Überprüfung des Immobilienmanagements, Detailkonzept, Teilprojekt 3, Erprobung der Massnahmen

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 10. Dezember 2014

1343. Überprüfung des Immobilienmanagements, Detailkonzept Teilprojekt 3

Erwägungen

A. Ausgangslage Mit Beschluss Nr. 244/2014 genehmigte der Regierungsrat ein Grob- konzept zum Teilprojekt 3, das u. a. zum Ziel hatte, ein über alle Direk- tionen durchgängiges und von allen Beteiligten getragenes Prozessmo- dell zu erarbeiten und umzusetzen. Das Grobkonzept zeigte auf, welche Massnahmen zu einfachen und schlanken Prozessen führen und wie den Prozessbeteiligten eindeutige Rollen und Zuständigkeiten zugewiesen werden können. Der Regierungsrat beauftragte die Baudirektion, unter Beizug der übrigen Direktionen und der Staatskanzlei das Detailkon- zept sowie die Massnahmen zur Verbesserung der Zusammenarbeit zu erarbeiten und ihm gemäss dem in den Erwägungen aufgeführten Termin- plan vorzulegen. Unter der Führung der Baudirektion wurden Arbeits- gruppen gebildet, welche die verschiedenen Themen bearbeiteten.

B. Zielsetzungen für das Detailkonzept Das vorliegende Detailkonzept enthält konkrete Einzelmassnahmen, die es allen am Immobilienprozess Beteiligten ermöglichen, Immobilien- projekte schneller und einfacher zu entwickeln, zu planen und umzuset- zen. Zudem erlauben diese und die weiteren Massnahmen dem Regie- rungsrat eine einheitliche und langfristig ausgerichtete Steuerung der Immobilieninvestitionen und des Immobilienprozesses.

C. Detailkonzept Das Immobilienmanagement des Kantons Zürich ist nach Phasen ge- gliedert. Nachfolgend werden die geplanten Massnahmen des Detail- konzeptes den Phasen zugeordnet und erläutert. Danach werden über- geordnete, von den Phasen unabhängige Massnahmen vorgeschlagen.

C.1. Phasen Projektidentifikation und Projektinitialisierung Abklärung der Machbarkeit (Aufhebung von §§ 9 Abs. 3 und 12 Abs. 3 ImV) Die starre Vorgabe in der Immobilienverordnung (ImV), dass in die- sen beiden Phasen keine planerischen Dienstleistungen Dritter in An- spruch genommen werden dürfen, wird angepasst. Viele Immobilienpro- jekte benötigen gerade in den Anfangsphasen vermehrte Abklärungen betreffend betriebliche Lösungsansätze und Bedürfnisse. Deshalb soll es in Zukunft den Nutzerdirektionen freigestellt sein, in diesen Phasen die betriebliche Machbarkeit abzuklären. Dabei können Dritte beige- zogen werden. Sofern auch bauliche Fragen zu klären sind, ist die Bau- direktion zu beauftragen. Klassierung von Projekten, Projektskizze (Aufhebung von §§ 10 und 11 ImV) Die finanzielle Klassierung von Projekten diente der Kompetenz- zuteilung bei Projektanträgen. Da alle Projektanträge neu gleich behan- delt werden, braucht es keine Klassierung mehr. Die Projektskizzen waren bezüglich Aufbau und Gehalt sehr unterschiedlich und erlaubten oft keine seriöse Beurteilung der Projekte. Sie werden durch den standardisier- ten Projektantrag ersetzt. Projektantrag (Neuformulierung von §§ 13 und 14 ImV) Für alle Flächenbegehren der Direktionen wird unabhängig von der Investitionssumme für alle Projekte neu ein einheitlicher Projektantrag eingeführt, der phasenweise ergänzt und ab Projektierung durch das Pro- jektpflichtenheft ersetzt wird. Wie bisher lösen in den meisten Fällen die Nutzerdirektionen ein Projekt aus. Namentlich wenn dies aus Gründen der Personensicherheit oder des Investitionsschutzes angezeigt ist, kann neu ein Projekt auch durch die Baudirektion im Einvernehmen mit den Nutzerdirektionen ausgelöst werden. Der Projektantrag wird unter der Leitung und der Verantwortung der auslösenden Stelle geführt.

Verzicht auf Projektsammelanträge (Aufhebung von § 15 Abs. 3 ImV) Der Projektsammelantrag wurde 2007 eingeführt, um dank der gerin- geren Anzahl von Anträgen den Regierungsrat zu entlasten. Unter an- derem mit diesen Massnahmen sollte unnötiger Projektierungsaufwand verhindert werden. Diese Zielsetzung konnte in der Praxis nur beschränkt erreicht werden. Diese Zusammenfassung der Projekte und damit ver- bunden die lediglich dreimal jährlich erfolgende Freigabe führte jeweils zu mehrmonatigen Verzögerungen. Projektübersicht als Steuerungsinstrument (Anpassung von §§ 31 und 32 ImV) Für die Berichterstattung und Steuerung der Investitionen im Hoch- bau erstellt die Baudirektion mindestens jährlich gemeinsam mit den übrigen Direktionen eine Projektübersicht. Sie umfasst drei KEF-Peri- oden und führt alle laufenden Projekte ab Phase Projektinitialisierung auf. Sie enthält die wesentlichen Merkmale der Projekte (Direktion, In- halt, Grösse, Status usw.). Sie gibt Auskunft über den langfristigen, jähr- lichen Investitionsbedarf und stellt diesem die geplanten Hochbau-Inves- titionsbudgets gemäss KEF gegenüber. Die Projektübersicht tritt neben die bisher und weiterhin anwendbaren Steuerungsinstrumente der §§ 31 ff. ImV – namentlich Nettoinvestitionsvolumen sowie Realisierungsreihen- folge. Dem Regierungsrat ist so bald als möglich Antrag zu stellen, wie der neue Immobilienprozess mit dem KEF-Prozess abgestimmt werden soll. Nutzwertanalysen (Aufhebung von § 12 ImV) Die bisherigen Nutzwertanalysen werden abgeschafft. Die Kriterien und deren Gewichtung wurden kaum in die Investitionsentscheide und in die KEF-Planung einbezogen. Schon bisher entschieden die Direk- tionen weitgehend selber, welche Einzelinvestitionen im Rahmen des verfügbaren Investitionsvolumens realisiert werden. Anstelle der Nutz- wertanalyse erfolgt zur Unterstützung der Nutzerdirektionen fallweise eine Beurteilung der Wirtschaftlichkeit eines Vorhabens im Rahmen der Projektanträge durch das Immobilienamt (vgl. C5 Wirtschaftlichkeit). Raum, Flächen, Immobilien RFI (Neuer Abschnitt in der ImV) Die Projekte des Kantons werden oft unter komplexen Rahmenbe- dingungen entwickelt. Mangelnde Koordination führte in der Vergan- genheit verschiedentlich zu Fehlplanungen und Verzögerungen. Damit diese Rahmenbedingungen in frühen Projektphasen sorgfältig ermittelt und in der weiteren Projektarbeit angemessen berücksichtigt werden können, wird der RFI-Prozess eingeführt. Dieser wird von der in der Baudirektion angesiedelten Stabsstelle RFI (nachfolgend Stab RFI) ge- führt.

Im Rahmen des RFI-Prozesses werden Projektanträge ab einer Inves- titionssumme von mindestens 3 Mio. Franken beurteilt. Die Prüfung der Projektanträge erfolgt innerhalb von wenigen Arbeits- tagen durch das Portfoliomanagement der Baudirektion, das den Stab RFI einbezieht. Dabei ist für das zu beurteilende Projekt namentlich zu entscheiden, ob im Rahmen der zuständigen Gremien weiterführende Abklärungen erforderlich sind oder ob der Projektantrag für die weitere Bearbeitung freigegeben wird. Die Freigabe setzt die Unterschrift der Mitarbeitenden des Immobilienamts auf dem Projektantrag voraus. Die Abteilung Immobilienmanagement des Immobilienamts der Bau- direktion (Ressort Portfoliomanagement) prüft namentlich Folgendes: – Vollständigkeit und Konsistenz des Antrages (Qualitätssicherung) – Konformität mit Grundlagen (Grundstrategie, Teilportfoliostrategie) – Rahmenbedingungen (Schutzauflagen wie Denkmalpflege, Archäo- logie, Naturschutz) – Bau- und Zonenordnung – Immobilienseitige Wirtschaftlichkeit der Projekte (z. B. Einhaltung Flächenstandards) Der Stab RFI stellt insbesondere Folgendes sicher: – Koordination mit Raumplanung und Planungen oder Vorhaben an- derer Nutzer – Vereinbarkeit mit der strategischen Planung der Nutzerdirektion – Übereinstimmung mit weiteren Planungen (Richtplan, Flächen- und Baulandstrategie, langfristiger Finanzbedarf) Die Baudirektion kann namentlich bei wesentlichen Veränderungen der für das Projekt massgebenden Annahmen und in Absprache mit den Nutzerdirektionen jederzeit ergänzende Abklärungen vornehmen. Dies gilt insbesondere im Rahmen der Erstellung des Projektpflichtenheftes. Bei Uneinigkeit betreffend Beurteilung von Projekten entscheidet zu- nächst das Projektteam. Dieses besteht je aus Vertretungen der beteilig- ten Nutzerdirektion(en) sowie der Baudirektion. Bei Uneinigkeit legt das Projektteam die offenen Fragen den betroffenen Mitgliedern des «Koordinationsgremiums RFI» und in der Folge allenfalls den Vorstehe- rinnen und Vorstehern der beteiligten Nutzerdirektionen vor. Der ab- schliessende Entscheid bleibt in jedem Fall dem Regierungsrat vorbe- halten. Das Koordinationsgremium RFI besteht aus jeweils einer Schlüssel- person der Nutzerdirektionen für strategisch-immobilienrelevante Fragen sowie der Amtschefin oder dem Amtschef des ARE, des HBA und des IMA. Es tagt voraussichtlich zwei- bis viermal jährlich. Eine Teilnahme weiterer Amtschefinnen oder Amtschefs von Ämtern mit raumrelevan- ten Aktivitäten ist möglich. Der Vorsitz liegt bei der Amtschefin oder beim Amtschef des Immobilienamts.

Das Gremium legt die strategischen und operativen Voraussetzungen für die Prüfung der einzelnen Vorhaben fest. Dies umfasst die Konkre- tisierung von strategischen Zielsetzungen des Regierungsrates, die klä- rende Interpretation von gesetzlichen Vorgaben oder die Genehmigung der zwingend vorhandenen betrieblichen Strategien der Direktionen (aus denen sich wiederum ein zukünftiger Flächenbedarf sowie Anforderun- gen an die bauliche Ausstattung der Gebäude ableiten). Wo nötig, stellt das Gremium die Koordination und einen Abgleich zwischen den stra- tegischen Absichten der Direktionen sicher. Die Festlegung und Anpas- sung der Direktionsstrategie verbleiben im Verantwortungsbereich der Direktionen. Das Koordinationsgremium wird durch die Stabsstelle RFI unterstützt. C.2. Phasen Vorstudien, Projektierung, Ausschreibung, Realisierung In den Phasen Vorstudien bis Realisierung gibt es nur geringfügige Än- derungen in der Immobilienverordnung, die schon mit RRB Nr. 244/2014 beschlossen worden sind. Diese betreffen insbesondere folgende Punkte: Projektverantwortung Im Grobkonzept (RRB Nr. 244/2014) wurde festgehalten, dass die Projektverantwortung pro Phase eindeutig zu klären ist. Wie bisher sind die Nutzerdirektionen für die Phase der Projektidentifikation und das Immobilienamt als Eigentümervertreterin für die Phase der Projektini- tialisierung federführend. Für die Phasen Vorstudien, Projektierung, Aus- schreibung und Realisierung ist das Hochbauamt als Baufachorgan fe- derführend. Davon ausgenommen sind für die Phase Vorstudie die Mietgeschäfte, die im Verantwortungsbereich des Immobilienamts ver- bleiben. Einheitliche Projektnummerierung Die Baudirektion strebt zur besseren Übersicht und Nachvollziehbar- keit eine Vereinheitlichung der Projektdaten an. Künftig soll es für Bau- projekte nur noch eine einheitliche Projektnummerierung geben, die für alle Projekte der Direktionen angewandt wird. Damit können Unter- schiede der jeweiligen Datenbanken sowie die Mittelverwendung projekt- scharf erkannt, abgeglichen und Unstimmigkeiten ausgeräumt werden. Innerhalb der jeweiligen Organisationseinheit steht es den Direktionen weiterhin frei, eigene Nummerierungen zu verwenden.

C.3. Phase Bewirtschaftung (Präzisierung von § 50 ImV) Gemäss § 50 Abs. 1 ImV sind die Nutzerinnen und Nutzer verpflichtet, Dienstleistungen und Lieferungen von den Bewirtschaftern zu bezie- hen. Gemäss § 50 Abs. 3 ImV sind dazu nach Vorgaben des Immobilien- amtes Leistungsvereinbarungen abzuschliessen. Die Richtschnur für diese Leistungsvereinbarungen bildet die mit RRB Nr. 690/2009 festgelegte Richtlinie «Flächennutzung und Dienstleistungen». Gemäss § 50 Abs. 4 ImV überprüft die Baudirektion die Dienstleistungen und Lieferungen mit Bezugspflicht. Da die Nutzerdirektionen die Bewirtschafter der nicht vom Immobilienamt bewirtschafteten Betriebsliegenschaften bestimmen, sind sie zu beauftragen, die Leistungsvereinbarungen zwischen Bewirt- schaftern und den Nutzerinnen und Nutzern umzusetzen sowie die zur Führung der Bewirtschaftung benötigten Kennzahlen bereitzustellen. Die Leistungsvereinbarungen sollen mindestens Organisation und Rollen, Produkte, Leistungen, Preisbildung und Abrechnung, Leistungs- und Produktanpassung sowie Kennzahlen umfassen. Die zur Führung der Be- wirtschaftung benötigten Kennzahlen umfassen mindestens Geschoss- und Hauptnutzflächen nach SIA 416, Energiebezugsfläche, Energiever- brauch pro m2 Energiebezugsfläche und Betriebskosten pro m2 Geschoss- fläche mit detaillierter Betriebskostenaufschlüsselung nach SIA d0165. Diese dienen als Grundlage für die Beurteilung der Lebenszykluskosten. Neben Leistungsvereinbarungen und Kennzahlen wurde die Schnitt- stelle zwischen dem Hochbauamt als Baufachorgan und der Bewirtschaf- tung überprüft. An der Zuständigkeit für die Instandhaltung wird nichts geändert. Hingegen soll die Schnittstelle zwischen der Realisierung und der Bewirtschaftung verbessert werden. Zur Abstimmung der laufenden und geplanten Bauvorhaben mit der Bewirtschaftung finden quartals- weise Koordinationssitzungen statt. Dabei wird auch die spezifische Pro- jektabwicklung bei Umbauten unter Aufrechterhaltung des laufenden Betriebs festgelegt. Im Weiteren wurden Leitfäden zum planungs- und baubegleitenden Facility Management in Bauprojekten sowie zur Inbe- triebnahme und Objektübergabe erarbeitet. Beide Leitfäden werden nun im Hochbauamt als Baufachorgan eingeführt und angewendet. Die Doku- mente werden den weiteren Beteiligten zur Verfügung gestellt. C.4. Geltungsbereich des Standardprozesses Verzicht auf Freibeträge (Aufhebung von §§ 3 lit. d und 8 Abs. 2 lit. b ImV) Das Instrument der jährlichen Freibeträge wurde 2007 mit der ImV eingeführt, um den Direktionen die rasche Ausführung von kleineren Vor- haben mit Ausgaben von höchstens 1 Mio. Franken zu ermöglichen. Nach- dem künftig auf die zeitintensiven Sammelanträge verzichtet werden soll

und Projekte unter 3 Mio. Franken vom RFI-Prozess ausgenommen wer- den, kann auf das Instrument der Freibeträge verzichtet werden. Für kleinere Vorhaben ist ein vereinfachtes Verfahren vorzusehen. C.5. Wirtschaftlichkeitsprüfungen von Investitionen Bauliche Investitionen ziehen Folgekosten über mehrere Jahrzehnte nach sich. Dabei ist zwischen der betrieblichen und der immobiliensei- tigen Wirtschaftlichkeit zu unterscheiden: Erstere ist von der jeweiligen Nutzerdirektion nachzuweisen. Die Beurteilung der immobilienseitigen Wirtschaftlichkeit und die Berücksichtigung der sich daraus ergeben- den Lebenszykluskosten können unabhängig von der Federführung je Phase durch das Portfoliomanagement der Baudirektion erfolgen. Dabei arbeitet es eng mit den jeweiligen Vertretungen der Nutzerdirektionen und dem Hochbauamt zusammen. Damit ist im Projektentscheid eine angemessene und transparente Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit sichergestellt. In frühen Projektphasen (Projektinitialisierung, Vorstudienphase) kön- nen für die Projekte immobilienseitig anhand von Kennzahlenmodellen erste Annahmen getroffen und beurteilt werden. Die jeweiligen Fest- stellungen werden im Projektantrag deklariert. Ab Phase Projektierung können mittels Mietzinsbedarfsmodell Aussagen zu den jährlichen Kos- ten gemacht werden. Sofern ab diesem Zeitpunkt Hinweise bestehen, dass der Standort, die Konstruktion oder der bauliche Standard höhere Kosten als üblich erwarten lassen, kann die Prüfung auf Teilbereiche be- schränkt werden. Zudem können Kennzahlen- und Mietzinsbedarfs- modell fallweise durch andere geeignete Methoden ergänzt oder ersetzt werden. Das Immobilienamt der Baudirektion kann hinsichtlich der immo- bilienseitigen Wirtschaftlichkeit unabhängig von der Phase in einem separaten Dokument bis spätestens vor Abschluss der Phase Projektie- rung eine ablehnende Empfehlung verfassen. Sie stellt diese den Betei- ligten zu. C.6. Verbesserung Zusammenarbeit und Kompetenzen Projekte werden oft durch unterschiedliche Interessen und Rollen- konflikte verzögert. In Zukunft soll bei den Projektmitarbeitenden aller Direktionen ein noch stärkeres Augenmerk auf das Vorhandensein der entsprechenden Führungs- und Sozialkompetenzen im Sinne des kanto- nalen Kompetenzmodells gelegt werden – insbesondere in Bezug auf die Kommunikations-, Kooperations- und Konfliktfähigkeit. Mit dem Ziel einer Vereinfachung der Organisation und der Effizienzsteigerung wird zudem die «Wegleitung Bauprojektorganisation der Baudirektion» vom 1. Juli 2003 gemeinsam mit den übrigen Direktionen überarbeitet. Eine

revidierte Wegleitung wird im folgenden Jahr eingeführt werden. Durch ein angemessenes Ausbildungskonzept wird die einheitliche Handha- bung bei allen Beteiligten in Bauprojekten sichergestellt werden.

D. Umsetzung und Berichterstattung Mit diesem Antrag zum Teilprojekt 3 liegt nun eine Reihe von kon- kreten Massnahmen vor, die zu deutlichen Vereinfachungen und Be- schleunigungen, zu spürbaren Verbesserungen in der Zusammenarbeit und zu mehr Transparenz und Kostensicherheit in den Projekten führen werden. Es liegen damit die notwendigen Grundlagen für die Überarbei- tung der Immobilienverordnung vor. Dem Regierungsrat ist bis spätes- tens Ende April 2015 ein entsprechender Antrag vorzulegen.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Baudirektion wird beauftragt, die Immobilienverordnung ent- sprechend den Massnahmen gemäss RRB Nr. 244/2014 (Grobkonzept) sowie den Massnahmen aus dem Detailkonzept mit Unterstützung der Nutzerdirektionen zu überarbeiten und dem Regierungsrat bis spätes- tens Ende April 2015 Antrag zu stellen.

II. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates und die Staats- kanzlei.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi