RRB Nr. 1138/2021

Aufbau Schutzbautenmanagementsystem, Vorgehen, gebundene Ausgabe, Stellenplan

6 d’october 2021German13 min

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 6. Oktober 2021

1138. Aufbau Schutzbautenmanagementsystem (Vorgehen, gebundene Ausgabe, Stellenplan)

Erwägungen

A. Bundesrechtlicher Auftrag Die Schutzbauteninfrastruktur gegen Naturgefahren ist in der Schweiz wesentlich für die Besiedlung und Bewirtschaftung des Rau mes. Für die langfristige Erhaltung dieses Schutzes ist ein Schutzbau tenmanagement notwendig, damit die Schutzbauten wirksam unterhal ten und bei Bedarf erneuert werden. Dieser Grundsatz gilt gemeinsam für Bund, Kantone, Gemeinden und die Betreiber der Schutzbauten infrastruktur. Deshalb sind Kenntnisse über die Lage, den Zweck und den Zustand von Schutzbauten unbedingt notwendig. Gemäss Art. 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über den Was serbau (SR 721.100) und Art. 19 des Waldgesetzes vom 4. Oktober 1991 (WaG; SR 921.0) ist der Schutz vor Naturgefahren Aufgabe der Kanto ne. Der Bund ist mit der Aufsicht (strategischen Führung) betraut und subventioniert die Kantone bei der Durchführung von Massnahmen, die dem Schutz vor Naturgefahren dienen, insbesondere auch der Er richtung und Instandstellung von Schutzbauten (Art. 6 Abs. 2 Bst. a Bundesgesetz über den Wasserbau und Art. 36 Abs. 1 Bst. a WaG). Die rechtliche Verpflichtung zum Führen eines Schutzbautenkatasters lei tet sich für den Prozess Hochwasser aus Art. 14 Bundesgesetz über den Wasserbau sowie aus Art. 27 Abs. 1 Bst. a der Wasserbauverordnung vom 2. November 1994 (WBV; SR 721.100.1) ab; für die Prozesse Lawi ne, Rutschung und Sturz aus Art. 15 Abs. 1 Bst. a der Waldverordnung vom 30. November 1992 (SR 921.01). Im Handbuch Programmvereinbarungen im Umweltbereich 2020– 2024 des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) ist die Programmverein barung im Bereich Schutzbauten und Gefahrengrundlagen in Teil 6 er läutert. Darin wird unter anderem die Erhebung des Schutzbautenbe standes für das Schutzbautenmanagement als prioritäre Aufgabe der Kantone für die nächsten Jahre festgelegt. Das Programmziel PZ 2 zur Beschaffung und Nachführung der Gefahrengrundlagen, wozu auch der Schutzbautenkataster gehört, sieht einen Bundesbeitrag von 50% der anrechenbaren Kosten als Globalbeitrag vor. Die einzelnen Vorha ben müssen vom Bund nicht vorgängig genehmigt werden. Sie müssen jedoch gemäss Anhang 7 (Anforderungen an Schutzbauten und Gefah rengrundlagen) den Anforderungen des Geodatenmodells ID 81.2 ent

