06.05.2026 2025.GSI.2870 Vergabe von Personalverleihdienstleistungen

Kanton Bern Canton de Berne

Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion

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Referenz: 2025.GSI.2870 / vb

Beschwerdeentscheid vom 6. Mai 2026

in der Beschwerdesache

Beschwerdeführerin

vertreten durch Rechtsanwalt B. ___ und Rechtsanwalt C.___

gegen

Vorinstanz

vertreten durch Rechtsanwältin E.___

betreffend Vergabe von Personalverleihdienstleistungen

Kanton Bern Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion Canton de Berne 2025.GSI.2870

I. Sachverhalt

1. Die A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) bezweckt die Erbringung von Dienstleis tungen in den Bereichen Personalverleih und Personalvermittlung.1 Sie ist hauptsächlich im Ge sundheitswesen tätig und verleiht Pflegepersonal.2 Die Beschwerdeführerin hat in den vergange nen Jahren Pflegepersonal an die D.___ (nachfolgend: Vorinstanz) verliehen.3

2. Am 4. November 2025 teilte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin per E-Mail mit, dass sie, wie bereits informiert, ab 1. Januar 2026 einheitliche Tarife sowie einen einheitlichen Rah menvertrag für den Personalverleih vorgeben werde. Das Projekt stehe in der finalen Phase und die Vorinstanz werde noch diesen Herbst ihre wichtigsten Personallieferanten informieren. Weiter teilte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin mit, dass sie in einer Zwischenphase bis Ende Jahr einen sehr fairen Maximaltarif von CHF 80.- pro Stunde für diplomierte Pflegefachkräfte akzep tiere. Die neuen (deutlich tieferen) Tarife ab 1. Januar 2026 sowie den neuen einheitlichen Rah menvertrag für Personalverleih werde sie in den nächsten Wochen vorstellen. Selbstverständlich habe sie betreffend die neuen Tarife auch Sondiergespräche mit ihren grössten Personallieferan ten geführt und festgestellt, dass die angepasste Tarifstruktur akzeptiert und unterstützt werde. Die Mitbewerber der Beschwerdeführerin würden erkennen, dass sich die Situation verändert habe und würden ihr Hand bieten, dies alles im Sinne einer weiterführenden, fairen und nachhal tigen Zusammenarbeit. Abschliessend hielt die Vorinstanz fest, dass sie ab sofort kein Personal mehr bei der Beschwerdeführerin bestelle. Dies gelte für alle drei Kliniken. Dieser Entscheid sei definitiv und werde nicht nachverhandelt.4

3. Die Beschwerdeführerin antwortete der Vorinstanz gleichentags im Wesentlichen, dass das Schreiben in Ton und Inhalt ausgesprochen drohend wirke. Die Beschwerdeführerin werde das Schreiben im Rahmen einer Anzeige bei der Wettbewerbskommission beilegen, da es klare Hinweise auf eine unlautere Beschaffungspraxis im öffentlichen Bereich enthalte. Die Vorinstanz versuche, über einseitige Tarifvorgaben Druck auf Lieferanten auszuüben und über Manipulation der Marktbedingungen faire Wettbewerbsmöglichkeiten zu unterlaufen. Ein solches Vorgehen sei für öffentliche Aufträge rechtlich kritisch und könne als Missbrauch einer dominanten Marktposi

1 Handelsregisterauszug Beschwerdeführerin (Beschwerdebeilage 1) 2 Beschwerde vom 1. Dezember 2025, Rz. 1; vgl. auch Webseite der Beschwerdeführerin, abrufbar unter https://A.. (zuletzt abgerufen am 2. April 2026) 3 Beschwerde vom 1. Dezember 2025, Rz. 5 ff.; Stellungnahme der Vorinstanz vom 16. Dezember 2025, Rz. 20 4 E-Mail der Vorinstanz vom 4. November 2025 (Beschwerdebeilage 6)

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tion bewertet werden. Abschliessend hielt die Beschwerdeführerin fest, dass sie selbstverständ lich offen bleibe für einen Dialog mit einer anderen, sachlich handelnden Vertretung der Vo rinstanz, um eine faire und qualitativ hochwertige Zusammenarbeit fortsetzen zu können.5

4. Mit E-Mail vom 6. November 2025 teilte die Beschwerdeführerin der Vorinstanz sodann zusammengefasst mit, dass, wie bereits mehrfach festgestellt, erhebliche Bedenken hinsichtlich der von der Vorinstanz angewandten Rahmenverträge und der darin enthaltenen Preisabsprachen mit ausgewählten Lieferanten bestehen würden. Diese Praxis erfolge, soweit erkennbar, ohne ein offenes oder transparentes Vergabeverfahren und stelle damit einen klaren Verstoss gegen das Kartellgesetz sowie gegen die «Grundsätze des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaf fungswesen (BÖB/IVÖB) dar». Sollte seitens der Vorinstanz bis spätestens 10. November 2025 keine Bereitschaft zu einer konstruktiven Aussprache signalisiert werden, sehe sich die Beschwer deführerin gezwungen, weitere rechtliche Schritte einzuleiten.6

5. Am 11. November 2025 führte die Vorinstanz insbesondere aus, dass sie ein verantwor tungsvolles und integres Unternehmen in der psychiatrischen Versorgung im Kanton Bern sei. Als einer von diversen Akteuren im Gesundheitswesen sei sie sich ihrer Pflichten bewusst und halte sich an die gesetzlichen und regulatorischen Vorschriften. Ihr Vorgehen sei wirtschaftlich begrün det und markt- und nachfrageorientiert. Als privatrechtlich organisierte Aktiengesellschaft richte sich ihr Handeln zudem nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen. Eine nachhaltige Unterneh mensführung sei in diesem Bereich zentral, weshalb sie unter anderem die Rahmenbedingungen mit ihren Partnern überarbeite.7

6. Mit Eingabe vom 1. Dezember 2025 hat die Beschwerdeführerin bei der Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern (GSI) Beschwerde erhoben und Folgendes beantragt:

1. Die Vorinstanz sei zu verpflichten, für die Beschaffung von Personalverleihdienstleistungen im Bereich

des Pflegepersonals ab 1. Januar 2026 ein ordentliches Vergabeverfahren durchzuführen.

2. Eventualiter sei festzustellen, dass die freihändige Vergabe der Personalverleihdienstleistungen im

Bereich des Pflegepersonals ab 1. Januar 2026 rechtswidrig war und die Vorinstanz sei zu verpflich

ten, die allfällig abgeschlossenen Verträge aufzuheben.

3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MWST) zu Lasten der Vorinstanz.

5 E-Mail der Beschwerdeführerin vom 4. Dezember 2025 (Beilage 6 zur Beschwerdevernehmlassung vom 14. Ja nuar 2026) 6 E-Mail der Beschwerdeführerin vom 6. November 2025 (Beschwerdebeilage 7) 7 E-Mail der Vorinstanz vom 11. November 2025 (Beschwerdebeilage 7)

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Weiter hat die Beschwerdeführerin folgenden prozessualen Antrag gestellt:

1. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen und es sei der Vorinstanz superproviso

risch unter Strafandrohung zu verbieten, vor rechtskräftigem Abschluss des Beschwerdeverfahrens

Verträge über Personalverleihdienstleistungen im Bereich des Pflegepersonals mit Dritten abzu

schliessen oder allenfalls bestehende Verträge zu verlängern.

7. Mit Zwischenverfügung vom 5. Dezember 2025 hat die Rechtsabteilung des Generalsek retariats, welche die Beschwerdeverfahren für die GSI leitet,8 den Antrag auf Erteilung der auf schiebenden Wirkung superprovisorisch abgewiesen.9

8. Nachdem der Vorinstanz das rechtliche Gehör gewährt wurde und diese am 16. Dezem ber 2025 eine Stellungnahme zur aufschiebenden Wirkung eingereicht hat, hat die Rechtsabtei lung der GSI mit Zwischenverfügung vom 19. Dezember 2025 der Vorinstanz vorsorglich unter sagt, langfristige oder unbefristete Rahmenverträge über Personalverleihdienstleistungen im Be reich des Pflegepersonals mit Dritten abzuschliessen.10

9. Mit Beschwerdevernehmlassung vom 14. Januar 2026 hat die Vorinstanz Folgendes be antragt:

1. Auf die Beschwerde vom 1. Dezember 2025 sei nicht einzutreten.

2. Eventualiter sei die Beschwerde vom 1. Dezember 2025 vollumfänglich abzuweisen.

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. MWST zu Lasten der Beschwerdeführerin.

Ausserdem hat sie folgende prozessuale Anträge gestellt:

1. Über die Eintretensfrage sei vorab in einem selbständig anfechtbaren Zwischenentscheid zu entschei

den.

2. Die folgenden Unterlagen seien vertraulich zu behandeln und unter Verschluss zu halten:

a. Beilage 2

b. Beilage 3

8 Art. 7 Abs. 1 Bst. m der Verordnung vom 30. Juni 2021 über die Organisation und die Aufgaben der Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion (Organisationsverordnung GSI, OrV GSI; BSG 152.221.121) i.V.m. Art. 14a der Direk tionsverordnung über die Delegation von Befugnissen der Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion vom 17. Ja nuar 2001 (DelDV GSI; BSG 152.221.121.2) und Art. 6 Abs. 1 Bst. e des Organisationsreglements des Generalsekre tariats der Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion (OrgR GS GSI) 9 Zwischenverfügung GSI vom 5. Dezember 2025 10 Zwischenverfügung GSI vom 19. Dezember 2025

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c. Beilage 4

d. Beilage 5

10. Die Beschwerdeführerin reichte am 6. März 2026 eine Replik ein.

11. Die Rechtsvertreterin der Vorinstanz und die Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin reichten auf Ersuchen hin am 21. und 27. April 2026 ihre Kostennoten ein.

Auf die Rechtsschriften und Akten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

II. Erwägungen

1. Sachurteilsvoraussetzungen

1.1 Anwendbares Recht

1.1.1 Der Kanton Bem ist der revidierten IVöB11 per 1. Februar 2022 mit einseitiger Erklärung bei getreten (Art. 3 Abs. 1 IVÖBG12). Die Beitrittserklärung erfolgte allerdings insbesondere unter dem Vor behalt, den in Art. 52 Abs. 1 IVöB vorgesehenen einstufigen Instanzenzug in Beschaffungsstreitigkei ten, wonach die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht als einzige kantonale Instanz zu lässig sei, nicht zu übernehmen und den zweistufigen Instanzenzug beizubehalten (Art. 3 Abs. 2 IVÖBG). Das Interkantonale Organ für das öffentliche Beschaffungswesen (InöB), dem der Beitritt zur IVöB zu erklären ist (vgl. Art. 63 Abs. 1 IVöB), akzeptierte die Vorbehalte des Kantons Bem (vgl. Art. 3 Abs. 2 und 3 IVÖBG) nicht, weshalb der Kanton Bern nicht Mitglied der revidierten IVöB 2019 ist.'3 Die IVöB gilt für den Kanton Bern gestützt auf Art. 4 Abs. 1 Satz 1 IVÖBG i.V.m. Art. 21a IVÖBV14 jedoch sinngemäss als kantonales Gesetzesrecht.15

1.1.2 Soweit die IVöB — und das IVÖBG — nichts anderes bestimmen, richten sich das Verfügungs- und das Beschwerdeverfahren nach den Bestimmungen der kantonalen Gesetze über die Verwal tungsrechtspflege (Art. 3 Abs. 1 IVÖBG i.V.m. Art. 55 IVöB). Das kantonale Verwaltungsrechtspflege gesetz des Kantons Bem respektive das VRPG16 ist damit nur subsidiär anwendbar.

11 Interkantonale Vereinbarung vom 15. November 2019 über das öffentliche Beschaffungswesen (IVÖB; BSG 731.2-1) 12 Gesetz vom 8. Juni 2021 über den Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswe sen (IVÖBG; BSG 731.2) 13 Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern Nr. 100.2025.54 vom 20. Dezember 2025 E. 2; Urteil des Bundes gerichts 2C_246/2023 vom 03. September 2024 E. 7.3.1 f. 14 Verordnung vom 17. November 2021 zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswe sen (IVÖBV; BSG 731.21) 15 Urteil des Bundesgerichts 2C_246/2023 vom 03.09.2024 E. 7.3.1 f. 16 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21)

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1.2 Zuständigkeit

1.2.1 Verfügungen kantonaler Auftraggeber sind mit Beschwerde bei der in der Sache zuständigen Direktion oder der Staatskanzlei anfechtbar (Art. 6 Abs. 2 IVöBG).

1.2.2 Die Vorinstanz wurde per 1. Januar 2017 verselbständigt, d.h. aus der Kantonsverwaltung ausgeglieclert und in eine privatrechtliche Aktiengesellschaft überführt.17 Die Vorinstanz erbringt Spi- taldienstleistungen der umfassenden stationären und ambulanten Grund- und Spezialversorgung, Ge sundheitsleistungen der umfassenden stationären und ambulanten psychiatrischen Grund- und Spe zialversorgung nach SpVG18 und KVG19 sowie Dienstleistungen, die die psychiatrische Rehabilitation zum Ziel haben und sich am Behindertenkonzept des Kantons Bern orientieren.20 Bei der Vorinstanz handelt es sich um ein Listenspital des Kantons Bem.21 Als solches nimmt sie öffentliche Aufgaben im Bereich der Spitalversorgung wahr. Der Kanton Bern ist Alleinaktionär.22 Der Verwaltungsrat wird durch den Regierungsrat des Kantons Bem gewählt.23 Die Vorinstanz gilt insofern als eine Einrichtung des öffentlichen Rechts (Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 Bst. f IVöB) respektive als kantonale Auftrag geberin im Sinne von Art. 6 Abs. 2 IVöBG.24

1.2.3 Die GSI erfüllt mitunter Aufgaben auf dem Gebiet der Gesundheit, insbesondere im Bereich der Versorgung mit Spitalleistungen und Gesundheitsfachpersonal (Art. 1 Abs. 1 Bst. a und Art. 9 Abs. 1 Bst. a und b OrV GSI). Die GSI ist damit die in der vorliegenden Sache zuständige Direktion und zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.3 Anfechtungsobjekt

1.3.1 Mit Beschwerde anfechtbar sind Verfügungen ab dem für das Einladungsverfahren massge benden Auftragswert (Art. 5 Abs. 1 IVöBG). Nach Art. 53 Abs. 1 IVöB sind ausschliesslich die folgen den Verfügungen mit Beschwerde anfechtbar: Die Ausschreibung des Auftrags (Bst. a), der Entscheid über die Auswahl der Anbieter im selektiven Verfahren (Bst. b), der Entscheid über die Aufnahme eines Anbieters in ein Verzeichnis oder über die Streichung eines Anbieters aus einem Verzeichnis (Bst. c), der Entscheid über Ausstandsbegehren (Bst. d), der Zuschlag (Bst. e), der Widerruf des Zu schlags (Bst. f), der Abbruch des Verfahrens (Bst. g), der Ausschluss aus dem Verfahren (Bst. h) und die Verhängung einer Sanktion (Bst. i). Es handelt sich hierbei um eine abschliessende Aufzählung

17 Vgl. Vortrag der damaligen Gesundheits- und Fürsorgedirektion (heutige Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdi rektion) an den Regierungsrat betreffend die Verselbstständigung der kantonalen psychiatrischen Dienste, Kapitalisie rungen vom 9. März 2016, Ziff. 3.1.1, S. 2; vgl. auch Art. 32 SpVG 18 Spitalversorgungsgesetz vom 13. Juni 2013 (SpVG; BSG 812.11) 19 Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) 20 Handelsregisterauszug Vorinstanz (Beschwerdebeilage 3) 21 Vgl. Spitalliste Psychiatrie, abrufbar unter https://www.gsi.be.ch/de/start/themen/gesundheit/gesundheitsversor- ger/spitaeler-psychiatrie-rehabilitation/spitallisten.html (zuletzt abgerufen am 2. April 2026) 22 Jahresrechnung der Vorinstanz vom Jahr 2024, S. 7, abrufbar unter https://D. ___ (zuletzt abgerufen am 07.04.2026) 23 Art. 33 i.V.m. Art. 22 Abs. 1 und 3 SpVG 24 Vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 2C_196/2019 vom 21. Februar 2019 und BGE 145 II 49

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der Beschwerdeobjekte.25 Im Übrigen ist der Rechtsschutz gegen Verfügungen nach IVöB ausge schlossen (Art. 53 Abs. 5 IVöB).

1.3.2 Die Beschwerdeführerin bezeichnet ihre Beschwerde als «Rechtsverweigerungsbe schwerde bzw. beschaffungsrechtliche Beschwerde». Sie macht darin im Wesentlichen geltend, dass die Ausführungen der Vorinstanz in ihrem E-Mail vom 11. November 2025 objektiv betrachtet derart interpretiert werden müssten, dass eine freihändige Vergabe geplant sei bzw. an einer solchen fest gehalten werde. Es sei davon auszugehen, dass die Vorinstanz eine beschaffungsrechtswidrige Vergabe der Personalverleihdienstleistungen plane und auch durchführen werde.26 Voraussetzung für ein beschaffungsrechtliches Beschwerdeverfahren sei in der Regel eine Verfügung als Anfechtungs objekt. Nach Art. 49 Abs. 2 VRPG gelte auch das Verweigern einer Verfügung als Verfügung und damit als Anfechtungsobjekt. Die E-Mail der Vorinstanz vom 11. November 2025, mit welcher die Durchführung eines ordentlichen Verfahrens abgelehnt und keine Ausschreibung in Aussicht gestellt worden sei, sei als Rechtsverweigerung und damit praxisgemäss als zulässiges Anfechtungsobjekt zu qualifizieren. Sogenannte de-facto Vergaben, d.h. Auftragserteilungen ausserhalb des Vergaberechts, obgleich sie richtigerweise den vergaberechtlichen Regeln hätten folgen müssen, würden beschaf fungsrechtlich als Zuschlag und damit als Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 53 Abs. 1 Bst. e IVöB qualifiziert. Das rechtswidrig unterlassene Vergabeverfahren stelle demnach als Rechtsverweigerung praxisgemäss ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar. Nur durch die Beschwerdemöglichkeit könne eine Umgehung des Beschaffungsrechts wirksam verhindert und der freie Wettbewerb sichergestellt werden.27 In der Replik führt die Beschwerdeführerin zudem aus, dass sie am 11. November 2025 die notwendige Kenntnis über die offensichtlich vorgesehene und unzulässige de-facto Vergabe erhalten habe. Es handle sich, entgegen der Darstellung der Vorinstanz, nicht nur um eine blosse Vermutung der Beschwerdeführerin, dass die Vorinstanz die fraglichen Leistungen vertraglich vergeben werde. Aus dem E-Mailverkehr zwischen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz vom 6. und 11. Novem ber 2025 ergebe sich klar, dass die Vorinstanz die fraglichen Leistungen beschaffen werde, jedoch ohne Anwendung des öffentlichen Beschaffungsrechts. Bereits die verbindliche Mitteilung, das Be

schaffungsrecht nicht anwenden zu wollen und die nachgefragten Leistungen nicht auszuschreiben, stelle eine Rechtsverweigerung und damit ein taugliches Anfechtungsobjekt dar.28

1.3.3 Die Vorinstanz betont insbesondere, dass bis dato keine neuen Rahmenverträge mit Anbie terinnen abgeschlossen worden seien.29 Es habe kein eigentliches Vergabeverfahren bzw. keine Auf tragserteilung stattgefunden.30 Die Vorinstanz prüfe derzeit fundiert, ob und inwiefern die Beschaffung

25 Musterbotschaft vom 16. Januar 2020 zur Totalrevision der IVöB [nachfolgend: Musterbotschaft IVöB], Art. 53 Abs. 1, S.95, abrufbar unter https://www.bpuk.ch/bpuk/konkordate/ivoeb/ivoeb-2019(zuletzt abgerufen am 8. Ap ril 2026) 26 Beschwerde vom 1. Dezember 2025, Rz. 9 27 Beschwerde vom 1. Dezember 2025, Rz. 19 ff. 28 Replik vom 6. März 2026, Rz. 12, 17, 19 29 Beschwerdevernehmlassung vom 14. Januar 2026, Rz. 13 30 Beschwerdevernehmlassung vom 14. Januar 2026, Rz.18

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von Personalvermittlungsdiensten in einem öffentlichen Beschaffungsverfahren auszuschreiben sei. Diese Prüfung nehme insbesondere vor dem Hintergrund der anstehenden Fusion mit der F.___mehr Zeit in Anspruch als ursprünglich erwartet. Das Ziel sei allenfalls mittels eines öffentlichen Beschaf fungsverfahrens geeignete Anbieterinnen zu finden, die die geforderten Leistungen nachhaltig erbrin gen könnten.31 Im Zuge dieser Prüfung habe die Vorinstanz die Umsetzbarkeit von Rahmenverträgen eruiert. Hierbei habe sie in Einklang mit den beschaffungsrechtlichen Vorgaben gehandelt. Die von der Beschwerdeführerin gerügten Rahmenverträge seien von der Vorinstanz erst entworfen und nicht abgeschlossen worden. Es habe somit keine de-facto Vergabe in Form des Abschlusses von Rah menverträgen stattgefunden.32

1.3.4 Ausgehend von den Eingaben der Verfahrensparteien ist vorliegend unbestritten, dass die Vorinstanz bislang keine Leistungsaufträge ausgeschrieben, keine Zuschläge erteilt und auch keine (Rahmen-)Verträge betreffend die streitbetroffenen Personalverleihdienstleistungen abgeschlossen hat. Es liegt folglich weder ein Anfechtungsobjekt nach Art. 53 Abs. 1 IVöB noch eine de-facto Vergabe vor. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz betreffend den vorhandenen oder nicht vorhandenen Rechtsschutz von de-facto Vergaben sind damit vorliegend nicht zu hören. Nach folgend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz in ihren E-Mails vom 4. und 11. November 2025 gegenüber der Beschwerdeführerin allenfalls angekündigt hat, eine freihändige Vergabe oder eine de-facto Vergabe durchzuführen und ob diese Ankündigung anfechtbar ist.

1.3.5 Mit E-Mail vom 4. November 2025 informierte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin im We sentlichen darüber, dass sie «ab dem 1. Januar 2026» einheitliche Tarife sowie einen einheitlichen Rahmenvertrag für den Personalverleih «vorgeben» werde. Das Projekt stehe in der «finalen Phase». Die Vorinstanz werde noch diesen Herbst ihre «wichtigsten Personallieferanten informieren». Die Vor instanz werde ab sofort kein Personal mehr bei der Beschwerdeführerin bestellen. Dieser Entscheid sei definitiv und werde nicht nachverhandelt.33 Aufgrund dessen, dass die Vorinstanz gegenüber der Beschwerdeführerin mitgeteilt hat, die neuen Tarife und Rahmenverträge ab dem 1. Januar 2026 vor zugeben (und damit nicht einmal mehr zwei Monate verblieben zur Durchführung eines allfälligen öf fentlichen Beschaffungsverfahrens), sich das Projekt bereits in der finalen Phase befinde und die Vor instanz noch diesen Herbst ihre wichtigsten Personallieferanten informieren werde (d.h. nicht alle Per sonallieferanten, von denen sie bisher Personal bezogen hat), sie ab sofort keine Leistungen mehr bei der Beschwerdeführerin beziehen werde und dieser Entscheid definitiv sei (was von der Beschwerde führerin auch in Bezug auf eine allfällige künftige öffentliche Ausschreibung weiterer Personalverleih dienstleistungen verstanden werden konnte), ist im E-Mail der Vorinstanz vom 4. November 2025 eine

31 Beschwerdevernehmlassung vom 14. Januar 2026, Rz. 20 32 Beschwerdevernehmlassung vom 14. Januar 2026, Rz. 27, 33 33 E-Mail der Vorinstanz vom 4. November 2025 (Beschwerdebeilage 6)

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Ankündigung zu erblicken, bis Ende Dezember 2025 eine freihändige Vergabe oder eine de-facto Vergabe an ausgewählte — nämlich ihre «wichtigsten» — Personallieferanten durchzuführen.

1.3.6 Die Beschwerdeführerin äusserte daraufhin ihre beschaffungsrechtlichen Bedenken und hielt insbesondere fest, dass diese Praxis der Vorinstanz, soweit erkennbar, ohne ein offenes oder transparentes Vergabeverfahren erfolge und damit einen klaren Verstoss gegen das Kartellgesetz so wie gegen die Grundsätze des «Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen» darstellen würde.34 Die Vorinstanz antwortete am 11. November 2025 im Wesentlichen damit, dass sie sich als eine von diversen Akteuren im Gesundheitswesen ihrer Pflichten bewusst sei und sich an die gesetz lichen und regulatorischen Vorschriften halte. Ihr Vorgehen sei wirtschaftlich begründet und markt- und nachfrageorientiert. Als privatrechtlich organisierte Aktiengesellschaft richte sie ihr Handeln zu dem nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen. Eine nachhaltige Untemehmensführung sei in die sem Bereich zentral, weshalb sie unter anderem die Rahmenbedingungen mit ihren Partnern überar- beite.35 Zwar hielt die Vorinstanz fest, dass sie sich an die gesetzlichen und regulatorischen Vorschrif ten halten würde, betonte aber gleichzeitig auch, ihr Handeln nach betriebswirtschaftlichen Grundsät zen zu richten und dass ihr Vorgehen markt- und nachfrageorientiert sei. Insbesondere vor dem Hin tergrund, dass die rechtlichen Vorgaben des öffentlichen Beschaffungswesens das betriebswirtschaft liche Handeln stark einschränken und ein markt- und nachfrageorientiertes Vorgehen dadurch nur bedingt möglich ist sowie angesichts der Tatsache, dass die Vorinstanz offen liess, ob sie mit «gesetz lichen und regulatorischen Vorschriften» auch die rechtlichen Vorschriften des öffentlichen Beschaf fungswesens meint oder lediglich die Vorschriften nach SpVG, KVG usw., untermauerte die Vorinstanz in ihrem E-Mail vom 11. November 2025 ihre (implizit) getätigte Ankündigung vom 4. November 2025, bis Ende Dezember 2025 eine freihändige Vergabe oder eine de-facto Vergabe an ihre wichtigsten Personallieferanten durchzuführen.

1.3.7 Der in der Beschwerdevemehmlassung vorgebrachte Einwand der Vorinstanz, wonach sie lediglich die Möglichkeiten und das Erfordernis der Durchführung eines öffentlichen Beschaffungsver fahrens prüfe und im Zuge dessen die Umsetzbarkeit von Rahmenverträgen eruiert habe36, vermag vorliegend in mehrfacher Hinsicht nicht zu überzeugen. Zum einen hätte die Vorinstanz mit diesen Ausführungen in ihrem E-Mail vom 11. November 2025 die von der Beschwerdeführerin am 6. No vember 2025 geäusserten beschaffungsrechtlichen Bedenken leicht ausräumen können, was sie je doch nicht getan hat. Wie erwähnt, betonte sie vielmehr, ihr Handeln nach betriebswirtschaftlichen und markt- und nachfrageorientierten Gesichtspunkten auszurichten und verstärkte damit die beschaf fungsrechtlichen Bedenken der Beschwerdeführerin. Zum anderen widerspricht sich die Vorinstanz selbst, indem sie einerseits geltend macht, in ihrem E-Mail vom 11. November 2025 die «Durchfüh rung eines Beschaffungsverfahrens in Aussicht» gestellt zu haben, andererseits aber auch ausführt,

34 E-Mail der Beschwerdeführerin vom 6. November 2025 (Beschwerdebeilage 7) 35 E-Mail der Vorinstanz vom 11. November 2025 (Beschwerdebeilage 7) 36 Beschwerdevernehmlassung vom 14. Januar 2025, Rz. 33

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aktuell «das Erfordernis der Durchführung eines öffentlichen Beschaffungsverfahrens» zu prüfen.37 lm Übrigen ist festzustellen, dass die Vorinstanz mit E-Mail vom 11. November 2025 keine Durchführung eines Beschaffungsverfahrens in Aussicht gestellt hat. Die Vorinstanz bringt weiter vor, dass gerade bei komplexen Rahmenverträgen, deren Eckdaten die Beschaffungsstelle in den Ausschreibungsun terlagen bereits klar definieren müsse, eine fundierte Marktabklärung unerlässlich sei.38 Da die Vor instanz in der Vergangenheit bereits bei verschiedenen Personalverleihunternehmen Dienstleistungen bezogen hat39 und ausserdem, wie dem E-Mail vom 4. November 2025 zu entnehmen ist, die Branche und die Margen genau kennt, erscheint es unverständlich, inwiefern in Bezug auf die neuen Tarife eine Marktabklärung erforderlich gewesen sein soll.

1.3.8 Der von der Vorinstanz ausgearbeitete Rahmenvertragsentwurf sieht in Ziffer 1.2 eine unbe stimmte Vertragslaufzeit vor.40 Demgegenüber sind Rahmenverträge nach Art. 25 Abs. 3 IVöB zu be fristen. Auch hat Vorinstanz ihre bisher — unter anderem an die Beschwerdeführerin und ihre «wich tigsten» Personallieferanten — vergebenen Personalverleihdienstleistungsaufträge, soweit ersichtlich, in der Vergangenheit weder ausgeschrieben noch deren Zuschläge publiziert.41 Diese beiden Um stände, wenngleich zumindest der erste der Beschwerdeführerin wohl nicht bekannt gewesen sein dürfte, weisen darauf hin, dass die Beschwerdeführerin bis Ende Dezember 2025 eher beabsichtigte, eine de-facto Vergabe, d.h. eine Vergabe ausserhalb des Vergaberechts, durchzuführen als eine frei händige Vergabe. Letztlich kann dies jedoch offenbleiben. Festzustellen ist vorliegend einzig, dass die beiden E-Mails der Vorinstanz vom 4. und 11. November 2025 objektiv als Ankündigung zu verstehen sind, bis Ende Dezember 2025 eine freihändige Vergabe oder eine de-facto Vergabe durchzuführen.

1.3.9 Nachfolgend ist zu klären, ob die blosse Ankündigung einer freihändigen Vergabe oder einer de-facto Vergabe mit Beschwerde anfechtbar ist respektive ein zulässiges Anfechtungsobjekt darstellt. Das Verwaltungsgericht des Kantons Tessin hat mit Urteil Nr. 52.2017.622 vom 26. Februar 2018 entschieden, dass die Ankündigung, ein Freihandverfahren durchführen zu wollen, kein mit Be schwerde anfechtbares Objekt darstellt. Dasselbe gilt gemäss dem Verwaltungsgericht des Kantons Tessin für die Tatsache, dass ein Freihandverfahren durchgeführt wird: Erst der freihändig erteilte Zuschlag kann mit der Rüge angefochten werden, ein Freihandverfahren sei nicht zulässig, sondern es müssten die verfahrensgegenständlichen Leistungen öffentlich ausgeschrieben werden.42 Dieses Urteil wurde von Martin Beyeler kritisiert. Gemäss ihm trifft es nicht zu, dass ein Freihandverfahren vor Erlass des dieses Verfahren abschliessenden Zuschlags nicht zum Thema einer Beschwerde ge macht werden kann. Jedes Freihandverfahren, das in Missachtung der Ausschreibungspflicht stattfin det (weil es sich oberhalb des entsprechenden Schwellenwerts bewegt, ohne dass ein besonderer

37 Beschwerdevernehmlassung vom 14. Januar 2025, Rz. 30 und 33 38 Beschwerdevernehmlassung vom 14. Januar 2026, Rz. 34 39 Vgl. Stellungnahme vom 16. Dezember 2026, Rz. 20 40 Entwurf des Rahmenvertrags der Vorinstanz (Beilage 2 zur Stellungnahme vom 16. Dezember 2025) 41 Vgl. www.simap.ch (Eingabe der Vorinstanz in der Stichwortsuche) 42 Abrufbar unter www.entscheidsuche.ch

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Ausnahmetatbestand erfüllt wäre), stellt insoweit eine formelle Rechtsverweigerung dar, als die vor geschriebene Einleitung eines offenen oder selektiven Verfahrens (via anfechtbare öffentliche Aus schreibung) unterbleibt, obschon die Vergabestelle sich in tatsächlicher Hinsicht daran gemacht hat, die Leistungen zu vergeben. Die Vergabestelle verweigert hier also zu Unrecht den Erlass einer Aus schreibungsverfügung. Die in diesem Nichterlass liegende Rechtsverweigerung kann — auch im Kan ton Tessin — direkt angefochten werden (Art. 67 LPAmm/TI43; Art. 46a VwVG44). Ob auf die öffentliche Ausschreibung zu Recht verzichtet wurde, ist im Rechtsverweigerungsbeschwerdeverfahren zu klä ren. Die Rechtsverweigerung wird zu jenem Zeitpunkt begangen, zu dem ein unzulässiges Freihand verfahren eingeleitet wird, denn hier erfolgt die Unterlassung der öffentlichen Ausschreibung. Von ei ner solchen Verfahrenseinleitung ist auszugehen, sobald Kontakte im konkreten Hinblick auf Vertrags verhandlungen aufgenommen werden. Darum liegt ab diesem Zeitpunkt auch ein taugliches Anfech tungsobjekt vor. Es muss nicht der Freihandzuschlag abgewartet werden. Die sich aus der Zulassung der schon zum Zeitpunkt der Einleitung des Freihandverfahrens ergebende Rechtslage dient der Ver fahrensökonomie. Je früher abgeklärt wird, ob eine bestimmte Freihandvergabe als solche zulässig ist, desto weniger besteht die Gefahr, dass Zeit und Verfahrensaufwand verloren gehen. Die Voraus setzungen der Zulässigkeit einer Freihandvergabe lassen sich ohne weiteres schon bei der Einleitung eines solchen Verfahrens überprüfen, insbesondere ist dafür keine Offerte erforderlich. Denn ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, muss die Vergabestelle ohnehin in jedem Fall vor der Einleitung eines Freihandverfahrens prüfen. Eine blosse Ankündigung, ein Freihandverfahren durchführen zu wollen, stellt zwar noch keine Verweigerung der öffentlichen Ausschreibung dar, weil dadurch in der Regel noch kein Freihandverfahren eingeleitet wird. Wenn jedoch die Auftraggeberin nicht verspricht, die Einleitung des Verfahrens umgehend bekanntzugeben, fällt es potentiellen Beschwerdeführerinnen naturgemäss schwer, zum richtigen Zeitpunkt Beschwerde gegen die Verweigerung der Ausschrei bung zu führen, und sie müssen darauf vertrauen, dass die Auftraggeberin den Freihandzuschlag

publiziert, bevor sie zum Vertragsschluss schreitet. Den potentiellen Beschwerdeführerinnen bleibt nach einer Ankündigung eines Freihandverfahrens nichts anderes übrig, als die Vergabestelle regel mässig um Auskunft darüber zu ersuchen, ob das Verfahren inzwischen eingeleitet worden ist.45 Wei tere Rechtsprechung oder Lehrmeinungen zur Frage betreffend die Anfechtbarkeit einer angekündig ten freihändigen Vergabe oder einer angekündigten de-facto Vergabe, liegen, soweit ersichtlich, keine vor. Die von der Beschwerdeführerin und Vorinstanz ins Feld geführten Entscheide des Verwaltungs gerichts des Kantons Graubünden (Nr. U 20 58 vom 26. Januar 2021) und des Verwaltungsgerichts Aargau (Nr. WBE.2025.129 vom 15. Oktober 2025) sind vorliegend beide nicht einschlägig. Sie haben de-facto Vergaben respektive bereits erfolgte Vergaben zum Gestenstand, die ohne eine öffentliche Ausschreibung durchgeführt wurden. Wie bereits erwähnt, liegt hier jedoch kein Zuschlag bzw. keine

43 Legge sulla procedura amministrativa vom 24. September 2013 (LPAmm; RL 165.100) 44 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) 45 Martin Beyeler, in: Vergaberechtliche Entscheide 2018/2019, Zürich 2020, Rz. 375

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erfolgte Vergabe vor, sondern lediglich die Ankündigung der Vorinstanz, bis Ende Dezember 2025 eine freihändige Vergabe oder eine de-facto Vergabe durchzuführen.

1.3.10 Aus dem E-Mail der Vorinstanz vom 4. November 2025 geht hervor, dass sie in Bezug auf die neuen Tarife per 1. Januar 2026 bereits «Sondiergespräche» mit ihren grössten Personallieferan ten geführt und dabei festgestellt habe, dass die angepasste Tarifstruktur «akzeptiert» und unterstützt werde. Die neuen (deutlich tieferen) Tarife ab 1. Januar 2026 sowie den neuen einheitlichen Rahmen vertrag werde die Vorinstanz in den nächsten Wochen vorstellen. Die Mitbewerber der Beschwerde führerin hätten erkannt, dass sich die Situation verändert habe und würden der Vorinstanz Hand bie ten, dies alles im Sinne einer weiterführenden, fairen und nachhaltigen Zusammenarbeit.46 Ob die Vorinstanz mit diesen «Sondiergesprächen», in Anlehnung an die Lehrmeinung von Martin Beyeler, die angekündigte freihändige oder de-de facto Vergabe in tatsächlicherer Hinsicht und in Missachtung einer Ausschreibungspflicht bereits eingeleitet und damit eine Rechtsverweigerung begangen hat, kann vorliegend — wie nachfolgend aufzuzeigen ist — offen bleiben.

1.3.11 Es ist vorliegend zu prüfen, ob die Rechtsverweigerung anfechtbar ist. Die Beschwerdefüh rerin stützt sich hierfür auf Art. 49 Abs. 2 VRPG. Auch Martin Beyeler stellt auf das allgemeine Verwal tungsverfahrensrecht ab. Nach Art. 55 IVöB richtet sich das Beschwerdeverfahren jedoch nur dann nach den Bestimmungen der kantonalen Gesetze über die Verwaltungsrechtspflege, soweit die IVöB nichts anderes bestimmt. Die IVöB enthält keine Bestimmung zur Anfechtbarkeit bzw. Nichtanfecht barkeit einer Rechtsverweigerung. Wie bereits erwähnt, regelt Art. 53 Abs. 1 IVöB die Beschwerdeob jekte abschliessend. In Art. 53 Abs. 5 IVöB ist sodann festgehalten, dass im Übrigen der Rechtsschutz gegen Verfügungen nach IVöB ausgeschlossen ist (vgl. Erwägung 1.3.1). Es ist durch Auslegung von Art. 53 Abs. 1 und 3 IVöB zu klären, ob die Rechtsverweigerung dem Rechtsschutz nach IVöB eben falls entzogen ist. Falls dies der Fall sein sollte, bestünde gestützt auf Art. 55 IVöB kein Raum für die Anwendung von Art. 49 Abs. 2 VRPG und damit auch keine Möglichkeit, die Anfechtbarkeit einer Rechtsverweigerung über das subsidiär anwendbare kantonale Verwaltungsverfahrensrecht zu beja hen.

1.3.12 Die Gesetzesauslegung hat zum Ziel, den Sinn eines Rechtssatzes zu ermitteln. Auslegung ist notwendig, wo der Gesetzeswortlaut nicht klar ist oder wo Zweifel bestehen, ob ein scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt.47 Zur Anwendung gelangen die grammatikalische, die historische, die zeitgemässe, die systematische und die teleologische Auslegungsmethode.48 Lehre und Rechtsprechung bejahen den Methodenpluralismus, der keiner Auslegungsmethode einen grund sätzlichen Vorrang zuerkennt. Vielmehr sollen alle jene Methoden kombiniert werden, die für den kon kreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und praktikables, d.h. ohne unverhältnismässig grossen

46 E-Mail der Vorinstanz vom 4. November 2025 (Beschwerdebeilage 6) 47 Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St.Gallen 2020, Rz. 175

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Verwaltungsaufwand durchsetzbares Ergebnis, am meisten Überzeugungskraft haben.49 Führen die verschiedenen Methoden zum gleichen Resultat, so ist die Auslegungsfrage damit klar beantwortet. Ergeben sie jedoch verschiedene Lösungsvarianten, so muss das rechtsanwendende Organ eine wer tende Abwägung vornehmen und jener Methode den Vorzug geben, die seiner Ansicht nach am ehes ten dem wahren Sinn der Norm entspricht.50 Sind mehrere Auslegungen möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht. Allerdings findet auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre Grenzen im klaren Wortlaut und dem Sinn einer Gesetzesbestimmung.51

1.3.13 Mit Beschwerde anfechtbar sind ausschliesslich die in Art. 53 Abs. 1 IVöB genannten Verfü gungen. Die Rechtsverweigerung ist in dieser abschliessenden Aufzählung nicht enthalten. Gemäss Art. 53 Abs. 3 IVöB ist im Übrigen der Rechtsschutz gegen Verfügungen nach IVöB ausgeschlossen. Der Wortlaut von Art. 53 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 IVöB ist somit klar. Gemäss diesem klaren Wortlaut ist die Rechtsverweigerung nach IVöB nicht anfechtbar, da sie in der abschliessenden Aufzählung von Art. 53 Abs. 1 IVöB nicht enthalten ist. Abweichungen vom klaren Wortlaut sind nur zulässig oder so gar geboten, wenn triftige Gründe zur Annahme bestehen, dass er nicht dem wahren Sinn der Bestim mung entspricht. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (sog. historische Auslegung), ihr Sinn und Zweck (sog. teleologische Auslegung) oder der Zusammen hang mit anderen Vorschriften (sog. systematische Auslegung) geben, so namentlich, wenn die gram matikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann.52

1.3.14 Das systematische Auslegungselement fragt danach, wie eine Norm in ihrem Gesamtkontext zu verstehen ist.53 Bei der systematischen Auslegung wird der Sinn einer Rechtsnorm bestimmt durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und durch den systematischen Zusammenhang, in dem sie sich in einem Gesetz präsentiert. Weiter kann das Verhältnis einer Nomi zu Vorschriften in einem anderen Erlass berücksichtigt werden.54 Art. 53 IVöB befindet sich unter dem achten Titel der IVöB «Rechtsschutz». Ausführungen zu anderen Bestimmungen innerhalb der IVöB drängen sich vorlie gend nicht auf. Im Verhältnis von Art. 53 IVöB zu anderen Erlassen ist mitunter Art. 29a BV zu berück sichtigen. Demgemäss hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnah mefällen ausschliessen. Der Rechtsweggarantie ist das Verbot der Rechtsverweigerung zur Seite ge stellt.55 Da insbesondere der Zuschlag eine anfechtbare Verfügung nach Art. 53 Abs. 1 Bst. e IVöB darstellt und den Betroffenen damit spätestens mit dem Zuschlag der Rechtsmittelweg offensteht, ist

49 Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 178; statt vieler: BGE 142 V 299 E. 5.1 50 Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 11. Auflage, Zürich/Genf 2024, Rz. 103 51 Urteil des Bundesgerichts 9C_6/2023 vom 12. März 2024 E. 4.1 52 Vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 5A_741/2022 vom 12. Januar 2023 E. 3.4.3 53 Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern Nr. 100.2021.267 E. 5.5 55 Andreas Kley, in: St.Galler Kommentar, Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Gallen 2023, Art. 29a Rz. 7

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die Rechtsweggarantie gewährleistet (vgl. auch Erwägung 1.3.21). Ebenfalls im Rahmen der syste matischen Auslegung ist vorliegend Art. 53 BöB zu berücksichtigen. Dieser enthält in Absatz 1 die gleiche abschliessende Auflistung wie Art. 53 Abs. 1 IVöB und auch Art. 53 Abs. 5 BöB schliesst — wie Art. 53 Abs. 5 IVöB — den Rechtsschutz gegen weitere Verfügungen aus. Die Rechtsverweigerung durch die Vergabestelle kann gemäss Art. 53 BöB nicht mit Beschwerde gerügt werden. Der numerus clausus von Beschwerdeobjekten in Art. 53 BöB geniesst Vorrang vor den Bestimmungen des VwVG.56 Da Art. 53 Abs. 1 und 3 BöB sowie Art. 53 Abs. 1 und 3 IVöB inhaltlich identisch sind, ist gestützt auf die systematische Auslegung vorliegend nicht ersichtlich, weshalb die Rechtsverweige rung nach IVöB anfechtbar sein sollte, während dies im Beschaffungsrecht auf Bundesebene nicht der Fall ist. Aus der systematischen Auslegung ergeben sich damit keine triftigen Gründe, um vom klaren Wortlaut in Art. 53 Abs. 1 und 3 IVöB abzuweichen.

1.3.15 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn ab, den man einer Norm zur Zeit ihrer Entste hung gab. Eine Norm soll so gelten, wie sie vom Gesetzgeber vorgesehen worden war.57 in der Mus terbotschaft ist zu Art. 53 IVöB insbesondere festgehalten, dass die Beschwerdeobjekte in Absatz 1 abschliessend aufgezählt sind. Weitere Zwischenverfügungen können nicht selbstständig angefoch ten werden, auch wenn sie (aus Sicht der Beschwerdeführer) einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bedeuten. Insbesondere sogenannte Parkierungsschreiben, nach denen die Offerte eines Anbieters bis zum Zuschlagsentscheid nicht weiter geprüft wird, sind nicht bzw. erst mit dem End entscheid, d.h. dem Zuschlag anfechtbar.58 Daraus ist zu entnehmen, dass mit der abschliessenden Aufzählung in Art. 53 Abs. 1 IVöB und dem Ausschluss eines darüber hinausgehenden Rechtsschut zes in Art. 53 Abs. 3 IVöB bewusst andere Verfügungen ausgenommen wurden vom Rechtsschutz nach IVöB, auch wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bedeuten für die betroffenen Anbieterinnen und Anbieter. Wie bei einem Parkierungsschreiben ist auch eine angekündigte freihän digen Vergabe oder eine angekündigte de-facto Vergabe mit dem Endentscheid, d.h. dem Zuschlag anfechtbar (Art. 53 Abs. 1 Bst. e IVöB). Mit der Beschwerde gegen den Zuschlag kann insbesondere geltend gemacht werden, dass zu Unrecht das Freihandverfahren angewendet bzw. eine Vergabe ausserhalb des Vergaberechts durchgeführt worden sei. Auch aus der historischen Auslegung erge ben sich somit keine triftigen Gründe, um vom klaren Wortlaut in Art. 53 Abs. 1 und 3 IVöB abzuwei chen.

1.3.16 Die teleologische Auslegung stellt ab auf die Zweckvorstellung, die mit einer Rechtsnorm verbunden ist (ratio legis).59 Dabei ist stets vom Wortlaut der auszulegenden Norm auszugehen.60 Der Sinn und Zweck von Art. 53 Abs. 1 und Abs. 3 IVöB besteht, soweit aus dem Wortlaut und der Mus

56 Trüeb/Clausen, Orell Füssli Kommentar, Wettbewerbsrecht I, Zürich 2021, Art. 53 BöB, Rz. 1 58 Musterbotschaft IVöB, a.a.O., Art. 53 Abs. 1, S. 95

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terbotschaft hervorgeht, darin, zu verhindern, dass keine anderweitige (als die in Absatz 1 aufgeliste ten) Verfügungen angefochten werden, die auch erst mit dem Zuschlag angefochten werden können. Wie bereits erwähnt, kann eine angekündigte freihändige oder de-facto Vergabe auch erst mit dem Zuschlag angefochten werden. Damit drängen sich gestützt auf die teleologische Auslegung von Art. 53 Abs. 1 und 3 IVöB ebenfalls keine triftigen Gründe auf, um vom klaren Wortlaut abzuweichen.

1.3.17 Die zeitgemässe (auch: geltungszeitliche) Auslegung stellt ab auf das Normverständnis und die Verhältnisse, wie sie gegenwärtig, d.h. zurzeit der Rechtsanwendung, bestehen. Die geltungszeit liche Auslegung steht in einem Spannungsverhältnis zur historischen Auslegung. Eine Korrektur von Normen kann nicht über eine geltungszeitliche Auslegung erfolgen, wenn der Gesetzgeber bisherige Vorgaben erst vor Kurzem ausdrücklich bestätigt hat.6' Da seit dem Inkrafttreten der revidierten IVöB per 15. November 2019 bis heute erst rund sechs Jahre vergangen sind, erübrigt sich vorliegend eine zeitgemässe Auslegung von Art. 53 Abs. 1 und 3 IVöB, da diese mit der historischen Auslegung (ge mäss Musterbotschaft) als identisch zu betrachten ist.

1.3.18 Zusammenfassend ist somit festzustellen, dass die Auslegung keine triftigen Gründe hervor gebracht hat, um vorliegend vom klaren Wortlaut in Art. 53 Abs. 1 und 3 IVöB abzuweichen. Entspre chend ist die Rechtsverweigerung der Vergabestelle nach den Bestimmungen der IVöB nicht mit Be schwerde anfechtbar. Gestützt auf Art. 55 IVöB geniesst Art. 53 Abs. 1 und Abs. 3 IVöB Vorrang vor Art. 49 Abs. 2 VRPG. Art. 49 Abs. 2 VRPG ist damit, entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin, vorliegend nicht anwendbar. Als Folge davon ergibt sich, dass die von der Vorinstanz mit E-Mail vom 4. November 2025 angekündigte freihändige oder de-facto Vergabe nicht als Rechtsverweigerung an gefochten werden kann. Es liegt damit kein taugliches Anfechtungsobjekt vor (Art. 6 Abs. 1 IVöBG i.V.m. Art. 53 Abs. 1 und 3 und Art. 55 IVöB). Auf die Beschwerde ist folglich nicht einzutreten.

1.3.19 Vor diesem Hintergrund kann aus prozessökonomischen Gründen vorliegend offenbleiben, ob der Auftragswert für eine Beschwerde erreicht ist (vgl. Art. 6 Abs. 1 IVöBG). Ebenfalls nicht weiter zu prüfen sind die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen (Beschwerdefrist, Beschwerdelegitimation etc.).

1.3.20 Die Beschwerdeführerin macht geltend, eine zu restriktive Handhabung der Eintretensvor aussetzungen würde sowohl die Rechtsweggarantie als auch die Vorgaben des öffentlichen Beschaf fungsrechts verletzen. Die Rechtsverweigerung sei prüfungsbedürftig. Es sei nicht erforderlich, bis zum Abschluss eines vergabewidrigen Vertrags zuzuwarten.62 Hierzu gilt einerseits festzustellen, dass ein Anfechtungsobjekt eine zwingende Voraussetzung für das Eintreten auf eine Beschwerde darstellt. Die Beschwerdeinstanz entscheidet dann in der Sache, wenn auf die Beschwerde eingetreten werden kann (Art. 55 IVöB i.V.m. Art. 72 Abs. 1 VRPG). Zu den Eintretens- bzw. Sachurteilsvoraussetzungen

62 Replik vom 6. März 2026, Rz. 6

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gehört insbesondere das Vorliegen eines Anfechtungsobjekts. 63 Wie ausgeführt, listet Art. 53 Abs. 1 IVöB die zulässigen Beschwerdeobjekte abschliessend auf. Die Rechtsverweigerung stellt nach IVöB kein zulässiges Anfechtungsobjekt dar. Die Bestimmungen des VRPG sind nur anwendbar, soweit die IVöB nichts anderes bestimmt (Art. 55 IVöB). Da die IVöB in Bezug auf das Anfechtungsobjekt jedoch etwas anderes bestimmt, ist Art. 49 Abs. 2 VRPG, der festhält, dass die Rechtsverweigerung ebenfalls als Verfügung gilt, vorliegend nicht anwendbar. Es fehlt damit an einem Anfechtungsobjekt. Das Feh len einer Verfahrens- oder Prozessvoraussetzung führt zu einem Prozessentscheid, d.h. zu einem Nichteintretensentscheid.64 im Weiteren ist festzustellen, dass die üblichen Voraussetzungen für das Eintreten auf eine Beschwerde mit der Rechtsweggarantie vereinbar sind.65 Der Anspruch auf effekti ven Gerichtsschutz kann indes dann verletzt sein, wenn das anwendbare Verfahrensrecht den Ge richtszugang durch ungerechtfertigte Sachurteilsvoraussetzungen versperrt.66 Das Anfechtungsobjekt stellt vorliegend keine ungerechtfertigte, sondern eine übliche Sachurteilsvoraussetzung dar. Wie die Auslegung zudem ergeben hat, liegen keine Gründe vor, um hier vom klaren Wortlaut von Art. 53 Abs. 1 und Abs. 3 IVöB abzuweichen. Dies umso weniger, wenn man berücksichtigt, dass die Rechts verweigerung auch nach Art. 53 BöB kein zulässiges Beschwerdeobjekt darstellt (vgl. Erwägung 1.3.14). In Bezug auf die Rechtsweggarantie ist ausserdem festzustellen, dass die Beschwerdeführe rin gegen den Zuschlag einer freihändigen Vergabe Beschwerde erheben kann (Art. 53 Abs. 1 Bst. e IVöB). Im Fall einer erfolgten de-facto Vergabe steht es der Beschwerdeführerin ebenfalls frei, Be schwerde zu erheben und zwar mit der gleichen Begründung, wie sie sie bereits in dieser Beschwerde vorgebracht hat, nämlich dass de-facto Vergaben beschaffungsrechtlich als Zuschlag und damit als Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 53 Abs. 1 Bst. e IVöB gelten würden. Soweit sich die Beschwer deführerin — angesichts des Umstands, dass die Vorinstanz in der Vergangenheit, soweit ersichtlich, keine öffentlichen Ausschreibungen oder Zuschläge publiziert hat (vgl. Erwägung 1.3.8) — die Frage stellen sollte, wie sie denn von einer freihändigen Vergabe oder einer de-facto Vergabe der Vorinstanz

erfahren soll, um vor Vertragsabschluss Beschwerde erheben zu können, kann nach der hier vertre tenen Auffassung sinngemäss auf die Ausführungen von Martin Beyeler (vgl. Erwägung 1.3.9) verwie sen werden: Den potentiellen Beschwerdeführenden bleibt nach einer Ankündigung eines Freihand verfahrens oder eines angekündigten de-facto Vergabeverfahrens nichts anderes übrig, als die Verga bestelle regelmässig um Auskunft darüber zu ersuchen, ob das Verfahren inzwischen eingeleitet wor den ist respektive ob die Vergabe bereits erfolgt ist.

63 Vgl. Michel Daum, in: Kommentar zum VRPG, 2. Auflage, Bern 2020 (nachfolgend: VRPG-Kommentar), Art. 20a, N.34 64 Vgl. Michel Daum, VRPG-Kommentar, Art. 20a, N. 43 65 Michel Daum, VRPG-Kommentar, Art. 20a, N. 36 66 Michel Daum, VRPG-Kommentar, Art. 20a, N. 36

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2. Kosten

2.1 Verfahrenskosten

2.1.1 Die Verfahrenskosten bestehen aus einer Pauschalgebühr. Diese beträgt für Entscheide in Verwaltungsjustizsachen CHF 200.00 bis 4'000.00 (Art. 103 Abs. 1 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 2 GebV67) und für Entscheide betreffend Zwischenverfügungen CHF 100.00 bis CHF 1'000.00 (Art. 103 Abs. 1 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 2 und Art. 4 Abs. 2 GebV). Die Verfahrens kosten werden der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das prozessuale Verhalten einer Par tei gebiete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände rechtfertigen, keine Verfahrenskos ten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Behörden im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a VRPG werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Anderen Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegen den Behörden werden Verfahrenskosten nur auferlegt, wenn sie in ihren Vermögensinteressen betrof fen sind (Art. 108 Abs. 2 VRPG). Als nicht in ihren Vermögensinteressen betroffen gilt beispielsweise eine Gemeinde, wenn sie als Vergabebehörde unterliegt.68 Keine Vermögensinteressen dürften schliesslich unabhängig vom Streitgegenstand der Hauptsache in Rechtsverweigerungsstreitigkeiten betroffen sein.69 Die bislang noch nicht verlegten Verfahrenskosten in Bezug auf die ergangenen Zwi schenverfügungen vom 5. und 19. Dezember 2025 sind vorliegend ebenfalls zu berücksichtigen.

2.1.2 Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten. Entsprechend gilt die Beschwerdeführerin als un terliegend. Ihr sind daher die Verfahrenskosten für das Beschwerdeverfahren aufzuerlegen mit Aus nahme der Kosten für die Zwischenverfügung vom 19. Dezember 2025, mit welcher die aufschiebende Wirkung der Beschwerde vorsorglich wiederhergestellt wurde und für welche somit die Vorinstanz als unterliegend gilt. Ausgangsgemäss werden damit die Verfahrenskosten für die Zwischenverfügung vom 5. Dezember 2025, bestimmt auf CHF 200.00, sowie die Verfahrenskosten für den Endentscheid, bestimmt auf CHF 1'800.00, insgesamt ausmachend CHF 2'000.00, der Beschwerdeführerin zur Be zahlung auferlegt (Art. 108 Abs. 1 VRPG).

2.1.3 Die Vorinstanz gilt als Behörde im Sinn von Art. 2 Abs. 1 Bst. c VRPG und ist vorliegend — gestützt auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts — als nicht in ihren Vermögensinteressen betroffen zu betrachten. Der Vorinstanz sind daher im Hinblick auf die Zwischenverfügung vom 19. De zember 2025, in der sie unterlegen ist, keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Die Kostenanteile, die nicht erhoben werden können, dürfen nicht den übrigen unterliegenden Parteien auferlegt werden (Art. 108 Abs. 2a VRPG). Entsprechend ist auf die Erhebung der Verfahrenskosten für die Zwischen verfügung vom 19. Dezember 2025, bestimmt auf CHF 200.00, zu verzichten (Art. 108 Abs. 2 VRPG).

67 Verordnung vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantonsverwaltung (Gebührenverordnung, GebV; BSG 154.21) 68 Ruth Herzog, VRPG-Kommentar, Art. 108, N. 32 mit Verweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern Nr. 100.2016.48 vom 13. Mai 2016 E. 8.1 69 Ruth Herzog, VRPG-Kommentar, Art. 108, N. 32 mit Verweis auf BVR 2008 S. 105 E. 4.1

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2.2 Parteikosten

2.2.1 Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern nicht de ren prozessuales Verhalten oder die besonderen Umstände eine andere Teilung oder die Wettschla- gung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als gerechtfertigt erscheint (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Behörden im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. b VRPG und, soweit von diesen mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betraut, Behörden im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. c VRPG haben im Beschwerdeverfahren Anspruch auf Parteikostenersatz, wenn die tatsächlichen und rechtlichen Ver hältnisse es rechtfertigen (Art. 104 Abs. 4 VRPG). Der Gesetzgeber ging beim Erlass von Art. 104 Abs. 4 VRPG davon aus, dass die von der Regelung erfassten Gemeinwesen und Behörden grund sätzlich in der Lage sind, ihren Standpunkt hinsichtlich der ihnen obliegenden oder übertragenen öf fentlichen Aufgaben in einem späteren Beschwerdeverfahren selber zu wahren. Er will aber Fällen Rechnung tragen, in denen es unbillig wäre, wenn den Gemeinwesen und Behörden im Sinn von Art. 2 Abs. 1 Bst. b und c VRPG nicht ein Anspruch auf volle oder zumindest teilweise Entschädigung der Aufwendungen für den notendigen Beizug einer Anwältin oder eines Anwalts zugestanden würde.70

2.2.2 Die Parteikosten umfassen den durch die berufsmässige Parteivertretung anfallenden Auf wand. Die Bemessung des Parteikostenersatzes richtet sich nach den Vorschriften der Anwaltsge setzgebung (Art. 104 Abs. 1 VRPG). Im Beschwerdeverfahren beträgt das Honorar CHF 400.00 bis 11'800.00 pro Instanz (Art. 11 Abs. 1 PKV71). Innerhalb des Rahmentarifs bemisst sich der Parteikos tenersatz nach dem in der Sache gebotenen Aufwand, der Bedeutung der Streitsache und der Schwie rigkeit des Prozesses (Art. 41 Abs. 3 KAG72). Der Parteikostenersatz kann von der Höhe des Honorars abweichen (Art. 41 Abs. 5 KAG). Ein Zuschlag von bis zu 100 % auf das Honorar wird gewährt bei Verfahren, die besonders viel Zeit und Arbeit beanspruchen, wie namentlich bei schwieriger und zeit raubender Sammlung oder Zusammenstellung des Beweismaterials, bei grossem Aktenmaterial oder umfangreichem Briefwechsel oder bei besonders komplexen tatsächlichen oder rechtlichen Verhält nissen (Art. 16 i.V.m. Art. 9 PKV). Sind bedeutende vermögensrechtliche Interessen zu wahren, wird auf dem Honorar ein Zuschlag von bis zu 200 Prozent gewährt (Art. 11 Abs. 2 PKV).

2.2.3 Die bislang noch nicht verlegten Parteikosten in Bezug auf die ergangenen Zwischenverfü gungen vom 5. und 19. Dezember 2025 sind vorliegend ebenfalls zu berücksichtigen. Wie bereits er wähnt, gilt die Beschwerdeführerin für das vorliegende Beschwerdeverfahren unterliegend mit Aus nahme der Zwischenverfügung vom 19. Dezember 2025. Die Beschwerdeführerin hat demnach der Vorinstanz die Parteikosten — mit Ausnahme der Anwaltskosten der Vorinstanz im Hinblick auf die Zwischenverfügung vom 19. Dezember 2025 — zu ersetzen, sofern es die tatsächlichen und rechtli chen Verhältnisse rechtfertigen (Art. 104 Abs. 4 VRPG). In tatsächlicher Hinsicht hatte die Vorinstanz

70 Ruth Herzog, a.a.O., Art. 104 Abs. 4, N. 38 71 Verordnung vom 17. Mai 2006 über die Bemessung des Parteikostenersatzes (Parteikostenverordnung, PKV; BSG 168.811) 72 Kantonales Anwaltsgesetz vom 28. März 2006 (KAG; BSG 168.11)

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im vorliegenden Beschwerdeverfahren einzig darzulegen, dass noch keine Vergabe und keine Ver tragsabschlüsse stattgefunden haben. Dies ist weder komplex noch anspruchsvoll, sodass es hierfür keiner Unterstützung durch einen Rechtsbeistand bedürft hätte. In rechtlicher Hinsicht ist festzustellen, dass sich die Vorinstanz in ihrer Beschwerdevernehmlassung fast ausschliesslich zu den Sachurteils voraussetzungen äusserte. Die Beschwerdeinstanz hat von Amtes wegen die Eintretensvorausset zungen zu prüfen (Art. 20a VRPG). Die Prüfung erfolgt unabhängig von allfälligen Rügen oder Anträ gen einer Gegenpartei.73 Auch in materieller Hinsicht hätten sich — im Fall eines Eintretens — keine komplexen oder anspruchsvolle Fragen gestellt, da lediglich der objektive und subjektive Geltungsbe reich der IVöB sowie der Auftragswert zu prüfen gewesen wäre. Insofern erscheint der Beizug einer Rechtsanwältin auch in materieller Hinsicht nicht erforderlich. Dies umso weniger vor dem Hintergrund, dass der Geschäftsführer der Vorinstanz selbst juristisch ausgebildet ist bzw. einen juristischen Hoch schulabschluss hat (Master of Law)74 und die Vorinstanz als Trägerin öffentlich-rechtlicher Aufgaben grundsätzlich in der Lage sein sollte, ihren Standpunkt in Bezug auf das öffentliche Beschaffungswe sen selber zu vertreten. Die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse rechtfertigen somit vorliegend keinen Parteikostenersatz der Vorinstanz (Art. 104 Abs. 4 VRPG). Die Vorinstanz hat insofern keinen Anspruch auf Parteikostenersatz.

2.2.4 Die Beschwerdeführerin gilt in Bezug auf die Zwischenverfügung vom 19. Dezember 2025 als obsiegend (vgl. Erwägung 2.1.2). Sie hat demnach einen Anspruch auf Abgeltung des Aufwands, der ihr durch die rechtsanwaltliche Vertretung im Zusammenhang mit der Zwischenverfügung vom 19. Dezember 2025 entstanden ist (Art. 104 Abs. 1 VRPG). Die beiden Rechtsvertreter der Beschwer deführerin haben am 27. April 2026 ihre Kostennote eingereicht. Die Kostennote enthält keine detail lierte Auflistung der entstandenen Aufwandspositionen. Es ist lediglich pauschal festgehalten, dass die Tätigkeiten des Rechtsvertreters insbesondere das Studium der Verfügungen der GSI und der Stellungnahme der Vorinstanz sowie die Besprechung mit der Klientschaft betreffend das Beschwer deverfahren umfasste.75 Aus der Kostennote ist somit nicht zu entnehmen, wieviel Aufwand der Be schwerdeführerin durch ihre beiden Rechtsvertreter im Hinblick auf die Zwischenverfügung vom 19. Dezember 2025 tatsächlich entstanden ist. Der Beschwerdeführerin sind für die Durchsicht der insgesamt siebenseitigen Zwischenverfügung vom 19. Dezember 2026 durch ihre Rechtsvertreter so wie einer kurzen Besprechung insgesamt CHF 300.00 an Parteikosten zu sprechen. Unter Berück sichtigung der Bedeutung der Streitsache (Erteilung der aufschiebenden Wirkung) und der begrenzten Schwierigkeit, erscheint dieser Aufwand als angemessen. Soweit ersichtlich, fielen der Beschwerde führerin diesbezüglich keine Auslagen an, da insbesondere kein Aufwand im Zusammenhang mit einer Einreichung einer Stellungnahme (Porto, Fotokopien etc.) entstanden ist. Betreffend die auf der Kos tennote aufgeführte Mehrwertsteuer ist Folgendes festzuhalten: Die Beschwerdeführerin ist selbst

73 Michel Daum, VRPG-Kommentar, Art. 20a, N. 38 74 Vgl. Signatur im E-Mail vom 11. November 2025 (Beschwerdebeilage 7); Vgl. Webseite der Vorinstanz, abrufbar un ter https.7/www.A.___ (zuletzt abgerufen am 16. April 2026) 75 Kostennote vom 27. April 2026

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mehrwertsteuerpflichtig. 76 Sie kann deshalb die von ihren Rechtsvertretern auf sie überwälzte Mehr wertsteuer in ihrer eigenen Mehrwertsteuerabrechnung als Vorsteuer abziehen. Es fällt bei der Be schwerdeführerin insofern kein Aufwand für die Mehrwertsteuer an und deren Abgeltung käme einer Überentschädigung gleich.77 Aus diesen Gründen ist bei der Bestimmung des Parteikostenersatzes die Mehrwertsteuer vorliegend nicht zu berücksichtigen. Insgesamt hat die Vorinstanz der Beschwer deführerin damit Parteikosten im Zusammenhang mit der Zwischenverfügung vom 19. Dezem ber 2026 im Umfang von CHF 300.00 (exklusiv Auslagen und Mehrwertsteuer) zu ersetzen.

76 Vgl. Unternehmens-ldentifikationsnurnmer-Register des BFS, abrufbar unter https://www.uid.admin.ch/; CHE-G. 77 Statt vieler: Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern Nr. 100.2016.226 vom 14. Juni 2016 E. 3

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III. Entscheid

1. Auf die Beschwerde vom 1. Dezember 2025 wird nicht eingetreten.

2. Die Verfahrenskosten für die Zwischenverfügung vom 5. Dezember 2025, bestimmt auf CHF 200.00, sowie die Kosten für den Endentscheid, bestimmt auf CHF 1'800.00, insge samt ausmachend CHF 2'000.00, werden der Beschwerdeführerin zur Bezahlung aufer legt. Eine separate Zahlungseinladung folgt nach Rechtskraft dieses Entscheides.

3. Die Verfahrenskosten betreffend die Zwischenverfügung vom 19. Dezember 2025, fest gesetzt auf CHF 200.00, werden nicht erhoben.

4. Die Vorinstanz hat keinen Anspruch auf Parteikostenersatz.

5. Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin die Parteikosten betreffend die Zwischenver fügung vom 19. Dezember 2025, bestimmt auf CHF 300.00 (exklusive Auslagen und Mehrwertsteuer), zu ersetzen.

IV. Eröffnung

— Rechtsanwälte B.___ und C.___ , z. Hd. der Beschwerdeführerin, per Einschreiben — Rechtsanwältin E.__ , z.Hd. der Vorinstanz, per Einschreiben

Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion

Pierre Alain Schnegg Regierungsrat

Rechtsmittelbelehrung Dieser Entscheid kann innert 20 Tagen seit seiner Eröffnung mit schriftlicher und begründeter Beschwerde beim Ver waltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten wer den. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in 3 Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Ent scheid und greifbare Beweismittel sind beizulegen.