de 1994 sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et dans les accords de libre-échange de la Suisse, car l’imposition au titre du MACF pour le ciment n’est, en fin de compte, pas plus élevée que celle prévue par le SEQE relevant du droit interne, soit le SEQE suisse⁴⁰. Les engagements internationaux de la Suisse doivent également être pris en compte lors de la mise en œuvre du projet, afin de garantir sa compatibilité.

7.3 Forme de l’acte à adopter

Puisque le projet concerne une nouvelle taxe, la qualité de contribuable, l’objet de la taxe et le calcul de son montant doivent être édictés sous la forme d’une loi fédérale, en vertu de l’art. 164, al. 1, let. d, Cst.

7.4 Frein aux dépenses

Le projet ne contient pas de nouvelles dispositions relatives aux subventions et ne prévoit ni nouveaux crédits d’engagement ni nouveaux plafonds de dépenses. Il n’est donc pas soumis au frein aux dépenses (art. 159, al. 3, let. b, Cst.).

7.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

Le projet ne touche ni la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons ni l’accomplissement de ces tâches.

7.6 Conformité à la loi sur les subventions

Le projet ne prévoit ni aides financières ni subventions.

7.7 Délégation de compétences législatives

L’art. 164, al. 2, Cst. dispose que la loi fédérale peut prévoir une délégation de la compétence d’édicter des règles de droit, à moins que la Cst. ne l’exclue. La norme de délégation doit décrire l’objet, l’étendue et les grandes lignes de la réglementation déléguée. Ces délégations de compétences législatives dépassant la compétence générale d’exécution sont expliquées ci-après:

7.8 Protection des données

L’examen préalable des risques a montré que le traitement des données tel qu’il est prévu ne devrait pas représenter un risque élevé pour les droits fondamentaux des personnes concernées. Il est donc possible de renoncer à une analyse d’impact relative à la protection des données. Les données personnelles (nom, adresse e-mail, numéro de l’affaire) sont principalement utilisées à des fins de contact avec les personnes assujetties à l’ajustement obligatoire, qui seront exclusivement des entreprises. Le traitement de données personnelles sensibles dans le cadre d’éventuelles procédures pénales s’effectue conformément à la DPA, que le présent acte législatif déclare applicable.