sprechen, das die Mindestanforderungen für die Inhalte und Daten struktur an einen Schutzbautenkataster definiert. Dabei werden Art, Bautyp, Dimension, Baujahr, Ort, Kosten, Zustand, Funktionstüchtig keit usw. von Schutzbauten erfasst sowie diese räumlich dargestellt. Das Datenmodell ist so gestaltet, dass es einerseits die Bedürfnisse des Bundes abdeckt und anderseits für die weitergehenden spezifischen kantonalen Bedürfnisse erweiterbar ist. Die Bedürfnisse des Bundes sind in erster Linie eine Übersicht über die mit öffentlichen Mitteln subventionierten oder erstellten Schutzbauten (Menge, Art, beeinfluss te Prozesse), die Abschätzung des mittel- und langfristigen Finanzbe darfs, um die bestehenden Schutzbauteninfrastruktur zu erhalten bzw. zu erneuern, sowie Angaben über die Zuständigkeit für den Unterhalt. Gemäss Ankündigungen der Abteilung Gefahrenprävention des BAFU wird der Aufbau eines Schutzbautenmanagementsystems ab der nächsten Programmvereinbarungsperiode zwingende Grundlage für die Gewährung künftiger Subventionen für Schutzbauten. Im Weiteren muss das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) gestützt auf das Gewässerschutzgesetz vom 24. Januar 1991 (GSchG; SR 814.20) und die Gewässerschutzverordnung vom 28. Okto ber 1998 (GSchV; SR 814.201) eine Reihe von neuen und umfangrei chen Aufgaben erfüllen. So ergeben sich erhebliche Aufwände im Be reich der Geoinformation aus der Erstellung von strategischen Planun gen im Bereich der Revitalisierung der Gewässer (Art. 38a GSchG) und der Sanierung der negativen Auswirkungen der Wasserkraftnut zung auf die Gewässer (Art. 39a und 43a GSchG; Anhang 4 der Ver ordnung vom 24. November 1993 zum Bundesgesetz über die Fischerei [SR 923.01]) sowie dem umfangreichen Vollzug der Ausscheidung des Gewässerraums (Art. 36a GSchG, Art. 41a und 41b GSchV). Gemäss den Vorgaben des Geoinformationsgesetzes vom 5. Oktober 2007 (GeoIG; SR 510.62) und Art. 49a GSchV müssen folgende Daten als minimale Geodatenmodelle des Bundes erfasst, dem Bund eingereicht und im Rahmen einer periodischen Berichterstattung (Art. 83b GSchG) aktualisiert werden: die Daten zu den Gewässerräumen, zur Revitali sierungsplanung, zu den strategischen Planungen zur Sanierung der ne gativen Auswirkungen der Wasserkraftnutzung auf die Gewässer sowie die Erhebung der Daten im Bereich Naturgefahren (Gefahrenkarten, Schutzbautenkataster). Gemäss Art. 53 der Geoinformationsverord nung des Bundes vom 21. Mai 2008 (GeoIV; SR 510.620) gilt eine Frist von fünf Jahren ab dem Zeitpunkt, in dem den Kantonen die techni schen Normen und Vorgaben mitgeteilt wurden.

B. Situation im Kanton Zürich Das Schutzbautenmanagementsystem (SBMS) ermöglicht die Ver waltung, Bewirtschaftung und Überwachung der Schutzbauteninfra struktur im Kanton Zürich. Zentraler Bestandteil des SBMS ist der Schutzbautenkataster (SBK), die räumliche Datenbank aller Schutz bautenobjekte (Inventar). Im Kanton Zürich sind die Schutzbauten bis heute nicht systematisch erfasst. Damit fehlt eine Übersicht über ihren Bestand, Zustand und ihre Zuverlässigkeit. Es besteht Handlungsbe darf in Bezug auf eine systematische Bewirtschaftung dieser Schutz bauten nach den Grundsätzen des integralen Risikomanagements, da mit die Schutzwirkung langfristig aufrechterhalten werden kann. Der Kanton Zürich besitzt wegen seiner topografischen Lage hauptsächlich Schutzbauten im Bereich der Fliessgewässer zu Hochwasserschutzzwe cken. § 13 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (LS 724.11) regelt die Zuständigkeiten für den Hochwasserschutz zwischen Ge meinden und dem Kanton, wobei die Gewässer mit RRB Nr. 377/1993 in kantonale (überregionale) und kommunale Gewässer aufgeteilt wur den. Der kantonale Gewässerunterhalt pflegt die Gewässer von über regionaler Bedeutung. Das Bedürfnis nach einer Übersicht über die vorhandene Hochwasserschutzinfrastruktur besteht schon seit Lan gem. Damit die Erfassung, die Dokumentation und der Unterhalt der Schutzbauten in Zukunft effizient umgesetzt werden können, wird ein SBMS vorausgesetzt. Auch die Gemeinden besitzen zahlreiche Schutz bauten entlang der kommunalen Fliessgewässer, für deren Unterhalt sie zuständig sind. Das SBMS wird daher auch den Gemeinden zur Ver fügung stehen und somit einen zentral und digital organisierten Unter halt ermöglichen. Die Nachführung des SBK an kommunalen Gewäs sern wird über das Bewilligungswesen von Hochwasserschutzmassnah men sichergestellt. Im Kanton Zürich sind auch einige wenige Bauten zum Schutz vor den Prozessen Rutschung und Sturz vorhanden. Diese stehen unter der Obhut des Amtes für Landschaft und Natur, werden jedoch durch die Gemeinden unterhalten. Diese Schutzbauten lassen sich zu einem späteren Zeitpunkt ebenfalls in das SBMS integrieren.

