73 I 342

1.

Le demandeur prétend qu’une indemnité de ménage séparé lui est due, en sa qualité d’agent de la Confédération, du jour de son entrée en fonction au 1er janvier 1946. Comme il se prévaut de règles de droit publie, son action a le caractère d’une réclamation pécuniaire formée en vertu de ce droit. La compétence du Tribunal fédéral résulte dès lors de l’art. 110 al. 1 OJ.

2.

Les traitements du personnel fédéral — allocations comprises — sont en grande partie fixés directement par la loi au sens matériel du mot (art. 37 ss. SF, 42 ss. du règlement des employés). Il s’agit de dispositions générales, liant l'administration. La somme à laquelle l'agent peut prétendre ne dépend pas d’une décision du service auquel il appartient. Si, par suite d’une erreur, il reçoit une rémunération ou une indemnité insuffisante, il lui est loisible d’exiger le paiement intégral des prestations légales.

Il y a toutefois des agents, même parmi les fonctionnaires (cf. art. 37 al. 2, 38 al. 3, 39 al. 2 StF), auxquels Ja loi n’attribue pas un traitement déterminé. Le législateur s’en remet à l’administration du soin d'arrêter leur rétribution, soit librement soit dans un cadre qu’il circonscrit. Ainsi, l’autorité administrative est à même de tenir compte des particularités de chaque cas. Les’ droits de l’employé procèdent alors d’une décision d'espèce. Il n’en a point tant que l'Office compétent n’a pas statué à son sujet. S'il estime mériter un salaire supérieur à celui qui lui est alloué, il a la faculté de solliciter une augmentation. Mais le sort de sa requête est uniquement entre les mains de l'autorité administrative. Le droit à une prestation supplémentaire ne naît que dans la mesure où l’administration le confère. Telle était notamment la situation des auxiliaires de l’économie de guerre. Les art. 37 ss. StF ne leur étant pas applicables (cf. ch. 7 des conditions d'engagement du 28 décembre 1939), leur rémunération était arrêtée de cas en cas par l'Office dont ils relevaient, d'entente avec l'Office du personnel. C’est ainsi que le traitement du demandeur a été fixé, en mai 1941, à 600 fr. par mois, tout compris.

3.

Il s’agit donc de rechercher quel serait le fondement de l'indemnité pour ménage séparé que réclame Bauer.

a) I reconnaît qu'aucune prescription légale n’astreint explicitement la défenderesse à verser de telles indemnités. Mais il estime que les règles concernant les indemnités de déplacement devraient s’appliquer par analogie.

L'art. 44 al 1 lit. a StF et les dispositions d’exécution (art. 45 et 46 du règlement I) visent le fonctionnaire qui, dans l’exécution de son service, est tenu de se rendre hors de sa résidence. Il est, en effet, normal que ses frais lui soient remboursés. Le cas de l’agent qui, pour des raisons étrangères à l’administration, prend ou maintient son domicile en dehors de la localité qui lui est assignée pour son service ne ressemble pas à cette éventualité. Aussi ne se justifierait-il pas d'appliquer par analogie l’art. 44 al. 1 bit. a St.

b) C’est pourquoi le demandeur insiste sur le caractère coutumier de Ia règle de droit qui obligerait la Confédération à l’indemniser.

Il est, en vérité, constant que plusieurs de ses collègues ont touché, dès leur entrée en fonction, une indemnité pour ménage séparé. Cela ne signifie cependant pas qu’une coutume ait pris naissance. Bien que la formation de règles coutumières ne soit pas absolument exclue en droit publie, 348 Verwaltungs- und Disziplinarrecht.

une grande prudence s'impose. Chargée d’appliquer les lois, l'administration n’a pas, en principe, le pouvoir d’ériger, par sa pratique, des normes venant prendre place à côté de celles que le législateur établit selon une procédure déterminée. Des dérogations ne sauraient être admises qu’à titre exceptionnel, pour satisfaire, en présence d’une lacune de la loi, à une impérieuse exigence de l'équité. Ainsi, les autorités administratives ordonnant le remboursement de la taxe militaire que des hommes, recrutés tardivement, avaient acquittée avant d’être déclarés aptes au service militaire, le Tribunal fédéral a reconnu en 1930 que cette pratique, issue d’une circulaire dé 1897, avait la valeur d’une règle de droit coutumier (RO 56 I 42). Les motifs de cette solution ne se retrouvent pas en loccurrence. Outre que l’usage invoqué n'a pas duré aussi longtemps, aucun principe d’équité ne commande à la Confédération d’octroyer une allocation spéciale à ceux de ses agents qui, n’habitant point le lieu de leur travail, ont de ce fait des dépenses supplémentaires. Pareille allocation ne s’accompagne pas, actuellement, de l’opinio necessitatis. D'autre part — et c’est le point décisif —. il n’y à pas de lacune à combler quand l’administration, comme ici (cf. cons. 2), a toute latitude d’adapter le traitement aux circonstances. Enfin, en dépit des précédents signalés par Bauer, il ne s’agit vraisemblablement pas d’un usage uniforme et constant. La défenderesse déclare n'avoir consenti que «dans certains cas» à verser une indemnité destinée à couvrir le surcroît de frais dû à l’existence d’un ménage séparé. Quoi qu’il en soit, il ne saurait être question d’une coutume.

c) A défaut de règles légales ou coutumières, le droit à une indemnité de ménage séparé peut seulement découler d’une décision administrative. Il n'appartient en conséquence qu’à l'employé à qui une telle décision le confère et n'existe que dans les limites qu’elle lui assigne.

4.

Bauer n’a donc pas d’autres droits, s’agissant de l’indemnité pour ménage séparé, que ceux que lui donne la décision du 29 juillet 1946. Comme elle porte effet dès le 197 janvier 1946, il demande en vain à être indemnisé pour les années précédentes, d'autant plus que c’est un salaire global qui lui a été alloué et qu’il a accepté en mai 1941. L’indemnité de ménage séparé n’a du reste jamais été accordée qu’à la diligence de l'intéressé. Saisie d’une requête qui aurait pu lui être soumise auparavant, la Confédération avait évidemment le droit de ne pas faire rétroagir sa décision dans une mesure incompatible avec les règles concernant l'établissement du budget et des comptes.