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Art. 74 Cst.

Commentaire de Art. 74 Cst.

I. Genèse et contexte

L’art. 74 Cst. – introduit dans sa première mouture en 1971 au sein de la Constitution – est le fruit d’un long débat législatif. En trame de fond de ce débat, deux constats : l’augmentation des pollutions durant la période de croissance économique postérieure à la Seconde Guerre mondiale1 et la nécessité de faire face à ces nuisances2. Ces considérations, couplées à une convergence de facteurs politiques favorables à la prise en considération des besoins de protéger l’environnement3, ont été les forces motrices des discussions. Cette disposition constitutionnelle a ainsi évolué de concert avec la prise de conscience politique, collective et sanitaire de la fragilité écologique et du caractère intrinsèquement lié de l’environnement et de l’existence humaine. La progression de ces préoccupations en droit international public4 a également joué un rôle crucial dans l’évolution de l’art. 74 Cst.5.

Dans ce contexte, la vocation de cette disposition est de clarifier les compétences de la Confédération en matière de protection de l’environnement au sens large et de servir de ligne directrice, aux côtés du principe du développement durable (art. 73 Cst.), pour la section 4 du chapitre 2 du Titre 3 de la Constitution intitulée « Environnement et aménagement du territoire ». L’art. 74 Cst. inaugure le « catalogue de compétences »6 environnementales de la Confédération, des cantons et des communes. Ce catalogue s’est formé par strates successives et reflète le morcellement des sources du droit de l’environnement au sein de l’ordre juridique suisse, la matière s’étant complexifiée et développée au fil de l’accroissement progressif des connaissances scientifiques en la matière7.

A. L’art. 24septies aCst.

L’art. 74 Cst. actuel est une reprise de l’art. 24septies aCst. Cette première mouture de compétence environnementale a été introduite à la suite d’une motion parlementaire déposée par le Conseiller national issu du parti démocrate-chrétien Julius Binder8 le 13 mars 1964, à une époque où la Suisse connaissait une progression importante des pollutions9. Par son intervention, cet homme politique enjoignit les autorités suisses à prendre des mesures de lutte contre le bruit, les trépidations, les émissions de fumées ou de gaz « s’accroissant de manière alarmante [… et faisant] peser un important danger sur la santé de l’homme et des animaux »10. Son texte reçut un large écho lors de son dépôt. En effet, il avait pour ambition de combiner une approche anthropocentrique et écocentrique11 de la protection de l’environnement, ce qui le distinguait d’autres prises de position de l’époque et lui permit d’obtenir un soutien auprès d’une diversité d’acteurs. Le Parlement adopta la motion Binder sans opposition, bien que la majorité du Conseil fédéral y était défavorable12. Ce dernier fut alors tenu d’y donner suite et choisit de le faire au moyen de l’introduction d’une disposition idoine de protection de l’environnement au sein de la Constitution qui reprend le libellé de la motion.

Avant l’adoption de cet art. 24septies aCst., l’environnement était certes mentionné dans la Constitution, mais seuls des éléments précis tels que l’eau, les forêts ou le patrimoine y étaient inclus. Il était avant tout saisi au niveau fédéral au travers de réglementations de police liée aux problématiques suscitées par l’exercice des droits de chasse ou de pêche13 et sa protection était assurée par des initiatives prises au niveau des cantons14. A cette époque, l’environnement constituait au sein de la législation fédérale un sujet de préoccupation juridique principalement en raison de ses aléas – tels que les crues ou les glissements de terrain par exemple –, ou encore au travers de problématiques sectorielles spécifiques (lutte contre le déboisement, encadrement de l’industrie chimique et de ses pollutions des eaux, etc.). Il n’était pas abordé de manière holistique, en tenant compte de ses qualités essentielles au déploiement des vies humaines et non humaines. Seule la planification territoriale comprenait alors une composante environnementale, mais qui restait marginale15.

Ce n’est que lors de la seconde moitié du XXème siècle que la notion d’environnement trouva sa place au sein de la Constitution comme sujet de protection à part entière16.

Dans son Message de 1970 relatif à l’introduction de l’art. 24septies aCst., le Conseil fédéral indique que cette disposition devait servir de fondement à « une protection générale de droit public contre les atteintes nuisibles et incommodantes »17. De facto, face à un accroissement des nuisances, la motion Binder avait révélé l’insuffisance du cadre législatif existant – en particulier les dispositions concernant le droit de voisinage et la responsabilité privée18 – pour faire face à l’ampleur des atteintes et leurs conséquences. Le Conseil fédéral, à la suite de ce constat, considéra qu’il existait un manque d’expertise spécialisée dans le domaine de l’environnement, une nécessité d’adopter des mesures harmonisées pour le protéger19, mais également que les cantons n’avaient fait qu’un usage restreint de leur possibilité de réglementer la protection de l’environnement20, de sorte que le besoin de pallier ce manque d’action s’imposait. Les domaines de préoccupation prioritaires du Conseil fédéral dans son Message étaient avant tout les dégradations de la qualité de l’air et l’augmentation du bruit liés à l’industrie21. En outre, à l’appui de son Message, le Conseil fédéral mit l’emphase sur ce qui semblait une évidence : l’explosion croissante des pollutions et des atteintes causées à l’environnement est « toujours [le produit de] l’activité humaine »22 et non pas un processus terrestre contingent, comme une partie de l’opinion publique et certains milieux politiques ont essayé de le faire valoir depuis23.

L’art. 24septies fut adopté avec une importante majorité populaire en 197124, au terme d’une procédure de consultation dont les retours étaient pour la plupart enthousiastes25. L’art. 24septies aCst. entérina ainsi une compétence fédérale pour légiférer et prendre des mesures afin de lutter contre les atteintes nuisibles et/ou incommodantes26.

B. L’essor du droit international de l’environnement et l’adoption de la LPE

Après la période de pollution débridée liée à la relance économique des années suivant la Seconde Guerre mondiale, les années 70 annoncèrent l’amorce d’un virage en faveur de la protection de l’environnement en droit suisse. Le débat politique y était dominé par une crainte de la population portant sur le déclin des forêts, en sus de la menace des pollutions27. Dans ce contexte, l’adoption de l’art. 24septies aCst. offrit un certain soulagement à l’électorat, car il paraissait témoigner d’une volonté politique de prendre des mesures et d’adopter – dans un horizon temporel proche – une législation protectrice générale de l’environnement.

Sur la scène internationale, en raison de la dimension supranationale et transfrontalière des enjeux – les effets des nuisances ne connaissant pas les frontières et certains biens communs risquant d’importantes dégradations, voire une disparition –, les États se positionnèrent également28. On assista à l’essor du droit international de l’environnement29. Sous l’égide des Nations Unies, une première conférence sur l’environnement fut organisée30. Elle aboutit en 1972 à la Déclaration de Stockholm31 et à la création du Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE)32. De manière analogue à l’art. 24septies aCst., le principe 2 de cette déclaration traduit l’engagement des États envers la préservation de l’environnement et enjoignait à la lutte contre différentes formes de pollutions33.

Si cette décennie attesta d’une effervescence au sujet des menaces pesant sur l’environnement, se furent cependant 14 années34 qui s’écoulèrent entre l’adoption de l’art. 24septiesaCst et sa concrétisation à travers la Loi sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE), laquelle entra en vigueur le 1er janvier 198535. Les travaux législatifs débutèrent pourtant rapidement après l’adoption de la disposition constitutionnelle36, sous l’égide d’une commission d’expert·e·s présidée par le Prof. Leo Schürmann37. Néanmoins, l’avant-projet soumis à la consultation en 1974 fut jugé trop ambitieux par les milieux économiques et certaines formations politiques38, car il prévoyait notamment la possibilité de contraindre les cantons à adopter des normes d’application39. Son texte peut rétrospectivement être qualifié de « visionnaire »40, en raison de sa référence au concept de « développement durable »41. Face aux critiques visant ce projet et pour des questions politiques, le Conseiller fédéral en charge du dossier42 opta pour l’immobilisme, ce jusqu’en 1977, année au cours de laquelle une nouvelle commission d’expert·e·s présenta un avant-projet revisité43. Ce nouveau projet intégrait les développements du droit international de l’environnement intervenus entretemps, ainsi que les critiques formulées dans le cadre de la première consultation de 1974, ce qui lui permit d’obtenir l’aval des différents partis politiques44. La LPE fut donc adoptée le 7 octobre 1983 au terme de ce fastidieux cheminement.

L’art. 1 al. 2 LPE consacre les principes de prévention et de précaution (cf. infra II.B et II.C) et l’art. 2 LPE le principe dit du « pollueur-payeur » (cf. infra II.D), lesquels seront ultérieurement inscrits à l’art. 74 al. 2 Cst.45. Si cette loi fédérale n’est pas la seule qui concrétise le mandat constitutionnel de protection de l’environnement, elle joue un rôle central à cet égard en raison de son caractère transversal et général46. La doctrine présente d’ailleurs la LPE comme une forme de « partie générale » du droit de l’environnement47.

Une décennie après le processus ayant conduit à l’adoption de la LPE, le droit international de l’environnement s’est également développé. Une nouvelle conférence des Nations Unies a été organisée à Rio entre les 3 et 14 juin 1992. Elle a abouti sur une nouvelle Déclaration48 qui précise l’engagement des États pour la protection de l’environnement et les invite à légiférer à ce sujet49. La Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique (CCNUCC)50 a été adoptée à cette occasion. Elle témoigne de l’évolution du champ des préoccupations environnementales des États face à des menaces spécifiques telles que l’évolution du climat, la perte de biodiversité ou la désertification51. La CCNUCC consacre le principe de responsabilité commune, mais différenciée des acteurs dans le réchauffement climatique et généralise le principe de causalité52. C’est à l’aune de ces différents principes que le libellé de l’art. 24septies aCst. fut adapté lors de la révision totale de la Constitution fédérale de 199953.

En effet, dans le cadre de cette révision de la Constitution de 1999, il fut prévu de modifier le texte de l’art. 24septiesaCst. pour y inclure une référence à ces principes généraux et de supprimer les mentions du bruit et de la pollution atmosphérique, afin d’octroyer une portée englobante à cette disposition54. Les Chambres considérèrent le texte des dispositions relatives aux compétences environnementales consensuel. Seul leur réagencement au sein du nouveau titre de la section « Environnement et aménagement du territoire » fit l’objet de discussions lors des sessions55. En définitive, les Chambres s’accordèrent pour que la compétence fédérale environnementale précède celle qui porte sur l’aménagement du territoire, car elle constitue un préalable à ce dernier56. L’art. 24septiesaCst. devint ainsi l’art. 74 Cst.

En mai 2018, une initiative populaire fédérale visant à modifier l’art. 74 Cst. en y ajoutant un al. 2bis a été déposée57. Intitulée « Pour une Suisse libre de pesticides de synthèses », elle visait à interdire l’usage de ce type de pesticide dans l’agriculture. Elle a été rejetée dans les urnes le 13 juin 2021 par 60 % des membres du corps électoral. Des considérations liées au risque de renchérissement du prix des produits agricoles et à la volonté de ne pas empiéter sur les choix des agriculteurs·trices semblent avoir été déterminantes dans le choix des votant·e·s, quand bien même l’opposition à l’usage de pesticides constitue une préoccupation largement partagée au sein de la population selon les sondages58. L’art. 74 Cst. est donc resté inchargé depuis la révision de 1999.

II. Commentaire proprement dit

A. Remarques générales

L’art. 74 Cst. forme « l’épicentre » du droit de l’environnement en Suisse59. Il constitue le socle de référence en matière de droit constitutionnel suisse de l’environnement en raison de sa dimension transversale60. Sa vocation est en effet d’orienter l'ensemble des politiques environnementales61. Il est le pendant de l’art. 191 TFUE en droit de l’Union européenne62 et reflète quelques principes généraux du droit international de l’environnement (principe de prévention, de précaution et de causalité).

Ainsi, tout comme les art. 2 al. 2 et 4. Cst. et 73 Cst., l’art. 74 Cst. souligne la nécessité de préserver des conditions favorables à la vie sur la planète pour les êtres vivants et les générations futures63. À cette fin, il attribue à la Confédération une compétence générale dont la vocation est d’appréhender l’environnement dans ses différentes facettes64. Les art. 75 à 80 Cst. précisent pour leur part ce mandat en lien avec des aspects particuliers ayant trait à l’environnement et ses composantes65.

La responsabilité instaurée par l’art. 74 Cst. concerne les autorités publiques. Cette disposition ne mentionne pas les acteurs privés. Il est cependant attendu de ces derniers qu’ils tiennent compte des informations qui leur sont données relativement au besoin de protection de l’environnement, afin de les encourager à adopter des comportements volontaires en ce sens66. Les autorités publiques sont en outre habilitées à prendre des mesures contre ces entités privées, en vertu de la compétence qui leur est attribuée.

B. Art. 74 al. 1 – La protection contre les atteintes nuisibles et incommodantes

Le premier alinéa de l’art. 74 Cst. instaure une compétence législative concurrente non limitée aux principes en faveur de la Confédération67. Le droit cantonal peut donc subsister ou compléter le droit fédéral, pour autant que la Confédération n’ait pas épuisé sa compétence ou réservé cette dernière68. S’agissant des moyens par lesquels l’autorité envisage de remplir son mandat, ils ne sont pas précisés à l’art. 74 Cst., de sorte que la marge de manœuvre du législateur fédéral en la matière est importante69.

Cette marge de manœuvre est plus limitée s’agissant des taxes environnementales. A cet égard, l’autorité doit respecter les exigences imposées en matière de fiscalité, à savoir un degré de précision important et une loi au sens formel pour l’introduction d’un impôt (art. 127 Cst.). Concernant les taxes incitatives, qui n’impliquent pas de contrepartie étatique spécifique ou une universalité70, ces exigences sont plus souples. De telles taxes71 peuvent en effet trouver leur origine dans une compétence du type de celle consacrée à l’art. 74 Cst. Leur existence doit néanmoins satisfaire les exigences du principe de la légalité. Dès lors, l’adoption de taxes telles que celles prévues aux art. 29 ss LCO2 ou 32e LPE est admissible en principe, car elle constitue un impôt à but spécial, dont les principes de perception et les montants maximaux sont réglés au niveau de la loi72.

L’objet de la protection du mandat octroyé à la Confédération est l’être humain et son environnement. Ce champ d’application a été concrétisé à l’art. 1 LPE, qui indique que cette législation a pour objectif de protéger « les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol ». De manière analogue, la notion d’atteinte a été précisée dans la LPE, laquelle se concentre sur les atteintes causées par l’homme et ses installations sous forme de pollutions (art. 7 al. 1 LPE)73. Cette loi constitue la mise en œuvre législative la plus importante de la compétence constitutionnelle fédérale74, raison pour laquelle ses ressorts principaux sont brièvement rappelés ci-après.

La LPE distingue deux types d’atteintes contre lesquelles prendre des mesures : les atteintes nuisibles et les atteintes incommodantes. Par atteinte nuisible au sens de la LPE, on entend les « influences qui nuisent à la vie ou à la santé physique ou psychique de l'homme ou qui causent un dommage à son milieu naturel »75, tandis que les atteintes incommodantes « sont caractérisées par le fait qu'elles gênent les hommes dans leur existence, sans toutefois leur causer un véritable dommage. […] Il en résulte une atteinte à la personnalité et par là même à la liberté de ceux qui sont touchés »76. Ainsi, face à des nuisances sonores par exemple (lesquelles ne causent pas une atteinte à l’intégrité physique, mais dont il est avéré qu’une exposition prolongée à leur effet peut influer sur le rythme cardiaque et causer une gêne), la qualification d’atteinte nuisible sera retenue77. Cette qualification a pour conséquence que les entités non humaines exposées à des atteintes similaires ne seront quant à elle pas protégées dans un tel cas de figure et qu’une action visant à la limitation des atteintes incommodantes pour une population uniquement animale sera vouée à l’échec, faute de préjudice mesurable. Cette distinction est représentative de l’anthropocentrismequi caractérise le droit suisse de l’environnement et auquel la LPE n’échappe pas78.

Le mécanisme de protection qui constitue le cœur de la LPE pour atteindre son objectif est la limitation des atteintes en deux temps (art. 11 LPE)79. Il s’agit, au travers de ce mécanisme, de prévenir les atteintes par une action sur leur lieu d’émission, indépendamment des atteintes à l’environnement déjà existantes, par exemple par le biais de prescriptions de construction80. Pour respecter les valeurs limites, une première mesure s’effectue directement sur le lieu d’émission, puis, dans un second temps, sur le lieu où les effets des émissions se produit81. À travers ce dispositif, cette loi fédérale concrétise les principes généraux de prévention et de précaution, ainsi que le principe de causalité – dans sa composante d’imputation des coûts –, puisque les mesures doivent être supportées par l’installation émettrice en premier lieu82. Des seuils sont donc édictés sous forme de valeurs d’émission ou d’immission qui doivent être respectées. En cas de violation, des mesures d’assainissement ou de protection pourront être exigées. En parallèle, les études d’impact et les recours des associations sont deux instruments complémentaires qui visent, eux aussi, à assurer le respect du mandat constitutionnel de l’art. 74 al. 1 Cst.83.

En raison de son caractère principalement technique, la LPE contient un certain nombre de clauses de délégation en faveur du Conseil fédéral. De nombreuses ordonnances dépendantes complètent par conséquent la mise en œuvre de cette loi et a fortiori le mandat de l’art. 74 Cst. En raison de ce procédé, une certaine adaptabilité du droit est garantie, ce qui peut constituer un avantage. Corrélativement, il en résulte cependant un désavantage sous la forme d'une perte de légitimité démocratique. En effet, les ordonnances ne sont pas le produit du corps législatif élu, mais de l’administration fédérale, et elles ne sont pas soumises à référendum ou à une procédure de consultation externe analogue aux lois fédérales. Par conséquent, des éléments essentiels ayant trait notamment aux seuils admissibles de concentration d’une substance ou de nuisances échappent au contrôle citoyen84. Ainsi, dans le domaine du bruit ferroviaire par exemple, le Conseil fédéral – en contradiction avec son devoir d’exemplarité et le mandat de protection délégué – a renoncé à édicter de valeurs limites d’immissions pour des motifs économiques, un assainissement constituant une trop grande charge pour l’État, ce qui illustre les tensions pouvant apparaitre entre la volonté populaire et sa mise en œuvre85.

Au côté de la LPE, d’autres lois fédérales concrétisent le mandat de l’art. 74 Cst.86, telles que la loi sur le CO287 ou la loi sur le génie génétique88, pour n’en citer que quelques-unes. Ces normes s’ajoutent à l’arsenal de la législation de protection de l’environnement.

C. Art. 74 al. 2 – Les grands principes

L’al. 2 de l’art. 74 Cst. consacre trois grands principes du droit de l’environnement, à savoir ceux de prévention (1.), de précaution (2.) et de causalité (3.). Ces principes revêtent tous trois une portée transversale et programmatique pour l’ensemble du droit de l’environnement suisse89. Tous les organes étatiques sont tenus de les respecter90. Il s’agit de principes impartissant des obligations de mise en œuvre aux autorités91. En cas de lacune ou de carence de protection, les justiciables pourront les invoquer à titre interprétatif pour justifier d’un besoin d’action, quand bien même ces principes se retrouvent souvent également concrétisés dans des normes infraconstitutionnelles avec une portée qui peut être analogue92.

Aucun droit subjectifn’est directement déductible de l’art. 74 Cst., bien que la question ait été débattue. En effet, la jurisprudence et la doctrine considèrent que le pouvoir législatif ne l’a pas souhaité et qu’il n’est en conséquence pas possible pour des justiciables de se prévaloir de cette disposition pour obtenir des prestations de l’État93.

À cet égard, plusieurs précisions méritent cependant d’être effectuées. En premier lieu, il convient de relever que les principes consacrés à l’art. 74 Cst. doivent être mis en œuvre et qu’une carence de législation ou de concrétisation peut être invoquée en lien avec d’autres droits à l’occasion de litiges94.

En second lieu, cette absence de consécration de droits subjectifs ne prive pas d’effectivité et d’applicabilité la jurisprudence de la CourEDH rendue en matière de droits humains et d’atteintes à l’environnement. Ainsi, même en l’absence de consécration d’un « droit à un environnement sain » à part entière au sein de la Convention95 ou de la Constitution, les droits humains comprennent différentes composantes relatives aux effets des carences de protection de l’environnement pour les individus, en lien notamment avec les droits consacrés aux art. 2, 6, 8, 10 et 11 CEDH (droit à la vie, procès équitable, droit à la vie privée et liberté d’expression et d’association)96. Or, dans le contexte du contentieux relevant de ces différents droits, les principes de l’art. 74 Cst. déploient un effet et doivent être pris en considération dans l’évaluation du respect des obligations étatiques. Ainsi, dans le cadre de l’arrêt Verein Klimaseniorinnen Schweiz et autres c. Suisse, la CourEDH a examiné les obligations positives de l’État en matière de politique climatique97. Au terme de son analyse, la CourEDH a conclu à la violation des art. 6 et 8 CEDH par la Suisse, car celle-ci n’avait pas adopté des objectifs suffisants de réduction des émissions de gaz à effet de serre (absence de budget carbone ou d’autre instrument de quantification et de mesures adaptées pour satisfaire à des objectifs de réduction suffisamment précis) et qu’elle avait failli à garantir l’accès à la justice des requérantes98. La CourEDH a rappelé à l’occasion de cette décision que le principe de précaution occupe une place nodale dans l’examen du respect des droits humains par les États dans le contexte environnemental, lui donnant une portée – si elle n’est pas celle d’un droit subjectif indépendant – intrinsèquement liée à ces autres droits subjectifs99.

En troisième lieu, il est également relevé que la Convention d’Aarhus100, ratifiée par la Suisse en date du 3 mars 2014, prévoit que l’accès aux juges doit être garanti afin de faire constater des carences de protection du climat et de l’environnement101, droit actuellement rattaché en doctrine à l’art. 74 Cst. en présence d’une lacune de protection102.

En dernier lieu, en lien avec l’art. 74 Cst. et les évolutions que l’on vient de rappeler, une partie grandissante de la doctrine considère qu’un droit constitutionnel non écrit d’accès aux autorités judiciaires en matière environnementale devrait être reconnu et rattaché à l’art. 74 Cst., interprété à l’aune de la Convention d’Aarhus103, mais aussi des art. 6 et 8 CEDH. Un tel droit aurait pour but de « faire constater une carence de protection législative, dans la mise en œuvre de la législation ou en l’absence d’autres voie des recours en la matière »104.

Au vu de ce qui précède, il convient de constater que si l’art. 74 Cst. ne consacre pas de droits subjectifs, il recèle néanmoins un important potentiel en matière de contentieux environnemental et de droits humains. Sa portée programmatrice demeure également.

1. Le principe de prévention

Le principe de prévention implique de réduire au minimum toute atteinte qui, seule ou combinée avec d’autres, pourrait devenir nuisible ou incommodante. Comme le précise le Message relatif à la nouvelle Constitution fédérale, il traduit en termes juridiques la devise « mieux vaut prévenir que guérir »105. Face à différentes pollutions, il impose la prise de mesures de réduction des risques tant au stade de la planification que de l’exécution106. Un risque environnemental connu ou certain doit exister pour permettre d’invoquer ce principe, ce qui nécessite des connaissances scientifiques107.

En application du principe de prévention, des mesures peuvent être exigées tant dans le domaine des déchets que du bruit ou encore s’agissant de la concentration de substances polluantes108. Ces dernières peuvent notamment porter sur l’adoption de mesures d’assainissement. Le principe de prévention se retrouve dans le mécanisme de protection à deux niveaux de la LPE, qui impose d’agir en premier lieu sur les émissions issues des installations109. L’art. 1 al. 2 LPE indique d’ailleurs que « les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt ». Il s’agit donc d’une obligation de résultat110.

La jurisprudence de la CourEDH reconnaît également le principe de prévention en des termes analogues111. Les conclusions de la décision Osmanont été étendues aux risques environnementaux au fil des ans et à mesure de l’émergence d’un consensus européen portant sur le besoin de protection de l’environnement en lien avec les autres droits humains112. Le principe de prévention a ainsi été appliqué notamment pour évaluer des violations des art. 2 ou 8 CEDH113. La CourEDH a également considéré que le rôle de l’accès à l’information par les citoyens·nes est essentiel en matière de prévention des atteintes à l’environnement dans le cadre d’activités dangereuses114, soulignant le potentiel de ce principe en lien avec les droits garantis par la Convention d’Aarhus.

2. Le principe de précaution

Ce second principe fondamental de l’arsenal du droit de l’environnement complète le principe de prévention là où une incertitude scientifique existe au sujet des effets d’une substance, d’une installation ou d’une action et qu’une intervention de l’État s’avère néanmoins nécessaire115. Ainsi, ce principe joue un rôle central dans les domaines des nouveaux produits ou des technologies116. Le principe de précaution peut se résumer par l’adage latin in dubio pro securitate117,ce qui revient à inviter à« ne pas faire preuve d’un optimisme forcené lorsqu’il s’agit de protection de l’homme et de son environnement et prévenir ainsi les dommages même si les risques sont incertains »118.

D’un point de vue philosophique, selon Dunia Brunner, l’essor de ce second principe est le témoin d’une évolution du rapport humain à la science, cette dernière étant désormais également appréhendée avec ses incertitudes et non uniquement lorsqu’elle est le fruit d’un raisonnement déductiviste119. Une partie de la doctrine a encore souligné la parenté de ce principe avec la vertu aristotélicienne de prudence, qui permet d’insister sur la dimension humaine et faillible de toute science et invite à constituer l’ensemble du vivant et son environnement comme une même communauté de destin traversée par l’incertitude120.

Le principe de précaution est l’un des principes généraux du droit international de l’environnement121. Il se retrouve à l’art. 15 de la Déclaration de Rio, qui prévoit que « [p]our protéger l’environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les États selon leurs capacités. En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l’environnement »122. Il est également présent dans la jurisprudence de la CourEDH123, au sein de laquelle il a fait son apparition avec l’affaire Tatar c. Roumanie124. La CourEDH y indique qu’un risque hypothétique peut suffire pour admettre une violation des obligations positives125. De nombreux autres instruments de droit international de l’environnement se réfèrent également la précaution dans un sens identique126.

La lettre de l’art. 74 al. 2 ne mentionne pas explicitement la précaution127. Il ne fait cependant plus aucun doute que ce principe y est rattaché et inclus. En effet, les travaux préparatoires et législatifs y relatifs ont toujours désigné le principe de précaution comme étant l’un des piliers fondamentaux du droit de l’environnement consacré par cette disposition128. Il est en outre concrétisé en droit interne dans de nombreuses dispositions, en particulier à l’art. 11 al. 3 LPE, l’art. 4 LEnu129 ou à l’art. 9 de la loi sur les épizooties130.

Le principe de précaution instaure une obligation de moyens131. En pratique, son application doit être mise en balance avec le principe de la proportionnalité et l’intérêt public132. En effet, si la prudence est de rigueur en matière environnementale, le risque zéro est impossible à garantir133. Ainsi, pour être admissible, encore faut-il que le risque envisagé apparaisse comme plausible et a minima fondé sur une évaluation rationnelle134. À ce sujet, depuis quelques années, la notion de « limites planétaires »135 redéfinit les contours de la précaution, puisque des dépassements de ces seuils ne peuvent plus être tenus pour des risques incertains et que ce principe leur est donc applicable136. Enfin, outre la notion de plausibilité, pour que la précaution l’emporte dans une situation donnée, l’intervention de l’autorité doit paraître exigible et ne pas porter atteinte de manière disproportionnée à d’autres droits137. Une telle mise en balance induit inévitablement une tension vis-à-vis de droits tels que la garantie de la propriété ou la liberté économique notamment138. Par conséquent, en l’absence de hiérarchie entre ces garanties et en cas de conflits de droits fondamentaux, d’autres droits pourraient venir faire échec à l’application du principe de précaution dans sa composante de préalable à un droit à un environnement sain, y compris en présence d’un risque plausible, si des circonstances particulières importantes le justifient139.

3. Le principe de causalité

Le principe de causalité, également connu sous le nom de principe du « pollueur-payeur », a pour objectif de faire porter le coût des mesures de protection de l’environnement à celui ou celle qui provoque des atteintes140. Son application a pour finalité de « […] favorise[r] le passage d'une attitude dangereuse et dommageable pour l'environnement à un comportement marqué par le facteur coût [… et a] pour effet de corriger ou d'éliminer les distorsions de la concurrence dans la mesure où [l’internalisation des coûts] renchérit des procédés de fabrication bon marché, mais nuisibles à l'environnement au profit de produits fabriqués selon des procédés plus coûteux, mais aussi plus respectueux de l'environnement »141. Derrière ce principe, on retrouve l'influence des théories économiques dites de la « fiscalité redistributrice »142 – dont la pierre angulaire consiste à souligner le coût social des pollutions et l’impossibilité de compter à ce sujet sur une simple auto-régulation des marchés143 - et de la fiscalité environnementale144.

En droit international de l’environnement, ce principe est ancréà l’art. 16 de la Déclaration de Rio. Il avait d’ores et déjà été formulé en 1972 dans le cadre des Recommandations de l’OCDE145. En droit interne, le principe du « pollueur-payeur » a notamment été concrétisé aux art. 2 LPE, 32 LPE, 3a LEaux, 4 LRaP, ainsi qu’aux art. 59 LPE et 54 LEaux146.

Pour que le principe de causalité s’applique, il convient que les mesures à prendre puissent être attribuées à une entité responsable147. Tel est le cas si l’identification de « ceux à qui on peut imputer une action ou une omission spécifique ayant entraîné l’atteinte »148 est possible. Il faut ensuite qu’il existe un lien de causalité entre le comportement adopté par cette entité et l’atteinte149. Enfin, c’est la loi qui précise jusqu’à quelle hauteur le paiement des coûts d’une mesure est exigible d’une entité perturbatrice, ainsi que les moyens de protection qui devront être financés150 par sa contribution.

D. Art. 74 al. 3 – Exécution cantonale

L'alinéa 3 de l’art. 74 Cst. rappelle explicitement le principe général de l’art. 46 al. 1 Cst., qui prévoit que les cantons mettent en œuvre le droit fédéral conformément à la Constitution et à la loi151. Cet alinéa 3 revêt donc une portée juridique déclarative152.

En dérogation au principe général susmentionné, la Confédération s’est réservé une compétence d’exécution propre dans le domaine du génie génétique et des déchets153. Dans les autres domaines, la Confédération conserve une mission de surveillance de l’exécution cantonale. Cette tâche a notamment été concrétisée aux art. 37 et 38 LPE.

Dans le cadre du contrôle effectué, la Confédération ne dispose pas d’outils de sanction spécifiques envers les cantons qui n’adoptent pas les mesures nécessaires ou ne s’y attèlent que de manière défaillante154. À cet égard, une partie de la doctrine dénonce une carence de mise en œuvre, regrettable sous l’angle de l’effectivité du droit de l’environnement155.

III. Conclusion

L’art. 74 Cst. a été pensé comme une disposition permettant une action large et préventive contre les atteintes à l’environnement. Il recèle en conséquence un grand potentiel156. Néanmoins, à ce jour, cette disposition ne remplit pas sa promesse initiale, en raison de lacunes dans son exécution et d’une faible volonté politique d’adopter des mesures contraignantes dans les secteurs les plus émetteurs157.

Face à un tel constat, on assiste à une myriade d’initiatives de la société civile pour renforcer le droit de l’environnement. Par leur engagement, les mouvements citoyens pressent en effet les autorités et les autres membres de la société à adopter une vision plus holistique de l’environnement158. Ainsi, des voix s’élèvent, que ce soit par exemple pour souligner l’insuffisance d’une approche axée sur les installations face à l’omniprésence des atteintes en matière d’immissions159 ou s’agissant de l’absence de prise en considération des intérêts des entités non-humaines ou des besoins de protéger la biodiversité160. La participation de ces mouvements permet de poser des questions démocratiques essentielles au développement d’un régime de protection émancipateur pour toutes et tous, telles que : « comment les décisions de politique technique et écologique sont-elles prises actuellement ? Par qui ? Et dans l’intérêt de qui ? »161. Ce n’est qu’en adressant ces problématiques que des ébauches de solutions efficaces et servant l’intérêt public seront esquissées et que le mandat de l'art. 74 Cst. pourra pleinement être rempli.

À propos de l’auteure

Clémence Demay est docteure en droit et avocate. Elle a obtenu le prix Bippert, le prix Walther Hug et le prix de l’Association suisse pour la philosophie du droit et la philosophie sociale pour sa thèse de doctorat intitulée « Le droit face à la désobéissance civile. Quelle catégorisation pour un objet juridique non identifié ? », Schulthess Genève/Zurich 2022. Après avoir terminé son stage d’avocate, elle a débuté un projet de recherche à l’Université de Lausanne (UNIL) au sein du programme Sustainable Transformation Research Initiative (STRIVE) en février 2025. Elle y exerce une charge de cours et y poursuit ses recherches sur les droits humains, l’environnement, les liens entre droit et société et le contentieux stratégique. Clémence Demay est membre du FRI – Institut suisse d’études juridiques féministes et Gender Law – et du Centre d’études interdisciplinaires Walras Pareto. Ses publications peuvent être consultées au moyen du lien suivant : https://orcid.org/0000-0001-7394-3083.

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Notes de bas de page

  1. Notamment la période dite du « syndrome des années 1950 » ou de « Grande Accélération », Pfister/Wanner, p. 328 ss; Pfister, p. 47 ss.

  2. Recordon, p. 14.

  3. Favre, Protection, pp. 1-8; Hottlier, p. 520-521.

  4. Voir infra N. 7 ss; Epiney, p. 5 et 10 ss; Sands/Peel, pp. 3-6; Halvorssen, p. 27; Favre, Protection, p. 8.

  5. Petitpierre-Sauvin, p. 4 ; Favre, Constitution, N. 3. L’art. 74 Cst. n’est par ailleurs pas la seule disposition qui a muté sous l’influence de ces facteurs. C’est l’ensemble de la section 4 de l’actuelle Constitution qui en a été affectée. A cet égard, on peut notamment se référer aux motivations qui ont conduit à l’évolution de l’art. 78 Cst. Demay/Eggerschwiler, p. 220 ss; Rausch, p. 138 ss.

  6. CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 1

  7. BSK BV-Griffel, art. 74 BV N. 1; Epiney, p. 6.

  8. Julius Binder était avocat de profession et docteur en droit. Il était originaire d’Argovie, cf. Steigmeier, en ligne : https://hls-dhs-dss.ch/fr/art.s/006185/2002-10-25/, consulté le 15.10.2025.

  9. Rausch, p. 138 ss; Pfister, p. 19; SGK BV- Morell/Vallender /Hettich, art. 74 N. 1.

  10. FF 1970 I 773.

  11. Moor/Favre/Flückiger, Introduction LPE N. 1. En philosophie de l’environnement, l’approche écocentrique désigne le courant de pensée qui accorde une valeur intrinsèque à la nature, indépendamment de son utilité pour l’être humain. Dans une telle conception, les droits de la nature existent comme limite aux droits humains et en expriment simultanément une dimension particulière. A ce sujet, voir Frigerio, pp. 342 et 343. Il convient de constater que cette approche n’a – bien souvent – pas été suivie dans la législation de mise en œuvre de l’art. 74 Cst., puisqu’une majorité des normes entérinent un rapport uniquement anthropocentré de la protection de l’environnement et ses différentes composantes cf. Favre, Généalogie, N. 129.

  12. Rausch, p. 138.

  13. Voir : art. 24 à 25 a Cst. du 29 mai 1984, AF du 29 mai 1874 – RO 1 37; FF 1873 II 909 IV 309, 1874 I 685 II 528; Lammers, p. 936; BSK BV-Griffel, Art. 74 BV N. 2-4. On pense par exemple à des conflits liés à des enjeux de braconnage, de bornage des terrains et d’entretien des forêts et cours d’eau.

  14. Stutz, p. 278 ss. L’Office fédéral de l’environnement (OFEV) a recensé les réglementations cantonales concernant la protection de l’environnement adoptées depuis 1815 dans la publication suivante : OFEFP, Matériaux pour l’histoire de l’environnement en Suisse, Berne 1999. Ainsi, parmi d’autres, on souligne l’existence de décrets visant à la protection des animaux dans le canton de Bâle et de Lucerne en 1853 et 1870 déjà, puis de protection des plantes en Argovie en 1873, ainsi qu’une ordonnance zurichoise contre le dépôt de déchets dans les eaux en 1881, etc. (voir OFEFP, p. 30 ss). On constate donc que certains aspects de la préservation de l’environnement étaient d’ores et déjà parties intégrantes des préoccupations de la population avant les années 60. Cf. OFEFP, p. 4-65; Walter/Pfister /Haefeli-Waser, en ligne : https://hls-dhs-dss.ch/fr/articles/024598/2014-01-14/, consulté le 23.9.2025.

  15. BSK BV-Griffel, Art. 74 BV N. 2 et 4.

  16. BSK BV-Griffel, Art. 74 BV N. 5.

  17. FF 1970 I 773.

  18. Arts. 679 et 684 CC et art. 41 CO.

  19. FF 1970 778.

  20. FF 1970 I 781.

  21. Lammers, p. 939; CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 2; SGK BV- Morell/Vallender /Hettich, Art. 74 N. 13; Pfister, p. 47 ss.

  22. FF 1970 I 774.

  23. A ce sujet, voir les études de Hornsey/Lewandowsky et Milfont/Abrahamse/MacDonald qui cartographient et étudient les ressorts psychopolitiques du climatoscepticisme dans différents États. Selon les dernières études en la matière, ce scepticisme porte principalement sur la cause anthropique du dérèglement climatique et non sur le constat de son existence (la littérature parle d’« attribution skepticism » par opposition au « trend skepticism »), cf. Rahmstof et De Graaf/Stok /De Wit/Bal, pp. 102068 ss.

  24. 92,7 % des suffrages et l’ensemble des cantons, ce qui en fait le deuxième article constitutionnel dont l’adoption a été la plus soutenue dans l’histoire des révisions constitutionnelles depuis 1848, comme le relèvent Moor/Favre/Flückiger, Introduction LPE N. 1 ;Rausch, p. 139 ss ; Hänggi, p. 17. Il s’agit en outre du premier scrutin consécutif à l’octroi du suffrage féminin à l’échelle nationale.

  25. RO 1971 905 et FF 1970 I 784. Seules quelques critiques furent émises lors de la consultation. Elles portaient sur la centralisation des compétences de l’État fédéral induit par l’adoption de cet article, mais aucunement sur le constat d’un besoin général de protection de l’environnement. La commission d’experts chargée du projet dirigée par le Prof. Aubert était elle aussi ferme à cet égard.

  26. Cf. infra II.B.

  27. Recordon, p. 16.

  28. Halvorssen, p. 31; Sands/Peel, p. 4.

  29. Dupuy/Vinuales, p. 8 ss; Epiney, p. 13 ss; Sands/Peel, p. 4.

  30. Voir en particulier : Dupuy/Vinuales, pp. 8 à 10.

  31. Le texte de la Déclaration est disponible sous le lien suivant : https://www.un.org/fr/conferences/environment/stockholm1972.

  32. Voir : Nations Unies, en ligne : https://www.unep.org/fr. C’est l’UNEP qui fonda en 1988 le Groupe international d’expert·e·s pour le Climat (GIEC) en collaboration avec l’organisation météorologique internationale.

  33. « Les ressources naturelles du globe […] doivent être préservées dans l’intérêt des générations présentes et à venir. » Rapport de la Conférence des Nation-Unies sur l’environnement, Déclaration de Stockholm 1972.

  34. BSK BV-Griffel, Art. 74 BV N. 7 ; Moor/Favre/Flückiger, Introduction LPE N. 1.

  35. RS 814.01. Voir en outre : Griffel/Rausch, Vorbemerkungen zu Art. 11-25, N. 12 à 14.

  36. Avant-projet de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 18 décembre 1973, voir FF 1979 III 746.

  37. Leo Schürmann était Professeur de droit commercial et administratif à l’Université de Fribourg, avocat et membre du PDC. Wallner, en ligne : https://hls-dhs-dss.ch/fr/articles/003081/2011-08-23/, consulté le 26.10.24.

  38. FF 1979 III 741 ; Moor/Favre/Flückiger, Introduction LPE N. 4 ; BSK BV-Griffel, Art. 74 BV N. 7 ; Rausch, p. 144 ; Brunner/Keller, p. 2 ; Hänggi, p. 24. Ce dernier souligne que ce texte dérangea en raison de sa critique de la croissance économique comme frein à la protection de l’environnement.

  39. Müller, p. 21.

  40. Moor/Favre/Flückiger, Introduction LPE N. 4 ; BSK BV-Griffel, Art. 74 BV N. 7 ; Hänggi, p. 25 ; Brunner/Keller, p. 2.

  41. La consécration de ce concept est intervenue au niveau international seulement en 1992, raison pour laquelle le texte est jugé avant-gardiste. Moor/Favre/Flückiger, Introduction LPE N. 4. ; Barral/Dupuy, pp. 158 ss.

  42. Hans Hürlimann, membre du PDC, avocat et docteur en droit, cf. Morsoli, en ligne : https://hls-dhs-dss.ch/fr/articles/004729/2009-09-03/ (consulté le 26.10.2024). Häggni, p. 24.

  43. FF 1979 III 741. Voir en outre : Brunner/Keller, p. 2 ss.

  44. Moor/Favre/Flückiger, Introduction LPE N. 4. Il ressort du Message que seuls deux partis politiques se prononcèrent défavorablement au texte, car cette nouvelle loi était considérée comme entrainant « d'insupportables charges financières » et des « restrictions de la liberté ». Les autres milieux concernés trouvèrent pour leur part le projet « satisfaisant » ou « bon », FF 1979 III 761.

  45. Moor/Favre/Flückiger, Introduction LPE N. 8.

  46. Romy, p. 83 ; Biaggini, N. 3-7, cf. infra II.B.

  47. BSK BV-Griffel, Art. 74 BV N. 21 et 23 (ce dernier qualifie même la LPE de « super-loi » (« Super-Gesetz ») ; CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 12 ; Hänggi, p. 4. Pour le surplus, cf. infra II.B.

  48. Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, A/CONF.151/26 du 12 août 1992.

  49. « Les États doivent promulguer des mesures législatives efficaces en matière d’environnement. Les normes écologiques et les objectifs et priorités pour la gestion de l’environnement devraient être adaptés à la situation en matière d’environnement et de développement à laquelle ils s’appliquent. […] » Déclaration de Rio, principe 11.

  50. Nations Unies, en ligne : https://www.un.org/fr/climatechange/un-climate-conferences.

  51. Raedler, p. 192; Petitpierre-Sauvin, p. 37. Voir en outre les Convention sur la diversité biologique (CDB) et la Convention sur la lutte contre la désertification (CLD) également adoptées à Rio.

  52. Dupuy/Vinuales, pp. 12 ss.

  53. Thurnherr, pp. 34-35.

  54. FF 1997 I 247; Wagner Pfeifer, p. 4 ; Rausch, p. 142.

  55. Lammers, p. 949; Rausch, p. 142.

  56. BO 1998 76, 96.091. Aux yeux de la Professeure Favre, ce changement est bienvenu et il aurait été judicieux de poursuivre la réflexion pour débuter cette section par les principes de l’art. 74 al. 2 Cst. Ceux-ci auraient pu être rassemblés à l’art. 73 Cst. – avec le principe de développement durable – afin de refléter leur importance pour l’ensemble de cette section. CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 20.

  57. FF 2020 7395.

  58. Selon les résultats de l’enquête VOX menée par GFS.Bern sur mandat de la Chancellerie fédérale, GFS, Complément d’enquête et analyse à propos de la votation populaire suisse du 13 juin 2021, Berne janvier 2022, p. 2. Il ressort également de cette analyse que les milieux agricoles se sont mobilisés plus intensément qu’à l’accoutumée dans le cadre de ce scrutin, leur participation étant quantitativement importante.

  59. Petitpierre-Sauvain, p. 98.

  60. Hänni, p. 403; CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 7.

  61. CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 3; Biaggini, N. 1.

  62. La disposition est organisée selon une structure similaire à l’art. 74 Cst., puisqu’elle prévoit en premier lieu le mandat de protection et rappelle en second lieu les principes généraux qui doivent régir l’activité en matière de protection de l’environnement.

  63. CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 3; SGK BV- Morell/Vallender/Hettich, Art. 74 N. 5; Hänggi, p. 4.

  64. Joly, p. 163; SGK BV- Morell/Vallender /Hettich, Art. 74 N. 12 ; Favre, Constitution N. 11; Wagner Pfeifer, p. 6 ss.

  65. Joly, p. 163.

  66. CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 8; l’art. 4 al. 3 LCO2 en est un exemple. A ce sujet, voir en particulier, Kellenberger, pp. 46 ss, qui souligne que le choix de promouvoir des mesures volontaires est avant tout le résultat de l’opposition des partis bourgeois à l’introduction de mesures plus contraignantes lors des différents processus législatifs de mise en œuvre du droit de protection de l’environnement. Il démontre également que le résultat de ces mesures volontaires est mitigé, car entravé par « le manque de crédibilité » d’un système ne sanctionnant pas ses manquements et les coûts administratifs que ces mesures engendrent.

  67. Hänni, p. 405; Joly, p. 163; CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 15; SGK BV- Morell/Vallender/Hettich, Art. 74 N. 6. Pour la jurisprudence, voir: Arrêt du TF 2C_79/2023 du 23.2.2024, consid. 5.5.1.

  68. Joly, p. 164. Voir par exemple ATF 150 I 120, consid. 5.5.1 et 5.5.3 en matière de réglementation de la profession de taxis et de l’exigence d’une « étiquette énergie ».

  69. Joly, p. 164.

  70. Aubry Girardin, N. 21.

  71. La littérature dans le domaine de la science politique relève que les instruments de mise en œuvre que sont les taxes d’orientation ou d’incitation soulèvent bien souvent une forte opposition politique, puisqu’ils affectent directement les finances des individus. Une telle opposition ne s’observe en revanche pas face à des mesures volontaires ou plus générales, dont l’effet concret est cependant plus mitigé. A cet égard, cf. Kellenberger, pp.46 ss.

  72. Or, dans l’ATF 131 II 127, consid. 5.3 et 7.3, le Tribunal fédéral a eu l’occasion de constater que l’art. 32e LPE ne répond pas aux exigences de l’art. 127 Cst. en matière de perception de taxe d’assainissement d’une décharge souterraine. Par le jeu de l’art. 190 Cst., cette disposition reste cependant protégée.

  73. Ainsi, sont notamment exclus du champ d’application de la LPE : la protection contre les atteintes naturelles, les atteintes relevant de l’esthétique des bâtiments ou encore les immissions négatives en droit du voisinage : ATF 126 III 223.

  74. Cf. supra note 39.

  75. FF 1979 III 788; ATF 126 III 223; Favre, art. 7 LPE N. 28 ss.

  76. FF 1979 III 788; ATF 126 III 223; Favre, art. 7 LPE N. 28 ss.

  77. Favre, art. 7 LPE N. 28; Arrêt du TF 1C_601/2018 = RDAF 2020 I p.332 ss; ATF 124 II 219; ATF 146 II 17.

  78. Caluori, pp. 21 ss, bien que ce n’était pas l’ambition première de l’art. 74 Cst. Voir: BSK BV-Griffel, Art. 74 BV N. 24-27. Dans la jurisprudence, voir not. : ATF 146 II 17 (analyse de l’interdiction des feux d’artifice causant un stress important aux chiens); Arrêt du TF 1C_ 13/2020 du 13.10.2020.

  79. Rouiller, p. 213; Wagner Pfeifer, pp. 156 ss; Griffel/Rausch, pp. 185 ss.

  80. OFEV, p. 32.

  81. Il s’agit par exemple du bruit mesuré à la fenêtre d’une habitation. Hänni, pp. 408-411. Pour une autre illustration, cf. notamment Arrêt du TF 1C_601/2018 = RDAF 2020 I p. 332 ss.

  82. CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 24.

  83. BSK BV-Griffel, Art. 74 BV N. 19; voir en outre art. 55 LPE et 10a ss LPE.

  84. BSK BV-Griffel, Art. 74 BV N. 39-48.

  85. BSK BV-Griffel, Art. 74 BV N. 43.

  86. CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 20; BSK BV-Griffel, Art. 74 BV N. 13-15; SGK BV-Morell/Vallender /Hettich, Art. 74 N. 20.

  87. RS 641.71. On souligne que la révision récente de cette loi a soulevé différentes critiques notamment sous l’angle du respect du principe de prévention inscrit à l’art. 74 al. 2 Cst. ; cf. notamment Rouiller, pp. 213 ss et Brunner/Hauser/Von Büren, pp. 497 ss.

  88. RS 814.91.

  89. Favre, Constitution, N. 50; Thurnherr, p. 39.

  90. Griffel, Grundprinzipien, p. 55; Wagner Pfeifer, pp. 21 et 25.

  91. CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 27 et 28; Brunner, N. 369; Jungo, p. 157; Griffel, Grundprinzipien, pp. 58 ss.

  92. SGK BV-Morell/Vallender/Hettich, Art. 74 N. 22; Petitpierre-Sauvain, p. 8 et 9; Griffel, Grundprinzipien, pp. 58 ss; Marti, p. 149 et 164 ss. La Professeure Favre désigne le statut particulier de ces principes de « partiellement directement applicables et justiciables », CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 27. Pour le surplus, cf. supra II.A. ; Thurnherr, p. 40-41.

  93. CR Cst.-Favre, art. 74 Cst N. 8 et les références citées; Thurnherr, p. 40-41; SGK BV-Morell/Vallender/Hettich, Art. 74 ; CourEDH (Grande Chambre) Verein Klimaseniorinnen Schweiz et autres c. Suisse, n°53600/20 du 9.4.2024, §§ 130 à 132 ; Arrêt du TF 1C_693/2021 du 3.5.2023 ; Arrêt du TF 1C_694/2021 du 3.5.2023. Relevons qu’une minorité d’experts ayant travaillé à l’élaboration de l’art. 24asepties était favorable à la consécration de droits fondamentaux en matière environnementale rattachés à cette disposition. FF 1970 I 773.

  94. Cf. infra II.C ; Griffel, pp. 20 et 58 ss ; Magristro, p. 244 ss.

  95. Conseil de l’Europe, § 71. L’ONU a cependant adopté une Résolution reconnaissant un tel droit universel à un environnement sain, cf. Résolution Droit à un environnement propre, sain et durable A/HRC/RES/48/13 du 8 octobre 2021; Hänni, p. 403. Au sujet du statut du droit à un environnement sain, voir également l’avis consultatif portant sur les obligations des État en matière de changement climatique du 23 juillet 2025 rendu par la Cour internationale de justice et Keller, en ligne.

  96. Conseil de l’Europe, Environnement ; CourEDH (Grande Chambre) Verein Klimaseniorinnen Schweiz et autres c. Suisse, n°53600/20 du 9.4.2024, §§ 445 à 451.

  97. A l’appui de cet examen, les Aînées ont expressément requis de la CourEDH qu’elle examine la portée de l’art. 74 Cst. en lien avec ces obligations : CourEDH (Grande Chambre) Verein Klimaseniorinnen Schweiz et autres c. Suisse, n°53600/20 du 9.4.2024, §§ 22, 26 et 121.

  98. CourEDH (Grande Chambre) Verein Klimaseniorinnen Schweiz et autres c. Suisse, n°53600/20 du 9.4.2024, §§ 554 ss. Voir en outre : Zimmermann, pp. 500 ss.

  99. La doctrine observe que la CourEDH, en raisonnant de la sorte – soit en considérant la dimension préalable de l’environnement comme nécessaire à l’exercice d’autre droit – opère un « verdissement » des droits fondamentaux (« greening »). Voir: notamment Lavrysen, p. 54; Knox, p. 79 ss.

  100. RS 0.814.07.

  101. Epiney/Diezig/Pirker/Reitemeyer, p. 172 ss.

  102. Blattner, Klima-Seniorinnen, p. 992.

  103. En lien avec l’art. 9 de la Convention, Epiney/Diezig/Pirker/Reitemeyer, pp. 261 ss ; Blattner, Klima-Seniorinnen, pp. 976 et 992.

  104. CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 13 et les références citées; Hänggi, pp. 196 ss. On se rallie volontiers à l’analyse de ces derniers, tant cette conclusion s’impose à l’aune de la prise en compte des normes internationales, de la jurisprudence conventionnelle et de la Convention d’Aarhus. Les analyses effectuées au sujet de l’arrêt des KlimaSeniorinnen permettent en particulier de soutenir ce raisonnement (cf. Blattner, Klima-Seniorinnen, p. 992; Zimmermann, p. 506).

  105. FF 1997 I 247 ss.

  106. Petitpierre-Sauvain, p. 8 et 9; Thurnherr, p. 10 et 22 ss.

  107. Thurnherr, pp. 25-26; Baumann, p. 122. La CourEDH considère que le principe de prévention exige « un degré certain de certitude scientifique eu égard au lien de causalité entre le danger présumé et l’atteinte au droit individuel », cf. Boillet/Demay, p. 168.

  108. Hänni, p. 443 ss; CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 40; Thurnherr, p. 10.

  109. Griffel, Grundprinzipien, pp. 58 ss.

  110. ATF 131 II 431 en lien avec l’art. 11 al. 2 LPE.

  111. Ce principe a été consacré pour la première fois dans l’affaire Osman c. Royaume-Uni de 1998, qui a été considérée sous l’angle des obligations positives relatives à l’art. 2 CEDH. Les faits à l’origine de cette affaire concernent l’assassinat d’un père de famille qui avait averti les forces de l’ordre du risque qu’il soit victime d’une telle infraction, et qui n’en a pas été protégé. Pour le surplus, voir Sudre, p. 1041.

  112. Boillet/Demay, p. 687; Morrow, p. 42 ss.

  113. Voir en particulier CourEDH, Erdal Muhammet Arslan et autres c. Türkiye, n°42749/19 du 21.11.2023, § 128 (pollution liée à une décharge) et CourEDH, Fadeïeva c. Russie, n° 55723/00 du 9.6.2005, §§ 99-134 (pollution par une aciérie).

  114. A cet égard : CourEDH (Grande Chambre) Verein Klimaseniorinnen Schweiz et autres c. Suisse, n°53600/20 du 9.4.2024, § 538 et Conseil de l’Europe, p. 63

  115. Petitpierre-Sauvain, p. 9; Fasel/Sprumont, p. 191; Marti, pp. 156-157; Hänggi, p. 37 ss. Dans la jurisprudence, voir ATF 132 II 305, c. 4.3.

  116. CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 26. En particulier ces dernières années, les installations de téléphonie 5G ont donné lieu à une importante jurisprudence. Voir: Arrêt du TF 1C_693/2021 du 3.5.2023; Arrêt du TF 1C_100/2021 du 14.2.2023.

  117. Griffel, Grundprinzipien, p. 61.

  118. Fasel/Sprumont, p. 195.

  119. Brunner, N. 367.

  120. Fasel/Sprumont, p. 191; Papaux, pp. 220 ss; Rausch, pp. 165 et 166.

  121. Proelss, pp. 120 ss; Epiney, pp. 17 ss.

  122. De manière analogue, l’art. 3 no3 2ephrase, de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques du 9 mai 1992 prévoit que « l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour différer l’adoption de […] mesures » lorsqu’il y a un « risque de perturbations graves ou irréversibles ».

  123. Conseil de l’Europe, p. 106.

  124. CourEDH, Tatar c. Roumanie, n°67021/01 du 27.1.2009; Baumann; Sudre, p. 1043; Morrow, p. 55.

  125. Sudre, p. 1043. Au sujet de l’évolution de ce concept en droit conventionnel, voir Boillet/Demay, p. 676 ss; Morrow, p. 55.

  126. Notamment : art. 3 al. 3 CCNUCC, art. 1 Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (RS 0.814.03), Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques relatif à la Convention sur la diversité biologique (RS 0.451.431), art. 3 Convention sur la diversité biologique (RS 0.451.43), ou encore art. 2 al. 5 Convention sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontières et des lacs internationaux (RS 0.814.20).

  127. La version allemande de l’art. 74 al. 2 Cst. utilise la locution « sorgen für», qui peut tout à la fois comprendre la prévention et la précaution. Les textes français et italien ne mentionnent quant à eux que la prévention. Marti, p. 147.

  128. Griffel, Grundprinzipien, pp. 51ss; Jungo, p. 126; Fasel/Sprumont, p. 195; Marti, pp. 147 et 148.

  129. RS 732.1.

  130. RS 916.40.

  131. CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 26; Proelss, p. 122.

  132. SGK BV-Morell/Vallender /Hettich, Art. 74 N. 25 ss; Brunner N. 369; Fasel/ Sprumont, p. 205.

  133. Brunner N. 369; Marti, p. 159; ATF 139 II 185.

  134. Le TF a eu l’occasion de préciser que « le principe de prévention est réputé respecté en cas de respect de la valeur limite de l'installation dans les lieux à utilisation sensible où cette valeur s'applique. [...] » et que « seuls de solides éléments démontrant de nouvelles connaissances fondées scientifiquement justifient de remettre en cause ces valeurs », ce qui n’a pas été jugé comme étant le cas en présence de la technologie 5G. Voir: Arrêt du TF 1C_693/2021 du 3.5.2023; Arrêt du TF 1C_100/2021 du 14.2.2023.

  135. Steffen et al., pp. 736 ss.

  136. Brunner, N. 370.

  137. Fasel/Sprumont, p. 194; Flückiger, p. 606 ss.

  138. Par exemple en matière d’interdiction de chauffages électriques (ATF 150 I 106), de démolition d’une pompe à chaleur (ATF 141 II 476), ou encore de téléphonie 5G, cf. supra ndp 133. Dans la jurisprudence de la CourEDH, cette tension s’est matérialisée lors de l’examen de situations d’expropriation, cf. notamment CourEDH, Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis c. Grèce, n° 35332/05, du 11.4.2011. Pour une proposition théorique de réflexion à ce sujet, cf. Grinlinton, p. 202 ss.

  139. Critiques de ce constat : Fasel/Sprumont, p. 205. La préservation de l’environnement étant pourtant reconnue comme un préalable à l’ensemble des droits humains, cet équilibre de valeur – qui constitue donc un déséquilibre – semble en effet digne d’interrogation. Voir en particulier: Assemblée générale des Nations Unies (ONU), Rapport du Rapporteur spécial sur la question des obligations relatives aux droits de l’homme se rapportant aux moyens de bénéficier d’un environnement sûr, propre, sain et durable, A/74/161 du 15 juillet 2019 et l’avis consultatif portant sur les obligations des État en matière de changement climatique du 23 juillet 2025 rendu par la Cour internationale de justice. Le résultat de cette mise en balance des intérêts a cependant également conduit à des situations de primauté de la protection de l’environnement sur la liberté économique ou la garantie de propriété : ATF 149 I 291 TF; Arrêt du TF 1C_600/2023 du 26.4.2024, consid.6.1. Voir en outre: Hänggi, p. 59 ss.

  140. Griffel, Grundprinzipien, p. 161 ss; Romy, p. 84; Petitpierre-Sauvain, pp. 11 à 13.

  141. FF 1997 I 247 ss.

  142. Dont l’ouvrage pionnier Economics of Welfarea été rédigé par l’économiste Arthur Pigou en 1920.

  143. Petitpierre-Sauvain, p. 13; Rotillon, pp. 108 ss.

  144. La fiscalité environnementale préconise que les seuils définis par les politiques publiques soient respectés en recourant à des mesures de taxation qui permettent, à un moindre coût, d’atteindre les objectifs fixés. Voir: Noël, p. 979; Occiali, p. 101037et les références citées.

  145. OCDE, Recommandation du Conseil, du 26 mai 1972, sur les principes directeurs relatifs aux aspects économiques des politiques de l'environnement sur le plan international [C(72)128]; Petitpierre-Sauvain, p. 13.

  146. Plus généralement, au sujet de la concrétisation législative de ce principe, voir : Refondini, p. 41; Noël, p. 981.

  147. FF 1979 III 788.

  148. Petitpierre-Sauvain, p. 13

  149. CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 31, cette dernière relève que si l’on tente de tenir compte de l’ensemble des coûts sociaux globaux des pollutions, un tel lien est bien souvent trop ténu pour imputer une responsabilité particulière à un acteur donné.

  150. Romy, p. 84.

  151. Joly, p. 164.

  152. CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 35; BSK BV-Griffel, Art. 74 BV N. 37-38; SGK BV- Morell/Vallender /Hettich, Art. 74 N. 39; Joly, p. 164.

  153. Art. 30 LGG et art. 41 LPE.

  154. A cet égard, cf. le rapport, désormais daté, commandité par l’OFEV concernant la mise en œuvre du droit de l’environnement, dont il ressort que les carences d’exécution se divisent en trois catégories (les carences factuelles, structurelles ou matérielles) et qu’elles concernent avant tout la mise en œuvre de la LPN. (Rieder/Lienhard, p. 14 et p.16; Rieder, p. 581 ss). Voire, en outre, Stutz p. 283.

  155. CR Cst.-Favre, art. 74 Cst. N. 35; Hänngi, p. 4; Brunner, N. 370; Rausch, p. 158. La Confédération ne dispose que des possibilités de dialogue et d’élaboration d’instructions à l’attention des cantons prévues par l’art. 186 al. 4 Cst.

  156. Hänngi (Republik), p. 4, qui souligne que l’Allemagne envisage par ailleurs de s’inspirer des dispositions constitutionnelles suisses tant elles sont jugées complètes en la matière

  157. BSK BV-Griffel, Art. 74 BV N. 43, qui donne l’exemple du transport routier ou de l’aviation, deux secteurs pour lesquels des exceptions sont prévues notamment dans la loi CO2. Voir également : Rausch, pp. 149 ss et 157ss; Hänggi, pp. 180 ss, insiste également sur le rôle joué par les lobbys dans le processus d’information éclairé des citoyen·ne·s qui conduit à favoriser des connaissances parfois contrefactuelles sur les effets environnementaux de certaines pratiques.

  158. Lammers, p. 949; Demay/Eggerschwiler, p. 227 ss.

  159. Petitpierre-Sauvain, p. 5; BSK BV-Griffel, Art. 74 BV N. 30, qui plaide en faveur de la définition d’une « stratégie d’intervention globale ».

  160. Préoccupations dont la littérature juridique se fait l’écho, cf. notamment Favre, Généalogie, à paraitre; Blattner, Changing, p. 95 ss; Dupont/Largey, p. 211; Défago/Wyssbord, p. 213.

  161. André Gorz, Leur écologie et la nôtre, réédition, Paris 2020, p. 279.