C. Vorgehen In den kommenden fünf Jahren soll im Kanton Zürich das SBMS aufgebaut werden. Dazu müssen die bestehenden Schutzbauten flä chendeckend im ganzen Kanton erhoben werden. So werden Objekte, deren Zustand und Verantwortlichkeiten in einer räumlichen Daten bank (GIS-Datenbank) erfasst. Vorerst werden nur die Hochwasser schutzbauten erhoben. Zu einem späteren Zeitpunkt können auch

Schutzobjekte zu Rutschungen oder Sturz erfasst und in dasselbe Ma nagementsystem integriert werden. Der Kanton verfügt über ein insgesamt 3531 km langes Gewässer netz, wobei 423 km in der kantonalen Unterhaltspflicht liegen. Damit der kantonale Gewässerunterhalt das SBMS möglichst bald sinnvoll nutzen kann, werden in einem ersten Schritt die Bauwerke entlang der kantonalen Gewässer erhoben. In einem zweiten Schritt werden die Bauwerke entlang der kommunalen Gewässer aufgenommen. Im Kon zeptbericht «Bestandesaufnahme der Hochwasserschutzbauten im Kanton Zürich» des AWEL vom 20. Mai 2021 werden Vorgehen und Methodik ausführlich erläutert. Für die Berechnung der benötigten Mittel, welche diese Bestandes aufnahme mit sich bringt, wurden folgende Schritte bereits unternom men: Zur externen Projektunterstützung wurde Anfang 2021 ein Inge nieurbüro beauftragt. Eine Piloterhebung über repräsentative Fliess gewässerabschnitte wurde im März 2021 durchgeführt. Aus den Erfah rungen der Piloterhebung und aufgrund von Erfahrungswerten aus der Erhebungskampagne des Kantons Luzern konnten der Aufwand und die benötigten Mittel der gesamten Bestandesaufnahme abgeschätzt werden. Zudem wurden während der Piloterhebung das Aufnahmesys tem und das Vorgehen im Feld getestet. Der Projektzeitplan erstreckt sich insgesamt über sieben Jahre, wobei die eigentliche Bestandesauf nahme im Feld während vier aufeinanderfolgenden Winterhalbjahren (2021–2025) geplant ist. Die Bestandesaufnahme wird in Auftragsein heiten aufgeteilt, die jeweils öffentlich ausgeschrieben werden.

D. Zusatzaufgaben im Bereich Geoinformation Der Aufbau und spätere Betrieb des SBMS bedingt personelle Mit tel, die nicht von den vorhandenen Stellen des AWEL abgedeckt wer den können. Es handelt sich um Aufgaben wie Projektleitung, Beglei tung und Durchführung der öffentlichen Ausschreibungen, Begleitung und Koordination der Feldkampagnen, Support und Qualitätssiche rung der Daten sowie Einführung und Sicherstellung des längerfristi gen Betriebs des SBMS innerhalb der kantonalen Verwaltung und in den Gemeinden. Die anfallenden Arbeiten im Bereich Geoinformation nahmen in den letzten Jahren stetig zu und konnten mit den bestehenden personel len Mitteln nicht mehr bewältigt werden. Mit RRB Nr. 1018/2018 wurde für diese Aufgaben bereits eine befristete Stelle als Projektleiter/in GIS bis zum 31. Dezember 2023 bewilligt. Die Vorgaben aus der Gewässer schutzgesetzgebung des Bundes und der GeoIV bringen einen wesent lichen Mehraufwand. Seit 2013 wurden laufend Geodatenmodelle ge

mäss Anhang 1 der GeoIV in Kraft gesetzt. Somit nahm sowohl der Umfang der Arbeiten als auch die Anzahl der nachzuführenden Daten sätze stetig zu. Die Daten zu den Gewässerräumen (ID 190), zur Revi talisierungsplanung der Steh- und Fliessgewässer (ID 191), zur Planung und Sanierung der Wasserkraftnutzung (ID 192), zu den Stauanlagen unter Bundesaufsicht (ID 193), zum Inventar der Wasserentnahmen (ID 140), zur Gefahrenkarte (ID 166), zum Schutzbautenkataster (ID 81) und zu den hydrometrischen Messnetzen (ID 134.4 und 136.1) müs sen gemäss den Vorgaben des GeoIG und Art. 49a GSchV als minima le Geodatenmodelle des Bundes erfasst, dem Bund eingereicht und im Rahmen einer periodischen Berichterstattung (Art. 83b GSchG) aktu alisiert und nachgeführt werden. Die Umsetzung dieser Vorgaben be darf umfangreicher Datenerhebungen, Berichterstattungen und Pflege der Datensätze, die mit dem bestehenden Personalbestand nicht mehr bewältigt werden können. Zudem wurde in den letzten Jahren ein digi tales Gewässerunterhaltsystem (GEWUS) aufgebaut, dessen Einfüh rung und Betrieb ebenfalls personelle Mittel bindet. GEWUS dient dem kantonalen Gewässerunterhalt zur Planung und Koordination der Pflege von Grünflächen und Bestockungen entlang der kantonalen Ge wässer. Es werden Synergien hinsichtlich der Datenhaltung mit dem SBMS genutzt. Weitere Datensätze zur effizienten Verwaltung von Daten wie die Quer- und Längsprofile an Fliessgewässern, deren Ein zugsgebiete, hydrologische Studien, Wasserbauprojekte und abtei lungsinterne Zuständigkeiten müssen unterhalten werden. Derzeit ist der Aufbau und der Betrieb sämtlicher aufgeführter Datensätze nur dank der mit RRB Nr. 1018/2018 bewilligten und bis zum 31. Dezember 2023 befristeten Vollzeitstelle Projektleiter/in GIS möglich. Der Aufbau des SBMS dauert jedoch über Ende 2023 hinaus. Der Aufwand im Bereich der hoheitlichen Projektleitertätigkeit dürfte in der zweiten Hälfte der Erarbeitungszeit etwas abnehmen. Gleichzei tig nimmt der Aufwand für die Bewirtschaftung sämtlicher vom Bund vorgegebenen Datensätze stetig zu. Daher ist für den Aufbau und den Betrieb des Schutzbautenmanagements sowie der allgemein anfallen den und neuen GIS-Arbeiten die bis Ende 2023 bewilligte, befristete Vollzeitstelle ab 1. Januar 2024 in eine unbefristete 80%-Stelle als Geo informationsspezialist/in in der Sektion Geoinformation und Hydro metrie der Abteilung Wasserbau überzuführen.

E. Kosten 1. Externe Projektunterstützung In der vorliegenden Ausgabenbewilligung sind die mit Verfügungen der Baudirektion Nrn. 233 vom 17. Juli 2020 und 394 vom 16. Dezember 2020 bewilligten Ausgaben von insgesamt Fr. 360 000 enthalten. Die Verfügungen sind bezüglich der Ausgabe aufzuheben. 2. Bestandesaufnahme Die Berechnung der benötigten Mittel für die Bestandesaufnahme ist im Konzeptbericht «Bestandesaufnahme der Hochwasserschutzbau ten im Kanton Zürich» beschrieben. Damit die Bestandesaufnahme über das ganze Kantonsgebiet einheitlich durchgeführt und ein konsis tenter Datensatz hergestellt wird, übernimmt der Kanton Zürich auch die Organisation der Ersterhebung an den kommunalen Gewässern. Die Gemeinden im Kanton Zürich sind sehr heterogen und weisen ein sehr unterschiedlich langes kommunales Fliessgewässernetz auf. Die Stadt Zürich, Fischenthal, Bauma oder Winterthur besitzen zum Bei spiel über 100 Fliessgewässerkilometer, wohingegen viele andere Ge meinden keine (Feuerthalen) oder kaum kommunale Fliessgewässer innehaben. Analog dem Vorgehen bei der Gefahrenkartierung über nimmt der Kanton die Finanzierung der Bestandesaufnahme in den Gemeinden, da es sich aus verwaltungsökonomischen Gründen nicht rechtfertigt, einen Kostenteiler für 162 Gemeinden mit unterschied lichsten Ausgangslagen (rund Fr. 14 000 brutto bzw. Fr. 7000 netto nach Abzug des erwarteten Bundesbeitrages pro Gemeinde) zu erarbeiten, zu erlassen und durchzusetzen. Eine Überwälzung der Kosten nur auf Gemeinden mit hohem Kostenanteil wäre verwaltungsökonomisch zwar sinnvoll, lässt sich aber aufgrund des Gleichbehandlungsgebots nicht umsetzen. Die für die Bestandesaufnahme notwendigen Mittel belaufen sich für die Jahre 2021–2026 auf insgesamt Fr. 3 250 000. Darin enthalten sind sowohl die Ingenieurleistungen als auch die Ausgaben für die be nötigte Hardware. 3. Datenhaltung Schutzbautenmanagementsystem Die Applikation zur Datenhaltung, Dokumentation und dem Ma nagement der Schutzbauten wurde bereits während des Vorprojekts ausgewählt, damit die Applikation während der Pilotaufnahme zur Verfügung stand, getestet und optimiert werden konnte. Mit Verfügung Nr. 215 vom 26. Juni 2020 des AWEL wurden zu diesem Zweck für die nächsten vier Jahre bereits Fr. 110 000 bewilligt. Der Betrag ist in der vorliegenden Ausgabenbewilligung enthalten, weshalb diese Verfü gung aufgehoben werden kann.

4. Zusammenfassung der Kosten Die Zusammensetzung der Kosten von insgesamt 4,1 Mio. Franken stellt sich wie folgt dar (ohne Personalbedarf): Position Betrag in Fr., einschliesslich 7,7% MWSt Externe Projektunterstützung 360 000 Bestandesaufnahme 3 250 000 Ingenieurleistungen Kantonale Gewässer 800 000 Ingenieurleistungen Kommunale Gewässer 2 370 000 Hardware-Aufnahme 80 000 Datenhaltung SBMS 110 000 Reserven für Unvorhergesehenes 380 000 Gesamtbetrag 4 100 000 erwarteter Bundesbeitrag (nicht rechtskräftig) 2 000 000 Die zur Erfüllung der für den Prozess Hochwasser gemäss Art. 14 des Bundesgesetzes über den Wasserbau und Art. 27 Abs. 1 Bst. a WBV vorgesehenen Aufgaben notwendigen Mittel stellen eine gebundene Ausgabe im Sinne von § 37 Abs. 2 lit. a des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 (LS 611) dar. Der Betrag ist teilweise im Budget 2021 (Fr. 200 000) sowie im Bud getentwurf 2022 (Fr. 500 000) und im Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplan (KEF) 2022–2025 eingestellt (Planjahr 2023 Fr. 500 000; Planjahr 2024 Fr. 500 000; Planjahr 2025 Fr. 500 000). Für das Jahr 2026 werden Fr. 500 000 im nächsten KEF eingeplant. Der Restbetrag wird im Globalbudget des AWEL kompensiert. Gemäss Programmvereinbarungen im Umweltbereich 2020–2024 des BAFU kann mit Subventionen von 50% der anrechenbaren Kosten gerechnet werden, was einem Betrag von rund 2,0 Mio. Franken ent spricht. Sie sind jedoch noch nicht rechtskräftig zugesichert. 5. Personalbedarf Für das Projekt Schutzbautenmanagement und um die damit ver bundenen Aufgaben im Bereich Geoinformation auch in Zukunft aus reichend wahrnehmen zu können, ist der Stellenplan des AWEL mit Wirkung ab dem 1. Januar 2024 wie folgt zu ergänzen: Stellen Richtposition Klasse VVO 0,8 Ingenieur/in 18 Die Stelle nimmt hoheitliche Aufgaben wahr und kann deshalb nicht ausgelagert werden. Auch lassen sich die nötigen personellen Mittel nicht durch interne Reorganisationen, Mittelverschiebungen zwischen Teams oder Prozessoptimierungen beschaffen. Die Zusatzaufgaben und die Ausweitung der Arbeiten im Bereich GIS, wie in Kapitel D be

schrieben, können längerfristig nicht mehr mit dem bestehenden Per sonalbestand abgedeckt werden. Deshalb ist eine dauerhafte Stellen aufstockung notwendig. Der Aufwand für die beantragte Stelle ab 1. Januar 2024 ist im KEF 2022–2025 nicht eingestellt und kann inner halb des Globalbudgets der Leistungsgruppe Nr. 8500, Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft, nicht kompensiert werden. Der Aufwand für diese Stelle stellt deshalb eine unabwendbare Mehrbelastung dar und muss entsprechend im KEF 2023–2026 als solche eingestellt werden.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Für das Projekt Schutzbautenmanagement wird eine gebundene Ausgabe von Fr. 4 100 000 zulasten der Erfolgsrechnung der Leistungs gruppe Nr. 8500, Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft, bewilligt.

II. Der Stellenplan des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft wird mit Wirkung ab dem 1. Januar 2024 wie folgt ergänzt: Stellen Richtposition Klasse VVO 0,8 Ingenieur/in 18

III. Die Ausgabenbewilligungen gemäss Verfügungen Nrn. 233 vom 17. Juli 2020 und 394 vom 16. Dezember 2020 der Baudirektion sowie die Verfügung Nr. 215 vom 26. Juni 2020 des AWEL werden aufgeho ben.

IV. Mitteilung an die Finanzdirektion und die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli